Norma demandada: Revisión Constitucional del Decreto número 262 de 1988 "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
NO SOLO POR SER ESTA NORMA DESARROLLO DE LAS FACULTADES QUE TIENE EL. PRESIDENTE EN ESTADO DE SITIO, SINO ADEMAS DE SU POTESTAD PARA REGULAR EL SERVICIO DE TRANSPORTE AEREO COMO LO ANOTA EL PROCURADOR, RESULTA PLENAMENTE AVENIDA CON LA CONSTITUCION. CONTROL DE LOS MEDIOS DE TRANSPORTE USADOS POR LA DELINCUENCIA. MEDIDAS CONDUCENTES AL RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO.
Exequible en parte el Decreto número 262 de 1988.
Corte Suprema de justicia
Sala Plena
Sentencia número 30.
Referencia: Expediente número 1787 (269-E).
Revisión Constitucional del Decreto número 262 de 1988 "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
Magistrado sustanciador: doctor Jairo E. Duque Pérez.
Aprobada según Acta número 13.
Bogotá, D.E., marzo diez y siete (17) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional, la Presidencia de la República ha enviado a la Corte el decreto de la referencia para el control de su constitucionalidad.
De acuerdo con el trámite señalado por el Decreto número 432 de 1969, el negocio fue fijado en lista y se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió el concepto de rigor; corresponde por tanto a la Corte, en Sala Plena, adoptar la decisión de fondo y a ello se procede.
II. DECRETO LEGISLATIVO
El texto literal del decreto sometido al juicio de la Corte es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 262 DE 1988
(febrero 6)
Por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política v en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto número 1038 de 1984, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional;
Que la declaratoria de estado de sitio se fundamentó en la ocurrencia de actos violentos en diferentes sitios del territorio nacional y en la acción persistente de la delincuencia organizada, para la comisión de los delitos actualmente tipificados en la Ley 30 de 1986;
Que para la realización de esos hechos violentos y la comisión de los delitos previstos en la Ley 30 de 1986, sus autores han utilizado helicópteros y avionetas, los cuales por sus características, han facilitado su realización e impedido la acción de los organismos de seguridad del Estado;
Que, por consiguiente, una medida eficaz para combatir las causas de perturbación del orden público y obtener el restablecimiento de la normalidad institucional, consiste en dictar las disposiciones que permitan un estricto control de la operación de estas aeronaves;
Que, de la misma manera, se hace necesario controlar el uso de predios utilizables para el aterrizaje y despegue de aeronaves,
DECRETA:
Artículo 1° A partir de la vigencia del presente decreto y mientras se encuentre turbado el orden público, suspéndese la matrícula de los helicópteros, cuyas marcas de utilización, según el Manual de Reglamentos Aeronáuticos, correspondan a las letras "P", "W", "X" y "Z" y, en consecuencia, no podrán ser utilizadas hasta tanto sus propietarios u operadores hayan satisfecho los requisitos que al efecto disponga el reglamento del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.
Parágrafo. Se exceptúan de la presente disposición los helicópteros cuyas marcas de utilización se distingan con las letras "G", "E" e "I", así como todos aquellos que independientemente de la letra de marca de utilización, sean operados por empresas de transporte público aéreo y trabajos aéreos especiales y tal carácter haya sido expresamente reconocido por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.
Estos helicópteros, sin embargo, estarán sujetos al cumplimiento de las demás disposiciones contenidas en el presente decreto.
Artículo 2° Para obtener un nuevo certificado de matrícula, el helicóptero deberá encontrarse afiliado, mediante contrato, a una empresa de transporte público aéreo o de trabajos aéreos especiales, cuyos términos hayan sido previamente aprobados por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.
Artículo 3° La operación nocturna de helicópteros, cualquiera que sea su destinación, requerirá la aprobación previa y expresa del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.
El incumplimiento de esta disposición acarreará la cancelación definitiva de la matrícula, sanción que impondrá el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.
Artículo 4° Además del cumplimiento de las disposiciones pertinentes contenidas en el Manual de Reglamentos Aeronáuticos, las Empresas de Transporte Público Aéreo o de trabajos aéreos especiales, autorizadas para la operación de helicópteros, estarán obligadas a suministrar diariamente a la autoridad aeronáutica, en la forma que esta indique, toda la información que le sea solicitada y, en particular, la localización exacta de todos los helicópteros que se encuentren a su servicio.
Artículo 5° Los pilotos de empresas de transporte público aéreo o de trabajos aéreos, especiales, por pertenecer a la reserva de oficiales de segunda clase de la Fuerza Aérea Colombiana y ser delegatarios de autoridad pública, con arreglo a lo dispuesto en el Decreto Legislativo número 1015 de 1956, y en la Ley 32 de 1961, están sometidos, en el ejercicio de sus funciones, a los regímenes legales correspondientes a su doble condición de militares y de autoridad pública, lo cual incluye el régimen penal contenido en las disposiciones vigentes aplicables.
Artículo 6° Para los efectos del presente decreto, los ciudadanos colombianos que sean titulares de licencias de tripulantes, lo cual comprende a los pilotos, copilotos e ingenieros de vuelo, expedidas por la autoridad aeronáutica, se considerarán igualmente oficiales de reserva de segunda clase de la Fuerza Aérea Colombiana y delegatarios de autoridad pública, con las consecuencias legales señaladas en el artículo anterior.
Artículo 7° Toda aeronave, ya sea de ala fija o rotatoria, cualquiera que sea su destino o utilización y que posea matrícula colombiana, deberá llevar un libro de vuelo que contenga la información que señale la autoridad aeronáutica.
Artículo 8° El que falsifique el libro de vuelo o consigne en él una falsedad o calle total o parcialmente la verdad, incurrirá en el delito de falsedad material en documento público, o en el delito de falsedad ideológica en documento público, según el caso, previstos en los artículos 218 y 219 del Código Penal, respectivamente, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones contenidas en el Código de justicia Penal Militar y la aplicación de las sanciones administrativas de competencia de la autoridad aeronáutica.
Artículo 9° Al titular de licencia técnica expedida por la autoridad aeronáutica y que fuere condenado en proceso penal según lo previsto en el artículo anterior, le será cancelada la licencia respectiva por la autoridad aeronáutica.
Artículo 10. En caso de que por vía judicial se demostrare que una empresa aeronáutica titular dé un permiso de operaciones ha hecho uso ilícito de tal autorización con fines incompatibles con los previstos en las leyes nacionales o convenios internacionales vigentes, incurrirá en la pérdida definitiva del permiso de operaciones, sin perjuicio de la responsabilidad que pueda caber a los propietarios administradores o dependientes de la empresa sancionada.
Artículo 11. La aeronave que se encuentre en cualquiera de las circunstancias previstas en este artículo, será decomisada y puesta a disposición del Comando de Brigada de la Jurisdicción correspondiente al lugar de su hallazgo:
a) Que carezca de matrícula y se encuentre en operación;
b) Que posea matrícula otorgada en forma irregular;
c) Que posea matrícula extranjera y no haya sido autorizado su ingreso al país, o
d) Que se encuentre operando sin el correspondiente certificado de aeronavegabilidad vigente.
Artículo 12. La adquisición de la propiedad o el cambio de explotador de aeronaves, requerirán la presentación del certificado expedido por la Brigada Militar con jurisdicción en el domicilio del nuevo propietario o explotador, requisito que deberá cumplirse previamente a la inscripción en el correspondiente registro.
Vencido el término de treinta (30) días hábiles contados a partir de la fecha de presentación de la solicitud de expedición del certificado sin que la misma haya sido satisfecha o negada, se entenderá que ha operado el silencio administrativo positivo y, en consecuencia, que el peticionario no registra antecedentes.
Artículo 13. El propietario o poseedor de predios utilizables para el aterrizaje y despegue de aeronaves, deberá comunicar su existencia al Alcalde Municipal con jurisdicción en el lugar de su ubicación, dentro de los dos (2) meses siguientes a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto.
En dicha comunicación, el denunciante indicará si los predios en cuestión son utilizados o no como aeródromos. En caso afirmativo, señalará si se cuenta con la autorización correspondiente.
Si no se cuenta con la autorización correspondiente, quien desee obtenerla deberá formular la correspondiente solicitud dentro de un plazo no superiora cuatro (4) meses contados a partir de la fecha en que entre a regir este decreto, para lo cual se deberán cumplir los requisitos exigidos por la autoridad aeronáutica.
Artículo 14. Cuando un predio sea utilizado para el transporte público aéreo, sin que se conozca el propietario o poseedor, se deberá denunciar este hecho por el Alcalde Municipal con jurisdicción en el lugar, ante el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.
Artículo 15. Los predios utilizados para aterrizaje y despegue de aeronaves sin la autorización de la autoridad aeronáutica y las aeronaves que se encuentren en ellos, serán ocupados o decomisados, respectivamente, y puestos a disposición del Comando de Brigada con jurisdicción en el lugar de su ubicación.
Los propietarios o los explotadores de los predios y de las aeronaves, así como las tripulaciones, serán sancionados de conformidad con las leyes, y con arreglo a los procedimientos aplicables, incluyendo el Código Penal y el Código de Justicia Penal Militar.
Artículo 16. Los predios utilizables para el aterrizaje y despegue de aeronaves que hayan sido denunciados en los términos previstos en los artículos 13 y 14 del presente decreto, podrán seguir siendo utilizados mientras se surten los trámites establecidos para que la autoridad aeronáutica imparta la autorización correspondiente.
Artículo 17. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, a 6 de febrero de 1988.
Firmados. Virgilio Barco. El Ministro de Gobierno, Encargado de las funciones del despacho del Ministro de Comunicaciones, César Gaviria Trujillo; el Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes; el Ministro de Justicia, Enrique Loza Murtra; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla; el Ministro de Defensa Nacional, General Rafael Samudio Molina; el Ministro de Agricultura, Luis Guillermo Parra Dussán; el Ministro de Desarrollo Económico, Fuad Char Abdala; el Ministro de Educación Nacional, Antonio Yepes Parra; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Diego Younes Moreno; el Ministro de Minas y Energía, Guillermo Perry Rubio; El Ministro de Salud, José Granada, Rodríguez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa; el jefe del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, Yesid Castaño González.
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano Pedro Pablo Camargo en uso del derecho que la Constitución consagra, presentó oportunamente memorial de impugnación contra el Decreto Legislativo número 262 de 1988, y solicita en consecuencia "sea declarado inconstitucional en toda su extensión (artículos 1° al 17) por ser violatorio de la Ley Suprema en forma ostensible".
Los argumentos en que apoya su petición son en resumen, los siguientes:
1. El Decreto número 262 de 1988, viola el artículo 121 de la Constitución Nacional por cuanto las nuevas disposiciones, "no se encaminan al restablecimiento del orden público sino van más allá y en una torticera interpretación del artículo 121 de la Constitución pretenden convertir la aviación civil en una aviación paramilitar, bajo estricto control dictatorial".
Al confrontar los considerandos en que se fundamentó el Decreto número 1038 de 1984, por el cual se declaró el Estado de Sitio con los del decreto en revisión, sostiene que no hay conexión entre los motivos de "conmoción interna" en aquél precisado, con las medidas de control de aeronaves y helicópteros y de predios que se utilicen para el aterrizaje y despegue de aeronaves consagradas en el Decreto número 262 de 1988; señala que si los hechos que se invocan en el Decreto Legislativo tienen real ocurrencia y el alcance que les fija el gobierno, ha debido "levantar el Estado de Sitio para decretarlo de nuevo sobre la base de una nueva motivación".
Dentro de la misma argumentación indica el impugnante que nada tienen que ver las causas de conmoción interior declaradas en 1984 con la comisión da las conductas tipificadas en la Ley 30 de 1986, que "el Gobierno sancionó y promulgó para reprimir los delitos de narcotráfico a través de avionetas y helicópteros", e "inclusive prever su decomiso"; por tanto, estima que se parte de una base falsa cual es la de considerar que "a través de los 63 helicópteros y el medio millar de avionetas matriculadas en Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (DAAC) ha rebasado el Estado en su tarea DE reprimir el delito a través de la ley y del órgano jurisdiccional".
No existe, dice, un solo hecho comprobado de que por medio de helicópteros y avionetas se hayan consumado atentados que amenacen la existencia del Estado; y en cuanto, a las bandas, del narcotráfico solo en reciente secuestro de Andrés Pastrana hay indicios de haber sido trasladado a Medellín por ese medio.
Finaliza este punto de su censura señalando que el articulo 121 esta previsto para hacer frente a una guerra exterior o una conmoción interna, pero no "para atacar a la delincuencia, pues esa es una función especifica del Estado; reprimir los delitos a través del aparato judicial".
2. El decreto viola los artículos 55, 76 y 121 de la Carta Fundamental, ya que el Presidente no actuó dentro de los parámetros que le señaló el Constituyente, pues no se limita a suspender las leyes incompatibles con el Estado de Sitio, sino que con ese pretexto, reforma y adiciona el Código de Procedimiento Penal y el Estatuto Nacional de Estupefacientes como se desprende de los considerandos del decreto y para establecer estricto control de las operaciones de aeronaves y de predios utilizados para el aterrizaje y despegue de estas.
Considera que se modifican artículos básicos del Código de Comercio que consagran los principios rectores de la aeronavegación civil, concretamente los artículos 1774 y 1775, pues convierte la aeronáutica civil en aeronáutica militar al disponer que el personal que integra la tripulación de las aeronaves adquiere los status militar y de funcionarios públicos y quedan por ende "sometidos al régimen castrense" y los comandantes de Brigada "son idóneos para capturar, decomisar y poner bajo sus ordenes aeronaves civiles".
Sostiene así mismo que a través de los artículos 1°, 2° y 3° se varían en forma sustancial los artículos 1795 y 1796 del Código de Comercio en cuanto se establecen requisitos no previstos en este estatuto para la matricula de aeronaves, y se erige la operación nocturna de helicópteros sin aprobación previa del Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, en nueva causal para su cancelación.
Los artículos 11, 13, 14 y 15 introducen modificación a la Ley 30 de 1986, y derogan el procedimiento hoy vigente para la represión de los delitos relacionados con el narcotráfico al darle competencia a los comandantes de Brigada para que ocupen y decomisen las aeronaves y los predios utilizados en las operaciones de aterrizaje y decolaje y para que sean estos los encargados de aplicar la Justicia Penal Militar a los infractores y se pregunta si es que "¿acaso no opera la Ley 30 de 1986 ".
3. Los artículos 1°, 2° y 3° del Decreto numero 262 violan los artículos 26, 28 y 30 de la Constitución Nacional por cuanto al suspender las matriculas de los helicópteros violan los derechos adquiridos por sus propietarios conforme al articulo 1795 del Código de Comercio lo cual solo puede hacerse mediante resolución motivada, en la forma y por las causales previstas en el articulo 1796 del Código de Comercio, con lo cual se infringe el debido proceso y de contera el principio de legalidad pues las penas del articulo 1° "son anteriores a la exigencia del precepto".
4. Los artículos 5° y 6° del Decreto numero 262 de 1988, violan los artículos 20, 26, 28, 55, 58, 61 y 170 de la Constitución Nacional.
El impugnante concreta este cargo así:
"Los tripulantes con licencias de aeronáutica civil (pilotos, copilotos e ingenieros de vuelo), en la misma forma que los pilotos de empresas de transporte publico aéreo o de trabajos aéreos especiales, son particulares o civiles y, en consecuencia, su responsabilidad es meramente civil. No son funcionarios públicos, aunque trabajen en empresas comerciales, aéreas declaradas de servicio público, mucho menos militares en servicio activo y, en consecuencia, no pueden ser sometidos a la justicia penal militar, como tampoco al régimen especial de los funcionarios públicos. Si esto ocurre, se violan los artículos 26 de la Constitución, que consagra el juez natural y prohíbe los de excepción (la justicia castrense contra los civiles); el 28, que prohíbe imponer penasex post facto y sin el debido proceso legal; el 58, que consagra la garantía de la separación de poderes; el 58, que determina que solo los tribunales del fuero común administran justicia; el 61, que prohíbe la acumulación de 'la autoridad política o civil y la judicial o la militar', y el 170, que prevé la justicia castrense solo para 'los militares en servicio activo y en relación con el mismo servicio' y jamás para los civiles".
5. Los artículos 8° y 9° del Decreto Legislativo violan los artículos 20, 26, 28, 51, 55, 58, 61 y 170.
La violación de las normas constitucionales citadas acontece porque permiten imponer a particulares que falsifiquen el libro de vuelo, la sanción prevista en la legislación vigente exclusivamente para funcionarios en los artículos 218 y 219 del Código Penal.
Además al permitir la aplicación de las disposiciones contenidas en el Código de Justicia Penal Militar a personas civiles se violan los artículos siguientes del Estatuto Fundamental; el 26 "en cuanto a la garantía del juez natural"; el 28 "que prevé el debido proceso y prohíbe la aplicación de disposicionesex post facto"; el 51 "que confiere responsabilidad publica" a los funcionarios públicos"; el 55 "que consagra la separación de poderes"; el 58 "que asegura la administración de justicia del fuero común para los civiles"; el 61 que prohíbe "la acumulación de 'autoridad política o civil y la judicial o la militar' " y el articulo 170 "que prohíbe la justicia penal militar contra los civiles y la reserva exclusivamente a los militares en servicio activo y en relación con el mismo servicio".
6. Los artículos 11 y 15 del Decreto número 262 violan los artículos 26, 28, 34, 55, 58, 61 y 170 de la Constitución Nacional porque las funciones que en él se detallan son facultades privativas del poder judicial en los términos del Código de Procedimiento Penal y del Estatuto Nacional de Estupefacientes, por tanto no pueden ser usurpadas por la autoridad militar sin violar los artículos superiores mencionados, según lo dejó establecido la Corte en sentencia del 5 de marzo de 1987.
En cuanto a la facultad concedida al comandante de Brigada para decomisar y poner a su disposición una aeronave y la ocupación de los predios utilizados para su despegue y aterrizaje quebranta el artículo 34 de la Carta que establece que no se podrá imponer pena de confiscación y "sólo mediante sentencia del juez competente se puede decretar el comiso de instrumentos y efectos con que se haya cometido el delito o que provengan de su ejecución".
El parágrafo 2° del artículo 15 que sanciona a los propietarios, explotadores de predios o de aeronaves de conformidad con las leyes y con arreglo a los procedimientos fijados en el Código Penal y el Código de Justicia Penal Militar, viola los artículos 26, 28, 55, 58, 61 y 170 de la Constitución Nacional conforme a las razones antes expresadas.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
En extenso concepto, el jefe del Ministerio Público solicita a la Corte declarar exequible el decreto bajo examen, salvo las siguientes disposiciones: "el artículo 5" en la parte que dice 'doble' y 'de militares' "; "el artículo 10 íntegramente" y "el artículo 11 íntegramente".
De él se resumen los principales apartes, así:
1° El decreto se aviene a los mandatos del artículos 121 de la Constitución pues cumple los requisitos formales que esta disposición señala; guarda relación de conexidad con los motivos determinantes de la declaración de estado de sitio y sólo suspende las disposiciones legales con él incompatibles, pues las modificaciones que introduce a determinados estatutos, son eminentemente transitorias.
2° Los artículos 1° y 2° no imponen penas sino que se limitan a regular de manera transitoria y con fines de control, la expedición de nuevas licencias, lo que corresponde a la función de "revisar, fiscalizar y reglamentar las empresas de transporte o conducciones y demás servicios, dentro de los cuales se halla incluida la actividad referida al transporte aéreo (artículo 39 inciso 4° Constitución Nacional)".
3° Aunque el artículo 3° no establece expresamente el procedimiento para sancionar la falta administrativa que consagra, considera, dentro de una sana hermenéutica, que al definir esta disposición la autoridad competente, "la remisión al régimen ordinario previsto para la actuación" resulta implícita.
4° La obligación que impone el artículo 4° a las empresas de transporte aéreo de suministrar los informes diarios que la autoridad aeronáutica requiera, es claro desarrollo de la facultad del Ejecutivo con base en las facultades del artículo 121 para reglamentar lo atinente al servicio de transporte aéreo.
5° Respecto de los artículos 5° y 6° se manifiesta parcialmente de acuerdo con el impugnante ya que no obstante advertir que el Gobierno tiene facultades para considerar oficiales de reserva a los ciudadanos colombianos que desempeñen ciertos oficios y para atribuir a sus actos los efectos que dimanan del ejercicio de dicha potestad y conferirles la calidad de delegatarios de autoridad pública en los términos de la Ley 89 de 1938, "no por ello la jurisdicción o el mando necesarios para la conservación del orden y la disciplina dentro de la aeronave puede asimilarse al ejercicio de la autoridad militar y esto es precisamente lo que impide que se le considere en la doble condición a que se refiere el decreto" y prosigue diciendo que ante la inconstitucionalidad de la decisión de calificarlos como militares, la asimilación que se prevé en el artículo 6° para los ciudadanos que sean titulares de licencias de tripulantes no podrá producir el efecto principal pretendido en el artículo 5°.
6° Considera que el artículo 7° en cuanto impone la obligación ole llevar un libro de vuelo en las aeronaves comporta también desarrollo de la facultad de regular la actividad del servicio público aéreo a cuya condición y naturaleza no escapan las operaciones que realizan los helicópteros.
7° El Ejecutivo en ejercicio de las facultades de excepción puede válidamente asimilar documentos privados a públicos para ejercer una mayor vigilancia sobre las actividades aéreas y tipificar delitos, aumentar sanciones, establecer procedimientos y responsabilidades por hechos inherentes al ejercicio de una determinada actividad, siempre que lo haga dentro de la temporalidad y conexidad exigidos por el artículo 121. Con fundamento en estas apreciaciones considera que los artículos 8° y 9° no quebrantan la Constitución. Además, como la conducta punible puede ser realizada por una persona vinculada a las Fuerzas Militares y en servicio activo, para esos casos considera válida la remisión al Código de Justicia Penal Militar.
De otra parte, señala que la cancelación de la licencia técnica que se prevé en el artículo 9° es desarrollo específico de la pena accesoria prevista en el Código Penal, sustentada en la correspondiente sentencia, y sólo implica suspensión transitoria del oficio dado que su efecto desaparece una vez se levante el estado de sitio.
8° El artículo 10 vulnera el artículo 26 de la Constitución Nacional por cuanto para la imposición de la sanción que consiste en la pérdida definitiva del permiso de operaciones para la empresa que haya hecho uso ilícito del mismo, no establece "ningún mecanismo procedimental que proteja tanto a la persona jurídica considerada en sí, como a aquellos que concurren a conformarla y que también son sujetos de derechos en relación con ella" y tampoco en la legislación ordinaria se contemplan esta clase de "procedimientos y precisiones".
Igual cargo formula contra el artículo 11, en cuanto establece una sanción de decomiso "que afecta la propiedad de un bien y que solo puede tenerse como legítima a consecuencia de una sentencia condenatoria" ya que la norma no establece el procedimiento, ni la autoridad competente para decidir sobre la pérdida del dominio.
9° Los artículos 12, 13 y 14 son exequibles a juicio del Procurador, pues solo pretenden ejercer un mayor control sobre la adquisición de la propiedad o cambio de explotador de las aeronaves y los predios utilizados como aeródromos que han sido empleados con frecuencia para el tráfico ilícito de estupefacientes identificándolos e individualizándolos para efectos de vigilar las operaciones que en ellos se efectúen.
10. Sobre el artículo 15 estima que solo reitera la contravención consagrada en el literal b) del artículo 64 del Estatuto Nacional de Estupefacientes "ahora delito por mandato del Decreto número 1198 de 1987 respecto del propietario o explotador de predios donde aterricen o despeguen aeronaves sin autorización de autoridad competente"; extendiendo la sanción de decomiso a los predios y aeronaves que constituyen el objeto material de la conducta. En su sentir la hipótesis normativa "no puede entenderse sino referida al trámite de un proceso penal que termine con conclusión de responsabilidad y mandato de decomiso e imposición de las demás sanciones legalmente establecidas".
Señala además, que sé respeta el principio del juez natural pues el comportamiento descrito puede ser realizado por un militar en servicio activo y en relación con el mismo servicio "evento en el cual evidentemente la autoridad con vocación al juzgamiento es la militar a través del procedimiento establecido para esta clase de fuero".
Ninguna observación de inconstitucionalidad hace sobre los artículos 16 y 17.
V. CONSIDERACIONES DE. LA CORTE.
1.Competencia
El Decreto número 262 de 1988, objeto de revisión en el presente proceso, se dictó por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades que le concede el artículo 121 de la Constitución; corresponde por tanto a la Corte verificar su constitucionalidad según lo previene el parágrafo de esa disposición en concordancia con el artículo 214ibidem.
2.Requisitos formales
Los del ordenamiento bajo examen se cumplieron a cabalidad: fue firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho, y además se dictó bajo el régimen de Estado de Sitio declarado previamente; y adopta medidas tendientes a restablecerlo, como se analizará a través de este proveído.
3.Conexidad
Viene insistiendo la Corte en constante jurisprudencia, que es presupuesto de validez constitucional de los Derechos de Estado de Sitio, que sus disposiciones guarden relación de conexidad con las causas que determinaron la implantación del régimen de excepción.
Ahora bien: una de las razones que con mayor tenacidad esgrime el impugnante de la constitucionalidad del decreto bajo examen, radica precisamente, en que no tiene vinculación alguna con los motivos que determinaron la declaratoria de Estado de Sitio, toda vez que en sus normas se encaminan a enfrentar los delitos y contravenciones tipificados por la Ley 30 de 1986 cuando sus transgresores utilicen helicópteros y/o avionetas.
No es de recibo la argumentación del impugnante, según la cual, si por el empleo de avionetas o helicópteros se realizan actos terroristas y se destruyen otros medios de transporte colectivo, el Gobierno ha debido levantar el Estado de Sitio para decretarlo de nuevo con base en una motivación distinta; pues como se consigna en el decreto y es de público conocimiento, la delincuencia organizada, a la que se refirió precisamente la motivación del Decreto número 1038 de 1984, viene empleando estos medios de transporte para perpetrar el hecho o eludir la persecución de las autoridades, después de su consumación.
Si bien es cierto que la Ley 30 de 1986 denominada "estatuto de estupefacientes" adoptó normas tendientes a reprimir el delito de narcotráfico en sus más frecuentes manifestaciones y a controlar actividades con éstas relacionadas en forma relativamente completa, ello no implica en forma alguna, que sólo al legislador ordinario le corresponda pronunciarse sobre esa materia y no al Gobierno cuando ejerza las facultades extraordinarias que le confiere el artículo 121 de la Constitución, toda vez que, en la motivación del Decreto número 1038 de 1984, se invoca precisamente como una de las razones de su expedición "la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico" "que viene perturbando gravemente "el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad".
De lo precedente se infiere que la alusión que el decreto bajo examen hace a la "comisión de los delitos previstos en la Ley 30 de 1986" lejos de romper la relación de conexidad con el motivo específico de "acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico" expresamente invocado en el decreto originario del Estado de Sitio, la reitera o confirma.
No es dable entonces, considerar desvinculadas de las causas originarias de alteración del orden público, las disposiciones del Decreto número 262 de 1988, que versan sobre el control de los medios de transporte que suelen utilizar los grupos armados de delincuentes y que el Gobierno ha estimado eficaces para restablecer la paz y la tranquilidad ciudadanas. Por el contrario, encuentra la Corte que los motivos o razones en que se estriban las nuevas medidas, son concurrentes y concomitantes con las consignadas en el Decreto número 1038 de 1984 y como tornan en excepcionalmente grave la alteración del orden público, tienen evidente relación de conexidad con éstas.
Por lo demás no concierne a la Corporación como lo consignó en fallo de su Sala Plena de 24 de enero de 1985 "verificar si las causales sobrevinientes aducidas por el Gobierno son ciertas o correspondientes a los hechos relacionados, ya que ésta es función de control político que apunta a la actuación del gobernante y no al acto y que debe ejercer el Congreso y no la Corte, sino que a ésta solo le compete verificar si existe conexidad entre las causales invocadas en el decreto originario y las normas que lo desarrollan de una parte, y de otra, entre aquellas y las sobrevinientes en cuanto a su agravación, concomitancia y concurrencia".
Debe decirse finalmente que el criterio del impugnante desconoce la jurisprudencia de esta Corporación sobre hechos adventicios o sobrevinientes de turbación del orden público que por sí solos hubiesen sido causal suficiente para la declaración de la emergencia, y que apenas potencialmente se vislumbraban al momento de declararse el Estado de Sitio. En semejante hipótesis no es menester que el Gobierno cumpla respecto de ellos nuevamente las condiciones del artículo 121 para comprenderlos o incorporarlos a las causas determinantes del Estado de Sitio vigente, siempre que sean agravantes, concomitantes y concurrentes respecto de los invocados inicialmente por el Presidente.
Por lo demás, resultaría necio pretender que si ocurren nuevos hechos que impongan la necesidad de declarar el Estado de Sitio haya de levantarse tal régimen de excepción para restablecerlo otra vez, con el consiguiente caos institucional en el interregno.
Para precaver esos riesgos se reconoce simplemente que las circunstancias sobrevinientes por haber sido coetáneas o concomitantes, agravan las que dieron lugar a la declaración del Estado de Sitio y adquieren así el rango de hechos justificantes de la nueva normatividad que el Presidente adopte al amparo del artículo 121 de la Constitución Nacional.
Como antes se dijo, las medidas que se adoptan en el decreto sometido al juicio de la Corte, están encaminadas a ejercer un control estricto para la operación de helicópteros; así, a partir de su vigencia se suspenden las matrículas de helicópteros cuyas marcas de utilización según el manual de Reglamentos Aeronáuticos correspondan a las letras "P", "W", "X" y "Z" esto es decir, los dedicados a aviación de turismo ("P"); al servicio de personas jurídicas o empresas clasificadas como de aviación ejecutiva ("W"); los que tengan matrícula provisional ("X"), y, los construidos en el país con carácter experimental ("Z"). Se exceptúan los dedicados a la aviación civil del Estado ("G"); a trabajos aéreos especiales ("E"); y a la enseñanza de pilotaje en las escuelas de aviación ("T"); y todos aquellos que, independientemente de su marca de utilización, sean empleados para el transporte público o para trabajos aéreos especiales (artículo 1°).
A los propietarios u operadores de este medio de transporte aéreo se les somete a los requisitos que fije el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil.
Para obtener el nuevo certificado de matrícula el helicóptero deberá estar afiliado contractualmente a una empresa de transporte público aéreo o de trabajos especiales cuyas estipulaciones deben ser previamente aprobadas por el Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (artículo 2°).
El artículo 3° dispone que la operación nocturna de helicópteros debe ser autorizada previamente por el DAAC so pena de cancelación definitiva de su matrícula.
En virtud del artículo 4°, se impone a las empresas de transporte público aéreo o de trabajos aéreos especiales la obligación de suministrar diariamente los informes que les sean solicitados por la autoridad aeronáutica y en especial, la localización exacta de todos los helicópteros que se encuentren a su servicio (artículo 4°).
No solo por ser esta norma desarrollo de las facultades que tiene el Presidente en Estado de Sitio, sino además de su potestad para regular el servicio de transporte aéreo como lo anota el Procurador, resulta plenamente avenida con la Constitución.
"Sobre la base de la intangibilidad de los derechos adquiridos nacidos de los actos de concesión de matrículas vigentes a la fecha de expedición del Decreto número 262 de 1988, y que sólo pueden ser revocados por las causales previstas en el artículo 1796 del Código de Comercio, el impugnante tacha de inconstitucionalidad las disposiciones de este estatuto que suspenden las matrículas de los helicópteros y las someten a nuevos requisitos.
Dejando a salvo la equivocidad del concepto deDerechos adquiridos y los intentos jurisprudenciales y doctrinarios para fijar su alcance y extensión, debe anotarse que la jurisprudencia de la Corte ha diferenciado los derechos adquiridos con justo título de acuerdo con leyes civiles de los que fluyen de normas de derecho administrativo. Pero, cualquiera que sea dicha diferencia, solo de los primeros se predica su intangibilidad; y son por el contrario esencialmente modificables los administrativos en razón del interés público que en un momento dado puede exigir su mutación; pero es claro que en este evento son dignos de protección frente a la nueva norma o, para decirlo con las palabras del fallo de 14 de junio de 1969 'si la ley los desconoce o vulnera surge para el Estado el deber de reparar o compensar el daño que se desprenda de su aplicación'.
El acto de autorización (matrícula) para la utilización de los helicópteros, en los fines a que se refieren las distintas clasificaciones que atrás se dejan relacionadas, no confiere al propietario de dicho medio de transporte un derecho inmodificable o irrevocable a sustraerse a toda reglamentación que ulteriormente imponga la autoridad aeronáutica, toda vez que ante la facultad de intervención que tiene el Ejecutivo en desarrollo de su función de revisar, fiscalizar y reglamentar las empresas de transporte o conducciones y demás servicios públicos, como lo establece el artículo 3°, inciso 4° de la Constitución Nacional, dichas autorizaciones o concesiones son esencialmente modificables cuando en ello tenga interés la comunidad por consideraciones de orden público como innegablemente acontece en las hipótesis de las normas que son materia de la presente confrontación constitucional.
En el presente caso la ley administrativa, a que indudablemente pertenece el artículo que se estudia, suspende como antes se dijo, determinadas matrículas de utilización de helicópteros que permiten su destinación o uso para unos fines determinados, lo cual en manera alguna menoscaba la situación jurídica individual anterior, ya que solo somete a sus titulares a nuevos requisitos con el propósito de ejercer mayor control sobre dichas aeronaves y precaver así su empleo con fines ilícitos. Se ha limitado el legislador a formular reglas objetivas y abstractas para regular el ejercicio de una actividad, que están orientadas al restablecimiento del orden público.
El artículo 5° dispone que los pilotos de empresas de transporte aéreo o de trabajos aéreos especiales, por pertenecer a la reserva de oficiales de segunda clase de la FAC y ser delegatarios de autoridad pública, están sometidos en el ejercicio de sus funciones a los regímenes legales correspondientes a su doble condición de militar y de autoridad pública lo cual incluye el régimen penal contenido en las disposiciones aplicables.
En efecto, el Decreto Legislativo número 1015 de 1956, adoptado como legislación permanente por la Ley 141 de 1961 y la Ley 32 de 1961, les otorga a los pilotos mencionados la calidad de oficiales de reserva de segunda clase y de delegados de la autoridad, son por ende, jefes Superiores a bordo y les corresponde en esta calidad, mantener el orden y la disciplina de las aeronaves que comandan y el deber de cumplir y hacer cumplir las leyes, reglamentos y demás órdenes oficiales. En general, están investidos de las mismas facultades que el ordenamiento positivo les confiere a los capitanes de buque según el artículo 31 de la Ley 89 de 1938 en concordancia con el artículo 7° del Decreto número 1015 de 1956. Sin embargo, el hecho de que tales personas sean consideradas como integrantes de la reserva de las FAC, no les quita su carácter de 'civiles' ni les otorga el status de militares en servicio activo, requisito ineludible según la Constitución, para que su juzgamiento se lleve a cabo por Tribunales Militares; todo lo cual se entiende sin perjuicio de ser llamados a reincorporarse al servicio activo de la FAC por convocatoria del Gobierno.
Por la circunstancia anotada el precepto se declarará parcialmente inexequible como lo solicita el Agente Fiscal pues somete al régimen penal militar a quienes no han sido convocados al servicio activo, quebrantándose así, manifiestamente, los principios cardinales consignados en los artículos 20 y 51 de la Carta Fundamental".
Queda a salvo el fuero militar previsto en el artículo 170 de la Constitución para el juzgamiento de los militares en servicio activo que cometan delitos en relación con el mismo servicio, los cuales serán juzgados por los Tribunales Militares, con arreglo a las prescripciones del Código Penal Militar. Pero por ser ésta una jurisdicción de excepción que consagra la Constitución, no puede el legislador ordinario o extraordinario extenderla a personas diferentes a las por ella designadas.
A este respecto es pertinente recordar que la Corte en repetidos fallos ha dicho que en virtud de normas dictadas al amparo de Estado de Sitio no puede el legislador de excepción autorizar a la jurisdicción penal militar para que penetre en el ámbito de la jurisdicción ordinaria, ya que esta injerencia implica "una alteración sustancial del equilibrio de los poderes públicos y un cambio radical en la concepción acerca de la administración de justicia" [sentencia número 20 de marzo 5 de 1987, Proceso 1562 (235-E)].
El artículo 6° se refiere a los ciudadanos colombianos con licencia de tripulantes de aeronaves (pilotos, copilotos e ingenieros de vuelo) y les da la calidad de oficiales de reserva de segunda clase y delegatarios de autoridad pública con las consecuencias legales señaladas en el artículo anterior. Como el artículo 5° será declarado inexequible parcialmente en cuanto a la sujeción de los civiles al régimen penal militar, la disposición en examen se considera avenida a la Constitución ya que no podrá producir, como lo anota el Procurador, al efecto principal pretendido en el artículo 5°, puesto que su existencia no tiene ya la trascendencia ni produce las consecuencias de sanción y juzgamiento previstas en dicho artículo. Por consiguiente se declarará exequible.
El artículo 7° impone a los tripulantes de toda aeronave de matrícula colombiana, la obligación de llevar un libro de vuelo en donde se consigne la información que indique la autoridad aeronáutica, en orden a controlar sus operaciones; y, el artículo 8° tipifica como conducta punible la falsificación de dicho libro, considerado por su finalidad y efectos como documento público, bien sea que la falsedad en que se incurra sea material o ideológica conforme a lo previsto en los artículos 218 y 219 del Código Penal, lo cual significa que para efectos punitivos señalados en los preceptos citados, el decreto modifica los artículos 218 y 219 del Código Penal que consagra los tipos de falsedad allí previstos cuando son cometidos por empleados oficiales y considera como sujeto activo de las conductas allí descritas a los particulares que alteren el libro de vuelo del DAAC.
Si es verdad que conforme a las disposiciones del Estatuto Penal a que se remite el artículo 8° del Decreto número 262, sólo pueden incurrir en tales delitos los empleados oficiales y adulterarse un documento que tenga también el rango de documento público; puede el legislador extraordinario, en ejercicio de las facultades que la Constitución le otorga al Presidente de la República durante el estado de sitio, tipificar delitos, aumentar sanciones y establecer procedimientos para el juzgamiento de los mismos siempre que se respete el debido proceso, y desde luego, ceñido el Ejecutivo a los precisos límites que le impone el artículo 121 del Estatuto Fundamental. Así lo viene sosteniendo reiteradamente la jurisprudencia de esta corporación.
El Procurador califica de conveniente esta medida por la mayor posibilidad de vigilancia que ella permite en las actividades de tráfico aéreo; pero para la Corte esta consideración carece de relevancia jurídica ya que no corresponde a ella juzgar circunstancias de esta índole sino solamente, la constitucionalidad de la norma.
Debe advertirse que el texto sub análisis no viola el artículo 20 de la Constitución como lo sostiene el impugnante de la constitucionalidad del decreto, pues conforme a este canon los "particulares son responsables por infracción de la Constitución o de la ley" y los funcionarios públicos, o quienes por disposición legal se presuma que tienen este carácter, lo que consigna precisamente el artículo en comento, lo son por la misma causa y por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones.
Pero a los civiles, que trasgredan el artículo 8° aún presumiéndose que tienen el carácter de empleados oficiales para los fines contemplados en esta disposición, no se les puede aplicar normas del Código de justicia Penal Militar ni ser juzgados por tribunales castrenses aunque estén vinculados como reservistas de la FAC. Con esta reserva o salvedad, resulta constitucional el artículo 8° del Decreto número 262 de 1988 que se viene considerando.
El artículo 9° prescribe la cancelación de la licencia respectiva como sanción accesoria a la condena penal por la falsedad, a que se refiere el artículo anterior.
En consecuencia, los artículos 7°, 8° y 9° se consideran avenidos a la Constitución pues rigen hacia el futuro; se garantiza el principio de la legalidad de la conducta y de la pena y determina la autoridad competente, se considera entonces que fueron dictados conforme a los principios constitucionales rectores del derecho punitivo del Estado.
El artículo 10 establece como contravención sancionable con "la pérdida definitiva del permiso de operaciones" cuando se haya comprobado por vía judicial que una empresa ha hecho uso ilícito con fines incompatibles con los previstos en las leyes nacionales o convenios internacionales vigentes, sin perjuicio de la responsabilidad que en tales hechos les corresponde a los propietarios o dependientes de la empresa sancionada. Con lo cual no se infiere quebranto a ningún precepto superior pues se trata de una consecuencia legal que resulta lógica por el empleo indebido del permiso otorgado por la autoridad.
El artículo 11 dispone el decomiso de las aeronaves cuando se encuentren en operación y carezcan de matrícula, o ésta haya sido otorgada en forma irregular; o que, siendo extranjera, no esté autorizado su ingreso al país; o su certificado de aeronavegabilidad no esté vigente. Son pues infracciones a las normas del reglamento aeronáutico y dan lugar al decomiso luego de lo cual deben ponerse a disposición del comandante de Brigada de la jurisdicción correspondiente al lugar del hallazgo.
A pesar de que el Procurador considera que esta disposición es inconstitucional porque consagra una sanción de índole civil que sólo puede ordenarse "a condición de una sentencia condenatoria" y previo procedimiento, la Corte la encuentra por el contrario ajustada a la normatividad constitucional dado que el decomiso es una medida meramente preventiva o cautelar que no implica pérdida definitiva del derecho de dominio sobre la aeronave decomisada.
La falta de un procedimiento expresamente señalado para la efectividad de tal medida cautelar se suple con procedimientos análogos que señalan entre otras la Ley 30 de 1986, el Decreto número 1188 de 1974 y disposiciones concordantes y en general con la interpretación analógica de las normas que fijan trámites en asuntos similares. No viola pues el canon que se analiza, el artículo 26 de la Constitución y así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia.
Igualmente encuentra exequible la Corte la previsión del primer inciso del artículo 15 según la cual los predios utilizados para aterrizaje y despegue de aeronaves sin la autorización de la autoridad aeronáutica y las aeronaves que se encuentren en ellos, serán ocupados o decomisados respectivamente. También en esta disposición laocupación y el decomiso carecen de la connotación jurídica de "sanciones" y son meras medidas cautelares; por ende, no extinguen el derecho de dominio ni ningún otro derecho real que sobre los bienes ocupados o decomisados tengan sus legítimos titulares.
Pero el inciso 2° al disponer que los tripulantes de esas naves y los propietarios de los predios se sancionan de conformidad con las leves y con arreglo a los procedimientos aplicablesincluyendo el Código de Justicia Penal Militar; se considera lesivo en esta parte de la Constitución Nacional pues hace extensivo el régimen exceptivo del fuero castrense a los civiles por ilícitos que no tienen relación con el servicio militar; fuero que está instituido en forma excepcional y excluyente en defensa de las instituciones armadas para castigar aquellos comportamientos que afecten su existencia, integridad y disciplina.
Resulta ilustrativo citar aquí apartes del fallo de inexequibilidad del Decreto número 3671 de 19 de diciembre de 1986, proferido por la Sala Plena de esta Corporación el 5 de marzo de 1987. Son los siguientes:
"Los Tribunales Militares son competentes para juzgar delitos cometidos por los militares en servicio activo y en relación con el mismo servicio. Pero, se repite, no hay texto alguno de la Constitución que otorgue una facultad precisa según el artículo 121 de la misma, para asignarles el carácter de tribunal competente respecto de delitos cometidos por civiles (...)".
Agrega la Corte:
"El juzgamiento de civiles por tribunales militares no obedece, copio se ha dicho con deplorable ligereza, a un simple traslado de competencias entre unos órganos judiciales previstos por la propia Constitución. Ya se dijo atrás que el artículo 170 de ésta contempla los Tribunales Militares exclusivamente para conocer de las faltas cometidas por militares en servicio y dentro del mismo, en razón de un fuero especialísimo que se explica por la naturaleza de la institución armada. Asignarles el conocimiento de delitos cometidos por sujetos civiles implica algo más de fondo; una alteración sustancial del equilibrio de los poderes públicos y un cambio radical en la concepción acerca de la administración de justicia".
Los artículos 12, 13, 14 y 16 establecen mecanismos de control para la adquisición o cambio de explotador de las aeronaves, de los predios habilitados como aeródromos para el arribo y partida de aeronaves, los cuales, para que puedan operar como tales requieren de autorización que se expide con sujeción a requisitos especiales.
Estas disposiciones no contrarían precepto constitucional alguno. Por el contrario, cumplen las finalidades previstas en el artículo 121 de la Constitución en armonía con el Decreto número 1038 de 1984 de preservar el orden público estableciendo controles sobre una actividad que se venía utilizando para fines ilícitos con graves secuelas para la tranquilidad pública.
Finalmente el artículo 17 dispone la vigencia del decreto a partir de su publicación y la suspensión de las disposiciones que le sean contrarias, lo que tampoco entraña inconstitucionalidad alguna sino que por el contrario, es requisito sobre la vigencia de la lev y la transitoriedad de las medidas del Estado de Sitio.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de justicia en -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional v oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE
Primero. DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 1°, 2°, 3°, 4°, 6°, 7°, 8°, 9°, 10, 11, 12, 13, 14, 16 y 17 del Decreto número 262 de 1988 "por el cual se dictan medidas conducentes al restablecimiento del orden público".
Segundo. DECLARAR EXEQUIBLES el artículo 5° del mismo decreto, salvo las expresiones: "doble" y "de militares y"; y el artículo 15, con excepción del fragmento: "...y el Código de Justicia Penal Militar".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Pedro Lafont Pianella, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario