Norma demandada:  inciso 2° numeral 3 del artículo 80 (o inciso 7°) y del inciso final del mismo artículo 80 del Decreto 1222 de 1986, "por el cual se expide el Código de Régimen Departamental".

SENTENCIA NÚMERO 29

CONTROL CONSTITUCIONAL

RESUMEN

Corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el gobierno, cuando no sean expedidos en ejercicio de las facultades de los artículos 80, 121, 122 y 76, ordinales 11 y 12 de la Carta Política.

Exequible la parte demandada del último inciso del artículo 80 del Decreto 1222 de 1986. Se inhibe de fallar sobre las demás normas demandadas.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2201.

Norma acusada: Inciso 2º del numeral 3º del artículo 80 (o inciso 7o) e inciso final del mismo artículo 80, del Decreto-ley 1222 de 1986 "por el cual se expide el Código de Régimen Departamental".

Código de Régimen Departamental -Revisión de Ordenanzas Departamentales por los Tribunales Administrativos-.

Demandante: Germán Suárez Castillo.

Magistrado Ponente: Dr. Simón Rodríguez Rodríguez.

(Aprobada según Acta No. 9).

Bogotá, D. E., once (11) de marzo de mil novecientos noventa y uno (1991).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano Germán Suárez Castillo, haciendo uso de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la Constitución Política, solicitó a la Corte declarar la inexequibilidad parcial del inciso 2° numeral 3 del artículo 80 (o inciso 7°) y del inciso final del mismo artículo 80 del Decreto 1222 de1986, "por el cual se expide el Código de Régimen Departamental".

Surtido el procedimiento previsto en la Constitución Política y en el Decreto 432 de 1969, la Corporación procede a decidir.

II. TEXTO DE LA NORMA ACUSADA

Su texto literal, junto con los acápites pertinentes, es el siguiente:

«DECRETO 1222 DE 1986

(Abril 18)

"Por el cual se expide el Código de Régimen Departamental."

"Artículo 80. Si las objeciones fueren por ilegalidad o inconstitucionalidad y la Asamblea insistiere, el proyecto pasará al Tribunal Administrativo del Departamento para que decida definitivamente sobre su exequibilidad, con observancia del siguiente trámite:

"…………

"3. '….'.

"Para resolver sobre la constitucionalidad o legalidad de la ordenanza, el Tribunal confrontará no sólo las disposiciones que el Gobierno señale como violadas sino todo el ordenamiento constitucional. También podrá considerar la violación de cualquier otra norma superior."

"…………"

"La sentencia proferida produce efectos de cosa juzgada en relación con lospreceptos constitucionales y las normas legales confrontadas." »

Se solicita declarar inconstitucionales las partes destacadas.

III. LA DEMANDA

Considera el ciudadano demandante que la expresión "podrá" del inciso 2º del numeral 3 del artículo 80 del Código de Régimen Departamental (inciso 7° del artículo 80) y la frase "en relación con los preceptos constitucionales y las normas legales confrontadas", del inciso final del mismo artículo 80 son violatorias de los artículos 20, 21, 55, 58, 154, 163, 192, 194 artículo 7o y 215 de la Constitución Nacional.

Globalmente considerado, su razonamiento busca demostrar el carácter inconstitucional de las expresiones normativas acusadas, por cuanto, no obligan a los Tribunales Administrativos a adelantar una revisión de constitucionalidad y legalidad totales, es decir, de conformidad con todas las reglas del ordenamiento jurídico que le sean superiores, de las Ordenanzas que sean objetadas por ilegalidad o inconstitucio­nalidad por el Gobernador, cuando ante la insistencia de la Asamblea, deban pasar a conocimiento de los órganos jurisdiccionales citados.

A. Sobre la inconstitucionalidad alegada de la expresión "podrá" contenida dentro del siguiente texto: "También podrá considerar la violación de cualquier otra norma superior", discurre el demandante en resumen así:

El juez administrativo que falle con fundamento en el texto que se acusa está patrocinando la prestación omisiva del servicio público de la justicia. Con el vocablo que se glosa se hace nugatoria la revisión jurisdiccional del proyecto de ordenanza "en relación directa con la revisión jurídico-administrativa que tiene el Gobernador, rompiendo así el principio de la colaboración armónica entre las ramas del poder y transgrediendo los artículos 55 y 58 de la Carta";

b) La forma de redacción de la inflexión verbal "podrá" y del inciso final del artículo 3° en la frase que dice "en relación con los preceptos constitucionales y las normas legales confrontadas", contradicen el artículo 20 de la Carta Política por cuanto el juez administrativo es inducido a la omisión en el ejercicio de sus funciones. Un control jurisdiccional de constitucionalidad o de legalidad restringido no es control. Un fallo que no tenga tránsito pleno de cosa juzgada no es fallo sino una consulta y con ello se vulnera el artículo 163 de la Constitución "por no contener una eficaz motivación, armónica, plena e integral".

B. En relación con la inexequibilidad impetrada de la frase "... en relación con los preceptos constitucionales y las normas legales confrontadas" expresa así el actor
las razones para ello:

a) Es clara la contradicción de ella con la Constitución porque si inicialmente se exige al Tribunal hacer la confrontación con todo el Ordenamiento Constitucional (artículo 80, 7o inciso) en el mismo artículo (ib. parte final) se le da la "posibilidad" de hacer una confrontación legal y administrativa que es parcial y potestativa. De donde habrá que interpretarse que respecto de preceptos legales o administrativos no confrontados la sentencia no produce efectos de cosa juzgada.

"Puede ser que el proyecto de ordenanza viole un artículo de la Constitución, una Ley y su decreto reglamentario (acto administrativo) y el Tribunal no observe la inconstitucionalidad, no porque no quiera sino porque no la ve, y además desconoce el acto administrativo y la ley que se reglamenta o, mejor, no se preocupan los Magistrados de buscar las normas superiores, distintas de las constitucionales para la confrontación, basados en que este examen es potestativo, ya que el inciso segundo del artículo 80 (inciso 7° de este artículo), del Decreto 1222 prevé una facultad discrecional cuando dice: 'También podrá considerar la violación de cualquier (sic) otra norma superior'... Como puede observarse no hay unidad legislativa al regular los controles jurisdiccionales, en lo contencioso administrativo y en la jurisdicción constitucional de la Corte Suprema de Justicia."

La jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene plena competencia y obligación de confrontar el acto gubernamental con todos los artículos de la Constitu­ción y de las leyes porque se supone que el Magistrado posee un amplio conocimiento de una y otras;

b) Es tan claro el ordenamiento constitucional, que en su artículo 194 numeral 7º no le atribuye facultad para que haga un cotejo parcial de normas. Le da competencia para anular, pero no distingue la forma o limitación para realizar el examen de la transgresión;

c) Siempre que exista el vicio de inconstitucionalidad o ilegalidad se ha de decretar la anulación de la Ordenanza sometida a la consideración del Juez.

No tendría razón de ser que las observaciones jurídicas formuladas de manera incompleta por el Gobernador limiten la capacidad de decisión jurisdiccional al texto que éste remita al juez, de ahí que el artículo 80 en el inciso 2° del numeral 3 (inciso 7o del artículo 80) disponga que la comparación se hace con todo el ordenamiento constitucional;

d) La justicia es un servicio público a cargo de la nación, al tenor del artículo 58 de la Carta. Y los servicios públicos no deben prestarse deficiente o tardíamente porque no se conseguiría "la realización de los fines del Estado" que buscan las ramas del poder al colaborarse armónicamente, según el artículo 55 ibídem;

e) El artículo 154 Superior confía al legislador la atribución de determinar las funciones de los Tribunales Administrativos, pero no asignándoles competencias precarias como la de objeto de acusación "en clara violación de la Supremacía Constitucional prevista por los artículos 21 y 215 de la Constitución, porque en Colombia existe la jerarquía entre las normas jurídicas, siendo de rango inferior la ley en relación con la Constitución; y si ésta prevé (sic) su supremacía no será entonces que el legislador faculte (podrá) al juez administrativo para administrar su control de constitucionalidad precario, ya que si es restringido no es control";

f) Por economía procesal debe el juez administrativo decidir de una vez por todas la legalidad y constitucionalidad del acto frente a toda la normatividad superior y por ello es contrario a ese principio examinarlo nuevamente por vía de la acción de nulidad.

AI dejarse de confrontar algunas normas ¿cómo cumpliría el juez con el artículo 163 de la Carta que exige motivación de la sentencia Si dice que efectúa una confrontación parcial porque a dicha limitación lo llevó el Gobernador, ello equivaldría a una omisión en el ejercicio de sus funciones previstas en el artículo 20 de la Constitución.

C. Finalmente el demandante y bajo el acápite denominado "Supremacía Constitucional" arguye lo siguiente:

Consagran los artículos 21 y 215 de la Constitución Nacional la supremacía constitucional. La jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene plena competencia y obligación de confrontar el proyecto de ordenanza con todos los artículos de la Constitución, de las leyes y normas superiores, máxime que el Tribunal debe conocer de las objeciones a los proyectos de Ordenanza, según lo provienen la Ley 3ª de 1986 y el Decreto 1222 de 1986, y que facultan para ello al Gobernador en desarrollo del artículo 194 numeral 7 de la Carta.

No es de recibo jurídico que la Corte ejerza un control pleno sobre la constitucionalidad de las leyes y en cambio el juez administrativo tenga una competencia restringida, quebrándose así el principio de la jerarquía de las normas jurídicas.

Concluye el actor el presente razonamiento así:

"Al declararse la inexequibilidad de lo que aquí se demanda determina que el Juez debe hacer una confrontación normativa completa e íntegra, garantizando así la supremacía constitucional y guardando armonía con el principio de la separación de los poderes públicos (art. 55), contribuyendo además que el juez no incurra en omisión en el ejercicio de sus funciones (art. 20) porque la justicia es un servicio público (art. 58), el cual no debe prestarse deficientemente."

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO

Mediante el Oficio No. 1624 del 8 de octubre de 1990, el Procurador General de la Nación, rinde concepto fiscal en el cual solicita a la Corte inhibirse de decidir, sobre la exequibilidad de la expresión "podrá" que aparece en la norma acusada y declarar exequible la frase "en relación con los preceptos constitucionales y las norma legales confrontadas", de la misma disposición, con fundamento en los siguientes razonamientos:

1º. Expone la vista fiscal que frente a la demanda aislada de expresiones, debe inhibirse la Corte, por ineptitud sustantiva de la demanda, toda vez que entraría a considerar la acusación de un vocablo que carece de autonomía y por ende de valor jurídico frente a la totalidad de la norma de la cual forma parte; como es el caso de la expresión "podrá" en la norma examinada.

2º. Por el contrario, afirma el Procurador General que "la Corporación debe proceder al estudio y decisión de mérito de las frases cuya autonomía es evidente y que constituyen una proposición jurídica, independiente, valorable del resto de la disposición que la contiene" cual es la oración expresada en el último inciso del artículo 80 del Decreto 1222 de 1986.

El Agente del Ministerio Público "no comparte las razones del demandante, por cuanto si bien a la jurisdicción contencioso-administrativa compete resolver sobre la validez de las ordenanzas y acuerdos, no existe norma superior o legal que le ordene efectuar la confrontación de la disposición atacada con todo el ordenamiento constitucional o legal existente, por el contrario, el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo dispone que la acción de nulidad, aplicable a este caso, procede 'cuando dichos actos infrinjan las normas a las que debían estar sujetos', de manera que circunscribe la acción sólo a un número de normas, las pertinentes, y no a todo el ordenamiento jurídico vigente, tarea que constituye un querer utópico del deman­dante".

V CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1o. Competencia

Es competente la Corte Suprema para conocer de la acción instaurada contra el inciso 1º del numeral 3 del artículo 80 (o inciso 7o) y el inciso final del mismo artículo 80, del Decreto 1222 de 1986, teniendo en cuenta que este Decreto fue expedido en ejercicio de las facultades extraordinarias a que se refiere el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Política, y la previsión del ordinal 2° del artículo 214 del mismo Estatuto Fundamental.

2o. La proposición jurídica incompleta

El Agente Fiscal, de manera reiterada, ha venido sosteniendo, como lo hace ahora, que la demanda de expresiones aisladas, genera ineptitud sustantiva de la demanda, al considerar que "un vocablo carece de autonomía y por ende de valor jurídico frente a la totalidad de las norma de la cual forma parte"; consecuente con lo anterior solicita a la Corte inhibirse de desatar la acción intentada contra la expresión "podrá", contenida en la norma objetada, por no tener independencia del resto del contexto y porque "su ausencia del mismo lo hace incoherente".

No comparte la Corte la tesis de la Procuraduría en cuanto estima que por el simple hecho de desmandarse uno o más vocablos dentro de una proposición legal, la decisión de la Corporación debe ser inhibitoria.

No es posible argumentar de manera tan simplista porque la cuestión no se reduce a un aspecto cuantitativo de palabras, sino a uno de más profundidad y relevancia consistente en determinar si los vocablos dentro del precepto en que se encuentran conforman una unidad normativa y, todavía más, sí esto es así dentro delcontexto de todo el articulado a que pertenecen. Esto es lo que constituye la proposición jurídica completa y que de suyo exige una decisión de fondo.

En el caso sub lite, observa la Corte que la palabra "podrá" enjuiciada no conforma dicha proposición jurídica completa porque suponiendo la prosperidad de la pretensión en el sentido de eliminarla de la norma en que se halla ubicada, ésta quedaría sin sentido porque siendo tal expresión una inflexión de un verbo auxiliarcual es "poder", el verbo que le sigue "considerar", infinitivo, precedido del adverbio"también" producirían con el resto de palabras, una frase de suyo ininteligible einconexa. Entonces ante este escollo de falta de sentido normativo, no le es dable aljuzgador efectuar el estudio de mérito de rigor y por ello ha de inhibirse a este efecto.

Valga anotar a manera de información que la Corte en fallo reciente se declaró inhibida para conocer de la acción de inexequibilidad ejercida contra idénticos fragmentos de la Ley 3ª de 1986 (artículo 31, parcialmente) porque habían sido codificadas en el Decreto 1222 de 1986, o Régimen Político Departamental, en virtud de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República. En este sentido expresó que "... la norma parcialmente impugnada perdió vigencia al ser subsumida por el artículo 80 del Decreto 1222, pues como se ha señalado con reiteración, el ejercicio de la facultad legislativa de expedir códigos implica la derogación de las normas incorporadas en éstos para integrar un solo cuerpo normati­vo"(Sentencia No. 165, de 15 de noviembre de 1990, Proceso No.2152).

3o. Examen material

El análisis se contrae a considerar si la frase "en relación con los preceptos constitucionales y las normas legales confrontadas" del inciso final del artículo 80 del Decreto 1222 de 1986, resulta contraria a los artículos 20, 21, 55,58, 154, 163, 192, 194, numeral 7, 215 de la Constitución Política u otros preceptos de la Carta, conforme a lo dispuesto por el artículo 29 del Decreto 452 de 1969.

Para resolver la Corte hace las siguientes consideraciones:

1o. Tiene como finalidad la jurisdicción contencioso-administrativa mantener el principio de la legalidad y resolver las controversias que se susciten entre la administración pública en todos sus órdenes y los asociados, con motivo del ejercicio de las actividades de aquélla y de las personas privadas cuando desempeñen funcionesadministrativas (artículo 82 del C.C.A.).

Dichas actividades se refieren a actos administrativos, hechos, omisiones, operaciones administrativas, contratos administrativos y privados con cláusula de caduci­dad (art. 83 del C.C.A.). Corresponde a dicha jurisdicción en los términos de artículo 216 Constitucional, conocer de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno, cuando no sean expedidos en ejercicio de las facultades de los artículos 76, ordinales 11, 12, 80, 121, 122 de la Carta Política.

Tal jurisdicción se ejerce por el Consejo de Estado, como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo conforme a las reglas que señale la Ley (art. 141-3 de la C. Nac). Y por los Tribunales Administrativos de cada departamento cuyas funciones determina la ley (art. 154 ib.).

Completa de esta forma el Consejo de Estado la defensa judicial de la Constitu­ción respecto de los actos del Gobierno Nacional, ya que a la Corte Suprema de Justicia se le confía en el artículo 214 la guarda de su integridad en cuanto hace algunos actos del Ejecutivo de carácter legislativo, cuales son:

a) Los expedidos por el gobierno con base en el numeral 11 del artículo 76 ib. (Decretos especiales);

b) Decretos emitidos por el Gobierno en uso de las facultades extraordinarias del numeral 12 del artículo 76 ib. (Decretos-ley);

c) Decretos contemplados en el artículo 80 (Decretos de planeación);

d) Decretos considerados en el artículo 121 (Decretos legislativos de estado de sitio);

e) Decretos previstos en el artículo 122 ib. (Decretos legislativos de emergencia económica y social).

2o. "El control jurisdiccional del contencioso administrativo se cumple a través de las acciones contempladas para ello, con el propósito de verificar si la actividad de la administración se ajusta a la Constitución o a la Ley. Dichas acciones son la de nulidad, la de nulidad y restablecimiento del derecho, la de reparación directa, la de controversias contractuales (arts. 84 a 87 del C.C.A., según las modificaciones del Decreto-ley 2304 de 1989).

Las dos primeras se dirigen a pedir la anulación de los actos administrativos por infringir "las normas en que deberían fundarse", cuando se expidan por funciones u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. La segunda acción (nulidad y restablecimiento del derecho) lleva aparejado el restablecimiento del derecho o la reparación del daño.

Existen además en el caso de que se ocupa la Sala, las objeciones que puede formular el gobernador a los proyectos de ordenanza por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad contempladas en el artículo 194, atribución 7o.

3o. Mediante la Ley 3ª de 1986 se expidieron normas sobre la administración departamental y en su artículo 35 se confirieron facultades extraordinarias al Presidente de la República, con fundamento en el artículo 76-12 de la Constitución Política, para entre diversos aspectos "codificar las disposiciones constitucionales y legales vigentes para la organización y el funcionamiento de la Administración Departamental" [literal b)].

Fruto del ejercicio de tales facultades es el Decreto-ley 1222 del 18 de abril de 1986 "por el cual se expide el Código de Régimen Departamental" y en el cual se codifica en el Capítulo IV, el Capítulo VIII de la Ley V de 1986 (arts. 72 a 88), relativo a las "ordenanzas".

Prevé el Capítulo IV del Decreto-ley 1222 de 1986 sobre lo siguiente: el artículo 72 define el acto administrativo ordenan/a. El 73 dice que los diputados de las Asambleas y el Gobernador tienen derecho de proponer proyectos de Ordenanzas y cuáles son de iniciativa del Gobernador. El 74 prevé que todo proyecto de Ordenanza debe referirse a la misma materia. El 75 previene que para que un proyecto de ordenanza sea aprobado requiere tres (3) debates realizados en tres (3) días distintosy los que no recibieren al menos dos (2) debates serán archivados al término de las correspondientes sesiones ordinarias o extraordinarias.

Según el artículo 77, cuando un proyecto de ordenanza sea aprobado por la Asamblea pasará al gobernador para su sanción, y si éste no lo objetare por razones de inconveniencia, ilegalidad o inconstitucionalidad, dispondrá su promulgación como ordenanza. En caso de objeción, lo devolverá a la Asamblea. Con arreglo al artículo 78, tiene el Gobernador un plazo que oscila entre cuatro (4) días y diez (10) días de acuerdo con la extensión del proyecto que contenga de menos de veinte (20) artículos y más de cincuenta (50). La no devolución del proyecto en esos términos lo obliga a sancionarlo y promulgarlo. Con arreglo al artículo 79, en tratándose de objeciones por conveniencia, deberá el Gobernador sancionar el proyecto cuando fuese reconsi­derado por la Asamblea con el quórum de la mayoría absoluta de los Diputados. De conformidad con el artículo 80, frente a objeciones de índole constitucional o legal y si la Asamblea insistiere, el proyecto se enviará al Tribunal Administrativo del Departamento para que "decida definitivamente sobre su exequibilidad", para cuyo efecto se somete al procedimiento correspondiente.

Termina diciendo el artículo que "para resolver sobre la constitucionalidad o legalidad de la Ordenanza, el Tribunal confrontará no sólo las disposiciones que el Gobernador señale como violadas sino todo el ordenamiento constitucional. También podrá considerar la violación de cualquier norma superior" (el verbo subrayado es el demandado). Su último inciso establece que "la sentencia proferida produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y las normaslegales confrontadas" (la parte destacada es la demandada). El artículo 81 define lo que es sanción ejecutiva de la Ordenanza, el 82 ordena su publicación, el 83 fija el término de treinta (30) días para que las Ordenanzas empiecen a regir, el 84 estatuye que la derogación de las leyes se hace extensiva a las Ordenanzas, el 85 reproduce el artículo 192 de la Constitución Política según el cual las Ordenanzas de las Asam­bleas (y los Acuerdos de los Concejos) son obligatorios mientras no sean anulados por la jurisdicción contencioso-administrativa.

El artículo 86 contempla la prohibición de reproducir la Ordenanza u otros actos de las asambleas anulados por los Tribunales Administrativos por ser contrarios a la Constitución o a la Ley y si así ocurriere los nuevos actos serán nulos. Según el artículo 87, en el caso de que el Gobernador se abstuviere de objetar los proyectos de Ordenanza o si las objeciones fueren declaradas infundadas por la Asamblea, el acto de todos modos es enjuiciable "por cualquiera de las autoridades o de las personas que pueden hacerlo". Por último, el artículo 88 prevé que para todo lo concerniente con la nulidad de las Ordenanzas, se estará a lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.

4o. Es atribución del Gobernador, consagrada en el artículo 194, ordinal 7°"objetar por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, los proyec­tos de ordenanzas y sancionar o promulgar las ordenanzas en la forma legal", El Código Contencioso Administrativo de su parte fija en los Tribunales Contencioso-Administrativos (art. 131, numeral 12) la competencia para conocer en única instancia de"las objeciones a los proyectos de ordenanza y de acuerdo (sic) en los casos previstos por la Ley" (Decretos-ley 01 de 1984 y 597 de 1989).

5º. Teniendo en cuenta la Corte los antecedentes constitucionales y legales que se han explicado en los párrafos precedentes, entra ahora a examinar la inexequibilidad alegada del artículo 80 (parcialmente) del Decreto-ley 1222 de 1986.

Estima esta Corporación que las violaciones constitucionales alegadas no se dan, por las siguientes razones:

Toda argumentación que se esgrime contra el segmento impugnado del artículo 80 contenido en su último inciso, se cifra en que en este se limita la revisión que de la Constitución y de la Ley ha de hacer el Tribunal Administrativo en tratándose de objeciones del Gobernador a proyectos de Ordenanzas por desconocimiento de una u otra, revisión que ha de ser total y no contraída a los textos que señale dicho funcionario lo cual se deduce del inciso último del artículo 80 que predica la cosa juzgada únicamente de los "preceptos constitucionales y las normas legales confron­tadas".

A diferencia del control jurisdiccional de la Corte Suprema de justicia en que por decirlo expresamente la Constitución, la decisión al respecto es definitiva (art. 214) sucede que el control de la jurisdicción Contencioso-Administrativa de los actos de la administración no está concebido en los términos de la Carta Política como definitivo. Adviértase que el artículo 216 de ésta el señalar el ámbito de la justicia administrativa a nivel nacional lo refiere a decretos del Gobierno por motivos de "inconstitucionalidad", sin hacer calificativo alguno de que sea "definitiva" la decisión. Ni existe tampoco texto constitucional al respecto en relación con normas administrativas de inferior jerarquía."

Entonces, la acusación del actor no encuentra sustento constitucional alguno, ni éste puede verse en el artículo 194-7 de la Carta, que simplemente consagra la facultad que tiene el Gobernador de objetar las Ordenanzas "por motivos de inconstitucionalidad o ilegalidad", sin que sea dable entenderse -como lo entiende e insiste en ello el actor- que tales reparos necesariamente abarquen todo el estudio de la Constitución Política y el resto del ordenamiento jurídico. Simplemente ese funcio­nario indicará con motivo de sus objeciones cuáles normas de la Constitución y otras reputa él que se desconocen en el proyecto de Ordenanza sometido a su considera­ción.

Es entonces por obra del Legislador extraordinario, esto es el Decreto 1222 de 1986, en su artículo 80, que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha de revisar la Ordenanza acusada frente a todos los textos de la Constitución y demás normatividad en aras de la preservación del ordenamiento jurídico en su conjunto y sin quede ninguna manera se encuentre limitado a examinar únicamente las normasespecíficas que señale el Gobernador en su escrito de objeciones a la Ordenanza de que se trate. Es decir que la competencia del órgano judicial al respecto es plena y su decisión tiene efectos de cosa juzgada más sólo en relación con las normas constitu­cionales y legales que fueron objeto de confrontación.

En consecuencia con lo expuesto, el último inciso del artículo 80, no transgrede norma alguna constitucional.

Y lo que es más. Aún dentro de la concepción legal de estudio de toda la reglamentación constitucional y legal que pregona el Decreto 1222, tampoco la contradice el último inciso de artículo 80 de este Decreto, dado que para salirle al paso a las normas que por una u otra razón no fueren confrontadas por el juez administrativo (no fueron señaladas por el Gobernador o el tribunal no las advirtió o las ignoraba), se consagra la cosa juzgada relativa por la simple lógica del humano aconteceder, <sic> dado que no es posible esperar que este último tenga presente, conozca y retenga en el momento de decidir todo el universo jurídico, para compararlo con el proyecto de Ordenanza objetada. Así entonces quedaría la vía jurisdiccional de las acciones contencioso-administrativas (nulidad y de nulidad y restablecimiento del -derecho) para acusar la misma Ordenanza por quebrantamiento de otras disposicio­nes no consideradas.

Por último ha de decirse que el inciso final cuestionado del artículo 80 del Decreto 1222 de 1986, no quebranta el resto de las disposiciones constitucionales, así: el artículo 55 sobre la separación de los poderes públicos con colaboración entre ellos, el artículo 58 sobre la función de administrar justicia que se le otorga a la Corte, Tribunales y Juzgados, el 21 5 que consagra la excepción de inconstitucionalidad, el 20 que contempla la responsabilidad de los funcionarios y el 163 que exige la motivación de las sentencias. Y ello porque ninguno de esos textos guarda atinencia alguna con la cuestión controvertida de dicho inciso final.

VI. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicié -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Primero. INHIBIRSE DE FALLAR por existir proposición jurídica incompleta de la demanda en cuanto hace a la expresión "podrá" del inciso 2º, numeral 3 del artículo 80 (séptimo inciso de este artículo) del Decreto 1222 de 1986, "por el cual se expide el Código de Régimen Departamental".

Segundo. DECLARAR EXEQUIBLE- la frase "en relación con los preceptos constitu­cionales y las normas legales confrontadas", del último inciso del artículo 80 del Decreto 1222 de 1986.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente.

Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Ricardo CalveteRangel, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, (Aclaración de voto); Carlos Esteban Jaramillo Schloss, (Aclaración de voto); Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, (Con aclaración del voto); Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto OspinaBotero, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaría General

ACLARACIÓN DE VOTO SOBRE LA PARTE MOTIVA

En esta se puntualiza que las consecuencias de la decisión tomada por el Tribunal en cuanto a objeciones sobre la inconstitucionalidad o ilegalidad del acto de la Asamblea Departamental son relativas, esto es, que sólo se refieren a las normas, de una u otra índole, que se confrontan en la sentencia. En este punto distingo: si se trata de impugnación por inconstitucionalidad, el efecto de cosa juzgada debe ser absolu­to; y si de ilegalidad, el efecto debe ser relativo.

Al respecto se indica:

1. Nadie duda que la norma acusada tenía atributos para discernir competen­cias en cuanto a ese doble control, en el caso de las objeciones. No hay canon constitucional que vede esta facultad.

En igual sentido debe anotarse que no hay canon de tan superior jerarquía que prohíba atribuir efecto absoluto a una u otro aspecto de la decisión tomada, o distinguirlas.

Lo que .se argumenta, para hacer esta diferenciación, sobre la base del imposible y hasta riesgoso compromiso de conocer en ese momento todo el universo de leyes existentes, no es comprensible ni aceptable cuando se trata de preceptos constitucio­nales. Si en aquéllas el juzgador debe estar más a lo que se le invoca, en estos últimos puede y debe realizar ese cotejo con toda la normatividad de la Carta. Lo menos a exigir de un Tribunal, en estos menesteres, es que conozca la C.N. y advierta, en el cotejo de cualquier disposición legal, su acomodación con las dictadas o su discre­pancia.

Esto es lo coherente, esto es lo exigible, esto es lo que domina y debe dominar, cualquiera sea el organismo que ejerza la función de control constitucional. Lo ideal sería un control previo de toda disposición. Pero es un imposible. De modo que cuando se da oportunidad para el mismo (objeciones del Gobernador) no debe quebrarse ni la lógica ni desconocerse la claridad meridiana del texto. Este ordena confrontar "no sólo las disposiciones que el Gobierno señale como violadas sino todoel ordenamiento constitucional". Entonces, ¿cómo decir que se cumplió con esta obligación (estudio a la luz del articulado integral de la C. N.) y al mismo tiempo que no se surtió esta confrontación global y absoluta

¿Y para qué, entonces, este exhaustivo análisis que manda el estatuto acusado, si luego se anota que es imposible y aleatoria hacerlo

¿Podrá entenderse que se desaproveche por el legislador esta ocasión de estable­cer, sobre bases racionales y ciertas, la aplicabilidad segura de un precepto y más bien se faciliten las ulteriores acusaciones de inconstitucionalidad para que, a los años, sobrevenga la inexequibilidad y se abra el complejo juego de los efectos retroactivos o irretroactivos de una decisión de esta índole ¿No se estará invitando, pese a la diafanidad del compromiso, a que el juzgador se desentienda de la consulta integral de la Constitución y deje pasar como válido un dispositivo legal que carecía de esta virtud, a la espera de que posteriormente se repita la acción

De otro lado la propia redacción (aspecto gramatical) indica lo acertado de la valoración que se prohíja en este disentimiento. Cuando se combinan sustantivos masculinos (preceptos constitucionales) y sustantivos femeninos (normas legales) lo que de ellos se predica, para que ambos se entiendan cobijados, deben responder a una pluralización masculina. Pero en el comentado aparte se emplea la inflexión verbal "confrontadas" y no "confrontados", lo que indica que la cosa juzgada se impone sobre los preceptos constitucionales, no así para las normas legales, las cuales quedan cubiertas por este efecto, sólo en cuanto se citan y analicen en el fallo.

La explicitud del canon legal acusado, la correspondencia que se impone entre sus partes, la composición gramatical y las características que imperan en esto del sistema de control constitucional, así como la inexistencia de precepto superior que impida el distingo, llevan a diferenciar los efectos absolutos y relativos de la sentencia emitida por causa de la objeción del Gobernador a una ordenanza pendiente de su sanción.