ESTADO DE SITIO.
Resumen. La Comisión Coordinadora que se crea solo cumple funciones de disposición metódica o de integración y armonía entre diversas autoridades en el ámbito nacional, todas dependientes del Presidente de la República.
Constitucional el Decreto Legislativo número 813 de 1989.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 28.
Referencia: Expediente 1946 (292-E).
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 813 del 19 de abril de 1989, "por el cual se dictan disposiciones tendientes a combatir los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa".
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada según acta número 20.
Bogotá, D. E., junio quince (15) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
I. ANTECEDENTES
La Secretaría General de la Presidencia de la República remitió a esta Corporación, para la revisión de su constitucionalidad, copia del Decreto Legislativo 813 de 19 de abril de 1989 "por el cual se dictan disposiciones tendientes a combatir los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares y se crea una comisión coordinadora y asesora para este propósito".
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 14 del Decreto 432 de 1969, en providencia del dos (2) de mayo de mil novecientos ochenta y nueve (1989) se ordenó la fijación del asunto en lista por la Secretaría General de esta Corporación. Una vez vencido el término de rigor se envió el expediente al señor Procurador General de la Nación para que pronunciara concepto fiscal.
Cumplidos todos los trámites previstos, corresponde a la Corte Suprema de Justicia decidir sobre la exequibilidad del citado decreto, cuyo texto se transcribe a continuación:
II. EL TEXTO DEL DECRETO QUE SE REVISA
Es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 813 DE 1989
(abril 19)
"Por el cual se dictan disposiciones tendientes a combatir los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares y se crea una comisión coordinadora y asesora para este propósito".
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que el Decreto 1038 de 1984, declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional;
Que la declaratoria de estado de sitio obedeció, entre otras causas, a la existencia de grupos armados que subvierten el orden público y atentan contra la paz nacional;
Que entre los grupos armados que subvierten el orden público existen diversas modalidades criminales, entre ellas los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares, cuya acción se ha intensificado por su conocida dependencia o vinculación con los agentes del narcotráfico, atentando gravemente contra la seguridad ciudadana y creando un ambiente de incertidumbre y zozobra;
Que la existencia y actividad de estos grupos, ha agudizado aún más la situación de perturbación del orden público, lo cual exige que se adopten medidas adicionales por parte del Estado para combatirlos;
Que para la mayor eficacia de las medidas oficiales que se adopten es necesario establecer un mecanismo de coordinación de las actividades de los diferentes organismos competentes y precisar claramente las responsabilidades de éstos y del personal que las llevan a cabo,
DECRETA:
Artículo 1o.Comisión asesora y coordinadora de las acciones contra los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares.
Créase la Comisión Asesora y Coordinadora de las acciones de los diferentes organismos del Gobierno Nacional para combatir los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares, integrada por los siguientes miembros del Consejo Nacional de Seguridad:
1. El Ministro de Gobierno, quien la presidirá.
2. El Ministro de justicia.
3. El Ministro de Defensa Nacional.
4. El Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.
5. El Comandante General de las Fuerzas Militares, y
6. El Director General de la Policía Nacional.
Podrán asistir con voz pero sin voto, por invitación de la Comisión, las personas que ésta considere conveniente oír para el mejor desempeño de sus funciones.
Artículo 2o.Funciones de la Comisión.
La Comisión tendrá las siguientes funciones:
1. Realizar un diagnóstico preciso y detallado de la situación en el país yen cada una de las regiones más afectadas por la existencia y acción de estos grupos.
2. Elaborar un Plan Integral de Acción contra estos grupos, el cual será presentado a la consideración del Gobierno Nacional.
3. Coordinar los recursos disponibles y las actividades de inteligencia y operacionales necesarias para combatir dichos grupos.
4. Evaluar periódicamente los resultados con el fin de adoptar los correctivos necesarios y rendir mensualmente los correspondientes informes al Presidente de la República.
5. Analizar las normas vigentes que tengan alguna incidencia en la lucha contra estos grupos, especialmente el Estatuto para la Defensa de la Democracia, evaluar cuáles han sido sus efectos reales y proponer, antes del 1° de junio de 1989, las reformas legales o administrativas que considere pertinentes.
En el cumplimiento de esta función, la Comisión consultará la opinión de los funcionarios responsables de aplicar las normas mencionadas y, en particular, la de los investigadores y jueces.
6. Estudiar las propuestas formuladas por las diferentes fuerzas políticas y sociales para superar la situación creada por la existencia y la acción de estos grupos y proponer la adopción de las que se consideren convenientes y pertinentes.
Artículo 3o.Deber de colaboración. Para el ejercicio de sus funciones, la Comisión contará con la colaboración inmediata y el apoyo efectivo de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y los organismos de seguridad. Todas las entidades del Estado prestarán a la Comisión la colaboración que ésta requiera.
El funcionario público o el miembro de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional o de los organismos de seguridad, que no preste su colaboración inmediata ante cualquier requerimiento de la Comisión, incurrirá en causal de mala conducta, sancionable con la destitución del cargo o con la separación definitiva del servicio, según el caso, previo el cumplimiento de los procedimientos legales.
Artículo 4o.Sectorización de las acciones de la Comisión. Cuando la actividad de uno o de varios de estos grupos se ubique en un área determinada, la Comisión efectuará las coordinaciones necesarias con la autoridad militar o policiva respectiva, de acuerdo con la división territorial y jurisdiccional, con el fin de realizar las operaciones necesarias para combatirlos.
Artículo 5o.Sesiones y decisiones de la Comisión. La Comisión se reunirá cuando sus miembros lo consideren necesario, mínimo dos veces por mes, previa convocatoria del Ministro de Gobierno a iniciativa propia o por solicitud de cualquiera de sus integrantes.
Las decisiones se adoptarán por mayoría absoluta de los miembros que la constituyen. Los resultados de la votación y las deliberaciones de la Comisión son de carácter reservado.
Las decisiones también tendrán este carácter, salvo cuando la Comisión considere conveniente hacerlas públicas.
Artículo 6o.Responsabilidades de los miembros de la Comisión. La responsabilidad general de la ejecución del plan corresponde a la Comisión.
Definido por el Gobierno el Plan General de Acción, cada uno de sus miembros cumplirá las tareas específicas relacionadas con la naturaleza de su cargo y en particular:
1. El Ministro de Gobierno coordinará la labor de apoyo que deben prestar todas las entidades públicas.
2. El Ministro de Defensa coordinará las acciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional.
3. El Ministro de Justicia, en coordinación con el Director Nacional de Instrucción Criminal, dispondrá lo relativo a la designación de los funcionarios judiciales de Instrucción y del Cuerpo Técnico de Policía judicial, necesarios para ejecutar las acciones del plan.
El Ministro de justicia impartirá las instrucciones necesarias para que las personas capturadas, detenidas, aprehendidas y condenadas con pena privativa de la libertad, sean inmediatamente recluidas en los establecimientos que ofrezcan la mayor seguridad.
4. El Jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, DAS, coordinará lo concerniente a las labores de inteligencia necesarias para desarrollar el Plan.
Artículo 7o. Fiscalización. La Procuraduría General de la Nación, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, supervigilará la conducta de los funcionarios públicos y miembros de las Fuerzas Militares y Policía Nacional y organismos de seguridad, en cuanto al cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 3° de este decreto.
Artículo 8o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las normas que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E., a 19 de abril de 1989.
VIRGILIO BARCO
El Ministro de Gobierno,Raúl Orejuela Bueno; Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes; el Ministro de Justicia, Guillermo Plazas Alcid, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla; el Ministro de Defensa Nacional, General Manuel Jaime Guerrero Paz; el Ministro de Agricultura, Gabriel Rosas Vega; la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, María Teresa Forero de Saade; el Ministro de Minas y Energía, Oscar Mejía Vallejo; el Ministro de Educación Nacional, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Salud, Manuel Francisco Becerra Barney; el Ministro de Comunicaciones, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Desarrollo Económico, Carlos Lemos Simmonds; la Ministra de Obras Públicas y Transporte, Luz Priscila Ceballos Ordóñez».
Mientras este decreto permaneció fijado en lista no se conoció intervención ciudadana en ningún sentido.
III. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación, rindió el concepto fiscal distinguido con el número 1436 del veintidós (22) de mayo de mil novecientos ochenta y nueve (1989), y en él solicita a esta Corporación que declare que el Decreto 813 de este año es exequible en todas sus partes.
El ministerio público fundamenta su concepto en las consideraciones que siguen en resumen:
a) La norma que se revisa cumple con los requisitos formales exigidos por la Carta ya que lleva la firma del Presidente de la República y la de todos los ministros del despacho, y además, se limita a suspender las disposiciones que le sean contrarias. En este sentido, observa que el decreto que se revisa tiene fuerza sólo transitoria y no permanente;
b) En su opinión, el Decreto 813 del 19 de abril de 1989, mantiene con las causas de perturbación y agravamiento del orden público y con los objetivos del Decreto 1038 de 1984, en relación de "conexidad interna", por lo cual se ajusta a la Carta y las medidas en él adoptadas se encuadran dentro de las que el ejecutivo puede dictar en estado de sitio;
c) Desde el punto de vista material, el Ministerio Público observa que ]os artículos que integran el texto del decreto en revisión se ajustan en todas sus partes a la Constitución Nacional, pues se reducen a reiterar y señalar las funciones constitucionales del Presidente de la República y las de sus agentes, así como sus deberes y la responsabilidad en que incurren los funcionarios por no atenderlas.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera.La competencia
La Corte Suprema de justicia es competente para examinar la constitucionalidad del Decreto 813 del 19 de abril de 1989, en atención a que éste fue expedido por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades previstas por el artículo 121 de la Carta.
Segunda.Los requisitos formales
El decreto que se examina cumple con los requisitos formales exigidos por la Constitución Nacional, pues fue expedido por el Presidente de la República, lleva su firma y la de todos los ministros del despacho, su vigencia es temporal y por tanto sólo suspende las disposiciones que le sean contrarias.
Tercera.La conexidad
Desde el punto de vista del examen de la conexidad debida entre las causas invocadas como perturbadoras del orden público y las medidas adoptadas dentro de la vigencia del estado de sitio, encuentra la Corte que el decreto en revisión guarda relación directa con los motivos indicados en el Decreto 1038 de 1984, pues el propósito de restablecer mecanismos de coordinación de las actividades de organismos y funcionarios públicos, así como la determinación de la responsabilidad de éstos, en las tareas y acciones contra grupos armados de carácter criminal que han generalizado sus actos ilegales, se vincula con el propósito de superar la perturbación de aquél, causada, como lo advierte el citado decreto, por la circunstancia de "que en diversos lugares del país han venido operando reiteradamente grupos armados que han atentado contra el régimen constitucional mediante lamentables hechos de perturbación del orden público y suscitando ostensible alarma en los habitantes"; además, la misma relación de conexidad se encuentra con las siguientes consideraciones del Decreto 1038 de 1984:
"…………...
"Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad pública y en la economía nacional;
"…………..
"Que en general, hechos de violencia provocados por las circunstancias antes mencionadas han ocasionado sensibles bajas del personal de las Fuerzas Militares y de la Policía, lo mismo que víctimas en la población civil.
"Que se hace necesario ante la gravedad de la situación, adoptar las medidas de excepción contempladas en el artículo 121 de la Constitución Política".
El Gobierno fundamenta las medidas adoptadas por el decreto que se examina en la ocurrencia e intensificación de diversas acciones criminales, entre las que destaca las realizadas por "escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa o de justicia privada", dependientes o vinculados con agentes del narcotráfico que atentan contra la seguridad ciudadana y crean un ambiente de incertidumbre y zozobra; por lo mismo no cabe duda de que las medidas adoptadas por el decreto bajo examen, se encuentran vinculadas con el restablecimiento del orden público turbado, y guardan, por el aspecto de la conexidad, la conformidad señalada.
Cuarta.Examen del contenido del Decreto 813 de 1989
El Decreto 813 de 1989, ordena la integración de una Comisión Asesora y Coordinadora de las acciones de los diferentes organismos del Gobierno Nacional contra los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa y de justicia privada, presidida por el Ministro de Gobierno e integrada, además, por los señores Ministros de justicia y Defensa Nacional, por el jefe del Departamento Administrativo de Seguridad, el Comandante General de las Fuerzas Militares y por el Director General de la Policía Nacional.
A esta Comisión se le asignan, en primer lugar, funciones de diagnóstico, evaluación y de consulta sobre la situación de las regiones afectadas por la existencia y actuación de los mencionados grupos armados de naturaleza criminal, y de planeación de las acciones contra éstos, para ser puesta en consideración del Gobierno Nacional a través de un Plan Integral de Acción. Además, se le encarga la tarea de coordinar los recursos disponibles y las actividades de inteligencia y operacionales necesarias para combatir dichos grupos.
De otra parte, esta Comisión queda con el deber de reunirse como mínimo dos veces por mes, previa convocatoria del Ministro de Gobierno o a iniciativa o por solicitud de cualquiera de sus integrantes; sus decisiones se adoptarán por mayoría absoluta de los miembros que la constituyen y las deliberaciones tienen carácter reservado.
El decreto en revisión también establece el deber de todas las entidades del Estado de prestar a la Comisión la colaboración que ésta requiera, y en particular el apoyo efectivo y la colaboración inmediata de las Fuerzas Militares, la Policía Nacional y los organismos de seguridad.
Una cuestión que plantea el análisis del presente decreto es que algunas de las materias que regula pertenecen a la competencia general que le corresponde al Presidente de la República, como máximo responsable del orden público dentro del sistema constitucional, y por tanto no exigirían que se recurra al instrumento excepcional del estado de sitio, previsto en el artículo 121 de la Carta. Sin embargo, el hecho de que se disponga la creación de "Comisiones Asesoras y Coordinadoras" Y que se le asignen funciones que demandan ordinariamente la previsión legal, hace que salga avante la constitucionalidad del decreto en revisión. Sin duda el mecanismo administrativo que prevé este decreto está vinculado con el propósito de obtener la restauración del orden, y en consecuencia guarda relación estrecha con los motivos de perturbación del orden público en que se basó el Gobierno para declarar el estado de sitio, y busca restablecer la paz ciudadana y el ejercicio de la autoriad pública.
A juicio de la Corte, los artículos 1°, 2°, 4° y 5° del decreto que se examina y que son los que establecen lo que describe en esta parte, se ajustan a la Constitución Nacional, pues son desarrollo de las competencias constitucionales del Presidente de la República, que le incumbe ejercer como suprema autoridad administrativa y como jefe de Estado y principalmente consisten en el señalamiento de responsabilidades y deberes, que se imparten por aquella autoridad a funcionarios que son dependientes suyos como ministros y jefes de Departamentos Administrativos, y subordinados jerárquicamente, como el Comandante de las Fuerzas Militares y el Director de la policía Nacional. El artículo 120, numerales 1°, 5°, 6° 7° y 21, dan fundamento constitucional a estas previsiones legislativas de estado de sitio y por lo mismo las que se señalan se ajustan a la Carta.
En relación con lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 2° y el artículo 4°, se tiene que la Comisión Coordinadora que se crea puede efectuar las labores de coordinación de las operaciones necesarias para combatir la actividad de los grupos en todo el territorio nacional o, que se ubiquen en un área determinada con todas las autoridades militares o de policía o de la respectiva división territorial o jurisdiccional; se trata de la misma función de relacionar metódica y sistemáticamente información de recursos y acciones, que no desplaza ni desborda las competencias de las autoridades ni de los funcionarios encargados de adelantar la persecución de los delitos y su juzgamiento conforme a la Constitución y a la ley.
Es a juicio de la Corte un instrumento operativo de carácter práctico que permite poner en contacto a las diversas entidades del Estado que cumplen funciones constitucionales y legales de protección de la vida, honra y bienes de los residentes de la República, y de racionalizar con fines de eficacia y agilidad sus acciones, siempre dentro del ámbito de facultades que a cada una corresponde, de acuerdo con las voces de la Constitución. Es decir, que la Comisión Coordinadora que se crea solo cumple funciones de disposición metódica o de integración y armonía entre diversas autoridades en el ámbito nacional, todas dependientes del Presidente de la República, quien es, en todo momento, el responsable del mantenimiento del orden público y quien debe restablecerlo cuando fuere turbado.
Además, "el artículo 63 de la Constitución permite a la ley, o al reglamento, señalar las funciones detalladas de todos los empleos de la administración pública en Colombia, permitiendo de esta forma al Presidente de la República, como superior jerárquico de los funcionarios que integran la Comisión, el señalarles las tareas y responsabilidades que estime necesarias para el restablecimiento del orden público. La facultad de conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado, no puede ser ejercida personalmente y en todo caso, de manera inmediata, por el Presidente de la República y, precisamente para esto las autoridades administrativas que dependen de él pueden ser encargadas de tareas como las que se señalan en el decreto en revisión.
Por otra parte, analizados los artículos 3° y 7° del Decreto 813 de 1989, esta Corporación encuentra que existe fundamento constitucional para su expedición, pues señala como deber de todos los funcionarios públicos, miembros de las Fuerzas Militares, Policía Nacional y organismos de seguridad, el de colaborar de manera inmediata ante cualquier requerimiento de la Comisión, so pena de incurrir en causal de mala conducta sancionable con la destitución del cargo o con la separación definitiva del servicio, previo el cumplimiento de los procedimientos legales. También se ajusta a la Constitución Nacional, en atención a lo dispuesto por el artículo 62 de la misma que permite a la ley determinar los casos particulares de responsabilidad de los funcionarios y los modos de hacerla efectiva. En este caso el ejecutivo como legislador extraordinario, investido de competencias constitucionales según las voces del artículo 121 de la Carta, establece precisamente una modalidad de responsabilidad y el modo de hacerla efectiva, ajustado en todo caso, a lo dispuesto por la norma que se cita.
Además, el artículo 7° también tiene su fundamento constitucional en lo dispuesto por los artículos 143 y 121 de la Carta, en atención a que el ministerio público ejercido por la Procuraduría General de la Nación es la entidad competente para supervigilar la conducta oficial de los empleados públicos y el Presidente de la República, como legislador de excepción, bien puede insistir de manera concreta en el cumplimiento de este deber constitucional, como lo hace el artículo que se examina.
Por último, el artículo 6° del Decreto 813 de 1989 queda comprendido dentro de las mismas normas constitucionales que se citan, en particular dentro de lo señalado por los artículos 62 y 63 de la Carta, en relación con el artículo 121 del mismo estatuto, puesto que el Presidente de la República en ejercicio de las competencias de que queda investido por virtud de la declaratoria del estado de sitio, puede por medio de los decretos que expida al efecto, señalar detalladamente las funciones de los empleos públicos en Colombia, lo mismo que las responsabilidades que les incumbe atender a los mismos. El artículo 6° en sus numerales 1°, 2° y 4°, establece las funciones de coordinación y apoyo de las tareas y acciones que en cada caso deben atender las entidades públicas en general y las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional y el Departamento Administrativo de Seguridad en particular, siendo en todo caso ajustadas a la Constitución Nacional.
El numeral 3° del artículo 6° que encarga al señor Ministro de justicia de tareas de coordinación para la designación de los funcionarios judiciales de instrucción y cuerpo técnico de policía judicial, necesarios para la ejecución del Plan Integral de Acción a que hace referencia el numeral 2° del artículo 2° del mismo decreto, y que permite al mismo funcionario impartir instrucciones necesarias para que las personas capturadas, detenidas, aprehendidas y condenadas con pena privativa de la libertad sean recluidas inmediatamente en establecimientos que ofrezcan mayor seguridad, encuentra su fundamento constitucional en lo dispuesto por los artículos 55 y 119 numeral 2° que establecen la colaboración armónica entre las ramas del Poder Público para la realización de los fines del Estado y encargan al Presidente, en el mismo entendido, del deber de velar porque en toda la República se administre pronta y cumplida justicia, y en especial el de prestar a los funcionarlos judiciales, con arreglo a las leyes, los auxilios necesarios para hacer efectivas sus providencias. Lo dispuesto por el numeral 3° del artículo 6° que se examina consiste precisamente en que un agente directo del Presidente de la República, como ministro suyo, queda encargado de realizar tareas de coordinación, de atención y de auxilio a la función jurisdiccional para procurar mayor eficacia en las funciones de persecución de los integrantes de los grupos armados que subvierten el orden público en actos criminales de justicia privada".
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
DECLARAR CONSTITUCIONAL el Decreto 813 del 19 de abril de 1989 "por el cual se dictan disposiciones tendientes a combatir los escuadrones de la muerte, bandas de sicarios o grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares, y se crea una Comisión Coordinadora y Asesora para este propósito".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.
Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Didimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Luis H. Mera Benavides
Secretario.