Norma demandada: El Gobierno Nacional en cumplimiento de lo establecido por el parágrafo del artículo 122 de la Constitución, ha remitido a esta Corte, para su revisión constitucional, el Decreto Legislativo número 3857 de diciembre 29 de 1985, firmado por el Presidente de la República y todos los ministros del Despacho, "por el cual se dictan unas disposiciones sobre funciones del Fondo de Reconstrucción "Resurgir" y sobre asuntos presupuestales".
EMERGENCIA ECONOMICA. ANALISIS DEL DECRETO EN SUS ASPECTOS FORMAL Y MATERIAL. SE DAN ATRIBUCIONES AL FONDO DE RECONSTRUCCION "RESURGIR", PARA CONSTRUCCION DE VIVIENDAS, SERVICIOS PUBLICOS, OTORGAMIENTO DE CREDITOS, CON DESTINO A LAS PERSONAS DIRECTAMENTE AFECTADAS POR LA ACTIVIDAD VOLCANICA DEL NEVADO DEL RUIZ.
Constitucional el Decreto número 3857 de 1985.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 27.
Referencia: Expediente número 1438 (222-E). Constitucionalidad del Decreto y número 3857 de 1985 (diciembre 29), "por el cual se dictan unas disposiciones sobre funciones del Fondo de Reconstrucción "Re-surgir" y sobre asuntos presupuestales".
Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada por acta número 36 de 17 de abril de 1986).
Bogotá, D. E., abril diez y siete (17) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
El Gobierno Nacional en cumplimiento de lo establecido por el parágrafo del artículo 122 de la Constitución, ha remitido a esta Corte, para su revisión constitucional, el Decreto Legislativo número 3857 de diciembre 29 de 1985, firmado por el Presidente de la República y todos los ministros del Despacho, "por el cual se dictan unas disposiciones sobre funciones del Fondo de Reconstrucción "Resurgir" y sobre asuntos presupuestales".
I. TEXTO DEL DECRETO
El texto del Decreto es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 3857 DE 1985
(diciembre 29)
"Por el cual se dictan unas disposiciones sobre funciones del Fondo de Reconstrucción "Resurgir" y sobre asuntos presupuestales.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3405 de 1985,
"DECRETA:
"Artículo 1° Sin perjuicio de las atribuciones propias de las entidades públicas y de la Junta Monetaria, el Fondo de Reconstrucción "Resurgir" coordinará las actividades de construcción de vivienda, servicios públicos, equipamiento comunitario y otorgamiento de crédito y de garantías que aquellas emprendan en las regiones y para las personas directamente afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
"Artículo 2° Corresponde también al Fondo de Reconstrucción "Resurgir", sin perjuicio de las facultades que la Constitución y las Leyes conceden a los particulares, coordinar las actividades de las entidades privadas que hayan recibido o reciban donaciones con destino al alivio de los daños, que ocasionó la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
"Artículo 3° Corresponde al Fondo de Reconstrucción "Resurgir" asumir los costos que impliquen el otorgamiento de condiciones especiales de créditos o de garantías, o las condonaciones, en favor de quienes hayan sido damnificados por el fenómeno arriba aludido. El Fondo de Reconstrucción "Resurgir" podrá otorgar directamente garantías a los damnificados, y créditos a los productores para pagar primas de seguros contra los riesgos derivados de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
"Artículo 4° El Gobierno Nacional apropiará al Fondo de Reconstrucción "Resurgir" con cargo a los recursos provenientes del ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la República para atender a las calamidades de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz, o con los demás que las circunstancias permitan, sumas adecuadas para que aquél atienda las funciones que le han sido asignadas en éste y en los demás decretos de emergencia.
"Artículo 5" Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 29 de diciembre de 1985.
BELISARIO BETANCUR
El Ministro de Gobierno, Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ramírez Ocampo; el Ministro de Justicia, Enrique Parejo González; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Hugo Palacios Mejía; el Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Roberto Mejía Caicedo; el Ministro de Desarrollo Económico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energía, Iván Duque Escobar; el Ministro de Educación Nacional, Liliam Suárez Melo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, Rafael de Zubiría Gómez; el Ministro de Comunicaciones, Noemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, (E.) María del Rosario Sintes".
II. IMPUGNACIONES Y DEFENSAS
El Decreto en revisión no fue impugnado ni defendido dentro del término de fijación en lista.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR
El señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de rigor, según lo dispuesto en el artículo 214 de la Carta y al respecto dijo:
"……………
Como puede observarse del Contenido del Decreto, la finalidad que se propuso el Gobierno al expedirlo, fue la de facilitar la operación y funcionamiento de la entidad pública, creada también por Decreto, en desarrollo de las facultades de emergencia, para dar respuesta en nombre del Estado de manera eficaz, a las exigencias de la situación de perturbación del orden económico y social que vivía el país, con motivo de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
"Se observa también, que el Decreto busca que toda la actividad que cumplen, en favor de los damnificados por este desastre natural, las diferentes entidades del Estado, según las competencias que le son propias, y las que realizan las personas de derecho privado, dedicadas a la asistencia social y al socorro, tengan la Organización y la coordinación indispensables para la obtención de resultados más eficientes.
"Lógicamente, como las tareas confiadas a "Resurgir" implican la erogación y aplicación de los recursos del Estado, aparece obvia, la obligación del Gobierno Nacional de dotarlo, mediante las apropiaciones correspondientes, de todos los recursos económicos y financieros que sean necesarios.
"Así las cosas, considera el Despacho que los fines que aparecen reflejados, en las medidas que se analizan, tienden en último término a facilitar el cumplimiento de la función del Estado, de atender la situación de emergencia y calamidad, en el sitio del desastre y frente a las personas que la requieran.
"Ahora bien, como el Decreto número 3857 de diciembre 29 de 1985, fue expedido en desarrollo de la emergencia económica y social decretada a raíz de la explosión y deshielo del Volcán Nevado del Ruiz, cabe preguntarse si las medidas contenidas en él, tienen la conexidad que exige la Constitución en su artículo 122, con las causas que determinaron la declaratoria del estado de excepción y si cumplen con el requisito de estar ordenadas a "conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos".
"Es evidente que, como ya se ha dicho, las medidas adoptadas son adecuadas al deber del Estado de solucionar los diferentes problemas derivados del desastre que afectó seriamente varias poblaciones. Y en cuanto a su causa considera el Despacho que éllas están directamente relacionadas con los hechos constitutivos y consecuentes de esa catástrofe y por lo tanto guardan conexidad con las razones que determinaron que el Gobierno decretara el estado de Emergencia Económica y Social.
"En esta forma, el Procurador General de la Nación, no advierte que las normas examinadas y contenidas en el Decreto número 3857 de 1985, quebranten de alguna manera nuestro ordenamiento constitucional, antes bien, reflejan el cumplimiento de un deber del Ejecutivo, que surge como consecuencia de la necesidad de enfrentar la crisis e impedir que sus efectos tengan un mayor alcance.
Concluye el señor Procurador solicitando se declare exequible el Decreto en estudio por no ser violatorio de la Constitución.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE:
1.Competencia
Estima la Corte que tiene competencia para estudiar el Decreto aludido y para decidir en forma definitiva sobre su constitucionalidad, toda vez que a ella compete según el artículo 214 de la Constitución Nacional su guarda y, en especial, según el artículo 122, el control jurisdiccional sobre los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las atribuciones conferidas al amparo del Estado de Emergencia. Tal función se extiende no solamente a los aspectos formales o externos de los decretos que desarrollan las mencionadas atribuciones, sino a la materia de los mismos.
2.Estudio constitucional del Decreto por su aspecto formal
Confrontado el Decreto número 3857 de 1985 con los requisitos formales exigidos por la Constitución, se encuentra:
Lleva las firmas del Presidente de la República y todos sus Ministros del Despacho.
No habiendo exigido la Constitución ningún otro requisito externo, halla la Corte que por este aspecto, el citado Decreto se expidió con pleno acatamiento a las disposiciones pertinentes.
3.Estudio constitucional del Decreto por su aspecto material
Se procede a examinar la sujeción del Decreto a la Carta Fundamental, atendiendo, en su orden, a los siguientes criterios:
a) Relación directa, exclusiva y específica de las causas que determinan la declaratoria del Estado de Emergencia;
b) Constitucionalidad por lo que respecta al artículo 122 de la Carta;
c) Constitucionalidad por lo que respecta a las demás disposiciones constitucionales.
Estima la Corte que la relación entre el Decreto Legislativo y las causas que llevaron al Gobierno a la declaratoria del Estado de Emergencia puede establecerse a partir de una comparación de su contenido con los motivos que el propio Gobierno invocó en el Decreto número 3405 de diciembre 29 de 1985, por medio del cual el Presidente de la República asumió las facultades excepcionales propias del artículo 122.
Los artículos 1° y 2° del Decreto número 3857 de 1985, están encaminados fundamentalmente a dotar al Fondo de Reconstrucción "Resurgir" del suficiente sustento legal para coordinar, por una parte, las labores de las entidades públicas en las zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz respecto de la construcción de vivienda, la prestación de servicios públicos, el equiparamiento comunitario y el otorgamiento de garantías a favor de las personas que resultaron afectadas por la catástrofe, y por la otra, a coordinar las actividades de las personas particulares que hubieran recibido o recibieren en el futuro donaciones con destino al alivio de los daños que ocasionó dicha catástrofe. Todo ello, sin duda tiene inmediata y estrecha relación con los motivos puestos de presente por el Gobierno Nacional en los considerandos 1°, 2°, 4° y 5° del Decreto número 3405 de 1985 todos atinentes a la tragedia generada por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz y a sus repercusiones sociales y económicas. Es evidente también que las actividades enunciadas encuadran en el objeto asignado, también por Decreto Legislativo de Emergencia (el número 3406 de 1985) al Fondo de Reconstrucción "Resurgir" y que la coordinación de esfuerzos para obtener los fines trazados a dicha entidad parece como indispensable para ahorrar la duplicidad de acciones y para ordenar con mayor eficiencia todo lo enderezado a impedir la extensión de los males causados por la catástrofe. El artículo 3° del Decreto número 3857 tiene por contenido la asignación de una responsabilidad económica a cargo del Fondo "Resurgir", en el sentido de asumir éste los costos que implique el otorgamiento de condiciones especiales de crédito o garantías o la condonación de deudas en favor de quienes hayan sido damnificados por la actividad del Nevado del Ruiz, y la autorización al mismo Fondo para otorgar directamente garantías a los damnificados y crédito a los productores, así como para pagar primas de seguros para cubrir los riesgos derivados de la actividad volcánica.
El artículo 4° ordena al Gobierno Nacional apropiar al Fondo "Resurgir" como recursos obtenidos con base en las facultades excepcionales del Estado de Emergencia, para que atienda las calamidades ocasionadas por el suceso que tantas veces se ha mencionado y para que cumpla las funciones que le fueron asignadas al crearlo. Todo lo dicho encaja perfectamente en la lucha contra el conjunto de circunstancias causantes de la emergencia y contra las secuelas de la catástrofe y parece muy claro, por tanto, que unas y otras relacionan las medidas adoptadas con los motivos que tuvo en cuenta el Gobierno al declarar el estado de excepción.
Considerado en su conjunto el Decreto número 3857 de 1985 está destinado exclusivamente a conjurar y a impedir la extensión de los efectos de la catástrofe y, como queda dicho, se refiere tan solo a materias que guardan relación directa y específica con las situaciones que determinaron el Estado de Emergencia.
Contabilizado el período de tiempo dentro del cual podía el Gobierno Nacional hacer uso de las atribuciones excepcionales, treinta y cinco (35) días a partir del 24 de noviembre de 1985, encuentra la Corte que el 29 de diciembre de 1985, fecha de expedición del Decreto, se halla dentro de dicho término definido por el Decreto número 3405 como lapso para usar de las facultades del artículo 122 de la Carta.
El Decreto número 3857 de 1985 no consagra normas que se relacionen con la legislación laboral y por tanto no desmejora los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores.
El Decreto número 3857 de 1985 no vulnera ni desconoce ninguna otra norma constitucional.
4.Observaciones finales
La Corte no puede menos que formular observaciones a dos artículos del Decreto, sobre defectos que, si bien no los vician de inconstitucionalidad, podrían conducir en el futuro a aplicaciones reñidas con la Carta Fundamental.
Artículo 2° Es por lo menos confusa la frase "sin perjuicio de las facultades que la Constitución y las Leyes conceden a los "particulares", pues el término "facultades" es más propio para definir la órbita de competencia de las entidades administrativas.
Artículo 4. Se dice en este artículo que el Gobierno Nacional apropiará al fondo "Resurgir", con cargo a los recursos provenientes del ejercicio de las facultades otorgadas al Presidente de la República para atender a las calamidades de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz, o con las demás que las circunstancias permitan, sumas adecuadas para que aquél atienda las funciones que le han sido asignadas.
Sobre este texto se observa:
a) Supone la Corte que las facultades a que alude son las de la Emergencia Económica, emanadas del artículo 122 de la Carta. Tal precisión habría sido aconsejable para evitar la ambigüedad de que el artículo adolece en su actual redacción;
b) La frase, "o con las demás que las circunstancias permitan" es de gran indefinición. Advierte la Corte que no sería constitucional aducirla en el futuro para hacer apropiaciones con prescindencia de las normas ordinarias de la Constitución y de las Leyes sobre la materia.
V. DECISIÓN
Las razones anteriores son suficientes para que la Corte Suprema de justicia, -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,
DECIDA:
Es CONSTITUCIONAL el Decreto número 3857 de diciembre de 1985 "por el cual se dictan unas disposiciones sobre funciones del Fondo de Reconstrucción "Resurgir" y sobre asuntos presupuestales".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Hernando Baquero Borda, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Luis Córdoba Mariño, Conjuez; Héctor Marín Naranjo, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Guillermo Salamanca Molano, Hernando Tapias Rocha, Germán Valdés Sánchez.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria