Norma demandada: Por el cual se suspenden algunas normas incompatibles con el estado de sitio
ESTADO DE SITIO. CONEXIDAD MATERIAL
PORTE DE ARMAS.
Resumen. Constituye normal ejercicio de la facultad presidencial que tipifica la figura del estado de sitio, consiste en suspender "las leyes que sean incompatibles" con el mismo.
Constitucional el Decreto Legislativo número 815 de 1989.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 27.
Referencia: Expediente 1948 (294-E).
Revisión Constitucional del Decreto Legislativo número 815 del 19 de abril de 1989, "por el cual se suspenden algunas normas incompatibles con el estado de sitio".
Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada por acta número 20.
Bogotá, D. E., junio quince (15) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
I. ANTECEDENTES
En cumplimiento de lo prescrito en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional, el Secretario General de la Presidencia de la República, remitió a esta Corporación, al día siguiente en su expedición, el Decreto Legislativo número 815 de 19 de abril de 1989 para el control de su constitucionalidad.
Como quiera que se han cumplido los trámites previstos en el Decreto 432 de 1969 y el Procurador ha emitido su concepto, procede la Corte a decidir sobre la constitucionalidad del decreto en revisión.
II. EI. DECRETO EN REVISIÓN
El texto del decreto sujeto a examen es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 815 DE 1989
(abril 19)
"Por el cual se suspenden algunas normas incompatibles con el estado de sitio".
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 1038 de 1984, se declaró turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional;
Que una de las causas que dieron origen a la declaratoria de estado de sitio, fue la acción de grupos armados en contra de las instituciones legítimamente constituidas y de la paz nacional;
Que bandas de sicarios, escuadrones de la muerte, grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares son responsables de actos perturbadores del orden público;
Que mediante Decreto Legislativo 3398 de 1965, adoptado como legislación permanente por el artículo 1° de la Ley 48 de 1968, se autorizó la utilización de personal civil en actividades y trabajos para el restablecimiento de la normalidad;
Que la interpretación de estas normas por algunos sectores de la opinión pública ha causado confusión sobre su alcance y finalidades en el sentido de que se puedan llegar a tomar como una autorización legal para organizar grupos civiles armados que resultan actuando al margen de la Constitución y las leyes;
Que los operativos para el restablecimiento del orden público son función exclusiva del Ejército, de la Policía Nacional y de los organismos de seguridad del Estado;
Que el Gobierno Nacional considera, en ejercicio de las responsabilidades constitucionales que le son propias, que en las circunstancias actuales la vigencia de las normas mencionadas dificulta el restablecimiento del orden público;
Que es necesario suspender la vigencia de dichas normas, puesto que su interpretación por algunos sectores de la opinión pública contribuye a crear un ambiente de confusión que impide que se aúnen esfuerzos para alcanzar la reconciliación y afectan negativamente la capacidad de acción del Ejército, la Policía Nacional y organismos de seguridad, en la medida en que erosionan la necesaria solidaridad de todos los sectores de la Nación;
Que el Gobierno Nacional siempre ha combatido la existencia de grupos armados que operan al margen de la Constitución y la ley y que por ello considera necesario suspender las normas mencionadas, con el fin de que no exista ambigüedad alguna acerca de la voluntad del Gobierno y del Ejército, la Policía Nacional y organismos de seguridad, de enfrentar a quienes forman parte de dichos grupos, los organizan, financian, promueven o de cualquier manera les prestan colaboración;
Que es necesario suspender la vigencia de una de dichas normas y aclarar el alcance de otras para contribuir a unificar esfuerzos en procura de la reconciliación y para que ellas no afecten la capacidad de acción de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, que siempre han cumplido sus funciones acatando los principios del Estado de Derecho y de la democracia, garantizados en la Constitución Política,
DECRETA:
Artículo 1o. Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, suspéndese la vigencia del parágrafo tercero del artículo 33 del Decreto Legislativo 3398 de 1965, adoptado como legislación permanente por el parágrafo del artículo 1° de la Ley 48 de 1968, que es del siguiente tenor:
"Artículo 33. Parágrafo 3°. El Ministerio de Defensa Nacional, por conducto de los Comandos autorizados, podrá amparar, cuando lo estime conveniente, como de propiedad particular, armas que estén consideradas como de uso privativo de las Fuerzas Armadas".
Artículo 2o. Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, la utilización a que se refiere el artículo 25 del Decreto Legislativo 3398 de 1965, sólo será procedente mediante decreto del Presidente de la República, refrendado y comunicado por los Ministros de Gobierno y de Defensa Nacional.
Dicha utilización sólo podrá tener por finalidad la colaboración de la población civil en actividades no agresivas y en ningún momento implicarán la entrega de armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas ni la autorización de su porte o utilización.
Las órdenes y las sanciones contempladas en el artículo 31 del Decreto 3398 de 1965, sólo podrán ser impartidas e impuestas, respectivamente, cuando la utilización sea efectuada conforme a lo establecido en este decreto.
Artículo 3o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogotá, D. E., a 19 de abril de 1989.
VIRGILIO BARCO
El Ministro de Gobierno,Raúl Orejuela Bueno; el Ministro de Relaciones Exteriores, Julio Londoño Paredes; el Ministro de justicia, Guillermo Plazas Alcid; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla; .el Ministro de Defensa Nacional, General Manuel Jaime Guerrero Paz; el Ministro de Agricultura, Gabriel Rosas Vega; la Ministra de Trabajo y Seguridad Social, María Teresa Forero de Saade; el Ministro de Minas y Energía, Oscar Mejía Vallejo; el Ministro de Educación Nacional, encargado de las funciones del despacho del Ministro de Salud, Manuel Francisco Becerra Barney; el Ministro de Comunicaciones encargado de las funciones del despacho del Ministro de Desarrollo Económico, Carlos Lemos Simmonds; la Ministra de Obras Públicas y Transporte, Luz Priscila Ceballos Ordóñez» .
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El presente proceso se fijó en lista durante el término señalado en el Decreto 432 de 1969, sin que ningún ciudadano se hubiera presentado a impugnar o defender la constitucionalidad del decreto materia de revisión.
IV. EL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante oficio número 1439 de mayo 19 de 1989 el señor Procurador emitió la vista fiscal de rigor, en la cual solicita a la Corte declarar exequible el decretosub examine.
En primer lugar, el Procurador analiza el carácter de su intervención en los procesos de control automático de los Decretos Legislativos de estado de sitio y de emergencia económica y social.
Apartándose de las consideraciones del fallo de febrero 23 de 1989, proferido por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo en la acción de nulidad propuesta por el ciudadano Ernesto Rey Cantor contra el artículo 14 del Decreto 432 de 1969, en la cual se afirma que la intervención del Procurador en los procesos de revisión automática es facultativa, se acoge al fallo proferido por esa misma Corporación el 24 de mayo de 1976, el cual en su entender estableció claramente que "su intervención en los procesos de control automático es `necesaria e imprescindible' y está ordenada por la Carta Fundamental en el artículo 214".
Seguidamente la vista fiscal hace una reseña histórica de la institución del estado de sitio en punto a su significado actual dentro de nuestro ámbito jurídico, y puntualiza las restricciones a las garantías fundamentales que la Constitución autoriza durante el estado de excepción.
En relación con el Decreto Legislativo 815 de 19 de abril de 1989 el Procurador considera que éste satisface las exigencias formales previstas en los incisos segundo y tercero del artículo 121 Superior.
Agrega: "la relación de conexidad que guarda el decreto revisado con los motivos que dieron lugar a la declaratoria del estado de sitio se evidencia con la lectura y comparación de la parte considerativa de las dos normatividades". A su juicio, con las medidas adoptadas en la normatividad sometida a examen se pretende atacar las causas perturbadoras del orden público.
Del examen material de las normas sujetas a revisión constitucional concluye que "estas aparecen adoptadas dentro del recto entendimiento del artículo 121 de la Constitución Política, pues no contradicen sus mandatos imperativos, ni los quebrantan y son además compatibles sus determinaciones con las facultades que la Carta otorga al Presidente para conjurar la crisis propia de la alteración del orden público", en particular el artículo P el cual es desarrollo del artículo 48 Superior que limita el porte de armas por los particulares.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
I.Competencia
La revisión del Decreto 815 de 1989 corresponde a la Corte de conformidad con lo preceptuado en el parágrafo del artículo 121 de la Constitución Nacional con desarrolla la cláusula general del artículo 214 de la misma, según el cual "a la Suprema de justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución
2.Formalidades del decreto
El Decreto Legislativo 815 cumple con los requisitos formales exigidos en el artículo 121 de la Constitución pues se encuentra firmado por el Presidente de la República y todos los ministros del despacho. Además, no adopta disposiciones de carácter permanente sino que su vigencia es transitoria según lo previenen claramente los artículos 1° y 2° en donde se dispone que rige "mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional". Finalmente, conforme a sus artículos 1° y 3° apenas "suspende", sin derogar, "las disposiciones que le sean contrarias"; en el casosub examine, el parágrafo tercero del artículo 33 del Decreto Legislativo 3 398 de 1965, adoptado como legislación permanente por el parágrafo del artículo l" de la Ley 48 de 1968.
Como consecuencia de todo lo anterior, el Decreto 815 de 1989 cumple con las exigencias formales señaladas para su validez constitucional en el artículo 121 de la Carta.
3.Conexidad material
Según lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación, los decretos expedidos por el Presidente de la República al amparo del artículo 121 de la Constitución Nacional, requieren para su validez constitucional que las medidas en ellos adoptadas tengan relación de conexidad con los motivos aducidos para la declaratoria del estado de sitio.
Conforme a uno de los considerandos del Decreto 1038 de 1984, la declaratoria de turbación del orden público y de estado de sitio de todo el territorio se debió a la operancia reiterada en diversos lugares del país de grupos armados que han atentado contra el Régimen Constitucional, mediante lamentables hechos de perturbación del orden público y suscitando ostensible alarma en los habitantes.
Por su parte, el Decreto 815 de 1989 contiene disposiciones encaminadas a refrenar la acción de bandas de sicarios, escuadrones de la muerte, grupos de autodefensa o de justicia privada, equivocadamente denominados paramilitares, responsables de actos perturbadores del orden público, que son una especie o variedad de losgrupos armados a que se refiere el Decreto 1038 de 1984, pues tienden a dificultar que los particulares puedan organizarse y armarse para atentar contra el régimen constitucional. Por lo anterior considera la Corte que existe conexidad entre las medidas del decreto que se revisa y los motivos que determinaron la declaratoria del estado de sitio.
4. Contenido del decreto En lo que hace al contenido del Decreto 815 materia de revisión se tiene:
a) El artículo 1° suspende la vigencia del parágrafo tercero del artículo 33 del Decreto Legislativo 3398 de 1965, adoptado como legislación permanente por el parágrafo del artículo 1° de la Ley 48 de 1968, conforme al cual "el Ministerio Defensa Nacional, por conducto de los comandos autorizados, podrá amparar, cuando lo estime conveniente, como de propiedad particular armas que estén consideradas como de uso privativo de las Fuerzas Armadas".
A este respecto, la Corte observa que mediante fallo de mayo 25, de 1989, esta Corporación con ponencia del honorable Magistrado Fabio Morón Díaz, en acción de inconstitucionalidad instaurada por el ciudadano William Fernando León Moncaleano (proceso 1886) declaró inexequible el parágrafo tercero del artículo 33 del Decreto Legislativo 3398 de 1965 le había sido adoptado como legislación permanente por el parágrafo del articulo 1° de la Ley 48 de 1968.
No obstante que a la fecha de proferirse la presente providencia, la norma cuya vigencia suspende el artículo 1° del decreto que se revisa ha desaparecido del orden jurídico por efectos de la declaratoria de inexequibilidad pronunciada en la citada sentencia de mayo 25 de 1989, la Corte ha de pronunciarse sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 815 que a ella se refiere.
La competencia de la Corte para fallar de fondo en este caso es clara por cuanto la norma que se revisa está vigente, a pesar de que no pueda tener operancia práctica por haber sido declarado inexequible y haber salido del ordenamiento jurídico el precepto que suspende. Además, se trata de un decreto legislativo de obligatoria revisión conforme al parágrafo del artículo 121 de la Carta Fundamental.
Ahora bien, según los considerandos del decreto materia de confrontación constitucional "en las circunstancias actuales la vigencia de la norma que se suspende dificulta el restablecimiento del orden público pues su interpretación por algunos sectores de la opinión pública ha causado confusión sobre su alcance y finalidades en el sentido de que se pueda llegar a tomar como una autorización legal para organizar grupos civiles armados que resultan actuando al margen de la Constitución y de las leyes".
Se agrega en la motivación del decreto que se hacía necesario suspender la vigencia de dicha norma por cuanto "afecta negativamente la capacidad de acción del Ejército, la Policía Nacional y organismos de seguridad en la medida en que erosiona la necesaria solidaridad de todos los sectores de la Nación", y con el fin de que no exista ambigüedad alguna acerca de la voluntad de estos "de enfrentar a quienes forman parte de dichos grupos, los organizan, financian, promuevan o de cualquier manera les prestan colaboración".
Colígese de lo anterior que si a juicio del Gobierno, el amparo como de propiedad particular de armas de uso privativo de las Fuerzas Militares dificulta el restablecimiento del orden público por las razones de que da cuenta la parte considerativa del decreto a que se ha hecho referencia, bien podía suspender mientras estuvo vigente el parágrafo tercero del artículo 33 del Decreto Legislativo 3398 de 1965, adoptado como legislación permanente por el parágrafo del artículo 1° de la Ley 48 de 1968, que autorizaba dicho amparo, pues el artículo 121 Constitucional le faculta a suspender las leyes de cuya aplicación pueda resultar traba para el restablecimiento de la paz.
Por lo expuesto, concluye la Corte, que el artículo 1° del Decreto 815sub examine que suspende la vigencia del parágrafo 3° del artículo 33 del Decreto 3398 de 1965, adoptado como legislación permanente por la Ley 48 de 1968 es constitucional por cuanto constituye normal ejercicio de la facultad presidencial que tipifica la figura del estado de sitio, consistente en suspender "las leyes que sean incompatibles" con el mismo, que no son otras que aquellas cuya vigencia se opone, dificulta o impide el restablecimiento del orden público;
b) Los incisos primero y segundo del artículo 2°, preceptúan que la utilización del personal civil no comprendido en el llamamiento al servicio militar obligatorio en actividades y trabajos para el restablecimiento de la normalidad a que se refiere el artículo 25 del Decreto Legislativo 3398 de 1965, adoptado como legislación permanente por el parágrafo del artículo 1° de la Ley 48 de 1968, "... sólo será procedente mediante decreto del Presidente de la República, refrendado y comunicado por los Ministros de Gobierno y de Defensa Nacional"; y "... sólo podrá tener por finalidad la colaboración de la población civil en actividades no agresivas y en ningún momento implicará la entrega de armas de uso privativo de las Fuerzas Armadas ni la autorización de su porte o utilización".
En armonía con lo preceptuado en los incisos precedentes, el inciso 3° del precitado artículo señala que las órdenes sobre defensa civil y las penas a que da lugar el incumplimiento de éstas, contempladas en el artículo 31 del Decreto 3398 de 1965, adoptado como legislación permanente por el parágrafo del artículo 1° de la Ley 48 de 1968 sólo podrán ser impartidas e impuestas, respectivamente, "cuando la utilización del personal civil se efectúe en las condiciones y para las precisas finalidades" establecidas en el decreto que se examina.
En primer término, advierte la Corte que en la precitada acción dirigida contra el artículo 1° de la Ley 48 de 1968, en cuanto adoptó como legislación permanente el Decreto 3398 de 1965, también se demandó entre otros el artículo 25 a que el Decreto Legislativo 815sub examine se refiere y que esta Corporación en el fallo mencionado de mayo 25 de 1989 lo declaró exequible.
En criterio de la Corporación la norma que se examina no viola precepto alguno de la Carta Fundamental. Por el contrario, el inciso 1° al precisar las autoridades competentes para ordenar por decreto la utilización del personal civil completa por este aspecto las normas legales que la prevén relativas a la Defensa Nacional, al tiempo que constituye cabal desarrollo del artículo 120-7 Superior toda vez que la referida colaboración de personal civil en actividades no agresivas tiene por objeto el restablecimiento de la normalidad según el claro texto de la disposición legal que la autoriza. Así mismo, lo preceptuado en la disposición que se examina según la cual el decreto que la ordene será expedido por el Presidente de la República, refrendado Y comunicado por los Ministros de Gobierno y de Defensa Nacional, por este aspecto, también se adecua al canon constitucional citado pues según éste compete al primero "conservar en todo el territorio el orden público, y restablecerlo donde fuere turbado". Esta parte del precepto, así mismo se ajusta al artículo 57 Constitucional, pues el presidente de la República y el Ministro de Defensa Nacional, en esta materia, constituyen el Gobierno.
De igual forma, lo preceptuado en el inciso 2° se adecua plenamente a lo dispuesto en el artículo 48 Superior conforme al cual "sólo el gobierno puede introducir, fabricar y poseer armas y municiones de guerra".
Del mismo modo, lo normado en el inciso 3° da plena vigencia a los artículos 23, 26 y 28 de la Carta Fundamental en cuanto define las precisas condiciones bajo las cuales será procedente la imposición de sanciones, haciendo con ello también efectivo el principio según el cual "los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infracción de la Constitución y de las leyes" consagrado en el artículo 20 del Estatuto Fundamental.
De lo dicho se viene a concluir que los preceptos examinados no quebrantan norma alguna de la Carta Fundamental; por el contrario, a juicio de la Corte, ellos constituyen cabal desarrollo de las atribuciones que el artículo 121 Superior confiere en tiempos de perturbación del orden público al Presidente de la República.
Finalmente, se dispone en el artículo 3° del decreto en revisión que sus mandatos rigen a partir de la fecha de su publicación conforme a la legislación ordinaria según la cual la vigencia de los decretos expedidos por el Gobierno se inicia una vez se cumpla dicha formalidad.
VI. DECISIÓN
En mérito de las consideraciones precedentes, la Corte Suprema de Justicia en -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
DECLARASE CONSTITUCIONAL el Decreto Legislativo 815 de 19 de abril de 1989 "por el cual se suspenden algunas normas incompatibles con el estado de sitio".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Didimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra. Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Luis H. Mera Benadives
Secretario General (E.).