Norma demandada: artículo 1º de la Ley 3ª de 1990
SENTENCIA NÚMERO 26
DERECHOS ADQUIRIDOS
RESUMEN
El asunto de los derechos adquiridos no se plantea cuando se varía por vía general la normatividad que rige ciertas situaciones generales y objetivos de la función pública.
Exequible el artículo 2º de la Ley 3a de 1990.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Referencia: Expediente número 2190.
Acción de inexequibilidad contra el art. 2o de la Ley 3ª de 1990 "por la cual se modifica y adiciona el Titulo VII del Código de Régimen Municipal y se dictan otras disposiciones". Período de los Personeros.
Actor: Jhon Jairo Castaño Jiménez.
Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz.
Aprobada por Acta No. 9.
Bogotá, D. E., marzo once (11) de mil novecientos noventa y uno (1991).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública que establece el artículo 214 de la Carta Fundamental, el ciudadano Jhon Jaira Castaño Jiménez, solicita a la Corte que declare que el artículo 1º de la Ley 3ª de 1990 es inexequible.
Se admitió el escrito de demanda, se decretaron pruebas y se ordenó que una vez recibidas estas se remitiera el expediente al Despacho del señor Procurador General de la Nación para efectos de recibir su concepto fiscal. Una vez emitido éste y surtidos como se encuentran todos los trámites previstos por el Decreto 432 de 1969 procede la Corte a pronunciar resolución de mérito.
II. LA NORMA ACUSADA
Se transcribe enseguida la disposición acusada, incluyendo el título con el que se encabeza el texto de la Ley 3ª de 1990:
«LEY 31 DE 1990
(Enero 3)
"Por la cual se modifica y adiciona el Título VII del Código de Régimen Municipal y se dictan otras disposiciones."
"El Congreso de Colombia,
"DECRETA.
"……….
"Artículo 2o. El artículo 136 del Código de Régimen Municipal, quedará así:
"El Personero será elegido por el Concejo Municipal, para un período de dos (2) años, contados a partir del 1o de septiembre de 1990.
"El Personero podrá ser reelegido.
"Parágrafo transitorio. Los Personeros elegidos para el período que se inicia el 1º de enero de 1990, terminarán éste el 31 de agosto del mismo año." »
III. LA DEMANDA
a) Normas que estiman violadas
El actor señala como violados por la disposición acusada, los artículos 17 y 30 de la Constitución Nacional.
b) Fundamentos de la acusación
Para fundamentar la acusación planteada, el actor formula el concepto de la violación cuyas consideraciones son las que siguen en resumen:
1a. En su opinión, la norma que se cuestiona desconoce lo dispuesto por el artículo 17 de la Carta Fundamental en atención a que los intereses laborales de los personeros resultan lesionados al ser disminuido el período legal para el cual fueron elegidos por los respectivos concejos municipales- Este período comenzó a contarse desde el 1º de enero de 1990 e iba hasta el 31 de diciembre del mismo año.
2a. También señala como violado el artículo 30 de la Carta, en atención a que con la norma demandada se desconocen los derechos adquiridos de los personeros, los que se consolidan con la posesión del cargo para el cual fueron elegidos por los concejos en todos los municipios del territorio nacional.
3a. Hace igual reproche de inconstitucionalidad por la supuesta violación del artículo 30 de la Carta, pero fundamentándolo en el desconocimiento del principio de irretroactividad de la ley, el cual, a su juicio implica que ninguna ley puede disponer sus efectos hacia el pasado. Como en el caso en cuestión la ley, según su entendimiento, proyecta sus efectos sobre situaciones consolidadas con anterioridad a la vigencia de la norma impugnada, se produce la violación al citado artículo 30.
IV. EL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante Oficio No. 1618 del 2 de octubre de 1990, el señor Procurador General de la Nación rindió el concepto fiscal de su competencia y en él solicita a esta Corporación que declare que la norma acusada es exequible.
Fundamenta su concepto en los considerandos que siguen, en resumen:
a) No comparte la opinión del actor por cuanto considera que el artículo 197 de la Carta le asignó en su numeral 6° a los concejos municipales la competencia para la elección de los personeros sin fijar período para el ejercicio de sus funciones y le entregó a la ley la competencia para dicha regulación.
Estima que "fue así como el legislador al proferir el Decreto 1333 de 1986 le señaló en el artículo 136 un período de un año a los personeros contado a partir del 1º de enero, dicho artículo fue el modificado por la norma impugnada";
b) Estima que el "período de los funcionarios públicos no es un derecho adquirido sino una garantía transitoria que le otorga la Constitución o la Ley a la persona nombrada en determinado cargo, para que permanezca en él durante un lapso determinado, siempre y cuando no incurra en falta grave sancionable con suspensión o destitución, pero el período puede ser modificado de acuerdo con las circunstancias que para cada caso valore o estime conveniente el constituyente o el legislador";
c) Sostiene que el constituyente ha deferido al legislador la competencia para la reglamentación de estas materias y que ésta ha sido la jurisprudencia de la Corte, pues, este tipo de disposiciones para nada afectan los derechos adquiridos de los funcionarios. En este sentido señala que los personeros elegidos no tienen derecho adquirido por el hecho de señalamiento legal de un determinado periodo, pues, dichos funcionarios se encuentran en una situación legal y reglamentaria con base en la cual la Administración Pública impone una serie de obligaciones y condiciones de trabajo no sujetas a controversia alguna.
Concluye señalando que la determinación legal del período, no implica que la ley no pueda adelantar su finalización, sino sólo el respeto para el nominador de no designar a otro funcionario una vez elegido el titular, durante el lapso previsto en la ley, y que éste no sea removido sino a través de una investigación disciplinaria.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución Nacional, esta Corporación es competente para resolver sobre la cuestión planteada por la demanda, ya que la norma acusada forma parte de una ley de la República. En el presente caso se cuestiona la constitucionalidad del artículo 2° y su parágrafo de la Ley 03 de 1990, expedida el 13 de enero de ese año y "por la cual se modifica y adiciona el Titulo VII del Código de Régimen Municipal y se dictan otras disposiciones".
Segunda. Lo acusado
"En esta oportunidad el actor acusa lo dispuesto por el artículo 2º y su parágrafo de la Ley 3ª de 1990, en el que se establece como norma del Código de Régimen Municipal que en adelante el período de los personeros elegidos por los concejos municipales es de dos (2) años, contados a partir del 1º de septiembre de 1990, y que, en consecuencia, los personeros elegidos para el período que se inició el 1° de enero del mismo año ejercerán sus funciones hasta el 31 de agosto.
Fundamenta sus acusaciones en la posible violación de los artículos 17 y 30 de la Carta, ya que en su concepto se desconoce la situación jurídica de funcionariopúblico con período fijo establecido por la ley y por ende los derechos adquiridos que se consolidan en cabeza del personero municipal con el nombramiento y la posesión.
El asunto que corresponde resolver a la Corte es el de determinar si el Congreso de la República, apoyándose en las disposiciones constitucionales, puede fijar el período de los personeros municipales y señalar la fecha en la que comienza aquél, ordenando la terminación del período del que venían gozando quienes estaban al frente de dichos cargos.
Para la Corte no asiste razón al actor en atención a que, como lo ha sostenido en diversas oportunidades, la situación en la que se encuentran los empleados públicos frente a la administración es de naturaleza legal y reglamentaria y por tanto es regulada por las normas que establecen las condiciones de ingreso, permanencia y continuidad dentro del servicio, y la creación y características del cargo a desempeñar (arts. 62, 76, ordinal 10 C.N., artículo 5o del Plebiscito de 1957).
Además, los empleados de la administración pública en sus distintos niveles y que se han vinculado por virtud de las disposiciones de la ley, no pueden condicionar su ingreso o retiro por medio de otro procedimiento distinto; su situación es estatutaria, impersonal y objetiva, lo cual autoriza a la ley para señalar, entre otras condiciones, el período y darlo por terminado, como ocurre en el asunto que se analiza.
De otra parte, se tiene que el artículo 197 de la Carta que autoriza a los Concejos para "elegir personeros... cuando las normas vigentes lo autoricen..." se encabeza expresando que "son atribuciones de los Concejos, que se ejercerán conforme a la ley, las siguientes....".
Quiere esto decir que a los concejos municipales, conforme a lo dispuesto por el numeral 6º del artículo 197 de la Carta, les corresponde elegir personeros para su respectivo municipio, pero conforme a lo dispuesto por las leyes vigentes.
No obstante esta clara manifestación del constituyente, es necesario advertir, como lo hizo la Corte en su fallo de septiembre 4 de 1969, que una cosa es que la ley pueda reglamentar el ejercicio de las competencias atribuidas a otros órganos, y otra que las limite, recorte o anule; empero, esta no es la situación que se plantea en el asunto que se debate, pues dentro de los límites señalados por la Carta "puede la ley imponer condiciones de idoneidad para ser personero, fijar este o aquel período, hace amovibles tales funcionarios por determinadas causas, exigir señalamiento de fecha con cierta antelación para elegirlos, y en fin, prescribir normas que aseguren el oportuno y adecuado ejercicio de esa atribución constitucional" (M. P., Hernán Toro Agudelo).
Con la norma en cuestión se trata de reglamentar el ejercicio de la competencia de los concejos municipales, sin que con ella se lesione la integridad de la misma o los derechos laborales de aquellos funcionarios, todo lo contrario, se encamina la disposición acusada a fijar razones y reglas de manejo administrativo para permitir el funcionamiento armónico de la gestión local en sus distintos estamentos y para que,conforme a sus finalidades, en las relaciones entre el concejo, el alcalde y laadministración loca] haya determinados niveles de armonía temporal en la integración de sus cuadros más destacados."
Como lo ha sostendo <sic> la Corte, el asunto de los derechos adquiridos no se plantea cuando se varía por vía general la normatividad que rige ciertas situaciones generales y objetivas de la función pública, pues el poder del Estado para cambiar la ley hacia el futuro no tiene cortapisas en estos aspectos, tanto más si se trata de relaciones de derecho público.
Observa la Corporación que, a pesar de haber perdido vigencia temporal el parágrafo del precepto acusado, debe la Corte pronunciarse de fondo sobre la cuestión planteada por encontrarse en uno de los cinco casos excepcionales aceptados por la Jurisprudencia, como es el de haberse admitido la demanda cuando la norma se encontraba vigente, en forma análoga al principio de la perpetuatio jurisdictionis (Sentencia No. 98 de septiembre 15 de 1988, sentencia número 7 de febrero 15 de 1989).
En efecto, la demanda que se resuelve fue presentada en julio 18 de 1990, según consta en el respectivo expediente.
En consecuencia, para la Corte no existe reparo constitucional alguno respecto de las disposiciones acusadas y en consecuencia procede a declarar la debida conformidad de aquéllas con la Constitución Nacional,
VI. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 2o y su parágrafo de la Ley 3ª de 1990.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz,, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, (con salvamento de voto); Rafael MéndezArango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, (con salvedad de voto); jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez, Rodríguez, Rafael Romero Sierra, (salvamento de voto); Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo SuescúnPujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuán
Secretaria
SALVEDAD DE VOTO
"Las razones que nos ha llevado a separarnos de la decisión adoptada por la mayoría de la Sala Plena de la Corte, son las siguientes:
1a. Se ha solicitado que se declare inexequible el artículo 2º de la Ley 3ª de 1990, con apoyo en que dicho precepto quebranta los artículos 17 y 30 de la Constitución Nacional, por cuanto en la norma demandada se desconocen losderechos adquiridos de los personeros municipales que con antelación se habíanposesionado y cuyo período comenzó el 1º de enero de 1990, y según la legislaciónvigente a la sazón, debía finalizar el 31 de diciembre del mismo año. Y al haberlesdisminuido la ley impugnada el período, a los ya posesionados, en cuatro meses, les lesionó ese derecho, y por demás, la Ley 3ª es retroactiva, porque proyecta sus efectossobre situaciones consolidadas con anterioridad a su vigencia.
2a. Sin embargo, la Corte afirmó que la ley atacada se ajusta a la Constitución, como quiera que en tratándose de relaciones de Derecho Público el legislador no tiene cortapisas, añadiendo que "a pesar de haber perdido vigencia temporal el precepto acusado, debe la Corte pronunciarse de fondo sobre la cuestión planteada... en forma análoga al principio de la perpetuatio jurisdictionis".
3a. Respecto de este último planteamiento, o sea, sobre la posibilidad de poder decidir la Corte sobre normas no vigentes al momento de proferir la sentencia, fundada en la aplicación analógica de lo que entiende la doctrina procesal civil por principio de perpetuidad o conservación de la jurisdicción, consideramos que este postulado es inaplicable en procesos de inexequibilidad y menos por analogía como lo afirma la Corporación, porque se trata de situaciones bien diferentes, como lo hemos sostenido en ocasiones anteriores, en los términos siguientes:
"El principio de perpetuatio jurisdictionis ha sido consagrado en la legislación procedimental civil (art. 21), y consiste, en términos generales, en que la situación de hecho existente al momento de admitirse la demanda incoactiva del proceso, es la determinante de la competencia del juzgador, la que se prolonga durante todo el curso del proceso, sin que la variación de algunos factores, como el domicilio, o la calidad de las partes, que se sucedan con posterioridad a la iniciación del proceso, puedan alterar la competencia original. Tal ha sido el criterio, exteriorizado con claridad, por la jurisprudencia y la doctrina particular de los tratadistas nacionales y foráneos.
"Respecto del principio de la perpetuatio jurisdictionis, se ha dicho que su razón de ser estriba, fundamentalmente, en que de no perpetuarse la competencia en el Juzgador original, se causaría grave daño al demandante si la competencia, que compromete la validez del proceso, estuviese sujeta a las contingencias, por ejemplo, del cambio de domicilio del deudor demandado, que le permitiese a éste a menudo variarlo y, por ende, cambiar de Juzgador, de tal manera que pudiese a su talante socavar aún el principio superior, como él de la eficacia de la administración de justicia.
"El principio que se viene analizando se encuentra institucionalizado o recogido positivamente en el artículo 21 del C. de P. C., en donde se sienta, en la primera parte de dicho artículo, con la salvedad de los agentes diplomáticos, la conservación de la competencia, y en numerales 1 y 2, las excepciones que registra. Ciertamente en lo que toca con la perpetuidad de la competencia, dispone:
'' 'La competencia no variará por la intervención sobreviniente de personas que tengan fuero especial o porque éstas dejaren de ser parte en el proceso, salvo cuando se trate de agentes diplomáticos acreditados ante el Gobierno Nacional'. Y en lo que tiene que ver con las excepciones a la conservación de la competencia, establece: 'La competencia por razón de la cuantía señalada inicialmente podrá modificarse en los siguientes casos:
"'1. En los procesos de sucesión, por causa del avalúo en firme de los bienes inventariados.
"'2. En los contenciosos que se tramitan ante juez municipal, por causa de demanda de reconvención o de acumulación de procesos o de demanda ejecutiva. En tales casos, lo actuado hasta entonces conservará su validez y el juez lo remitirá a quien resulte competente' ".
"Por las características que registra el principio de la perpetuatio jurisdictionis, tanto cu el campo general de la doctrina, como en el particular de la legislación procedimental colombiana, que esencialmente tiene que ver con la conservación o modificación específica de algunos hechos, no resulta en manera alguna aplicable por extensión, ni siquiera con criterios bondadosos, a procesos constitucionales, cuando al momento de fallar la Corte la impugnación de inexequibilidad, la ley o el precepto acusado ya no existe, por haber sido derogado con antelación al momento del fallo, o por haber perdido su vigencia, porque en estos eventos lo que se configura es un fenómeno diferente y bien claro de sustracción de materia o inexistencia de objeto (la ley derogada o no vigente)..."
4a. Si el parágrafo del artículo 2o de la Ley 3ª de 1990 no estaba vigente al momento de dictarse el fallo de exequibilidad por la Corte, la decisión debió ser entonces no de fondo sino formal o inhibitorio, porque ya no existía norma legal para cotejar con la Constitución. Precisamente, en el punto ha afirmado la Corporación que la acción de inexequibilidad supone el cotejo de la Constitución con una vigente al momento de decidir la Corte la acusación del precepto legal, porque fuera de que los efectos del fallo en esta materia se proyectan sobre el futuro y no sobre el pasado, fácil es concluir que de no existir norma vigente al momento de proferir la sentencia, no habría objeto sobre qué decidir, puesto que no es lógico o razonable que se ordene retirar de la normatividad lo que ciertamente ya no existe.
Las anteriores son las razones que explican nuestro disentimiento con la decisión tomada por la Corte.
Alberto Ospina Botero, Héctor Marín Naranjo, Rafael Romero Sierra.
Fecha, up supra.