300Corte SupremaCorte Suprema300300152581890Hernando Gómez Otálora198908/06/19891890_Hernando Gómez Otálora_1989_08/06/198930015258FACULTADES EXTRAORDINARIAS. RECUPERACIÓN DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE FERROVIARIO. Resumen. Se cumple con los requisitos de precisión y temporalidad exigi dos en el artículo 76-12 Superior. Exequible el artículo 8 o de la Ley 21 de 1988 y el artículo 7º en la parte demandada. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 26. Referencia: Expediente 1890. 1989
César Castro GarcésIdentificadores30030015259true88874Versión original30015259Identificadores

FACULTADES EXTRAORDINARIAS. RECUPERACIÓN DEL

SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE FERROVIARIO.

Resumen. Se cumple con los requisitos de precisión y temporalidad exigidos en el artículo 76-12 Superior.

Exequible el artículo 8o de la Ley 21 de 1988 y el artículo 7º en la parte demandada.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 26.

Referencia: Expediente 1890.

Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 7º parcial­mente y 8º de la Ley 21 de 1988, "por la cual se adopta el programa de recuperación del servicio público de transporte ferroviario na­cional, se provee a su financiación y se dictan otras disposiciones".

Demandante: César Castro Garcés.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por acta número 18.

Bogotá, D. E., junio ocho (8) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

I. ANTECEDENTES

El ciudadano César Castro Garcés, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, consagrada en el ordinal 2o del artículo 214 de la Carta Fundamental, solicita a ésta Corporación se declare inexequibles los artículos 7º parcialmente- y 8º de la Ley 21 de 1988.

Surtidos los trámites legales, procede la Corte a decidir.

ÍI. TEXTO DE LAS DISPOSICIONES ACUSADAS

Se transcriben a continuación las normas demandadas y se subraya la parte acusada parcialmente:

"Artículo 7o. La Nación, dentro del proceso de estructuración o reorganiza­ción, de acuerdo con las normas que adopten, asumirá el pago de las pensiones de jubilación de cualquier naturaleza, de las demás prestaciones sociales y de las indemnizaciones y sentencias condenatorias laborales, ejecutoriadas o que se ejecu­toríen a cargo de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia.Para tal efectoel Gobierno creará un fondo para el manejo de las atentas respectivas y definirá lanaturaleza jurídica, la organización y el funcionamiento del mismo.

Así mismo, dentro del mencionado proceso, la Nación asumirá el pago de la deuda con la Caja de Compensación Familiar, Contraferros, con el Fondo Social Ferroviario y con el Fondo de Previsión Social del Ferrocarril de Antioquia.

Artículo 8o. Concédanse facultades extraordinarias al Presidente de la Repúbli­ca, por el término de dieciocho (18) meses, contados a partir de la publicación de esta ley, para que expida las normas conducentes a la organización y recuperación del sistema de transporte ferroviario nacional, dentro del siguiente marco general:

Organizar y estructurar el sistema de transporte ferroviario nacional, definir los recursos necesarios para el logro de ese propósito, reasignar o modificar las participa­ciones de los que actualmente existan, señalar las entidades que deban recaudarlos e invertirlos y reformar la Ley 30 de 1982.

Las facultades de que trata este artículo, comprenden la creación, transforma­ción o fusión de personas jurídicas o la adscripción o liquidación de entidades descentralizadas y servicios, de tal manera que se logre una simplificación operativa, mayor eficiencia y el establecimiento de organismos para la gestión de áreas especia­lizadas autónomas e independientes, para lo cual podrán prescribir las condiciones de concurrencia, de otras entidades públicas y de los particulares. Igualmente el Presi­dente queda facultado para dictar normas especiales sobre contratación, régimen laboral y presupuesto de las entidades a que alude la presente ley".

III. LA DEMANDA

Estima el actor que la parte acusada del artículo 7º de la Ley 21 de 1988 que autoriza al Gobierno a crear un fondo para el manejo de las cuentas correspondientes a los pasivos laborales a cargo de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y a definir su naturaleza jurídica, organización y funcionamiento, quebranta losartículos 55 y 76 numerales 9º y 12 de la Constitución Nacional, por las siguientes razones:

1º. Un fondo es un establecimiento público y por tanto, su creación es atribución exclusiva del Congreso de acuerdo con lo preceptuado en el artículo 76-9 de la Constitución Política.

2º. Para que el Ejecutivo pueda constitucionalmente ejercer dicha competen­cia, es necesario que el Congreso revista al Presidente de facultades extraordinarias precisas y pro tempore, al tenor de lo dispuesto en el artículo 76-12 de la ConstituciónNacional.

3º. El Congreso se desprendió en forma permanente de una facultad de su exclusivo resorte y la entregó al Ejecutivo sin cumplir con los requisitos del artículo 76-12 de la Constitución Nacional, puesto que no delimitó el tiempo en el cual el Ejecutivo debía crear dicho fondo; por ello, también violó el principio constitucionalde la separación de poderes contenido en el artículo 55 de la Carta.

En relación con el artículo 8º de la Ley 21 de 1988 el actor expresa que las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República carecen de precisión y por ende, quebrantan el artículo 76-12 del Ordenamiento Superior; en su concepto, el legislador no determinó cuáles son las entidades respecto de las cuales el Presidente quedó facultado para dictar normas especiales sobre contratación, régi­men laboral y presupuesto, puesto que se limitó a indicar en forma genérica que ellasson "las entidades a que alude la presente ley" y éstas son múltiples.

Agrega que se dejó abierta la posibilidad de generar una regulación de los aspectos de contratación, o del régimen laboral o presupuestal en relación con entidades que no tienen nada que ver con los postulados o fines perseguidos por la Ley 21 de 1988, entre ellas al Departamento Nacional de Planeación, el Banco Mundial, la Federación Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo -Fonade- y los Bancos Cafetero, Popular, del Estado y Central Hipotecario, etc.

IV. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA

Aceptado el impedimento que planteó el señor Procurador General, se recibió el concepto del Viceprocurador General. La vista fiscal se aparta de los argumentos expuestos por el actor y considera que la parte acusada del artículo 7º de la Ley 21 de 1988, se ajusta a las previsiones contenidas en el artículo 76-12 de la Constitución Política, toda vez que en el artículo demandado está plenamente determinada la materia sobre la cual el Presidente de la República puede legislar {creación de un fondo y definición de su funcionamiento), y el artículo 8º ibídem señaló un término de dieciocho meses contados a partir de la vigencia de la Ley 21 de 1988 (febrero 1º de 1988) para ejercer dichas facultades.

En concepto del Ministerio Público, la pretendida inconstitucionalidad del artículo 8º de la Ley 21 de 1988 producto de la locución "entidades a que alude la presente ley" que según el actor configura una imprecisión contraria a las exigencias del artículo 76-12 Constitucional tampoco se produce, ya que si bien en la Ley 21 de 1988 se habla del Ministerio de Obras Públicas, del Departamento Nacional dePlaneación, de la Federación Nacional de Cafeteros y de otras entidades crediticias,es lógico entender que la facultad otorgada al Ejecutivo va encaminada a las entidadespúblicas que pertenecen al sector ferroviario, y así debe entenderse sin mayor esfuerzo de la lectura de dicha normatividad.

Por estas razones, el Viceprocurador General de la Nación solicita a esta Corporación que declare exequible el aparte acusado del artículo 1º y el artículo 8° de la Ley 21 de 1988.

V. ESCRITO DE DEFENSA DE LAS NORMAS ACUSADAS

En ejercicio del derecho de petición que consagra el artículo 45 de la Carta, los ciudadanos Luis Fernando Jaramillo Correa y Humberto de la Calle Lombana presentaron escrito en el cual solicitan a la Corte desestimar la demanda y declarar la exequibilidad de las normas acusadas.

Siguiendo la jurisprudencia sentada por la Sala Constitucional, se accede a considerar el memorial citado anteriormente, dado el carácter público de la acción de inconstitucionalidad que es análogo al del derecho de petición y para contar con el mayor número posible de elementos de juicio que permitan una decisión acertada del caso.

Expresan los defensores de las normas impugnadas que las conclusiones del accionante son erradas, no solo por fallas en su propia concepción, sino porque parten de bases falsas.

A su juicio, la impugnación parcial formulada en contra del artículo 7º de la Ley 21 de 1988 es producto de la segmentación inapropiada que el accionante hace del texto legal a fin de facilitar su acusación.

Indican que del texto indisputable del artículo 8º se desprende que no es verdad que el Gobierno carezca de facultades para la creación de un fondo de pasivos laborales revestido de la categoría de establecimiento público, ya que la autorización legislativa en él conferida, se extendió a la creación de todo tipo de personas jurídicas.

A lo anterior agregan que aun en el caso en que se discutiera si conforme al artículo 8º el Gobierno está facultado para crear establecimientos públicos, no por ello la norma impugnada dejaría de ser constitucional puesto que como es al gobierno a quien compete "definir la naturaleza" del fondo de pasivos laborales, y según el artículo 2º del Decreto Extraordinario número 3130 de 1968 solo una especie de fondos -los dotados de personería jurídica- son establecimientos públicos, no esposible predecir que el fondo que se cree, sea precisamente uno de tales estableci­mientos.

Estiman que la acusación contra el artículo 8° es también producto de la indebida segmentación de algunos de los apartes del precepto pese a que el artículo fue demandado en su integridad.

Afirman que el legislador con precisión indiscutida señaló doblemente los límites del ámbito dentro del cual el Gobierno ejercería la facultad de prescribir normas especiales sobre contratación, régimen laboral y presupuesto de las entidades a que alude esta ley.

En su entender es apenas obvio que la locución "entidades a que alude la presente ley" contenida en el inciso 3º se refiere a aquellas encargadas del sistema de transporte ferroviario nacional no solo porque es el propio artículo 8º, en su inciso primero, el que así lo señala, sino también porque éste constituye el objeto de la ley, conforme a su inequívoco texto.

Si el accionante alega que las facultades del gobierno podrían entenderse referidas a todas la entidades mencionadas en la ley es porque calla deliberadamente que el propósito de cada una de estas alusiones fue claramente determinado en la misma ley.

VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1. Competencia

Esta Corporación es competente para decidir definitivamente la demanda instaurada, puesto que los artículos acusados forman parte de una ley, conforme a la atribución segunda del artículo 214 de la Carta Fundamental.

2. Acusación parcial contra el artículo 7° de la Ley 21 de 1988

Se demanda parcialmente el artículo 7º de la Ley 21 de 3988 en la parte que dispuso que con el propósito de la Nación asumir los pasivos laborales a cargo de la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia, "el Gobierno creará un fondo para el manejo de las cuentas respectivas y definirá la naturaleza jurídica, la organización y el funcionamiento del mismo", alegándose que no se concedieron facultades extraordinarias para esos efectos, y que si se afirmase lo contrario, en todo caso el precepto acusado resultaría opuesto al artículo 76-12 de la Constitución Nacional, porque no se indicó el tiempo en el cual debían ejercerse dichas facultades; se sostiene además que como el Legislativo entregó al Ejecutivo una competencia exclusiva sin observar las exigencias constitucionales de las leyes de facultades extraordinarias, también quebrantó los artículos 76-9 y 55 de la Carta Fundamental.

Un análisis sistemático del texto de la Ley 21 de 1988 comprueba que el cargo formulado por el actor es a todas luces infundado.

El demandante olvida la existencia del artículo 8o que en la citada ley subsigue al acusado parcialmente, el que con claridad absoluta confirió las facultades extraordi­narias en forma precisa y señaló el límite temporal a su ejercicio puesto que estableció:

"Artículo 8o. Concédense facultades extraordinarias al Presidente de la Repú­blica, por el término de dieciocho (18) meses, contados a partir de la publicación de esta ley, para que expida las normas conducentes a la organización y recuperación delsistema de transporte ferroviario nacional, dentro del siguiente marco general:

Organizar y estructurar el sistema de transporte ferroviario nacional, definir los recursos necesarios para el logro de ese propósito, reasignar o modificar las participaciones de los que actualmente existan, señalar las entidades que deban recaudarlos e invertirlos y reformar la Ley 30 de 1982.

Las facultades de que traía este artículo, comprenden la creación, transformación o fusión de personas jurídicas o la adscripción o liquidación de entidades descentralizadas y servicios, de tal manera que se logre una simplificación operativa, mayor eficiencia y el establecimiento de organismos para la gestión de áreas especializadas autónomas e independientes, para lo cual podrán prescribir las condiciones de concurrencia de otras entidades públicas y de los particulares. Igualmente el Presi­dente queda facultado para dictar normas especiales sobre contratación, régimenlabora] y presupuesto de las entidades a que alude la presente ley" (subraya la Corte).

Observa la Corte que el claro tenor del artículo 7º autoriza la creación del fondo dentro del proceso de estructuración o reorganización del sistema de transporte ferroviario nacional y que este último constituye el objeto preciso de las facultades conferidas por el artículo 8º, según su inequívoco texto. Así pues, la facultad específica de creación del fondo está comprendida dentro de las de organizar yestructurar el sistema de transporte ferroviario nacional de que trata el artículo 8º y suejercicio circunscrito al límite temporal de 18 meses en él previsto.

Con lo anterior, queda claramente demostrado que el Gobierno sí quedó facultado para crear dicho fondo, definir su naturaleza jurídica, organización y funcionamiento.

En estos términos, queda también estalecido <sic> que la habilitación legislativa fue también delimitada en el tiempo (18 meses, contados a partir de la publicación de la ley) y no indefinida como equivocadamente afirma el actor.

Por lo expuesto, estima la Corte que las facultades conferidas cumplen con los requisitos de precisión y temporalidad exigidos en el artículo 76-12 Superior y que el Congreso al encomendar en virtud de las mismas al Ejecutivo la competencia de legislación en esta materia que ordinariamente le corresponde ejercer conforme alartículo 76-9 de la Constitución, en manera alguna quebrantó el principio de separación de poderes consagrado en el artículo 55 de la Carta Fundamental.

3. Acusación contra el artículo 8º

Se acusan las facultades extraordinarias conferidas en el artículo 8º por carecer de la precisión, que exige el artículo 76-12 Superior. La alegada imprecisión se predica de las facultades para dictar normas especiales sobre contratación, régimenlaboral y presupuesto y se hace derivar de la locución "entidades a que alude la presente ley", la que en concepto del actor en cuanto genérica, no determina las entidades sobre las cuales éstas se ejercerían.

Entiende la Corte que cuando el artículo 8° acusado concedió facultades extraordinarias al Presidente para que "expida las normas conducentes a la organización y recuperación delsistema de transporte ferroviario nacional", determinó en forma precisa, clara y unívoca el ámbito material de dichas facultades.

Obsérvase además que el inciso 3º del cual forma parte la expresión que acarrea la imprecisión alegada en la demanda, se debe asociar al resto del artículo, y en particular al inciso 1º que determina la materia y el objeto de las facultades a que hace referencia el dicho inciso 3º, según ya se observó.

Nótese así mismo que la propia redacción del inciso 3º subordina las facultades específicas en él contempladas al propósito general de organización y recuperación delsistema de transporte ferroviario nacional, de modo que éstas han de entenderse conferidas dentro de ese marco y en relación con las entidades que integran dicho sistema, que son las "entidades a que alude la presente ley".

De lo anterior resulta que si la organización y estructuración del sistema de transporte ferroviario nacional es el objetivo preciso de las facultades conferidas, las específicas de dictar normas sobre contratación, régimen laboral y presupuesto de "las entidades a que alude la presente ley", en cuanto conexas deben entenderse referidas a las entidades que componen tal sistema. Dicho en otras palabras, analizando el inciso 3º en armonía con el inciso 1º del artículo 8º acusado, es indubitable que las facultades de que trata aquél apuntan a las entidades que integran el sistema detransporte ferrovario <sic> nacional las cuales constituyen el objeto de regulación de la Ley21 de 1988.

Agrégase a lo anterior que conforme a jurisprudencia reiterada de esta Corpora­ción la exigencia constitucional de precisión no equivale a que la ley establezca minuciosamente el contenido del decreto que el Ejecutivo puede dictar con base en las facultades que aquella le otorga, pues entonces estas carecerían de propósito y utilidad.

Así, las cosas, la locución "entidades a que alude la presente ley" no afecta en modo alguno la precisión exigida en las facultades extraordinarias, según se deduce del texto mismo de la norma acusada, así como de su contenido y del título de la ley que es "por la cual se adopta el programa de recuperación del servicio público de transporte ferroviario" (subraya la Corte); a este respecto, no sobra recordar que conforme al artículo 92 de la Constitución Nacional, "el título de las leyes deberá corresponder precisamente al contenido del proyecto...".

Para mayor abundamiento, súmese a lo dicho que las referencias de la ley a otras entidades distintas de los Ferrocarriles Nacionales, a que el demandante alude en apoyo de sus tesis, tales como el Banco Mundial, la Federación de Cafeteros, el Fonade y algunos bancos oficiales, se hacen para que condonen deudas de los Ferrocarriles Nacionales o para que la Nación las asuma, como puede concluirse del artículo 5º, que dice:

"Artículo 5o. Dentro del proceso de estructuración o reorganización del sistema de transporte ferroviario nacional, y para colocarlo en posibilidad de operación adecuada, la Nación queda autorizada para asumir la deuda de la Empresa Ferroca­rriles Nacionales de Colombia, por los contratos de empréstitos suscritos con el Banco Mundial, los cuales constan en los documentos distinguidos con los números 551-CO, 926-CO y 2090-CO y la deuda interna con la Federación Nacional de Cafeteros, el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y los Bancos Ganadero, Cafetero, Popular, del Estado y Central Hipotecario.

Así mismo, podrá asumir el déficit acumulado de tesorería que arroje la Empresa Ferrocarriles Nacionales de Colombia".

Dichas referencias también conciernen a las entidades encargadas de adelantar los estudios de viabilidad con base en los cuales el Gobierno llevará a cabo la reorganización del sistema de transporte ferroviario nacional, como son el Ministerio de Obras Públicas y Transporte (artículo 2º), y el Departamento Nacional de Planeación (artículo 4º).

Otra interpretación resultaría pueril o sesgada, pues mal podría el legislador colombiano, ni ordinario ni extraordinario, reestructurar el Banco Mundial.

Colígese de lo anterior que si bien en la ley se mencionan otras instituciones, no menos cierto es que tal mención se hace en función del proceso de estructuración y reorganización del sistema de transporte ferroviario nacional y para colocarlo en posibilidad de operación adecuada. Los artículos 2º, 4°, 5o, 6º y 7° de la Ley 21 de 1988 en los cuales se hace esa referencia son explícitos y claros en así expresarlo.

Por lo expuesto, concluye la Corte que no le asiste razón al demandante en atribuir imprecisión a las facultades extraordinarias de que trata el acusado artículo 8º de la Ley 21 de 1988, y así habrá de declararlo.

VI. DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

1º. Es EXEQUIBLE EL artículo 7º de la Ley 21 de 1988 en la parte que dice:

"Para tal efecto el Gobierno creará un fondo para el manejo de las cuentas respectivas y definirá la naturaleza jurídica, la organización y el funcionamiento del mismo".

2o. Es EXEQUIBLE el artículo 8° de la Ley 21 de 1988.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Ma­nuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodol­fo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Luis H. Mera Benavides

Secretario General (E.).