Norma demandada:  Normas acusadas artículos 2o incisos 2º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9o, 10, 11 y 21 en parte, del Decreto número 1919 de 1986,

AVALÚOS DE INMUEBLES PARA DETERMINAR LOS CAÑONES DE ARRENDAMIENTO. SI EL CONTEXTO O LA PARTE COMPLEMENTARIA DE LOS FRAGMENTOS ACUSADOS PERMITEN UNA APRECIACIÓN DE CONJUNTO SOBRE EL CONTENIDO NORMATIVO DE ELLOS, PUEDE LA CORTE ENTRAR A FALLAR, SIN QUE SE PUEDA SOSTENER LA FALTA DE SENTIDO AUTÓNOMO QUE CARACTERIZA LAS PROPOSICIONES JURÍDICAS INCOMPLETAS. LA CONSIGNACIÓN DE LA MULTA IMPUESTA PREVIAMENTE, ES EN SI MISMOINCONSTITUCIONAL, POR CUANTO COLOCA AL CIUDADANO EN LA IMPOSIBILIDAD DEEJERCER SU DERECHO, SI CARECE DE DINERO PARA EFECTUAR LA CONSIGNACIÓN. COSA JUZGADA.

Inexequible el articulo 21 del Decreto número 1919 de 1986.

DE 1986.

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 25

Referencia: Expediente número 1524. Normas acusadas; artículos 2o incisos 2º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9o, 10, 11 y 21 en parte, del Decreto número 1919 de 1986,

Demandante: Elisa Carrizosa Tovar.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 10 de 12 de marzo de 1978.

Bogotá, D. E., marzo doce (12) de mil novecientos ochenta y siete (1987).

La ciudadana Elisa Carrizosa Tovar, en ejercicio del derecho que le confiere el artículo 214 de la Constitución Política, ha demandado ante la Corte los artículos de la referencia, que dicen textualmente:

"DECRETO NUMERO 1919 DE 1986

(junio 17)

"Por el cual se determina el sistema de estimación del límite máximo del valor comercial de tos inmuebles a que se refiere el parágrafo del artículo 9º de la Ley 56 de 1985 y se establece el régimen de procedimiento administrativo, de sanciones y de recursos aplicables en desarrollo de la misma.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley 56 de 1985 y consultada la Comisión Asesora ella estableció,

DECRETA:

"………….

"Artículo 2º. Las categorías de precios de que trata el artículo anterior son las siguientes:

"Categoría A: vivienda con condiciones de independencia y servicios esenciales.

"Artículo 5o En los contratos de arrendamiento de vivienda urbana, cuando el arrendatario considere que el valor comercial sobre el cual se determinó el canon de arrendamiento supera los precios del mercado, podrá solicitar por escrito dentro de los seis (6) meses siguientes a la celebración del contrato o a la fecha en que se haga exigible el incremento la regulación del mismo por el sistema pericial ante la Superintendenciade industria y Comercio o ante la autoridad en quien ella delegue tal función.

"Artículo 6° Dentro de los cinco (5) días siguientes a la fecha de presentación de la solicitud de que trata el artículo anterior, la Superintendencia de Industria y Comercio o la entidad en quien ella delegue tal función, procederá a designar por orden alfabético, la persona que ha de practicar el experticio, de la lista de expertos inscritos para el efecto ante tales entidades, o en su defecto, de los peritos expertos en propiedad raíz inscritos en las listas de auxiliares de la justicia de la respectiva jurisdicción.

"Artículo 7º. El perito tomará posesión de su cargo ante quien hizo la designación, dentro de los cinco (5)días hábiles siguientes a la fecha de notificación de su nombramiento, expresando bajo juramento que se compromete a cumplir bien, imparcial y fielmente las funciones de su cargo.

"Artículo 8o El perito rendirá su dictamen dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su posesión. Del mismo, se ordenará dar traslado al arrendador y arrendatario por el término de dos (2) días hábiles para que se presenten objeciones. Vencido este término, si no 'se hubieren presentado objeciones, el funcionario competente proferirá la providencia correspondiente acogiéndose al dictamen pericial; si hubiere objeciones estas serán dirimidas por el funcionario competente quien hará la regulación del caso con base en el concepto del perito, las objeciones formuladas, la costumbre y la equidad natural.

"La decisión que en uno u otro caso se profiera será susceptible de recurso de reposición ante el funcionario que dictó la providencia pudiendo solicitarse la designación de un nuevo perito.

"Parágrafo. El auto mediante el cual se ordena dar traslado a las partes del dictamen pericial se notificará por estado.

"Artículo 9o Cuando de la regulación del valor comercial del inmueble resul­tante del procedimiento descrito en los artículos 5o, 6º, 7o y 8o del presente Decreto, apareciere que el precio del arrendamiento legalmente exigible es inferior al efectiva­mente cobrado en la providencia respectiva se ordenará además al arrendador que dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la ejecutoria de tal providencia, consigne a favor del arrendatario los excedentes a que hubiere lugar, en cualquiera de las entidades a que se refiere el artículo 22 del presente decreto.

"Parágrafo. La providencia mediante la cual se ordena la devolución de exce­dentes presta mérito ejecutivo.

"Artículo 10. Transcurridos (30) días hábiles contados a partir de la fecha de ejecutoria de la providencia de que trata el artículo anterior, sin que el arrendador haya acreditado la consignación allí prevista, la Superintendencia de Industria y Comercio o la autoridad en quien ella delegue tal función, procederá a imponerle multa basta por cinco (5) veces el precio mensual de arrendamiento exigido en cada caso y con destino al Fondo Especial de la Superintendencia de industria y Co­mercio.

"Artículo 11. En caso de desacuerdo de las partes contratantes respecto del precio de arrendamiento de los servicios, cosas o usos adicionales, se someterá a justiprecio de peritos para lo cual deberá observarse el procedimiento establecido en los artículos 5°, 6º, 7o, 8o y 9o del presente Decreto, e imponer la sanción establecida en el artículo 10 si a ello hubiere lugar, a favor del Fondo Especial de la Superinten­dencia de Industria y Comercio.

"Parágrafo. El arrendatario deberá detallar en la solicitud los servicios, cosas o usos adicionales sobre los cuales ha de versar el experticio y anexar prueba siquiera sumaría del contrato de arrendamiento.

"………….

"Artículo 21. Contra las providencias que pongan fin a la actuación administra­tiva aquí prevista procederán los siguientes recursos previa consignación de la multa impuesta según fuere el caso:

"1. El de reposición ante el mismo funcionario que tomó la decisión para que la aclare, modifique, revoque o adicione.

"2. El de apelación, para ante el inmediato superior jerárquico con el mismo propósito.

"3. El de queja cuando se rechace el de apelación.

"La oportunidad y presentación de los anteriores recursos se regirá por las disposiciones contenidas en el Código Contencioso Administrativo".

FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA

La actora estima violados los artículos 2o, 26, 34, 55, 58 y 118-8 de la Constitución, por las siguientes razones:

"………….

La norma acusada es inconstitucional por haber excedido las facultades extraordinarias en cuanto amplió el concepto de vivienda compartida para cobijar también los inmuebles que, como hemos descrito, encajan dentro de la descripción consagrada en el artículo 1o de la Ley 182 de 1948, y por ello pueden someterse al citado régimen.

"Este hecho supone la irrupción del Ejecutivo en las funciones legislativas, y por ende, la violación del artículo 55 de la Constitución.

"……………

La Ley 56 de 1985 dio autorización al gobierno para establecer el régimen de procedimiento administrativo, de sanciones y de recursos aplicables en desarrollo de la intervención prevista en el numeral 5o del artículo 28, pero tal facultad no puede extenderse más allá de la instrumentación de los medios para ejercer el necesario poder de policía que permita el debido control, inspección, vigilancia y sancionamiento administrativos.

"La noción de policía administrativa no comprende el poder de impartir justicia; ello es función que compete a los jueces.

"Aparte lo hasta aquí afirmado, el Gobierno no recibió autorización para crear un sistema mediante el cual sus agentes impongan el precio ni el monto de los reajustes contractuales.

"El precio, conforme al artículo 9o de la Ley 56 de 1985, se acuerda por las partes, formula que también adoptó el artículo 4o del Decreto número 1919 de 1986, y es que según el artículo 1º de la citada norma de facultades 'esta ley tiene por objeto fijar los criteriosque deben servir de base para regular los contratos de arrendamiento de los inmuebles urbanos destinados a vivienda y para determinar el valor del canon respectivo y sus reajustes', luego es indudable que la intención del congreso no fue la de establecer individualmente precios, sino la de indicar pautas para su determinación dentro del respeto por la autonomía contractual.

"…………….

"No se previo notificación ni traslado al arrendador de la solicitud elevada por el arrendatario para que se revise el valor comercial del inmueble. Ello le impide hacerse parte e interponer las defensas a su alcance, tales las de prescripción, preexistencia de un avalúo, pleito pendiente, cesión del contrato, etc.

"………….

"La inspección, control, vigilancia y sancionamiento los radicó la Ley 56 en cabeza de la Superintendencia de Industria y Comercio o en la de las autoridades departamentales o municipales en quienes ella delegue esa función (artículo 26), pero ocurre que el Decreto-ley acusado dispuso que de no presentarse objeciones, la Superintendencia deba acoger el dictamen pericial, de donde no solamente el ejecutivo se ha abrogado funciones judiciales sino que difiere el fallo al perito, por lo cual, en último término, viene a impartir justicia un particular.

"Tienen tal carácter de judiciales las facultades que en este punto se consagraron que para el caso de oposición se dispuso que 'la regulación' la haga el funcionario 'con base en el concepto del perito, las objeciones, la costumbre y la equidad natural' (artículo 8o Decreto número 1919 de 1986), todo lo cual supone un juicio de valoración.

"(...) es injurídico asignarle mérito ejecutivo a la providencia administrativa que ordena la devolución de excedentes (nótese, además, que el inquilinio <sic> nunca probóel pago de los cánones); tal declaración supone el ejercicio de una función judicial de competencia de otra rama del poder público conforme a las disposiciones constitucio­nales citadas".

CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El señor Procurador emitió concepto mediante oficio número 1095 del 7 de noviembre de 1986, en el cual expresa fundamentalmente:

"En torno al artículo 2º, inciso segundo atacado, los argumentos expuestos por la demandante no son de recibo. Entiende el Procurador que cuando el legislador extraordinario se refirió a la 'vivienda en condiciones de independencia y servicios esenciales', lo hizo aludiendo a esa clase de vivienda que no se encontraba incorpora­da al registro catastral, porque para los demás eventos, vivienda compartida y por el sistema de contrato de pensión, el propio Decreto-ley los contempló en forma expresa.No otra puede ser la interpretación, si se tiene en cuenta que la misma Ley 56 de 1985en su artículo noveno, inciso tercero, claramente estableció cuál era el sistema de estimación del límite máximo del valor comercial de los inmuebles con registrocatastral,sinfijar categorías, dejando al legislador extraordinario la determinación de ese sistema para los inmuebles que no se encontrarán registrados en el Catastro. Fue en desarrollo de lo ordenado por el parágrafo del articulo 9º, de la ley citada, que el Ejecutivo haciendo uso de las facultades conferidas, estableció la categoría A que hoy se acusa, referida indudablemente a los inmuebles que si bien son independientes, no tienen registro catastral. Por tanto, considera el Despacho que el Gobierno, al expedir el Decreto-ley número 1919 de 1986, ejerció cabalmente las facultades conferidas por la Ley 56 de 1985, lo que se traduce en la no infracción del artículo 118-8 constitucional y en el cumplimiento pleno del canon 55 superior sobre la separación y colaboración armónica de las ramas del poder público.

"El argumento de violación para el artículo 5° demandado se contrae a la intromisión, por parte del Ejecutivo, en la órbita de la Rama Jurisdiccional, por cuanto le otorgó la función 'de impartir justicia civil a una entidad del orden administrativo', siendo que esa función es propia de los jueces. Al respecto vale la pena recordar, teniendo en cuenta lo expuesto por la actora, lo que la jurisprudencia y doctrina han entendido por Poder de Policía y Función de Policía. Como las normas de policía dicen relación con las funciones del Estado, ellas pertenecen al Derecho Público y especialmente al Derecho Administrativo, sin que por esto pueda afirmarse que su interés se encuentre limitado sólo a esa materia toda vez que la protección de la persona, entendida en forma integral, cobija todos sus derechos tanto en el campo social como en el privado.

"(…) el Poder de Policía es normativo, y busca preservar el ejercicio de la libertad individual dentro del marco del orden público, mientras que la función de policía se encuentra reglada y subordinada al poder de policía, y supone el ejercicio de competencias determinadas que hayan sido asignadas por el legislador, ordinario o extraordinario, a las autoridades administrativas cuyas actuaciones en estos casos si bien son muy similares a las jurisdiccionales, no por ello puede afirmarse que sean netamente judiciales.

"En este orden de ideas, y frente al caso bajo examen, obsérvese que el legislador, en ejercicio del Poder de Policía, le entregó la competencia para ejercer el control y vigilancia, incluida la imposición de sanciones administrativas en materia de arrendamiento de vivienda urbana, a la Superintendencia de Industria y Comercio a la autoridad departamental o municipal en quien ella delegue esa función (artículo 26, Ley 56 de 1985) y el legislador extraordinario simplemente se limitó a reiterarla en el artículo 5o del Decreto demandado, lo que en manera alguna constituye indebida injerencia del Ejecutivo en la órbita de atribuciones propias de la Rama Jurisdiccional, como lo sostiene la demandante; antes por el contrario, comporta una función y actuación netamente de policía administrativa para la cual sí se encontraba facultado el legislador extraordinario, por lo que no encuentra el Despacho que exista infracción de los artículos 118-8, 2o, 55 y 58 de la Carta.

"En punto a los preceptos 9o y 11 tachados de inconstitucionalidad por la actora, son valederos los argumentos expresados en la presente Vista Fiscal respecto del artículo 5o antes estudiado, toda vez que como ya se indicó, la Administración puede en ejercicio de competencias dadas por el legislador, cumplir funciones que aun cuando en apariencia son jurisdiccionales y conllevan una especie de proximidad con éstas, son en realidad diferentes, por lo que en ese evento tampoco hay violación de las normas 118-8, 2a y 55 del Estatuto Superior.

"…………….

"(...) sin vulnerar la Constitución Nacional, el legislador extraordinario puede modificar o subrogar los códigos así expresamente la ley de facultades no lo haya autorizado. Sin embargo, en el presente caso no encuentra el Despacho que se hayan modificado los artículos de los Códigos de Procedimiento Civil y Contencioso Administrativo citados en la demanda, ya que el procedimiento fijado por el Decreto-leynúmero 1919 de 1986 es un procedimiento especial y sui-generis frente a los demás procedimientos contemplados en los códigos antes mencionados, y en el cual se establece el trámite a seguir para adelantar esa clase de procesos. Por lo tanto, tampoco existe infracción del precepto 118-8 de la ley superior.

"………..

"La existencia de un procedimiento breve y sumario en materia de arrendamiento de los inmuebles indicados en las categorías de que trata el artículo 2o del Decreto impugnado, no implica en manera alguna infracción al derecho de defensa del arrendador, toda vez que en él mismo se les entrega a las partes la posibilidad de controvertir tanto el informe pericial como la decisión que se adopte, contra la cual únicamente cabe el recurso de reposición, lo que coincide con lo dispuesto por el artículo 50, numeral 2o del Código Contencioso Administrativo, el cual dispone que contra las decisiones dictadas por los Ministros, Jefes de Departamento Administrati­vo, Superintendentes...', no procede el recurso de apelación.

"Mas aún, es tan cierto que se busca garantizar el derecho de defensa de las partes, que la misma ley contempla la posibilidad de que éstas puedan solicitar el nombramiento de un nuevo perito, al momento de interponer el recurso de reposi­ción contra la decisión que se adopte.

"…………………

"Así mismo, no es de recibo la afirmación del demandante en el sentido de que cuando no exista objeción al informe del perito, éste debe ser acogido por laSuperintendenciade Industria y Comercio o la que cumpla esa función, traduciéndose en el hecho de que un particular imparta justicia civil. No puede olvidarse que precisamente los peritos son auxiliares de la justicia, que por sus conocimientos especializados en ciertas materias hacen necesaria su presencia en determinados procesos, con el fin de lograr una equitativa e imparcial administración de justicia, ya que es imposible exigir de los jueces vastos conocimientos sobre todos los asuntos decarácter técnico en que deban intervenir.

"La imposición de la multa indicada en los artículos 10 y 11 del Decreto-ley número 1919 de 1986, como medida coercitiva es una consecuencia del procedi­miento señalado en los artículos precedentes, los cuales son un desarrollo del poder de policía y de la función de policía, por lo que mal puede considerarse que exista violación al derecho de defensa del arrendador.

"Respecto de la frase 'previa consignación de la multa impuesta' del artículo 21 que se acusa por infracción del canon 26 constitucional, considera el Despacho que existe proposición jurídica incompleta, por que faltan los dos extremos que sustentan la argumentación de la demandante. Por una parte, no se indicó cual disposición contempla la exigencia ejecutiva de las multas que se impongan, porque el artículo 21 no lo dice, y de la otra, no se acusó la parte del artículo que contiene los recursos que proceden contra esas providencias y mucho menos se expresó la relación de causalidad entre los medios de impugnación procedentes y la presunta exigencia ejecutiva de las multas.

"………….."

CONSIDERACIONES DE LA CORTE

Respecto de los artículos 2o, incisos 2º, 5°, 6º, 7°, 8º, 9o, 10 y 11 del Decreto número 1919 de 1986, que ya habían sido demandados, esta Corte se pronunció definitivamente en fallo del 12 de marzo del año en curso.

Teniendo en cuenta el principio de la cosa juzgada, habrá de estarse a lo resuelto en la aludida sentencia.

2. Del artículo 21, ha sido demandada únicamente la frase "previa consignación de la multa impuesta".

No considera la Corte que en este caso haya proposición jurídica incompleta, como lo sostiene la Procuraduría, pues según ya se dijo en sentencia del 4 de diciembre de 1986 al fallar sobre la constitucionalidad de algunos apartes del artículo 11 delDecreto número 3466 de 1982, si el contexto o la parte complementaria de los fragmentos acusados permiten una apreciación de conjunto sobre el contenido normativo de ellos, puede la Corte entrar a fallar, sin que se pueda sostener la falta de sentido autónomo que caracteriza las proposiciones jurídicas incompletas.

En el caso presente, las palabras "previa consignación de la multa impuesta" deben apreciarse en relación con el objeto primordial del artículo al cual pertenecen, el 21 del Decreto número 1919, que señala los recursos que proceden por la vía gubernativa contra las providencias que pongan fin a las actuaciones administrativas a quese refiere el mismo Decreto.

Dado lo anterior, la Corte proferirá decisión definitiva sobre la constitucionalidad de los términos objeto de la acción.

Se estima infundado el cargo relativo a violación del artículo 2o de la Carta, pues de su contenido y objeto nada se desprende sobre prohibición al legislador en cuanto a la exigencia de condiciones previas al ejercicio de los recursos por la vía gubernativa.

Tampoco el 118, ordinal 8°, de la Constitución ha sido conculcado pues no hay exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias (Ley 56 de 1985), ya que ellas se confirieron para "establecer el régimen de procedimiento administrativo, de sanciones y de recursos aplicables" en la materia que dicha ley reguló y que es la misma del Decreto acusado.

En cuanto al derecho de defensa, como ya lo ha expresado la Corte en sentencia del 11 de septiembre de 1986, los recursos en sus distintas modalidades son de creación legal, no constitucional y, por tanto, las reglas relativas a ellos y sus limitaciones competen al legislador.

Sobre el particular sostuvo esta Corporación:

"La Carta se limita a garantizar que en las actuaciones administrativas se asegure plenamente el derecho de defensa y a formular los principios generales a cuyo amparo puedan acogerse los particulares ante el Estado, pero no cataloga los recursos, ni señala sus características, ni dice cuándo proceden ni ante quién" (Sentencia número 70 Proceso número 1470. Septiembre 11 de 1986).

Si ello es así, el legislador está facultado con mayor razón para señalar las condiciones o requisitos que deben cumplirse para acceder a los recursos por ella creados, lo cual no quebranta ninguna disposición constitucional. Sin embargo, en el presente caso, el trámite previo exigido por la norma para que el particular acceda a los recursos por la vía gubernativa, es decir, la consignación de la multa impuesta, es en sí mismo inconstitucional, por cuanto coloca al ciudadano en la imposibilidad de ejercer su defensa ante el Estado si carece del dinero necesario para efectuar la consignación. Y no es poca la cuantía, puesto que según el artículo 10 del mismo Decreto,equivale a cinco(5)veces el canon de arrendamiento respectivo.

Entendiendo la justicia en su sentido amplio, considera la Corte que una exigencia como la indicada atenta también contra el principio de gratuidad.

Con fundamento en las razones anteriores, la -Sala Plena- de la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y conocido el concepto del Procurador General de la Nación,

DECIDE:

1º. Declárase Inexequible, del artículo 21 del Decreto número 1919 de 1986, la expresión "previa consignación de la multa impuesta".

2º. En cuanto a los artículos 2°, incisos 2º, 5º, 6º, 7º, 8°, 9º, 10 y 11 del mismo Decreto, Estése a lo resuelto por la Corte en fallo del 12 de marzo de 1987.

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gace­ta Judicial y archívese el expediente.

Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, José AlejandroBonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Gui­llermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Ángel, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz. Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, RafaelRomero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria General