SI SE CONTRARRESTAN CON LAS NORMAS EN EXAMEN EN LA MEDIDA EN QUE LA INCERTIDUMBRE LEGAL DE MUCHAS MUERTES CESARA PARA TORNARSE EN HECHO JURIDICO ESCLARECIDO POR EL JUEZ, LAS SITUACIONES Y RELACIONES JURIDICAS SUBSIGUIENTES ORIGINADAS EN ESE HECHO, NO QUEDAN SOMETIDAS A LA INCERTIDUMBRE. EMERGENCIA ECONOMICA.
La Corte declara constitucional el Decreto número 3822 de 1985.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 24.
Referencia: Expediente número 1422 (206-E). Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 3822 de diciembre 27 de 1985 "por el cual se dictan medidas de emergencia".
Magistrado ponente: doctor Jairo E. Duque Pérez.
Aprobada según acta número 35 de abril quince (15) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
I. ANTECEDENTES
Con fecha 11 de enero de 1986, se recibió en la Secretaría de la Sala Constitucional de la Corte, proveniente de la Presidencia de la República, copia auténtica del Decreto Legislativo número 3822 de 27 de diciembre de 1985 "Por el cual se dictan medidas de emergencia". Con fecha 10 de febrero de 1986, se efectuó el reparto de rigor, y por auto de fecha 14 de febrero del mismo año se ordenó la fijación en lista a fin de permitir la intervención ciudadana que ordenan los artículos 214 de la Constitución y 14 del Decreto número 432 de 1969. Se le dio el traslado de ley al Procurador General de la Nación para lo de su cargo quien lo descorrió el 4 de marzo de 1986 con el correspondiente concepto que posteriormente se analizará. Agotada como se encuentra la ritualidad procesal constitucional, la Corte se dispone a resolver sobre el fondo de la cuestión.
II. TEXTO DEL DECRETO
El texto del Decreto número 3822 de 1985 es el .siguiente:
"DECRETO NUMERO 3822 DE 1985
(diciembre 27)
"Por el cual se dictan medidas de emergencia.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confiere la Constitución Política en su artículo 122 y en desarrollo del número 3405 de 1985,
"DECRETA:
"Artículo 1° La muerte de quienes desaparecieron como consecuencia de la toma del Palacio de justicia de Bogotá, D. E., ocurrida el 6 de noviembre de 1985 y de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz desarrollada el 13 del mismo mes y año, será declarada mediante Proceso Especial de conformidad con el siguiente procedimiento.
1. La persona que tenga interés legítimo, directamente o a través de apoderado a partir de la vigencia de este Decreto y sin sujeción al término establecido en el artículo 97 del Código Civil, podrá presentar ante el juez civil municipal competente en los términos de este Decreto, o ante el juez municipal de su domicilio, la denuncia sobre el desaparecimiento, anexando, de ser posible, el registro civil de nacimiento, el documento de identidad o de cualquiera otra naturaleza expedido por autoridad competente que pueda servir de prueba indiciaria para establecer la existencia del desaparecido y además prueba sumaria sobre la presencia de éste en el lugar de la tragedia.
"Cuando la persona con interés legítimo sea menor de edad y sus representantes legales no se encuentren o figuren como desaparecidos, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar asumirá la representación legal para adelantar este procedimiento.
"2. La autoridad ante quien se presente la denuncia, la remitirá de inmediato al juez civil municipal a que se refiere el artículo 4° de este Decreto, reparto, para su trámite.
"3. Recibida la denuncia, el juez competente avocará el conocimiento del proceso y dispondrá, dentro de los dos días siguientes a su recibo, el emplazamiento del desaparecido mediante edicto que se fijará por quince (15) días en la Secretaría del Despacho y se publicará por una vez en un periódico de amplia circulación nacional.
"4. Vencido el término previsto en el numeral anterior, se decretará y ordenará la práctica de las pruebas conducentes a establecer la existencia del desaparecido y las de aquellas otras que permitan concluir que éste fue víctima del desastre.
"El término probatorio para practicar las pruebas a que se refiere el presente numeral, será de veinte días contados a partir del auto que las decreta, prorrogable por razones de fuerza mayor o caso fortuito por una sola vez hasta por otros veinte días.
También podrá prorrogarse el término probatorio cuando el funcionario deba desplazarse para practicar pruebas a un lugar diferente al del perímetro urbano del municipio sede del juzgado.
"5. Cuando fuere necesario practicar pruebas en otros municipios, el funcionario competente podrá comisionar al juez municipal del lugar en donde éstas deban practicarse. En este caso, el período probatorio se aumentará en tres días. El comisionado practicará las pruebas solicitadas en un término máximo de cinco días, contados a partir de la fecha de recibo del oficio comisorio.
"6. Agotada la etapa probatoria, dentro de los cinco (5) días siguientes a su vencimiento, si se ha probado la existencia y desaparición de la persona en la tragedia, el juez la declarará legalmente muerta en providencia motivada.
"La sentencia señalará el seis (6) y el trece (13) de noviembre de 1985, según el caso, como fecha de la muerte del desaparecido.
"Si la sentencia negare las pretensiones de la demanda, podrá interponerse contra ella el recurso de apelación ante el respectivo tribunal dentro de los cinco (5) días siguientes a su notificación.
"7. El encabezamiento y la parte resolutiva de la providencia que declare legalmente muerta a una persona deberán publicarse en forma gratuita por dos veces en un medio de información escrita, hablada o audiovisual de amplia circulación nacional.
"8. La ejecutoria de la providencia del Proceso Especial se cumplirá quince (15) días después de su publicación o notificación, según el caso. Para tal efecto, en el primer evento, el interesado presentará al juzgado respectivo copia o constancia auténtica de la publicación.
"9. Ejecutoriada la sentencia declarativa de muerte, se ordenará su protocolización en una Notaría del círculo respectivo y su inscripción en el Libro de Registro Civil pertinente, todo lo cual se hará dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de la providencia y sin costo para el interesado.
"10. De igual manera, ejecutoriada una providencia que declare la muerte por desaparecimiento, el juez librará las comunicaciones necesarias para el cumplimiento de los artículos 79 y 81 del Decreto número 1260 de 1970.
"Parágrafo. Podrán tenerse como medios de prueba para establecer la existencia legal del desaparecido, entre otros, los documentos que reposen en los archivos de las autoridades nacionales, departamentales, distritales, municipales, intendenciales y comisariales, entregados por éste o recopilados por las entidades públicas para el trámite de documentos que por ley expiden o para el cumplimiento de obligaciones que ellas mismas imponen. Igualmente servirán de medio probatorio los documentos de trámite de las empresas de servicios públicos, los de las entidades de carácter oficial, semioficial y privado y los que estén en las actas eclesiásticas. La entidad que sea requerida para suministrar la información o el envío de copia de documentos estará sujeta al término perentorio señalado en el numeral & de este artículo para los funcionarios comisionados.
"Artículo 2° Si en cualquier estado del proceso se presentare el presunto desaparecido, éste podrá pedir al juez del conocimiento la terminación del proceso, quien decidirá sobre el asunto con fundamento en prueba sumaria de que se trata de la misma persona, en un término máximo de cinco (5) días hábiles.
"Quien tuviere conocimiento de la supervivencia del presunto desaparecido, podrá manifestarlo al juez del conocimiento en cualquier estado del proceso bajo la gravedad del juramento. La respectiva comprobación se hará mediante trámite incidental y la decisión se tomará en la sentencia.
"Si con posterioridad a la providencia declarativa de la muerte de una persona, ésta apareciere o se tuviere conocimiento de su supervivencia, dicha persona o quien demostrare tener interés legítimo podrá solicitar ante el mismo funcionario que profirió la providencia, su rescisión. Si ya ha vencido el período de funcionamiento de los juzgados creados por este decreto, podrá solicitarse la rescisión de la sentencia ante el juez civil del circuito competente.
"Artículo 3° El incumplimiento de cualquiera de los términos establecidos en los artículos anteriores será causal de mala conducta y se sancionará de conformidad con las normas disciplinarias sobre la materia, sin perjuicio de las acciones penales a que hubiere lugar.
"Artículo 4° Con la finalidad exclusiva de adelantar el Proceso Especial señalado en los artículos anteriores, para los desaparecidos en la tragedia del Nevado del Ruiz, créanse por el término de veinticuatro (24) meses, contados a partir del primero de enero de 1986 cuatro juzgados civiles municipales. Estos despachos tendrán jurisdicción en todo el territorio nacional y serán radicados por el Ministerio de justicia de acuerdo con las necesidades del servicio para el cual son creadas.
"Artículo 5° La declaratoria de la muerte de los desaparecidos en la toma del Palacio de justicia de Bogotá, corresponderá a los jueces civiles municipales de esta ciudad, mediante el Proceso Especial consagrado en el presente Decreto.
"Artículo 6° Los juzgados creados en el artículo anterior tendrán la siguiente composición de personal y su elección, nombramiento, posesión y remuneración se regirán por las normas vigentes sobre la materia:
"Un juez Civil Municipal, Grado 15.
"Un Secretario Judicial, Grado 9.
"Un Sustanciador, Grado 7.
"Un Escribiente, Grado 4, y
"Un Notificador, Grado 3.
"Parágrafo. El nombramiento de los jueces de que trata el presente artículo se hará dentro de los diez días siguientes a la vigencia del presente Decreto, así: uno por el Tribunal Superior del Distrito judicial de Manizales, y, tres para el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Ibagué. El nombramiento del personal subalterno se hará por el respectivo juez dentro de los dos siguientes a su posesión.
"Artículo 7° Los juzgados creados por este Decreto deberán ser dotados de los elementos e implementos necesarios para su funcionamiento por el Fondo Rotatorio del Ministerio de justicia, en un plazo máximo de cinco (5) días, contados a partir de la posesión del respectivo juez.
"Artículo 8° Los procesos que se encuentran en trámite al vencerse el período de los juzgados civiles municipales aquí creados pasarán en el estado en que se encuentren al juzgado Civil del Circuito que deba conocer por competencia, quien continuará el diligenciamiento con sujeción al procedimiento consagrado en este Decreto.
"Artículo 9° En lo no previsto en este estatuto se aplicará lo dispuesto en los Códigos Civil y de Procedimiento Civil en cuanto sea compatible con el régimen de excepción aquí consagrado.
"Artículo 10. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
"Publíquese, comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, a 27 de diciembre de 1985.
BELISARIO BETANCUR
El Ministro de Gobierno,Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ramírez Ocampo; el Ministro de Justicia, Enrique Parejo González; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Hugo Palacios Mejía; el Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Roberto Mejía Caicedo; el Ministro de Desarrollo Económico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energía, Iván Duque Escobar; el Ministro de Educación Nacional, Liliam Suárez Melo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, Rafael de Zubiría Gómez; el Ministro de Comunicaciones, Noemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, (E.) María del Rosario Sintes".
III. INTERVENCIÓN CIUDADANA
Dentro del término legal el ciudadano William Fernando León Moncaleano, presentó escrito de impugnación de constitucionalidad contra el Decreto en su integridad que fundamenta en los siguientes motivos:
"Al expedir el Ejecutivo el Decreto número 3822/85 violó los artículos 76 y 122 de la Constitución, pues básicamente con el Decreto demandado el Ejecutivo cambió el Código de Procedimiento Civil en el Titulo XXXII del C. de P. C. Procesos de jurisdicción voluntaria de los artículos 649 a 662 del citado Código de Procedimiento, lo que en criterio del suscrito demandante solamente lo puede hacer el Congreso al tenor del artículo 76 mediante ley y es lógico que el artículo 122 de emergencia solamente de acuerdo al Decreto que la declaraba era para contrarrestar en las normas que se expidieran la llamada calamidad pública, pero no reformar el Código de Procedimiento Civil que nada tiene que ver con esa emergencia decretada y las normas expedidas sobran pues para eso estaba la tramitación vigente del actual Código de Procedimiento. Igualmente el Ejecutivo cambia la competencia de estos procesos que de ordinario corresponde a los Jueces Civiles del Circuito para los jueces Civiles Municipales lo cual es absurdo pues es mejor que estos procesos los conozcan y fallen personas más versadas en procedimiento y de mayor madurez no solamente jurídica sino personal, por ello la totalidad del Decreto es inconstitucional" (Sic).
IV. CONCEPTO DEL SEÑOR PROCURADOR
El Organo Superior del Ministerio Público en su concepto de rigor, arriba a la conclusión de la constitucionalidad del Decreto con excepción de las expresiones "en forma gratuita" contenidas en el numeral 8° del artículo 1°. De esa pieza se extracta el siguiente párrafo que resume el criterio de esa Agencia del Ministerio Público:
"Las disposiciones adoptadas mediante el Decreto objeto de la revisión consitucional, guardan directa y específica relación con los hechos que determinaron el Estado de Emergencia y de ellas puede esperarse un efecto positivo y directo en la superación de la crisis, que a su vez evita la extensión de sus efectos, pues tales ordenamientos están encaminados a obtener, en un término relativamente corto, la partida de defunción de las miles de personas que desaparecieron con motivo de las dos tragedias, lo cual, mediante el procedimiento establecido en la legislación vigente duran mucho más de dos años. Dicho procedimiento busca básicamente, obtener en corto tiempo la partida de defunción de las personas desaparecidas para permitir a sus deudos la adecuada administración de sus patrimonios y la definición de su estado civil; procedimiento abreviado establecido y reglamentado única y exclusivamente para los casos originados en las tragedias que se mencionaron.
"En consideración de este Despacho, las normas contenidas en el Decreto objeto de revisión se ajustan a las exigencias del artículo 122 de la Constitución Nacional y no son violatorias de ningún precepto del mismo rango, con excepción de la frase'en forma gratuita' contenida en el numeral 8° del artículo primero.
"Mediante esta frase el Gobierno impone a un grupo del sector de la empresa privada una carga destinada a solucionar la asistencia pública que corresponde al Estado por mandato expreso del artículo 19 de la Constitución Nacional. Con esta medida el Ejecutivo desconoce una de las exigencias del artículo 122 en que se fundamenta, cual es la de que con las medidas que se adopten no se pueden desmejorar los decretos de los trabajadores consagrados en leyes anteriores. De otra parte, viola no solamente el principio de la igualdad de los ciudadanos frente a la ley y las cargas públicas sino también el artículo 17 de la Carta Fundamental que consagra el derecho de protección al trabajo, al obligar a un determinado grupo de personas a desarrollar una actividad, ejecutar un trabajo, negándole su justa remuneración, medida ésta con la cual no se evita la extensión de los efectos de la crisis ni guarda relación directa con los hechos que determinaron la declaratoria del Estado de Emergencia".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Como el Decreto número 3822 de 27 de diciembre de 1985, se dictó por el Presidente de la República en ejercicio de las especiales atribuciones que le confiere el artículo 122 y fue antecedido del Decreto número 3405 del mismo año por el cual se declaró el Estado de Emergencia Económica, la Corte es competente para conocer de él según los artículos 122 y 214 de la Constitución Nacional.
Desde el punto de vista formal encuentra la Corporación que el Decreto está firmado por el Presidente de la República y por todos los ministros del Despacho Ejecutivo; que se expidió dentro del término de la emergencia según el señalamiento hecho por el Decreto originario, y que las medidas adoptadas tienen una evidente conexión con los hechos que fueron considerados como causa determinante de la declaración del estado de excepción según el artículo 122 de la Constitución Nacional ya que están destinados a superar algunas de las secuelas que dejaron la erupción súbita del Nevado del Ruiz y la ocupación cruenta del Palacio de Justicia, con la muerte de innumerables personas y el desaparecimiento de muchas otras cuyo paradero se ignora y de las que es dable presumir que murieron en tan dolorosos hechos.
Es evidente entonces la necesidad de que se adopten medidas más expeditas que las que el ordenamiento procesal civil vigente consagra en orden a contactar prontamente la muerte presunta de los innumerables desaparecidos en aquellas tragedias a fin de que se aceleren también los procesos sucesorios correspondientes si fuere el caso, y a que se esclarezca el hecho incierto en la actualidad, de la real muerte de muchas personas víctimas de aquellos escabrosos hechos y se defina así, el estado civil de ellas y de su grupo familiar.
Enfocando desde este ángulo visual el Decreto en examen, no queda duda de la conexidad que guarda con los hechos básicos que fueron tenidos como motivos de la declaración de la Emergencia Económica. Resulta por esto inaceptable la impugnación de inconstitucionalidad que le formula el ciudadano interviniente a las medidassub examine, al considerar que en el Estado de Emergencia carece el Gobierno Nacional de atribuciones para modificar el Código de Procedimiento Civil, pues estas decisiones no se encaminan a contrarrestar "la calamidad pública" o a impedir la extensión de sus efectos, única finalidad a que deben dirigirse.
Algunos de los efectos causados por los hechos a que se viene haciendo referencia, sí se contrarrestan con las normas en examen en la medida en que la incertidumbre legal de muchas muertes cesará para tornarse en un hecho jurídico esclarecido por el juez a través de los trámites fijados en el Decreto lográndose así, de contera, que las situaciones y relaciones jurídicas subsiguientes originadas en ese hecho, no queden sometidas a la incertidumbre.
El ciudadano impugnador también acusa el Decreto por ser violatorio del artículo 76 de la Constitución Nacional, pues afirma que el Código de Procedimiento Civil no puede ser reformado sino por una ley emanada del Congreso; no le asiste razón en este aspecto puesto que las normaciones contenidas en los Códigos pueden ser modificadas por otras con jerarquía de ley, bien por el Congreso o por el Gobierno Nacional cuando obra como legislador extraordinario.
Es de anotar que el Código de Procedimiento Civil queda reformado en los aspectos regulados por el Decreto pero única y exclusivamente para los procesos que se refieran a personas desaparecidas en las zonas afectadas por los desastres de que se ha hecho referencia. No por ello puede invocarse el decreto reformatorio del Código de Procedimiento Civil en zonas y casos sin conexión con los hechos que motivaron las disposiciones excepcionales. Por ello, no se advierte violación alguna de la Constitución en el artículo citado o por el interviniente, ni en ninguna otra norma de la. Carta.
De otro lado, tampoco acierta el impugnante de la declaratoria de constitucionalidad del Decreto materia de la revisión cuando afirma que el Ejecutivo varió la competencia para el proceso de muerte por desaparecimiento pasándola del juez Civil del Circuito al Juez Civil Municipal.
Es el Código de Procedimiento Civil el que fija la competencia para los distintos procesos civiles; por lo tanto, se trata de una modificación a los factores de competencia que tuvo en cuenta el Decreto número 1400 de 1970 (Código de Procedimiento Civil) y de ahí que el Ejecutivo al convertirse en legislador extraordinario, por mandato de la Constitución, puede modificar tal normatividad procesal. Por ello, no se advierte tampoco violación alguna de la Constitución Nacional.
Consideremos ahora las principales disposiciones del Decreto número 3822 de 1985: el artículo 1° regula el procedimiento a seguirse en los procesos de muerte por desaparecimiento, de personas cuyo paradero se ignora y respecto de las cuales se cree que murieron en los desastres del Palacio de justicia y de la ciudad de Armero. Diez numerales y un parágrafo contiene el texto en análisis y se refieren a la persona legitimada para pedir la declaratoria de muerte por desaparecimiento; el juez competente para recibir la denuncia; a la orden de remisión de la solicitud al Juez creado por el mismo decreto para conocer de ese proceso y el trámite a seguir; lo relativo a la etapa probatoria, la sentencia, publicación, recursos a interponer, cumplimiento y protocolización de la sentencia en la Notaría correspondiente.
El artículo 2° regula la terminación del proceso por la presencia o aparición del presunto fallecido; establece un trámite incidental para la comprobación de los hechos anteriores cuando sean denunciados por terceros y regula finalmente, el caso en que el presunto fallecido apareciere después de proferida la sentencia que lo declaró muerto presunto.
El artículo 3° impone sanciones disciplinarias para el incumplimiento de los términos y actuaciones procesales, en la forma arriba indicada.
El artículo 4° crea cuatro juzgados Especiales con la única finalidad de atender los procesos especiales de muerte por desaparecimiento.
El artículo 5° asigna competencia a los jueces Municipales de Bogotá para conocer de procesos de muerte por desaparecimiento de las personas desaparecidas en el Palacio de justicia, producto de la toma sangrienta que es de conocimiento público.
El artículo 6° determina el grado del personal que ha de laborar en los juzgados creados para adelantar los procesos especiales antes referidos. Un parágrafo para determinar el nombramiento de los jueces Especiales por los Tribunales de Manizales e Ibagué.
El artículo 7° da orden al Fondo Rotatorio del Ministerio de justicia para que en el término de cinco días ponga a disposición de los funcionarios nombrados en los juzgados Especiales, los equipos de oficina necesarios para su funcionamiento.
El artículo 8° se dedica a arreglar la eventualidad en que los procesos especiales no hayan terminado, cuando se produzca el vencimiento del término de 24 meses de funcionamiento de los juzgados Especiales determinando la competencia para seguir conociendo en estos procesos.
El artículo 9° ordena la remisión al Código Civil y de Procedimiento Civil para colmar los vacíos de las normas del Decreto, con aplicación subsidiaria siempre que no sean contrarias al Decreto materia de la revisión.
En las anteriores normas la Corte no advierte inconstitucionalidad alguna, y con fundamento en la motivación arriba enunciada.
Si se tiene en cuenta el elevado número de muertes que ocasionó la erupción del Nevado del Ruiz e igualmente, de quienes fallecieron y desaparecieron en la ciudad capital del país los días 6 y 7 de noviembre de 1985 a consecuencia de la toma cruenta del Palacio de justicia, resulta justificado también la creación de los juzgados que el Decreto contempla con la exclusiva competencia de aligerar esos trámites regulados en el Decreto, dentro de los términos y actuaciones que las circunstancias exigen a fin de que se establezca en forma indubitable y por decisión judicial, el fallecimiento de tan crecido número de compatriotas.
VI. DECISIÓN
Por lo antes expuesto, la Corte Suprema de Justicia, -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional DECLARA CONSTITUCIONAL el Decreto Legislativo número 3822 de 27 de diciembre de 1985 "por el cual se dictan medidas de emergencia".
Cópiese, comuníquese, publíquese, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Magistrado; Hernando Baquero Borda, Magistrado; Rafael Baquero Herrera, Magistrado; José A. Bonivento F., Magistrado; Nemesio Camacho Rodríguez, Magistrado; Jorge Carreño Luengas, Magistrado; Guillermo Dávila Muñoz, Magistrado; Manuel E. Daza A., Magistrado; Jairo E. Duque Pérez, Magistrado; Guillermo Duque Ruiz, Magistrado; Hernando Gómez Otálora, Magistrado; Héctor Gómez Uribe, Magistrado; Gustavo Gómez Velásquez, Magistrado; Juan Hernández Sáenz, Magistrado; Héctor Marín Naranjo, Magistrado; Lisandro Martínez Zúñiga, Magistrado; Fabio Morón Díaz, Magistrado; Alberto Ospina Botero, Magistrado; Jaime Pinzón López, Magistrado; Edgar Saavedra Rojas, Magistrado; Guillermo Salamanca Molano, Magistrado; Hernando Tapias Rocha, Magistrado; Germán Valdés Sánchez, Magistrado.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria