Norma demandada: Normas acusadas: Parágrafos 2º y 3º del artículo 28 del Decreto numero 611 de 1977 sobre régimen prestacional de funcionarios públicos y trabajadores oficiales.
REGIMEN PRESTACIONAL DE FUNCIONARIOS PUBLICOS Y REBAJADORES OFICIALES. DERECHOS ADQUIRIDOS. PENSION DE JUBILACION VITALICIA.
Exequibles las partes acusadas de los parágrafos 2º y 3º del art. 28 del Decreto numero 611 de 1977.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 23. .
Referencia: Proceso número 1004.
Normas acusadas: Parágrafos 2º y 3º del artículo 28 del Decreto numero 611 de 1977 sobre régimen prestacional de funcionarios públicos y trabajadores oficiales.
Actor: José A. Pedraza Picón.
Ponente: doctor Ricardo Medina Moyano.
Aprobada según Acta número diez y nuevo {19) de catorce (14) de mareo de mil novecientos ochenta y tres (1983).
Bogotá, D. E., marzo catorce (14) de mil novecientos ochenta y tres (1983).
1. LA DEMANDA
El ciudadano José A. Pedraza Picón, obrando en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 214 de la Constitución Nacional demanda a la Corte "la declaración de inexequibilidad parcial del artículo 28 del Decreto-ley número 611 de 1977, expedido en uso de las facultades extraordinarias de la Ley 60 de 1976, en cuanto a las acepciones "para el 26 de diciembre de 1968" del parágrafo 2º y …… que el 1º de julio de 1975 del parágrafo 3º ". Emitido por la ^Procuraduría General de la Nación el concepto ordenado por la Constitución, en el , ¿cual solicita de la Corte la declaración de exequibilidad de las normas demandadas, v 'corresponde a la Corporación tomar !a decisión del caso.
II LAS NORMAS ACUSATORIAS
Se transcriben a continuación. incluidos los acápites correspondientes del Decreto, los parágrafos 2º y 3º del artículo 28, subrayándose la parte objeto de la impugnación.
"DECRETO NUMERO 611 DE 1977
(marzo 15)
Por el cual se fija el régimen de prestaciones .sociales de los empicados públicos y trabajadores oficiales de los Establecimientos Públicos y de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado, adscritos o vinculados al Ministerio de Defensa Nacional.
El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley 60 de 1976,
DECRETA:
Artículo 28
Parágrafo 2º Los empleados y trabajadores que para el 26 de diciembre de1968, hubieren cumplido 18 años continuos o discontinuos de servicio a las entidades determinadas en este Decreto y en otras entidades de derecho público, tendrán derecho a la pensión de jubilación de que trata el presente artículo al cumplir veinte (20) años de servicio y cincuenta (50) años de edad.
Parágrafo 3" Los empleados y trabajadores de las entidades adscritas o vinculadas al Ministerio de Defensa Nacional que el 1º de julio de 1975 hubieren prestado quince (15) o más años de servicios continuos entre el Ministerio y las citadas entidades u entre éstas y el Ministerio, no requerirán para devengar la pensión de jubilación límite de edad y se pensionan al cumplir veinte (20) años de servicios continuos».
III. NORMAS DE LA CONSTITIUCIÓN QUE SE CONSIDERAN VIOLADAS
Precisando este aspecto de la demanda, el actor considera inexequibles las normas acusadas:
"... en cuanto quebrantan el artículo 76.12 y excede las facultades de la Ley 60 de 1976 y los artículos 2º, 30, 55, 118-8 de la Constitución, 76. 9 (sic)".
IV. FUNDAMENTOS DE LA DEMANDA
Importa advertir en primer término que el libelista allegó a la demanda, un ejemplar del "Diario Oficial" número 34.765, en el cual aparece publicado el texto integral del Decreto número 611 de 1977 del cual forman parte los preceptos acusados.
La acusación de inconstitucionalidad se basa en dos afirmaciones, a saber: violación del artículo 76.12 de la Constitución por desbordamiento de las facultades otorgadas por el Congreso, y violación del artículo 30 por atentar la norma contra los Refechos adquiridos.
a) Respecto al primer punto, afirma el actor que la norma demandada al precisar las fechas allí previstas para efectos del reconocimiento de la pensión de jubilación, está adoptando decisiones relativas a su vigencia, contrarias a lo determinado por la misma y según lo cual "sólo rige a partir del 17 de diciembre de 1976", concretando así su pensamiento:
"Ello equivale a una inconstitucionalidad por exceso de lo facultado que es a partir de su vigencia, según el principio del artículo 76.12, pues si la ley de autorizaciones rige a partir de su expedición, mal puede el Presidente de la República referirla a situaciones cronológicas anteriores a la ley por la obvia razón de que ésta competencia extraordinaria es precisa, es decir, dentro de lo que se autorizó, o facultó o se concedió. De lo expuesto fluye que la acusación reitera un abuso de poder, de competencia, de facultad, por estar reservada o ser privativa del Congreso dictar la ley, y como no la autorizó para regular situaciones normativas con anterioridad, lo Acusado excede la precisa facultad otorgada en el artículo 1º de la Ley 60 de 1976, y rebasó sus límites";
b) Y en cuanto a la presunta violación de derechos adquiridos, el actor sintetiza así sus argumentos:
Y porque no existiendo para retrotraer la Ley a extremos anteriores a ella, facultad alguna, se violaría el artículo 30 de la Constitución, ya que, quienes como empleados públicos o trabajadores oficiales de tales establecimientos descentralizados adscritos o vinculados al ramo de Defensa Nacional también satisfacen las condiciones de 18 años de servicios continuos o discontinuos o de 15 años de servicios continuos, perderían su derecho a regular su jubilación por las reglas excepcionales de que trata el artículo 28 del Decreto número 611 de 1977, por no tener tales tiempos, el día 26 de diciembre de 1968 o el 1º de julio de 1975, retroactividad, considerada la fecha de expedición de la Ley 60 de 1976 contraria a su vigencia, lo que reiteradamente se anota como exceso en el uso de la potestad extraordinaria de la ley de autorizaciones".
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION
La Procuraduría descorrió el traslado ordenado por la Constitución mediante el concepto número PA-606 (F. I 5 y ss) fechado el día 6 del mes de diciembre de 1982, en el cual como ya se anotó, solicita a la Corte la declaración de exequibilidad de las normas demandadas. Estudiando los argumentos del actor, la Procuraduría plantea 'isu refutación en la siguiente forma:
a) En cuanto a la eventual violación de derechos adquiridos afirma el Ministerio Público:
"...el Presidente de la República al dictar dicho precepto, le dio un efecto 'retrospectivo que jurídicamente se refiere a lo pasado, pero no para vulnerar o desconocer derechos adquiridos conforme a la legislación anterior (V. sentencia de junio 14 de 1969), pues no es retroactiva, sino para reconocer y otorgar un derecho tales empleados, así; al cumplir 20 años de servicio y cincuenta años de edad (primer caso) o 20 de servicio sin importar su edad (segundo caso), según que se encontrarte, en una de las fechas antes señaladas para el efecto.
De lo anterior se concluye que con el precepto acusado no se lesionan derechos! adquiridos, por no tener efecto retroactivo, sino que por vía de excepción, se amparan' unas expectativas dignas de tutela, lo cual constituye un efecto retrospectivo que, de ningún modo transgrede el artículo 30 de la Constitución Nacional";
b) Y para demostrar que a su juicio no existe tampoco violación del artículo 118.8 de la Carta, afirma que aquella no se da:
"Por cuanto el Ejecutivo estaba facultado para señalar a partir de que momento sus disposiciones producían efecto, o sea, para establecer todo lo referente aplicación, la cual se refiere a situaciones jurídicas anteriores y posteriores (su vigencia) no prohibidas por la Constitución Nacional, salvo cuando se trata de normas de carácter punitivo (art. 29 ibid) o de derechos adquiridos (art. 30 ibid).
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
a) Competencia
La Corte es competente para el conocimiento del presente proceso, como quiera que el Decreto número 611 de 1977 a que pertenecen los textos demandados fue expedido en ejercicio de facultades extraordinarias trasladadas al Gobierno por la Ley 60 de 1976, vale decir que se trata de un Decreto-ley expresamente mencionado por el artículo 214 de la Constitución, entre aquellas normas cuyo control de constitucionalidad le corresponde.
b) Constitucionalidad de los textos acusados
1º Temporalidad.. Ninguna observación es dable hacer a éste propósito, toda vez, que el Decreto número 611 de 1977 se dictó dentro del término de "tres meses" previsto en el artículo 1º de la Ley 60 de 1976, mediante la cual se otorgaron al Gobierno por el Congreso las facultades para legislar sobre la materia pertinente.
2º Alcance de las facultades extraordinarias. En punto a los demás aspectos comprendidos en la citada Ley de facultades y, a fin de entender el alcance de las mismas respecto a los puntos cuestionados en el presente proceso de constitucionalidad, no importa tomar en consideración cuál es el texto del artículo 16 de la mismas Dispone este artículo:
"De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, revístese el Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de tres meses, contados a partir de la vigencia de esta ley, para fijar las escalas de remuneración de todas las categorías y empleos de la Administración Pública Nacional y de la Rama Jurisdiccional y el régimen de sus prestaciones sociales;
Aludiendo por lo tanto las facultades otorgadas al Gobierno al régimen de las estaciones sociales de los empleados y trabajadores allí mencionados, es obvio que régimen comprende todo lo relativo a la disciplina general de dichas prestaciones, las normas que gobiernan su naturaleza y su alcance y desde luego al modo de aplicación de las mismas, por lo cual, la determinación de las fechas acusadas, en orden a.la consolidación de la pensión de jubilación, no se contrapone a la precisión de tales facultades exigida por el constituyente, no violándose consiguientemente ni .artículo 76.12 de la Carta, ni el 118.8 de la misma, como consecuencia del ejercido de aquéllas.
ll. No es cierto que las normas acusadas fijaron para su vigencia una fecha anterior a aquella en que entró a regir la Ley 60 de 1976, que otorgó las facultades, pues tanto el parágrafo 2º como el tercero del artículo 29 del Decreto número 611 de 1977 fijaron un punto de referencia hacia el pasado para la causación del derecho, lo que se denomina retrospectividad de la ley, estableciendo un régimen de transición, para ciertos empleados, quienes continuarían beneficiándose del régimen prestacional interior, que fue modificado al disponer el inciso 1º del artículo 28 de dicho Decreto que: "El empleado público o trabajador oficial que sirva veinte (20) años continuos o discontinuos y llegare a la edad de cincuenta y cinco (5 5} años si es varón, o cincuenta si es mujer, tiene derecho a que por la respectiva entidad se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (5%) del promedio de las asignaciones durante el último año de servicios". Esta tima norma es reproducción del artículo 27 inciso Io, del artículo 27 del Decreto número 31 35 de 1968, que reguló en forma general el régimen de las prestaciones 'sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales, y del artículo 23 del Decreto número 589 de 1974, sobre prestaciones sociales de los empleados públicos y trabajadores oficiales del Ministerio de Defensa Nacional y sus entidades adscritas y vinculadas. El régimen anterior establecía el derecho a la pensión de jubilación a los llanos, sin distinción de sexo, y después de los 20 años de servicios.
EI parágrafo 2º acusado establece una norma similar al parágrafo 2º del artículo
27 del Decreto número 3135 de 1968, según la cual los empleados públicos y trabajadores oficiales que en la fecha de dicho decreto, veintiséis de diciembre de mil novecientos sesenta y ocho, tuviesen dieciocho años continuos o discontinuos de servicios, continuarían beneficiándose del régimen anterior. Disposición que además había sido repetida por el Decreto número 589 de 1974 que reguló hasta la expedición del Decreto número 611 de 1977, como se dijo, el régimen de prestaciones sociales de los empleados y trabajadores oficiales del Ministerio de Defensa y de sus entidades adscritas y vinculadas.
El parágrafo 3º del artículo 28 del Decreto número 611 de 1977, establece un régimen prestacional especial para ciertos trabajadores: aquellos que el 1º de julio de 1975 hubiesen prestado servicios continuos en el Ministerio de Defensa, o en sus entidades adscritas o en uno y otras por quince años o más, quienes podrán jubilarse al cumplir veinte años de servicios. Para dictar esta norma estaba facultado el Presidente de la República por el artículo 16 de la Ley 60 de 1976. El derecho se encontraba establecido en el parágrafo 3º del artículo 23 del Decreto número 589 de 1974 para los servidores del Hospital Militar, y al crearse un nuevo régimen prestacional se estableció un régimen de transición para dichos servidores, y se extendió para los empleados públicos y trabajadores oficiales del Ministerio de Defensa y entidades adscritas que tuviesen quince años de servicios el 1º de julio de 1975.
El Decreto número 611 de 1977 comenzó a regir el primero de abril del mismo año, como lo dispuso el artículo 49, y por consiguiente se aplica a aquellas personas que demuestren con posterioridad a esa fecha que reúnen los requisitos establecido en los parágrafos 2º y 3º del artículo 28 acusados normas que obviamente comienzan a regir como todo el Decreto en la fecha que éste señala. No hay violación del artículo 118-8 de la Constitución, por este aspecto.
III. DERECHOS ADQUIRIDOS
Tampoco considera la Corte que las normas acusadas violen lo dispuesto en el artículo 30 de la Carta, en materia de derechos adquiridos. Ciertamente en los casos expuestos por el actor, no se encuentra el Derecho frente a situaciones consolidadas, sino a situaciones que meramente tienen una naturaleza de simples expectativas, las cuales excluyen por lo tanto toda posibilidad de que existan derechos adquiridos.
Vale mencionar que en lo que atañe a tales diferencias la jurisprudencia de la Corte ha sido tan diáfana como reiterada. Así por ejemplo en providencia del 14 de junio de 1969 (C.J.T. CXXXVll No. 2338. Pág. 161) dijo:
"Sexta. El artículo 30 de la Constitución garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo titulo con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados* por leyes posteriores'. Más, al respecto, dos cosas son ciertas:
a) La noción de derecho adquirido se contrapone a la de mera expectativa;
b) El derecho adquirido o constituido, en el campo de la técnica jurídica y equivale a la 'situación jurídica subjetiva, individual o concreta', creada por un acto o hecho de igual índole, con fundamento en una situación jurídica general u objetiva.
La mera expectativa (artículo 17 de la Ley 153 de 1887), ha dicho la Corte, no pasa de ser una simple posibilidad, una esperanza cuya realización es del todo ajena a la voluntad de quien confía en el nacimiento del derecho respectivo.
La situación jurídica subjetiva se caracteriza: Por ser particular o sea que comprende sólo a personas determinadas, sin que la ley o el reglamento puedan crearla; por ser inmodificable, ósea que el titular está amparado contra las alteraciones" de la ley nueva, en cuanto ellas puedan variar esencialmente su derecho.
Séptima. El quebrantamiento de la situación jurídica subjetiva (derecho adquirido) se produce si se da a la ley efecto retroactivo. Pero cuando ello se afirma, lo que inicialmente se debe hacer es determinar el titular de esa situación o derecho. Es necesario, indispensable, pues de lo contrario, faltando dicho titular, se está ante algo realmente inexistente; no habrá en términos jurídicos un derecho".
Por otra parte normas que disponen la continuidad de un régimen prestacional para algunos trabajadores cuando el nuevo es menos favorable, no viola derecho adquirido alguno; al contrario consolida las meras expectativas que tenían esos trabajadores.
Por último, el que el legislador ordinario o extraordinario facultado para ello, conserve el régimen prestacional de algunos servidores y modifique el de otros que no tienen derechos adquiridos por no haberse causado la prestación cuando se expide la .nueva ley o decreto, no implica violación de los artículos 16 y 17 de la Constitución Nacional.
De consiguiente no encuentra la Corte que las normas acusadas violen los artículos de aquélla, estimados como violados por el actor, que ninguno otro de la misma Así pues, se declara la exequibilidad de ellos.
VII DECISION.
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y escuchada la Procuraduría General de la Nación,
RESUELVE:
Decláranse EXEQUIBLES, por no ser contrarias a la Constitución, las partes acusadas de los parágrafos 2º y 3º del artículo 28 del Decreto número 611 de 1977 que dicen:
Parágrafo 2º …. "para el 26 de diciembre de 1968"
Parágrafo 3º ….. "que el 1º de julio de 1975..."
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Eduardo Gnecco Correa,
Presidente;
Jerónimo Argáez Castello,
Fabio Calderón Bolero,
Luis Enrique Aldana Rozo,
Ismael Coral Guerrero,
José María Esguerra Samper,
Manuel E. Daza Álvarez,
Dante L. Fiorillo Porras,
Germán Giraldo Zuluaga,
Héctor Gómez Uribe,
Gustavo Gómez Velásquez,
Juan Hernández Sáenz,
Álvaro Luna Gómez,
Carlos Medellín.
Ricardo Medina Moyana,
Humberto Murcia Ballén,
Alberto Ospina Botero,
Alfonso Reyes Echandía,
Luis Carlos Sáchica,
Jorge Salcedo Segura,
Pedro Elías Serrano Abadía,
Fanny González Franco,
Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario