Norma demandada: Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 3665 (diciembre 17) de 1986, "por el cual se dictan medidas sobre control y tráfico de estupefacientes".
NORMAS CONTRA EL TRAFICO DE ESTUPEFACIENTES. ELEVACIÓN DE ALGUNAS CONDUCTAS PREVISTAS EN LA LEY 30 DE 1986 COMO CONTRAVENCIONES A LA CONDICION DE DELITOS. RESTABLECIMIENTO DEL ORDEN PUBLICO. NO ES TAREA JURISDICCIONAL LA DE EXCLUIR NORMAS DEL ORDEN JURIDICO POR DIFICULTADES QUE PUEDAN EXISTIR EN SU CABAL ENTENDIMIENTO, SINO LA DE DECLARAR PREVIA INTERPRETACIÓN DEL CONTENIDO NORMATIVO, SI ESTE SE AJUSTA A LA CARTA O SI DESCONOCE SUS PRECEPTOS. EL DERECHO DE PROPIEDAD.
Constitucional en su totalidad el Decreto Legislativo número 3665 de 1986.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 22.
Referencia: Expediente número 1556 (230-E).
Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 3665 (diciembre 17) de 1986, "por el cual se dictan medidas sobre control y tráfico de estupefacientes".
Magistrado sustanciador: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada por Acta número 09 de diez (10) de marzo de 1987.
Bogotá, D. E., marzo diez (10) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. ANTECEDENTES
El Decreto de la referencia fue remitido a la Corte por el Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 121 de la Constitución Política, para los efectos de su revisión definitiva.
Dentro del término de fijación en lista no se han recibido escritos de defensa o impugnación de dicho Decreto.
II. TEXTO DEL DECRETO EN REVISIÓN
El Decreto número 3665 de 1986 dice textualmente:
"Presidencia de la República
"DECRETO NUMERO 3665 DE 1986
"Por el cual se dictan medidas sobre control y tráfico de estupefacientes.
"El Presidente de la República de Colombia en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto Legislativo número 1038 de 1984,
DECRETA:
"Artículo 1° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional,elévase a la condición de delito la contravención descrita en el artículo 64 de la Ley 30 de 1986 y las demás previstas en los literales b), c) y d) del artículo 65 de la misma ley, los cuales serán sancionables con pena de prisión de tres (3) a diez (10) años.
"Artículo 2° Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, las unidades especiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, destinadas al control de estupefacientes, podrán desarrollar procedimientos para inutilizar pistas de aterrizaje, destruir plantaciones de marihuana, coca y adormidera en los casos previstos por la Ley 30 de 1986, cuando las operaciones se realicen en áreas rurales donde no se pueda contar con la presencia inmediata de autoridades judiciales o de representantes del Ministerio Público, debiendo presentar el correspondiente informe inmediatamente a la autoridad competente.
"Artículo 3° Las mismas autoridades de que trata el artículo anterior, están facultadas para destruir los insumos químicos y demás substancias que se hayan utilizado en el procesamiento de estupefacientes, en los casos autorizados por la Ley 30 de 1986 y cuando la operación se realice dentro de las circunstancias que señala el artículo 2° de este Decreto.
"Artículo 4° Los elementos decomisados o aprehendidos en desarrollo de los procedimientos señalados en los artículos 2° y 3° del presente Decreto, serán puestos a dispisición del Comandante de Unidad Táctica o Unidad Operativa o del Comandante del Departamento de Policía, según corresponda, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al decomiso o la aprehensión.
"Artículo 5° Los bienes muebles e inmuebles utilizados en la Comisión de delitos o contravenciones relacionados con estupefacientes, quedarán fuera del comercio y no podrán ser negociados hasta tanto se ejecutoríe el fallo judicial definitivo.
"Artículo 6° Los informes o dictámenes que rindan a las autoridades los servicios especiales de control de estupefacientes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tendrán el carácter de prueba judicial con sujeción a las disposiciones del Código de Procedimiento Penal.
"Artículo 7° Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende parcialmente los artículos 43, 64, 65 y 77 de la Ley 30 de 1986 y las demás disposiciones que le sean contrarias.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., diciembre diecisiete (17) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
"(Firmados).
VIRGILIO BARCO
"El Ministro de Gobierno y Encargado de Relaciones Exteriores, Fernando Cepeda Ulloa; el Ministro de Justicia, Eduardo Suescún Monroy; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, César Gaviria, Trujillo; el Ministro de Defensa Nacional, General Rafael Samudio Molina; el Ministro de Agricultura, Luis Guillermo Parra Dussán; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, José Name Terán; el Ministro de Salud, César Esmeral Barros; el Ministro de Desarrollo Económico, Miguel Alfonso Merino Gordillo; el Ministro de Minas y Energía, Guillermo Perry Rubio, el Ministro de Educación Nacional, Marina Uribe de Eusse; el Ministro de Comunicaciones, Edmundo López Gómez; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa".
III CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL
El Procurador General de la Nación, mediante oficio 1110 de 13 de febrero de 1987, emitió concepto en el cual solicita a la Corte que declare la constitucionalidad del Decreto en revisión, excepto la expresión "...y las demás previstas en los literales b), c) y d) del artículo 65 de la misma ley...", del artículo 1° que ese Despacho considera contraria a la Carta Política.
Los principales argumentos contenidos en la vista fiscal son los siguientes:
"El Decreto en estudio lleva la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros y fue dictado en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984 por medio del cual se declaró turbado el orden público y en Estado de Sitio todo el territorio de la República. El Decreto número 3665 de 1986, guarda una evidente y clara relación de conexidad con las causas que fundamentaron tal declaratoria dentro de las cuales cabe destacar:
"Que por la acción persistente de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico, viene perturbándose gravemente el normal funcionamiento de las instituciones en desafío criminal a la sociedad colombiana, con sus secuelas en la seguridad ciudadana, la tranquilidad y la salubridad públicas y en la economía nacional.
"Y como se puede observar las medidas adoptadas en el Decreto bajo análisis están encaminadas exclusivamente 'al control y tráfico de estupefacientes'.
"En el artículo 1° se dispone textualmente: 'Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio el territorio nacional, elévase a la condición de delito la contravención descrita en el artículo 64 de la Ley 30 de 1986 y las demás previstas en los literales b), c) y d) del artículo 65 de la misma ley, los cuales serán sancionables con pena de prisión de tres (3) a diez (10) años'.
"Al leer esta disposición el Despacho advierte que ciertamente el artículo 64 de la Ley 30 de 1986 consagra algunas contravenciones, las cuales se elevan a la categoría de delitos, penalizándose con prisión de tres a diez años, lo que no atenta contra mandato alguno constitucional, pues es propio del Legislador definir las conductas punibles y hacer la conversión de las contravenciones en delitos y viceversa, imponiendo la correlativa sanción.
"No ocurre lo mismo con la parte de la disposición que dice 'y las demás previstas en los literales b), c) y d) del artículo 65 de la misma Ley', por cuanto en dicho canon no se establece ninguna clase de conductas delictivas, sino de sanciones, por lo que mal pueden elevarse éstas a delitos y penarse con prisión de tres (3) a diez (10) años, lo que resulta contrario al artículo 26 de la Constitución Política que consagra que no puede haber sanción penal sin norma que regule la conducta delictiva.
"En consecuencia, el Procurador General solicitará a la Corte Suprema declare exequible el artículo 1° del Decreto número 3665 de 17 de diciembre de 1986 salvo la expresión '... y las demás previstas en los literales b), c) y d) del artículo 65 de la misma Ley...', por considerar que es inexequible.
"……………
"El Procurador General observa que en los artículos 2° y 3° no se prevé ningún procedimiento especial para el ejercicio de las facultades por parte de las Unidades Especiales encargadas del control de estupefacientes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional para proceder a la destrucción de las plantaciones de marihuana, coca y adormidera, así como tampoco para los insumos químicos y demás substancias que se hayan utilizado en el procesamiento de estupefacientes, ni para la inutilización de las pistas de aterrizaje, pero como tales operaciones proceden en los casos previstos y autorizados por la Ley 30 de 1986, se entiende que debe seguirse el procedimiento establecido en dicho ordenamiento y sólo así pueden considerarse tales artículos 2° y 3° constitucionales. Además la destrucción de substancias y plantas que producen adicción física y síquica y que atentan contra la integridad moral, física y síquica de las personas, necesariamente es una obligación de las autoridades que encaja dentro del canon 16 de la Carta que consagra la protección de todas las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y bienes'.
"……………
"En el artículo 4° del Decreto bajo estudio se establece que los elementos decomisados o aprehendidos en desarrollo de los procedimientos señalados en los artículos 2° y 3° citados anteriormente, deberán ponerse a disposición del comandante de Unidad Táctica o Unidad Operativa o del Comandante del Departamento de Policía, según corresponda, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al decomiso o la aprehensión. Este mandato no contraría norma constitucional. Al respecto cabe anotar que la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este punto haciendo énfasis en que el Estatuto Supremo no prohibe el decomiso, sino 'el absoluto despojo, sin compensación alguna, que da por resultado la pérdida total de los valores confiscados sin resarcimiento alguno; y esto a beneficio del fisco, según lo expresa el vocablo... En síntesis, la confiscación que la Constitución prohibe es la apropiación oficial indebida, sin causa y procedimiento legal, por vía de simple aprehensión, del patrimonio de una persona' (Sentencia de 3 de agosto de 1972. Dr. Eustorgio Sarria).
"…………...
"El artículo 5° del Decreto número 3665 de 1986 dispone que los bienes muebles e inmuebles utilizados en la comisión de delitos o contravenciones relacionados con estupefacientes quedan fuera del comercio y no pueden negociarse hasta tanto no se ejecutoríe el fallo judicial definitivo. Ordenamiento que no viola ninguna norma superior, por lo contrario se aviene a los cánones de Procedimiento Penal, pues los elementos con los cuales se comete un delito o contravención quedan a disposición de las autoridades y por tanto fuera del comercio hasta tanto no lo decida el competente.
"El artículo 6° prescribe que los informes o dictámenes que rindan a las autoridades los servicios especiales de control de estupefacientes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tienen el carácter de prueba judicial con sujeción a las disposiciones del Código de Procedimiento Penal. Esta norma tampoco atenta contra la Carta, pues se ajusta a lo dispuesto en los artículos 80 de la Ley 30 de 1986 y 306 del Código de Procedimiento Penal.
"……………
"El artículo 7° del Decreto materia de análisis se limita a establecer la fecha de publicación como es debido en toda disposición legal y a suspender parcialmente los artículos 43, 64, 65 y 77 de la Ley 30 de 1986 y las disposiciones que le sean contrarias, con lo cual se aviene a lo dispuesto en el artículo 121 de la Constitución".
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1.Competencia
Por tratarse de un Decreto Legislativo, expedido por el Presidente de la República en virtud del artículo 121 de la Constitución, es la Corte Suprema de Justicia el Tribunal competente para su revisión.
2.Constitucionalidad desde el punto de vista formal
Puesto que, tal como lo exige el artículo 121 de la Carta, el Decreto en examen lleva las firmas del Presidente y todos los Ministros del Despacho, no se encuentra que por este aspecto se desconozcan las disposiciones constitucionales.
3.Conexidad
Por medio del Decreto que se revisa, el Gobierno Nacional dispuso primordialmente la elevación de algunas conductas previstas en la Ley 30 de 1986 como contravenciones a la condición de delitos, mientras subsista la turbación del orden público, y durante el mismo tiempo, prevé la autorización a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional para que, a través de sus unidades operativas destinadas al control de estupefacientes, desarrollen procedimientos para inutilizar pistas de aterrizaje, destruir plantaciones de marihuana, coca y adormidera e insumos químicos y demás substancias utilizadas en el procesamiento de estupefacientes, en los casos contemplados por la ya mencionada ley, cuando las operaciones se realicen en áreas rurales donde no se pueda contar con la presencia inmediata de autoridades judiciales o de representantes del Ministerio Público (artículos 1°, 2° y 3°). El artículo 4° del Decreto señala que los elementos decomisados o aprehendidos serán puestos a disposición del comandante del Departamento de Policía Táctica o Unidad Operativa o del Comandante del Departamento de Policía, según corresponda, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al decomiso o la aprehensión.
La norma del artículo 5° dispone que los bienes muebles o inmuebles utilizados en la comisión de delitos o contravenciones relacionados con estupefacientes quedarán fuera del comercio y no podrán ser negociados hasta tanto se ejecutoríe el fallo judicial definitivo.
Según el artículo 6° los informes o dictámenes que rindan a las autoridades los servicios especiales de control de estupefacientes de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, tendrán el carácter de prueba judicial con sujeción a las disposiciones del Código de Procedimiento Penal.
Salta a la vista la estrecha relación existente entre las medidas que se acaban de resumir y la motivación principal contenida en el Decreto número 1038 de 1984, por medio del cual se declaró turbado el orden público y en Estado de Sitio todo el territorio nacional, consistente en la grave perturbación que al normal funcionamiento de las instituciones ha venido causando la acción de grupos antisociales relacionados con el narcotráfico.
Se ajusta, entonces, el Decreto a las exigencias de la Carta en desarrollo de las cuales las medidas que el Presidente adopte durante el Estado de Sitio deben estar encaminadas al restablecimiento del orden público perturbado y tan solo pueden suspender las normas legales que le sean contrarias.
4.Revisión por otros aspectos constitucionales
a)Delitos y sanciones
El señor Procurador General afirma que es parcialmente inconstitucional el artículo 1° del Decreto número 3665 de 1986 en cuanto se refiere a las previsiones de los literales b), c) y d) del artículo 65 de la Ley, 30 de 1986.
Al respecto, dice que en el canon últimamente mencionado no se establecen conductas susceptibles de ser elevadas a la categoría de delitos, sino sanciones, lo cual resulta contrario al artículo 26 de la Constitución, a cuyo tenor no puede haber sanción penal sin norma que regule la conducta delictiva.
Ante todo, cabe advertir que, dado el texto de la norma sujeta a revisión, podría pensarse que es factible para la Corte optar entre deducir su inaplicabilidad absoluta por deficiencias de redacción o proceder a una interpretación contextual que produzca efectos en el mundo del derecho sin violación de las disposiciones constitucionales.
Entre estos dos caminos, es preferible tomar el de la interpretación últimamente enunciado, pues no es tarea jurisdiccional la de excluir normas del orden jurídico por dificultades que puedan existir en su cabal entendimiento, sino la de declarar, previa interpretación del contenido normativo, si éste se ajusta a la Carta o si desconoce sus preceptos.
En ese orden de ideas, si bien es cierto que el artículo 65 de la Ley 30 de 1986 enumera sanciones, como lo señala el concepto fiscal, y que desde el punto de vista técnico-jurídico podría decirse que es impropia la redacción del Decreto revisado en cuanto eleva sanciones a la condición de delitos, ese no es motivo para dictaminar su inconstitucionalidad, pues la referencia a los ordinales citados debe entenderse hecha en relación con el artículo 64 de la misma Ley 30 de 1986.
En efecto, si así se procede, es fácil colegir que las sanciones enumeradas por el artículo 65 son aplicables a las conductas previstas por el 64. De ese modo, lo que dispone el Decreto número 3665 de 1986 es que esas conductas, en las modalidades contempladas por los literales enunciados del art. 641 serán sancionadas con pena de prisión de tres (3) a diez (10) años y multa en cuantía de uno (1) a ochocientos (800) salarios, a favor del Fondo Rotatorio adscrito al Consejo Nacional de Estupefacientes -art. 65-, literal a), que aquél no afectó. El Decreto, en otras palabras, aludió a la norma penal completa (conducta y sanción), que en este caso se halla integrada por los artículos 64 y 65, toda vez que el primero tipifica las conductas contravencionales (hoy delictivas) y el segundo indica las sanciones correspondientes, las cuales mediante el Decreto de Estado de Sitio se reemplazan en la forma indicada.
Con las demás sanciones señalaras en el art. 65 de la Ley 30 de 1986, ocurre lo siguiente: la del literal b), queda substituida por lo dispuesto en el artículo 58 del C. Penal, en razón de caracterizarse la conducta como delito; la del literal c), obrará a expensas de otras regulaciones del Estado de Sitio; y finalmente la de la letra d), es una referencia en el vacío, pues la citada ley, en su artículo 68, no contiene ningún numeral 3°, literal a).
Esto en modo alguno vulnera el artículo 26 de la Constitución, dado que no se crean sanciones para delitos inexistentes o indefinidos, sino que clara e indudablemente se imputan a conductas determinadas por el artículo 64 de la Ley 30 de 1986.
b)El derecho de propiedad
Se plantea necesariamente la inquietud de si las disposiciones del Decreto número 3665 de 1986 riñen con el precepto constitucional que garantiza el derecho de propiedad e impide que tal derecho, como los demás adquiridos con justo título conforme a las leyes civiles, resulte desconocido por normas posteriores.
La violación de ese mandato podría consistir en que se autoriza a las Fuerzas Militares y a la Policía Nacional para causar daño, inutilizar, incautar y aun para destruir bienes muebles e inmuebles de propiedad particular.
La glosa sería aceptable si se tratara pura y simplemente de otorgar semejantes facultades sin calificación alguna, pero no lo es si se tienen en cuenta la causa de la perturbación del orden público relacionada con los motivos por los cuales pueden las autoridades llevar a cabo tales actos.
Ante todo, esos motivos no podrán hacerse valer ni las medidas concretas adoptarse en cualquier tiempo, sino mientras dure la vigencia del Estado de Sitio, lo cual ubica la atribución dentro de aquéllas de que goza el Presidente, según el artículo 121 de la Carta, en tiempos de perturbación del orden público.
Esta circunstancia por sí misma no purgaría de inconstitucionalidad la norma transitoria, pues tiene dicho la jurisprudencia que el Estado de Sitio no suspende ni deroga la plena vigencia de las garantías constitucionales, salvo los casos en que expresamente ello se autorice por la misma Carta.
No obstante, la noria del artículo 30 sobre el derecho de propiedad, aun en tiempo de paz y con mayor razón en épocas de perturbación del orden público, pone de relieve el principio según el cual el interés social y la utilidad pública, prevalecen -en caso de conflicto- sobre los derechos de particulares consagrados por la ley.
Siendo evidente que en relación con las actividades propias del narcotráfico a las que alude la norma revisada, se hallan en peligro las vidas, los bienes, la tranquilidad y el sosiego de la comunidad entera y que se suscita un ostensible conflicto entre dicha acción delictiva y ese interés público, tiene en este caso plena aplicación la norma constitucional en cuya virtud debe ceder el interés privado, lo cual elimina toda posibilidad de inconstitucionalidad en el Decreto que se revisa por supuesta violación del derecho de dominio particular.
Además, es indispensable precisar que la figura jurídica del decomiso, no corresponde a la de confiscación ni conduce a ella, pues no es en sí mismo una pena ni representa el despojo estatal del patrimonio del delincuente, sino la aprehensión de los elementos materiales con los cuales se perpetró un delito como medida policiva tendiente a los fines de la investigación y a impedir la prosecución de las actividades delictuales. Por tanto, la norma revisada en nada contradice la prohibición constitucional de establecer sanciones confiscatorias.
c)Bienes fuera del comercio
En lo relativo a lo dispuesto por el artículo 5° del Decreto que se analiza, el cual también pudiera pensarse que contraviniera la Constitución por impedir la libre enajenación de los bienes (art. 37 C. N.), en realidad no se opone a ella, por varias razones:
- Los bienes a los que se refiere el artículo en revisión están según allí se establece, íntimamente ligados a la comisión de delitos y contravenciones, circunstancia que los vincula necesariamente a los procesos penales que respecto de esas conductas deban adelantarse. Mal podría entenderse que la Constitución, en aras de garantizar la libre negociación de los bienes, interfiriera las labores investigativas que deban cumplir las autoridades competentes. Si esto sucede en tiempo de paz, tanto más en época (le turbación del orden público y tratándose precisamente de los delitos que han dado lugar a la declaratoria del Estado de Sitio.
- Dichos bienes, según el texto de la norma, no salen del comercio definitivamente sino en tanto se desarrolla el proceso y hasta cuando se eiecutoríe el fallo judicial definitivo.
Es evidente que, también aquí se debe subrayar la prevalencia del interés público sobre el particular, y decir al respecto que para nuestra Constitución ningún derecho es absoluto ni su ejercicio tutelado ilimitadamente, menos aun si ese ejercicio ha venido lesionando los derechos colectivos.
d)Pruebas judiciales
En cuanto atañe al carácter de pruebas judiciales, con el cual el artículo 6° reviste a los informes y dictámenes que rindan las autoridades militares y de policía sobre control de estupefacientes, se considera que es facultad de la ley decir cuáles son los medios de prueba. Ello es del resorte del legislador, no del constituyente.
Por lo tanto, si -como en el presente caso sucede- el legislador extraordinario estima que determinados dictámenes pueden obrar como pruebas judiciales en procesos relativos a delitos cuya comisión recurrente motivó la declaratoria del Estado de Sitio (conexidad), no hay razón para deducir su inconstitucionalidad, máxime teniendo en cuenta que durante el juicio no se impide controvertirlas.
El Decreto objeto de este proceso no viola ninguna otra disposición constitucional.
DECISIÓN.
Con fundamento en lo dicho, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena- previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE
Declarar CONSTITUCIONAL, en su totalidad el Decreto Legislativo número 3665 de diciembre de 1986, "por el cual se dictan medidas sobre control y tráfico de estupefacientes".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Juan Hernández Sáenz, Presidente, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Rodolfo Mantilla Jnonecome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria General