Norma demandada: Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 3147 de diciembre 31 de 1990. Por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden publico y a su restablecimiento y se modifica el Decreto 2760 de 1990
SENTENCIA NUMERO 21
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Referencia: Expediente 2277 (373-E).
Revisión constitucional del Decreto Legislativo No. 3147 de diciembre 31 de 1990. Por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden publico y a su restablecimiento y se modifica el Decreto 2760 de 1990.
Estado de Sitio
-Adición al Presupuesto Nacional.
-Reposición parcial por el Gobierno a los integrantes de la Asamblea Nacional Constitucional de los gastos ocasionados en la campaña electoral.
Aprobada por Acta numero 6.
Bogota, D. E., febrero veintiocho (28) de mil novecientos noventa y uno (1991).
I. ANTECEDENTES
En obedecimiento a lo mandado en el parágrafo del articulo 121 de la Constitución Nacional, el Gobierno envió para su revisión constitucional y dentro del termino allí señalado, el Decreto Legislativo 3147 de 31 de diciembre de 1990.
Esta agotado el tramite que para efectuar dicho control establece el Decreto 432 de 1969, habiendo pasado la fijación en lista sin que ciudadano alguno interviniera y rendídose por el Procurador su indispensable concepto. Procede por ello ahora la Corte a decidir sobre la constitucionalidad del Decreto revisado.
II. LA NORMA REVISADA
El texto del Decreto que se examina es el siguiente:
«DECRETO NUMERO 3147 DE 1990
(diciembre 31)
Por el cual se dictan medidas tendientes a la preservación del orden publico y a su restablecimiento y se modifica el Decreto Legislativo 2760 de 1990.
El Presidente de la Republica de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confieren el articulo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto Legislativo 1038 de 1984, y
CONSIDERANDO:
Que mediante Decreto 1038 de 1984 se declaro turbado el orden público y en Estado de Sitio todo el territorio nacional;
Que los actos de perturbación indicados en el mencionado decreto, tales como las acciones violentas provenientes de grupos armados que atentan contra el orden constitucional, continúan alterando la paz publica;
Que dentro del propósito de crear las bases de un fortalecimiento institucional que permita superar la situación de perturbación y enfrentar las diversas formas de violencia, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 1926 de agosto 24 de 1990, por medio del cual se dictaron medidas para facilitar que los ciudadanos tuvieran la oportunidad de convocar e integrar una Asamblea Nacional Constitucional;
Que ha correspondido al Gobierno Nacional propiciar e impulsar las acciones que garanticen la expresión de la voluntad popular, sobre la manera como se integraría la Asamblea Nacional Constitucional, adoptando las medidas que sean necesarias para tal efecto;
Que el proceso electoral del día 9 de diciembre de 1990 desapareció de parte de las diferentes listas la realización de gastos relacionados con la financiación de las campanas;
Que ha constituido una garantía fundamental en el proceso de participación electoral y en el fortalecimiento de la democracia, el acceso de los aspirantes a financiación con recursos del Estado en igualdad de condiciones;
Que la financiación parcial de dichas campanas con recursos del Estado constituye un factor indispensable para garantizar la legitimidad del proceso, indispensable para avanzar en el restablecimiento del orden público;
Que para preservar la integridad del proceso ha sido necesario financiar parcialmente con recursos del Estado las campañas, para prevenir que dineros ilegalmente adquiridos por dichas organizaciones criminales ingresaran a los fondos de los candidatos;
Que para que el proceso de reforma culmine en un pacto legitimo que comprometa a toda la Nación y que sea la base el "tratado de paz duradero" que será la Constitución reformada, fue necesario asegurar, mediante un sistema de financiación estatal igualitario, que se dispusiera de recursos suficientes para presentarse ante los electores, como alternativas reales entre las cuales escoger;
Que el articulo 69 de la Ley 38 de 1989 faculta al Presidente de la Republica y al Consejo de Ministros para abrir créditos adicionales no incluidos en el presupuesto, destinados a pagar gastos ocasionados durante el Estado de Sitio declarado por el Gobierno Nacional, en la forma que ellos lo decidan;
Que el Gobierno Nacional expidió el Decreto Legislativo 2760 de 1990 por medio del cual se adiciono el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital de la vigencia fiscal de 1990 y se previo el reconocimiento, por concepto de reposición parcial de los gastos en que con motivo de la campana incurrieron los aspirantes a integrar la Asamblea Nacional Constitucional, de una suma equivalente a trescientos pesos ($300.oo) moneda corriente, por cada voto valido depositado en favor de cada una de las listas de candidatos inscrita en forma legal;
Que para amparar la apertura de créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación, el Contralor General de la Republica expidió el certificado de disponibilidad número 43 de fecha octubre 4 de 1990 por valor de $15.078.293.547, del cual se utilizara la suma de $580.000.000,
DECRETA:
Articulo 1o. Adicionase el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital de la vigencia fiscal de 1990 en la cantidad de $580.000.000, así:
INGRESOS DE LA NACIÓN
2. Recursos de capital de la Nación
2.0 Recursos del Balance
Numeral 0005 | |
Recursos no apropiados (certificado de disponibilidad numero 43 de octubre 4 de 1990 por $15.078.293.547), del cual se utiliza la suma de………………... | $ 580.000.000 |
Total adición ingresos de la Nación………………………………………………... | $ 580.000.000 |
Articulo 2o. Presupuesto de gastos o ley de apropiaciones. Adiciónanse las apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1990 en una suma igual a la establecida en el artículo anterior, por $580.000.000, así:
PRESIDENCIA DE LA REPUBLICA
UNIDAD 2001 01
DIRECCIÓN SUPERIOR
Recurso 01 Recursos ordinarios
Numeral 03. Transferencias | |
Articulo 22. Otras transferencias | |
Ordinal 16. Gastos relacionados con el proceso electoral del 9 de diciembre de 1990………………………………………………………………………………... | $ 580.000.000 |
Total créditos adicionales Presidencia de la Republica………………..………… | $ 580.000.000 |
Articulo 3o. El Gobierno Nacional reconocerá, por concepto de reposición parcial de los gastos en que con motivo de la campana incurrieron los aspirantes a integrar la Asamblea Nacional Constitucional, una suma equivalente a cuatrocientos cincuenta ($450) moneda corriente, por cada voto valido depositado en favor de cada una de las listas de candidatos inscrita en forma legal.
Articulo 4o. El valor total de reposición será el que resulte de aplicar este monto al número total de votos validos depositados en favor de cada lista de aspirantes, para lo cual el importe total será entregado a quien figuró como cabeza de la respectiva lista.
Articulo 5o. Los dineros de que trata el presente decreto serán girados directamente a quienes figuraron como cabeza de las listas inscritas para integrar la Asamblea Nacional Constitucional, de acuerdo con la certificación que sobre el total de votos validos depositados expida la Registraduria Nacional del Estado Civil.
El Departamento Administrativo de la Presidencia de la Republica podrá celebrar contratos de fiducia con las entidades bancarias oficiales, cuyo objeto será la administración de los recursos que para los fines enunciados en este decreto destine el Gobierno Nacional, y para la realización de los pagos de las sumas mencionadas en el artículo 4° de este decreto.
Mientras los recursos entregados por el Gobierno Nacional fiduciario son empleados en el cumplimiento de su finalidad se mantendrán invertidos en títulos de participación.
La Nación reconocerá al fiduciario el valor de la comisión que se establezca en el contrato respectivo.
Articulo 6o. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las disposiciones que le sean contrarias.
Publíquese y cúmplase.
Dado en Bogota, D. E., el 31 de diciembre de 1990.
CESAR GAVIRIA TRUJILLO
El Ministro de Gobierno, Humberto De la Calle Lombana; el Ministro de Relaciones Exteriores, Luis Fernando Jaramillo; el Ministro de Justicia, Jaime Giraldo Angel; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Rudolf Hommes Rodríguez; el Ministro de Defensa Nacional, General Oscar Botero Restrepo; la Ministra de Agricultura, Maria del Rosario Sintes Ulloa; el Ministro de Desarrollo Económico, Ernesto Samper Pizano; el Ministro de Minas y Energía, Luis Fernando Vergara Munárriz; el Ministro de Educación Nacional, Alfonso Valdivieso Sarmiento; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Francisco Posada De la Pena;el Ministro de Salud, Camilo Gonzalez Posso; el Ministro de Comunicaciones, Alberto Casas Santamaría; el Ministro de Obras Publicas y Transporte, Juan Felipe Gaviria Gutiérrez.
III. CONCEPTO FISCAL
Remitiéndose a las consideraciones de esta Corporación cuando hubo de revisar el Decreto Legislativo numero 2760 de 1990, el cual fue modificado por el que aquí es objeto de examen, el Procurador opina que también es constitucional este ultimo, porque además de reunir los requisitos formales que la Carta exige para los de su clase -ya que lleva las firmas del Presidente de la Republica y de la totalidad de los Ministros-, se limita a suspender las disposiciones que lo contrarían y guarda conexidad con las causas que motivaron la declaración de Estado de Sitio, según lo reconoció la misma Corte en sentencia numero 04 de 24 de enero de este año respecto del que fue modificado.
La Vista Fiscal reproduce los pasos pertinentes de este fallo y entra luego al examen material del articulado, apoyándose así mismo en la sentencia numero 04, la cual igualmente transcribe en aquellos apartes que le interesa destacar. Consecuentemente, pide que se declaren exequibles las normas revisadas.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
En los claros términos de los artículos 121 y 214 del Estatuto Fundamental es la Corte competente para ejercer el control constitucional del Decreto Legislativo 3147 de 1990.
2. Aspecto formal
Conforme lo anota el Procurador en su concepto, cumple el decreto revisado los requisitos que por mandato de la Constitución deben reunir los de su estirpe.
3. Conexidad
La Corte, desde antiguo, al estudiar la constitucionalidad de los decretos de Estado de Sitio y luego de establecer si se acataron en su expedición las formalidades de rigor, se ha ocupado de manera previa a la confrontación de su contenido material con la normatividad superior, del aspecto usualmente conocido como relación de conexidad. Tildase con este nombre el requerimiento según el cual, cuando el Ejecutivo obra como legislador excepcionalmente habilitado por el articulo 121 de la Constitución Nacional, debe emitir disposiciones que estén en armonía con las causas que motivaron la perturbación de la normalidad y que, por su naturaleza, se dirijan inequívocamente al restablecimiento de aquella, de suerte que, al menos en principio, parezcan idóneas para dicho objetivo, así su eficacia practica no se pueda pronosticar con certeza.
Factor determinante para evaluar la conexidad en el caso sub examine, es el relativo al tiempo en que se produjo la medida. Según se vera, tal factor diferencia a los Decretos 3147 y 2760 de 1990, invocado este como antecedente de aquel, tanto por el Gobierno como por el Señor Procurador General de la Nación.
Verdad es que se equiparan en algunos aspectos de su contenido normativo, en cuanto uno y otro disponen la entrega a los candidatos inscritos para la elección de miembros de la Asamblea Nacional Constitucional, de una suma de dinero a titulo de valor de reposición por cada sufragio valido obtenido. El Decreto 2760 la fijo en trescientos pesos ($300.00) y el 3147 en cuatrocientos cincuenta pesos ($450.00). Ambos decretos ordenan las correspondientes adiciones a las apropiaciones presupuéstales de la vigencia de 1990; en el primero, la adición ascendió a mil millones de pesos ($1.000.000.000.oo) y fue hecha con cargo al ordinal 12, articulo 22, numeral 3, recurso 01, unidad 020101; en el segundo fue de quinientos ochenta millones de pesos ($580.000.000.00) y se hizo con afectación al ordinal 16 de los mismos, articulo, numeral y recurso de la unidad 200101.
Sin embargo, ha de repararse en que el Decreto 2760 fue expedido el 14 de noviembre del año pasado, vale decir, antes de que se celebraran los comicios del 9 de diciembre en los cuales se eligieron los miembros de la Asamblea Nacional Constitucional. Por ello, era dable sostener que se encaminaba a facilitar dicho proceso electoral, calificado de crucial para el fortalecimiento de las instituciones y la recuperación de la paz publica. Con el financiamiento, así fuera parcial, de las campañas se buscaba propiciar la inscripción del mayor número posible de candidaturas, de modo que al brindarse al electorado la factibilidad de escoger entre una elevada cantidad de opciones, todo el proceso adquiriera mas amplia apertura democrática.
Con este suministro de fondos públicos se procuraba, pues, contribuir a la transparencia del debate, alejando a los aspirantes de la necesidad de recurrir a fuentes extrañas de financiación, que eventualmente hubieran podido pervertirlo, lo cual debía evitarse a toda costa, máxime cuando la manifestación ciudadana tenía el trascendental propósito de conformar el órgano encargado de elaborar las nuevas normas supremas por las que habrá de regirse la sociedad colombiana, a lo cual se sumaba el carácter extraordinario de dicha contienda eleccionaria, no prevista dentro del calendario normal de este tipo de acontecimientos y cuya realización había quedado en firme con escasa anticipación.
En contraste, nada de eso sucede con el nuevo Decreto, o sea el 3147 de 1990, pues para la fecha en que fue dictado (diciembre 31), ya se había consumado el objetivo pretendido en el anterior, esto es, el desarrollo pacifico del certamen electoral con profusión de listas y se conocía la integración del Cuerpo Constituyente. En otras palabras, al momento de su expedición ya se habían cumplido a plenitud los efectos relacionados con el orden publico que se adujeron para justificar la primera disposición.
Ciertamente, los guarismos que arrojó la votación no se ajustaron a los estimativos y es posible que este resultado haya ocasionado "déficit" financieros para algunos candidatos. Con todo, esta circunstancia a posteriori, incide mas en la esfera personal de esos candidatos que en el interés general de restablecimiento del orden publico, que es el único que puede validamente inspirar las medidas de excepción.
Por lo demás, es de precisar que no había ningún mandato legal anterior que obligara al Estado a reconocer a los candidatos lo efectivamente invertido y que, por consiguiente, facultara al Gobierno a reajustar el desembolso inicial. Por el contrario, el Decreto 2760 de 1990 dispuso entregar una suma fija, que en absoluto se ligó o condicionó a los gastos en que realmente se hubiere incurrido.
Dadas las diferencias que se han puntualizado, juzga la Corte que no es pertinente extender al Decreto 3147 de 1990 la conexidad que pudo predicar del Decreto 2760 del mismo año. Así las cosas, deberá declarar inexequible en su totalidad el estatuto que en esta ocasión revisa.
V. DECISIÓN
En merito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Declarase INEXEQUIBLE el Decreto Legislativo numero 3147 de 31 de diciembre de 1990, "por el cual se dictan medidas tendientes al restablecimiento del orden publico", por falta del elemento conexidad con la situación que, según reza su titulo, se pretendió remediar.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archivase el expediente (firmas proceso 2277-373-E-1- ).
Pablo J. Cáceres Corrales, Presidente, Rafael Baquero Herrera, Ricardo Calvete Rangel, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Álvarez; (con aclaración de voto); Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gomez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Scholss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, aclaración; Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango (con salvamento de voto); Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, (con aclaración de voto); Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martinez, (aclaración de voto); Ramón Zúñiga Valverde, (con aclaración de voto).
Blanca Trujillo de Sanjuán,
Secretaria General.
ACLARACIÓN DE VOTO
Los suscritos Magistrados registramos por separado nuestro consentimiento con la parte resolutivade la sentencia precedente que declara la inexequibilidad del Decreto-legislativo numero 9147 del 31 de diciembre de 1990, pero por razones diferentes a las allí expuestas.
1. Primeramente debe señalarse nuestro disentimiento con las motivaciones de falta de conexidad y carácter gracioso que sustentan el fallo, tal como aquí se encuentran desarrolladas.
1.1 Es decir, nos separamos del pensamiento que, de una parte, funda la falta de conexidad del citado decreto, por el solo hecho de haberse expedido mucho tiempo después (31 de diciembre de 1990) de haberse realizado el proceso electoral (9 de diciembre de 1990); y, de la otra, en que lo hace descansar, según se dice, en que se trata, en consecuencia, de una disposición económica de carácter gratuito o gracioso.
1.2 Lo anterior obedece, en primer termino, a que, no puede hablarse, en este caso, de falta de conexidad per se. Porque si se toma en consideración el proceso anterior al acto electoral efectuado el 9 de diciembre de 1990, se llega a la conclusión de que guarda la misma conexidad reconocida por la Corte en sentencia de exequibilidad al Decreto numero 2760 del 14 de noviembre de 1990 (febrero 22 de 1991), ya que, en estricto sentido el decreto ahora juzgado (No. 9247) con relación al últimamente citado (No. 2760), solamente contempla una variación en su contenido, pero se trata de un simple incremento cuantitativo de una obligación de reembolso de los costos de la campana, cuya legalidad ya se había declarado ajustada a la Constitución. Y, en segundo lugar, porque fue esta la misma razón por la cual también quedo descartado el carácter gracioso de apoyo económico, pues dicha causa, reconocida como exequible, es suficiente para sostener que el reajuste económico no tiene la significación de un incremento patrimonial incausado, sino, por el contrario, representa el reembolso de parte del costo invertido en la campana ya efectuada.
2. Sin embargo, encontramos la falta de conexidad sustentada simplemente en defectos constitucionales de su causa y función normativa.
2.1 Para ello basta con observar ab inicio que el mismo decreto no presenta, ni recoge en sus motivaciones, circunstancia alguna que revele alteración o agravamiento de la perturbación del orden publico, después del 9 de diciembre de 1990 y que, además, se hubieren originado precisamente por el no reconocimiento o el no pago de una suma mayor a la establecida anteriormente, y que, por lo menos, hubiere justificado con este decreto la necesidad de incremento de apoyo patrimonial o reembolso de parte del costo, para que así, de esta manera, hubiese podido inferirse un deseo objetivo de restablecer un orden publico quebrantado. Nada de esto puede establecerse.
2.2 Fluye de lo anterior, entonces, que no aparece conexidad en el Decreto juzgado numero 9147, por lo que no se ajusta a los términos del articulo 121 de la Constitución Nacional, que sostiene, por si solo su inexequibilidad.
Fecha ut supra.
Pedro Lafont Pianetta, Manuel E. Daza Álvarez, Jorge Iván Palacio P., Ramón Zúñiga Valverde, Jorge Enrique Valencia M.