Norma demandada: Con fecha 30 de diciembre de 1985, la Presidencia de la República envió a la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, copia auténtica del Decreto número 3810 de 1985, dictado con fundamento en las facultades excepcionales del Estado de Emergencia, decretado con anterioridad (Decreto número 3405 de 1985), para su correspondiente revisión constitucional, como lo ordena el artículo 122 de la Carta.
RECONSTRUCCION DE LA TRADICION DE LA PROPIEDAD INMUEBLE EN LA OFICINA DE INSTRUMENTOS PÚBLICOS DEL DESAPARECIDO MUNICIPIO DE ARMERO.
Inexequibilidad en parte del Decreto número 3810 de 1985.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 21.
Referencia: Expediente 1420 (204-E). Revisión del Decreto Legislativo número 3810 de 1985 "por el cual se expiden normas para la reconstrucción de matrículas inmobiliarias en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero, Departamento del Tolima y sobre procesos declarativos especiales".
Magistrado ponente: doctor Jaime Pinzón López.
Aprobada por acta número 35.
Bogotá, D. E., abril quince (15) de mil novecientos ochenta y seis (1986).
Con fecha 30 de diciembre de 1985, la Presidencia de la República envió a la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, copia auténtica del Decreto número 3810 de 1985, dictado con fundamento en las facultades excepcionales del Estado de Emergencia, decretado con anterioridad (Decreto número 3405 de 1985), para su correspondiente revisión constitucional, como lo ordena el artículo 122 de la Carta.
I. EL DECRETO
El texto del Decreto número 3810 de 1985 es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 3810 DE 1985
(diciembre 26)
"Por el cual se expiden normas para la reconstrucción de matrículas inmobiliarias en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero, departamento del Tolima y sobre procesos declarativos especiales.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las atribuciones que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3405 de 1985,
"DECRETA:
"Artículo 1° La reconstrucción de matrículas inmobiliarias correspondientes a bienes raíces ubicados en la circunscripción territorial de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero, Departamento del Tolima, se efectuará de oficio a solicitud de parte.
"Artículo 2° La reconstrucción de oficio procederá con fundamento en los documentos que reposen en la Superintendencia de Notariado y Registro y en las anotaciones que sobre tradición figuren en el Catastro Municipal y en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
"Artículo 3° A la petición de reconstrucción de matrícula, el interesado acompañará el certificado de libertad y tradición que posea o una relación completa de la tradición del inmueble a veinte (20) años.
"A la relación se anexarán las escrituras o providencias judiciales, administrativas o arbitrales de enajenación, gravamen, limitación o afectación del dominio, que en dicho lapso se hubieren inscrito. También se incluirá la descripción del bien raíz señalando su ubicación, extensión, linderos, denominación o nomenclatura, según se trate de un inmueble rural o urbano.
"Artículo 4° La relación de que trata el artículo anterior, se presentará bajo juramento, de conformidad con el artículo 172 del Código Penal, que se entenderá prestado con la firma de la solicitud, e incluirá la manifestación expresa de que el bien no soporta enajenaciones, gravámenes, limitaciones o afectaciones del dominio, o medidas cautelares diferentes a las allí consignadas.
"Artículo 5° En caso de que el interesado no pueda acompañar a su petición los documentos señalados en los artículos anteriores, podrá presentar para la reconstrucción de la matrícula, alguno de los siguientes documentos:
"1. Certificación expedida por la oficina competente de la Dirección General de Impuestos Nacionales del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
"2. Certificación expedida por cualquier entidad bancaria o financiera legalmente establecida en el país.
"Parágrafo. Estas certificaciones deberán referirse a la invocación que del derecho real origen de la matrícula, hizo el interesado en las declaraciones de renta presentadas con anterioridad al día 14 de noviembre de 1985, o en las negociaciones bancarias o financieras, según el caso. Si en los eventos anteriores existe la constancia de la matrícula correspondiente, la oficina de la Dirección General de Impuestos Nacionales o la entidad bancaria o financiera lo certificará expresamente, haciendo mención además, de todas las informaciones complementarias que permitan identificar plenamente la tradición de dicha matrícula.
"Artículo 6° Los Ministerios de Minas y Energía y Obras Públicas y Transporte, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, el Fondo Nacional de Ahorro y el Instituto de Crédito Territorial, remitirán a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero, fotocopias autenticadas de los certificados de libertad y tradición y de los documentos y providencias que reposen en sus archivos, relacionados con inmuebles ubicados en los municipios de Armero y Lérida.
"Artículo 7° Las certificaciones y fotocopias que las entidades expidan de oficio o a solicitud de parte con destino a la reconstrucción de matrículas inmobiliarias relacionadas con los inmuebles de que trata este Decreto no causarán derechos ni impuesto de timbre.
"Artículo 8° Iniciada de oficio o recibida la solicitud por el Registrador, si considera que se reúnen las condiciones para la reconstrucción, publicará en un periódico de amplia circulación nacional y en una emisora local un aviso en el que informe el nombre e identificación del peticionario si es del caso, la nomenclatura o denominación del inmueble, su ubicación con la indicación de si es urbano o rural y los datos de registro.
"Dentro de los cinco (5) días siguientes a la publicación, quienes tengan interés en la reconstrucción deberán presentar a la Oficina de Registro la manifestación motivada de su interés y los instrumentos que la respalden. Con fundamento en la totalidad de la documentación el registrador decidirá mediante resolución motivada, la cual se notificará por edicto fijado en lugar visible de la oficina por el término de cinco (5) días; contra esta providencia procederá únicamente el recurso de reposición. En firme la resolución se ordenará la apertura del folio de matrícula correspondiente y se expedirá un certificado de tradición y libertad sin costo alguno para el interesado.
"Artículo 9° Si efectuada la reconstrucción aparecieren nuevos documentos con su correspondiente constancia de registro, el Registrador procederá a su inclusión en la respectiva matrícula, dando aplicación al artículo 35 del Decreto-ley número 1250 de 1970.
"Artículo 10. Si de la aplicación de las anteriores disposiciones no fuere posible ordenar la reconstrucción de la matrícula, el interesado podrá instaurar un proceso declarativo especial de dominio y otros derechos reales, que se regirá por lo prescrito en los artículos siguientes.
"Artículo 11. Los procesos declarativos especiales serán conocidos por los jueces municipales, o los que hagan sus veces, de los municipios de Lérida y Armero, en primera instancia. La sentencia no será consultada.
"Artículo 12. A los procesos declarativos especiales que se instauren ante los juzgados municipales competentes se les aplicarán las reglas de los procesos de pertenencia indicados en el Código de Procedimiento Civil con las siguientes modificaciones:
"1. No será necesario acompañar a la demanda el certificado del Registrador de Instrumentos Públicos exigido por la regla 5, del artículo 413 del Código de Procedimiento Civil.
"2. Se acompañará copia de la resolución expedida por el Registrador de Instrumentos Públicos, en que se niegue la reconstrucción con su constancia de ejecutoria.
"3. El edicto al que se refieren las reglas 6ª y 7ª del artículo 413 del Código de Procedimiento Civil, se fijará por el término de diez (10) días calendario en un lugar visible de la Secretaría, y en el lugar en que se encuentre ubicado el inmueble. Además, se publicará por una sola vez en un periódico de amplia circulación nacional y en una radiodifusora de la región, de todo lo cual se dejará constancia en el expediente, en la forma indicada por el artículo 318 del Código de Procedimiento civil.
"4. Transcurridos tres (3) días después de la desfijación del edicto, se entenderá surtido el emplazamiento de personas indeterminadas a las cuales el juez, dentro de los dos (2) días hábiles siguientes, designará curador ad-litem, quien ejercerá el cargo hasta la terminación del proceso.
"5. Las personas que concurran al proceso en virtud del emplazamiento, podrán contestar la demanda dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que aquél quede surtido. Las que se presenten posteriormente, tomarán el proceso en el estado en que lo encuentren.
"6. Dentro del término de diez (10) días hábiles siguientes a la fecha en que el curador ad-litem haya entrado en ejercicio de sus funciones, el juez practicará la inspección judicial prevista en la regla 10 del artículo 413 del Código de Procedimiento Civil y las demás pruebas, háyanse presentado o no opositores a las pretensiones del demandante.
"7. Vencido el término probatorio, el juez dará traslado común a las partes para alegar de conclusión, por el término de dos (2) días hábiles el cual se surtirá en la Secretaría del juzgado.
"8. Cumplido el traslado a las partes, el juez dictará sentencia dentro del término de cinco (5) días hábiles.
"9. La sentencia que acoja las pretensiones de la demanda, una vez en firme, producirá efectoserga omnes. El juez ordenará su inscripción en el competente registro.
"Artículo 13. Las diferencias que se presenten (sobre linderos o servidumbres en relación con el inmueble materia del proceso), serán resueltas por el juez competente siguiendo el trámite incidental previsto por el Código de Procedimiento Civil, para lo cual se podrá solicitar al Instituto Geográfico Agustín Codazzi la información sobre identificación predial, propietarios, áreas y linderos.
"Artículo 14. Contra las sentencias dictadas en desarrollo de las disposiciones especiales contenidas en el presente Decreto, procede el recurso de revisión en los casos y dentro de los términos señalados en los artículos 379 y siguientes del Código de Procedimiento Civil.
"Artículo 15. Cualquier ciudadano que demuestre carecer de los recursos suficientes para instaurar o hacerse parte en estos procesos declarativos especiales, podrá solicitar que los abogados que contrate para este efecto la Superintendencia de Notariado y Registro, lo representen gratuitamente.
"Para tal fin, el interesado formulará una solicitud de inscripción verbal o escrita ante los abogados, afirmando bajo juramento que no está en capacidad económica de atender los gastos del proceso y demostrando sumariamente la calidad de damnificado por los hechos previstos en los considerandos primero y segundo del Decreto número 3405 de 1985.
"Artículo 16. Para los efectos señalados en el artículo anterior, la Superintendencia de Notariado y Registro dará a conocer los nombres de los abogados fijando listas en la Secretaría General de la entidad y en los despachos de las oficinas de Registro de Instrumentos Públicos de Ibagué, Armero, Ambalema, Honda y Líbano.
"Artículo 17. Señálase un plazo de cinco (5) años contados a partir de la fecha de publicación de este Decreto, para iniciar los procesos declarativos especiales reglamentados por él.
"Si al término de estos cinco (5) años se encontraren pendientes de decisión procesos declarativos especiales, se seguirán tramitando por este mismo procedimiento hasta su terminación.
"Artículo 18. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
"Publíquese, comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 26 de diciembre de 1985.
BELISARIO BETANCUR
"El Ministro de Gobierno, Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ramírez Ocampo; el Ministro de Justicia, Enrique Parejo González; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Hugo Palacios Mejía; el Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Roberto Mejía Caicedo; el Ministro de Desarrollo Económico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energía, Iván Duque Escobar; el Ministro de Educación Nacional, Liliam Suárez Melo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, Rafael de Zubiría Gómez; el Ministro de Comunicaciones, Noemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Rodolfo Segovia Salas".
II. IMPUGNACIONES
El ciudadano William Fernando León Moncaleano, dentro de la oportunidad legal prevista, presentó a la Corporación, escrito impugnatorio de la totalidad del Decreto número 38 10 de noviembre 26 de 1985, por ser violatorios de los artículos 76 y 122 de la Constitución Nacional.
Centra su argumentación en que es de la competencia del Congreso según el numeral 1° del artículo 76, hacer los cambios que de los Capítulos III, IV y VI del Decreto número 1250 de 1970 (el texto revisado) hizo el Ejecutivo mediante el Decreto en examen; como también que es de competencia del legislador ordinario, crear un nuevo proceso declarativo de dominio pues -afirma- "confunde el registro de un inmueble con la adquisición del derecho real de propiedad en sí del cual se supone ya es titular quien va hacer el registro de un inmueble con la adquisición del derecho real en sí del cual se supone ya es titular quien va a hacer el registro", de donde concluye, que este cambio de estatuto y la citada creación del proceso no contemplado en la ley nada tiene que ver con la grave calamidad pública alegada.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR
El señor Procurador solicita a la Corte la exequibilidad del Decreto basándose en que ella es competente, en que el Decreto se expidió tempestivamente y con la formalidad definida para los de su especie y que sus alcances no desmejoran los derechos de los trabajadores consagrados en leyes anteriores, argumentando además, que el Decreto tiene directa y específica relación con la situación de emergencia económica y está destinado exclusivamente a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos.
Sobre la impugnación ciudadana, sostiene la Procuraduría que el "Gobierno por medio del artículo 122 puede dictar con fuerza de ley, decretos con los que se reformen o deroguen leyes existentes, que fue lo que precisamente hizo en relación con la matrícula inmobiliaria y con los procesos declarativos, a efecto de proteger los intereses de las personas que sufrieron perjuicios como consecuencia de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz, respecto a los inmuebles situados en algunas áreas afectadas por tal calamidad pública".
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. De conformidad con el artículo 214 de la Constitución Nacional, corresponde a la Corte la decisión definitiva sobre la exequibilidad de todos los decretos dictados por el Gobierno Nacional en ejercicio de las facultades conferidas temporalmente por el artículo 122 de la Carta, y, el Decreto número 3810 de 1985 corresponde a uno de aquéllos expedidos en desarrollo de tales facultades, por lo cual la Corte es competente para acometer el examen en cuestión.
2. Como la declaración de emergencia señala los límites dentro de los cuales el Gobierno pueda legislar mediante decretos que se =refieran a materias que tengan relación directa y específica con la situación que determine el Estado de Emergencia, conviene considerar que en las motivaciones del Decreto número 3405 de 1985 declarativo del mismo, se dice:
"Que esa misma actividad (la volcánica del Nevado del Ruiz) y sus consecuencias inmediatas son hechos sobrevinientes que han perturbado el orden económico y social del país por la pérdida de innumerables vidas humanas, y porque causaron diversos y cuantiosos perjuicios a millares de personas, destrucción de valiosos bienes y extensas y ricas regiones dedicadas a la actividad productiva y a la generación de empleo, einterrupción en la prestación de esenciales servicios públicos (paréntesis y subrayado de la Corte).
"Que corresponde al Gobierno asegurar la vida comunitaria mediante la realización de los actos y la expedición de las medidas necesarias para fortalecer la administración de justicia y para recuperar y rehabilitar las personas y regiones afectadas y, en general, para superar las situaciones de distinto orden creadas o agravadas por las calamidades a que se refieren los considerandos anteriores y para evitar que esas mismas situaciones se propaguen en la vida económica y social del país".
3. En tal orden de ideas mediante la Ley 8ª de 1969 al Presidente se le revistió de facultades extraordinarias para expedir el "estatuto de instrumentos públicos", lo cual se hizo efectivo mediante la expedición del Decreto Legislativo número 1250 de 1970, que define el Registro de Instrumentos Públicos, como un servicio del Estado, prestado por funcionarios públicos, en la forma que establece el mismo Decreto y para los fines y efectos que consagran las leyes. Y así mismo indica los títulos, actos y documentos sujetos a registro y, dentro de los componentes de éste, "la Matrícula Inmobiliaria" destinada a la inscripción de los actos, contratos y providencias relacionadas con cada bien raíz determinado que impliquen constitución, declaración, aclaración, adjudicación, modificación, limitación, gravamen, medida cautelar, traslación o extinción del dominio u otro derecho real principal o accesorio, salvo las excepciones legales, y llamado a dar mérito probatorio con los alcances señalados por tal estatuto.
Como consecuencia de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz y a causa del arrasamiento de la zona urbana de Armero en el Departamento del Tolima, se imposibilitó la prestación del servicio público del registro de la propiedad raíz' de los inmuebles situados dentro del círculo registral con sede en dicha ciudad, no totalmente, pero sí en forma que se detienen las negociaciones sobre la propiedad inmobiliaria, el otorgamiento de garantías sobre estos bienes, pilares de no pocas operaciones civiles y oficiales, la seguridad jurídica de las mismas, por el formalismo propio de nuestro ordenamiento sustantivo y que reconoce la locución del artículo 30 de la Carta Fundamental dentro del arreglo de las leyes civiles que regulan el justo título adquisitivo de propiedad.
4. El Decreto número 3810 de 1985, busca facilitar la reconstrucción del documento probatorio del dominio como derecho real principal, sus desmembraciones, gravámenes y limitaciones y de los derechos reales accesorios sobre propiedad inmueble, que reposaba en forma de original en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero, no tiende a constituir el derecho de Dominio.
A tal fin, por las especiales connotaciones de haber desaparecido bajo el alud extintor, "el archivo del registro" y sus componentes, se crea por los artículos 1° a 9° del Decreto en examen, un especial procedimiento administrativo que se aparta de las normas propias del Decreto número 1250 de 1970 en la materia y de las generales del libro primero del Decreto Legislativo número 01 de 1984, oficiosa o por petición en interés particular, en el cual sólo se prevé la intervención de terceros interesados en la reconstrucción del folio pertinente y concluye en una resolución motivada, contra la cual sólo procede el recurso de reposición, culminando así esta etapa administrativa prejudicial.
Estrechamente ligada con esta primera etapa administrativa, cuando ella fracasa, en virtud de no ser posible ordenar la reconstrucción, se ha estructurado un proceso declarativo de trámite especial cuya pretensión no puede ser la "declaratoria de dominio y otros derechos reales" sin menoscabar el derecho de propiedad cuando tan solo falta la prueba solemne originari o derivativa del título adquisitivo de aquél o éstos, sino que se disponga por el juez la reconstrucción de la matrícula inmobiliaria, acto igual a reponer o reconstruir un documento público de orden judicial, asunto que termina adquiriendo la naturaleza de contencioso y del cual no se prevé un trámite especial en el ordenamiento procesal colombiano. Su tramitación entonces, no será con las modificaciones introducidas por el Gobierno en el Decreto que se estudia.
5. Con ello, parcialmente comparte la Corte la tesis del Procurador, por cuanto la emergencia faculta para legislar dentro de especialísimos senderos destinados estos a conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos, aunque el Gobierno puede, en la expedición de las normas de emergencia, sin cercenar los derechos y las garantías sociales, abreviar los trámites, es decir reformar la ley anterior, o crear otras disposiciones distintas. Pero resulta inexequible la locución "de dominio y otros derechos reales" del texto del artículo 10 del Decreto número 3810 de 1985 que se estudia, por cuanto no existe conexidad con el propósito del Decreto, que es facilitar la reconstrucción del folio de matrícula inmobiliaria sin que se abra paso a eventuales controversias sobre el derecho de dominio u otro derecho real sobre bien raíz, equivaliendo, también, el desconocimiento del derecho de propiedad, máxime si se le somete previamente al actor a demostrar el interés que le asiste para obtener la reconstrucción del folio de matrícula inmobiliaria de su predio rural o urbano, registrado o ubicado en Armero y sin mediar el procedimiento judicial o administrativo de cancelación, del cual en sus efectos registrales se ocupa el artículo 39 del Decreto número 1250 de 1970, vulnerándose los derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles anteriores a la disposición que se revisa.
6. Dentro de esta misma consideración jurídica la Corte encuentra que la expresión: "...sobre linderos o servidumbres en relación con el inmueble materia del proceso', del artículo 13 en el mismo decreto, debe declararse inexequible.
7. A su vez la Corte reitera, que la pretensión de esta especial demanda es únicamente reconstrucción o reposición del folio de matrícula inmobiliaria de la Oficina de Registros Públicos de Armero y que, el efecto "erga omnes" señalado por la sentencia que la acoja; según el númeral 9° del artículo 12 del Decreto en cuestión, se circunscribe a la propia reconstrucción documentaria pero sin comprometer otros aspectos jurídicos dependientes de ella, hállanse o no.
8. La Corte por lo demás, encuentra que los artículos 14 a 18, se ajustar de los cánones constitucionales y habilitan el Decreto para el incumplimiento de su finalidad, es decir, la de conjurar la crisis producto de la tregedia en su efecto patrimonial.
V. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, -Sala Plena-, previo concepto de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
Declarar CONSTITUCIONAL el Decreto número 3810 de 1985 "Por el cual se expiden normas para la reconstrucción de matrículas inmobiliarias en la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Armero, Departamento del Tolima, y sobre procesos declarativos especiales", menos en la frase que dice: "...de dominio y otros derechos reales..." contenida en el artículo 10 y el término "...Sobre linderos o servidumbres en relación con el inmueble materia del proceso..." contenida en el artículo 13 del mismo.
Cópiese, publíquese y comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Hernando Baquero Borda, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Guillermo Salamanca Molano, Hernando Tapias Rocha, Germán Valdés Sánchez.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria General