Norma demandada: demanda de inconstitucionalidad de Ley 32 de 1979, "por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones".
REGULACIÓN DEL AHORRO PRIVADO (COMISIÓN NACIONAL DE VALORES)
Es constitucional la Ley 32 de 1979.
Nº 20
Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional
Bogotá, D. E., mayo 15 de 1981.
Magistrado ponente: doctor Mario Latorre Rueda
Aprobado por Acta número 49 de mayo 15 de 1981.
REF.: Expediente número 845. Norma acusada: Ley 32 de 1979, "por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones". Demandante: Arturo Vallejo Sánchez.
El ciudadano Arturo Vallejo Sánchez en ejercicio de la acción consagrada en la Constitución, solicita a la Corte Suprema -Sala Constitucional-, que se declare la inexequibilidad de la Ley 32 de 1979 que creó la Comisión Nacional de Valores.
La Ley acusada:
"LEY 32 DE 1979
"(mayo 17)
"por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones.
"El Congreso de Colombia,
"Decreta:
"Artículo 1º. Créase la Comisión Nacional de Valores como organismo vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico, que tendrá por objeto estimular, organizar y regular el mercado público de valores.
"Artículo 2º. Son órganos de la Comisión Nacional de Valores: la Sala General, la Presidencia y el Comité Consultivo.
"Artículo 3º. La Sala General estará integrada así:
"1. El Ministro de Desarrollo Económico o su delegado, quien la presidirá.
"2. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.
"3. El Superintendente de Sociedades.
"4. El Superintendente Bancario.
"5. El Presidente de la Comisión, quien tendrá voz pero no voto.
"6. Un miembro designado por el Presidente de la República.
"Parágrafo. El miembro que designe el Presidente de la República será persona de especial versación y reconocida experiencia en las actividades económica, financiera o de producción industrial.
"Artículo 4º. El Presidente de la Comisión será agente del Presidente de la República, de su libre nombramiento y remoción.
"Artículo 5º. El Comité Consultivo estará compuesto por cinco miembros, designados por las entidades vinculadas al sector o sectores que determine el Ministerio de Desarrollo Económico. Uno de tales miembros será nombrado por las bolsas de valores establecidas en el país.
"Artículo 6º. Conforman el mercado público de valores la emisión, suscripción, intermediación y negociación de los documentos emitidos en serie o en masa, respecto de los cuales se realice oferta pública, que otorguen a sus titulares derechos de crédito, de participación y de tradición o representativos de mercancías.
"Parágrafo. Se entiende por oferta pública aquella que se dirija a personas no determinadas o a sector o grupo de personas determinadas, o que se realice por algún medio de comunicación masiva para suscribir, enajenar o adquirir documentos de los mencionados en este artículo. La Comisión Nacional de Valores podrá fijar criterios de carácter general conforme con los cuales se establezca si una oferta es pública y absolverá las consultas que sobre el particular se le formulen.
"Artículo 7º. Ningún documento podrá ser objeto de oferta pública sin que se encuentre inscrito en el Registro Nacional de Valores.
"Artículo 8º. La intermediación en el mercado de valores sólo podrá realizarse por personas inscritas en el Registro Nacional de Intermediarios de Valores.
"Artículo 9º. Son funciones de la Comisión Nacional de Valores:
"1. Organizar y llevar el Registro Nacional de Valores y el de Intermediarios de los mismos, el cual será público.
"2. Fijar los requisitos indispensables para inscribir los documentos y los intermediarios en el registro correspondiente.
"3. Adoptar las medidas necesarias para promover el desarrollo del mercado de valores.
"4. Sin perjuicio de las funciones que ejercen las Superintendencias de Sociedades y Bancaria, autorizar la oferta pública de los documentos de que trata el artículo sexto, teniendo en cuenta las condiciones financiera y económica del mercado.
"5. Fijar las condiciones para la admisión de los miembros de las Bolsas de Valores, atendiendo a la idoneidad profesional y a la solvencia moral de los interesados.
"6. Determinar los documentos que conforme con la presente Ley han de quedar sujetos al régimen de la misma y las pautas que servirán de base para ordenar el registro de los que se crearen en el futuro, así como las condiciones para que los mismos puedan ser inscritos y negociados en bolsas de valores o de mercancías.
"7. Disponer que determinadas transacciones se lleven a cabo obligatoriamente en bolsas de valores, siempre y cuando la medida busque la realización de los objetivos de la Comisión y se refiera a operaciones con documentos inscritos en ellas.
"8. Autorizar los programas publicitarios sobre valores que se ofrezcan al público a fin de que se ajusten a la realidad jurídica y económica de los mismos.
"9. Solicitar a las bolsas de valores, comisionistas y emisores de documentos inscritos en el Registro Nacional de Valores, o hacer por sí misma, la publicación de las informaciones que estime convenientes para el desarrollo del mercado de valores, relacionados con la seguridad de las inversiones.
"10. Establecer requisitos mínimos sobre forma y contenido de los estados financieros y demás información supletoria de carácter contable para que sean observados por quienes participan en el mercado.
"11. Fijar los límites de las comisiones, emolumentos o cualquiera otra retribución que puedan cobrar los intermediarios del mercado de valores por los servicios que presten.
"12. Autorizar la oferta pública de valores colombianos en el extranjero.
"13. Solicitar a los emisores e intermediarios de valores las informaciones que juzgue necesarias e investigar las operaciones que considere conveniente, respecto de las obligaciones que les impone la presente Ley.
"14. Adoptar las medidas de carácter general que se requieran para proteger los sanos usos y prácticas que deben observarse en el mercado de valores.
"15. Autorizar y vigilar el funcionamiento de depósitos centralizados de valores, de sistemas de compensación y de información centralizada de operaciones, así como de otros mecanismos que faciliten el trámite de las mismas o el perfeccionamiento del mercado.
"16. Velar porque quienes participan en el mercado de valores ajusten sus operaciones a las normas que lo regulan.
"17. Servir de órgano de consulta y asesoría del Gobierno.
"18. Adoptar las demás medidas necesarias para proteger los intereses de quienes hayan efectuado inversiones representadas en los documentos de que trata esta Ley.
"Parágrafo. Los valores registrados en bolsa con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, deberán inscribirse en el Registro Nacional de Valores, previo el cumplimiento de los requisitos fijados por la Comisión.
"Artículo 10. Será ineficaz el acto jurídico que se celebre como consecuencia de una oferta pública de valores que no haya sido autorizada por la Comisión Nacional de Valores, salvo las acciones restitutorias o de perjuicios a que haya lugar.
"Artículo 11. Las informaciones contables o financieras que rindan los emisores de valores a la Comisión Nacional de Valores serán certificadas por un contador público independiente o que se halle vinculado a una firma de contadores públicos, debidamente inscrita ante la Junta Central de Contadores y las Superintendencias Bancaria o de Sociedades.
Tal certificación, preparada con base en la aplicación de normas de auditoría generalmente aceptadas y respaldadas en adecuados papeles de trabajo, versará sobre la razonabilidad con que los estados financieros y demás información supletoria contable muestren la posición financiera a una fecha determinada y los resultados de las operaciones a la misma, de conformidad con principios de contabilidad generalmente aceptados.
"Artículo 12. En ejercicio de sus funciones la Comisión Nacional de Valores podrá:
"1. Suspender la inscripción de un documento en el Registro Nacional de Valores cuando huviere <sic> temor fundado de que con él se pueda causar daño a sus tenedores o al mercado de valores, por el término necesario y hasta cuando se subsanen las irregularidades que hayan motivado la suspensión.
"2. Cancelar la inscripción de un documento en el Registro Nacional de Valores cuando:
"a) Sus emisores incumplan las obligaciones que les impone la presente Ley o las decisiones de la Comisión, o aquellas exigidas para la inscripción de un documento;
"b) El documento debe satisfacer los requisitos necesarios para su inscripción.
"3. Suspender la inscripción de un intermediario en el Registro Nacional de Intermediarios cuando:
"a) Incurra en violación de lo ordenado por esta Ley, sus disposiciones reglamentarias o las decisiones de la Comisión;
"b) Realice operaciones que no sean suficientemente representativas de la situación del mercado;
"c) En su actuación se presenten irregularidades que puedan comprometer la seguridad del mercado;
"d) En tratándose de sociedades, incurra en una causal de disolución que según el Código de Comercio pueda enervarse.
"En estos mismos casos la Comisión Nacional de Valores podrá ordenar la intervención administrativa del intermediario hasta que desaparezcan las causas que motivaron dicha medida.
"4. Cancelar la inscripción de un intermediario en el Registro Nacional de Intermediarios cuando:
"a) Incurra en violaciones reiteradas a lo dispuesto en esta ley, en sus disposiciones reglamentarias, o a las decisiones de la Comisión;
"b) Deje de satisfacer los requisitos exigidos para su inscripción;
"c) Injustificadamente incumpla las obligaciones que surjan de las operaciones contratadas;
"d) Entre en período de liquidación;
"e) Proporcione a la Comisión informaciones falsas o engañosas.
"5. Ordenar la suspensión de operaciones a quienes, sin autorización de la Comisión, realice operaciones en el mercado de valores.
"6. Sancionar a los contadores públicos con multa hasta de cien mil pesos y ordenar la suspensión de su inscripción profesional, por un término no mayor de un año, cuando con destino a la Comisión certifiquen informaciones que no se hayan tomado fielmente de los libros de contabilidad, que no reflejen en forma fidedigna la correspondiente situación financiera o que proceda sin sujeción a lo indicado en el inciso 2º del artículo 11 de esta Ley. En caso de reincidencia la multa podrá ser hasta de doscientos mil pesos y la Comisión podrá ordenar que se cancele la inscripción del Contador Público.
"7. Imponer multas sucesivas hasta de cien mil pesos cada una, según la gravedad de la infracción, a quienes desobedezcan sus decisiones o violen las normas legales que regulen la materia.
"Artículo 13. La Comisión Nacional de Valores contará en el ejercicio de sus funciones con la colaboración de las Superintendencias de Sociedades y Bancaria, para lo cual dichas entidades deberán:
"1. Suministrarles las informaciones, estudios y conceptos técnicos que les sean solicitados.
"2. Realizar los encargos que ella les señale.
"3. Llevar a cabo, previa solicitud del Presidente de la Comisión, las investigaciones y visitas que sean necesarias para el adecuado cumplimiento de esta Ley, a quienes intervengan en el mercado de valores.
"4. Informarle sobre las sociedades que se disuelvan, fusionen, liquiden, se les suspenda o cancele el permiso de funcionamiento, se les admita a concordato, se les someta a liquidación forzosa administrativa, sean objeto de toma de posesión o de cualquiera otra medida o circunstancia que pueda interesar el mercado de valores.
"Artículo 14. Contra las providencias que en desarrollo de la presente Ley dicten la Comisión Nacional de Valores o las Superintendencias mencionadas en el artículo precedente, solamente procederá por la vía gubernativa el recurso de reposición y las acciones contencioso-administrativas pertinentes ante el Consejo de Estado, el cual decidirá en única instancia.
"Artículo 15. Para cubrir los gastos que demande su actividad, la Comisión Nacional de Va. lores contará con los recursos provenientes de las asignaciones presupuéstales, los derechos de inscripción en el Registro Nacional de Valores e Intermediarios y las cuotas que paguen los comisionistas de bolsa y los emisores de valores inscritos, Estas cuotas las someterá la Comisión a la aprobación del Gobierno Nacional y para su fijación se tendrán en cuenta el grado de distribución de sus acciones y el patrimonio social, en el caso de los emisores, y el volumen de las operaciones, en el caso de los comisionistas.
"Artículo 16. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, invístese al Presidente de la República de facultades extraordinarias por el término de 12 meses contados a partir de la sanción de la presente Ley, para que:
"1. Establezca la estructura de la Comisión Nacional de Valores y determine las escalas de remuneración de sus empleados, el régimen de sus prestaciones sociales, así como su participación en el presupuesto nacional.
"2. Determine la competencia de los distintos órganos de la Comisión y les asigne sus funciones administrativas, redistribuya las funciones que las actuales entidades estatales tienen sobre la materia y les asigne las que sean necesarias para el cabal cumplimiento de esta ley.
"3. Señale las incompatibilidades e inhabilidades que surjan del ejercicio de cargos en cualquiera de los órganos de la Comisión Nacional de Valores.
"4. Fije el procedimiento administrativo que deba seguirse en la expedición de los actos de la Comisión Nacional de Valores, y determine las consecuencias de su inobservancia.
"5. Determine las pautas conforme con las cuales se organizará el Registro Nacional de Valores e Intermediarios, y expida las normas que regulen la actividad de los comisionistas de bolsa.
"6. Ordene abrir los créditos y hacer los traslados necesarios en el presupuesto nacional para el cumplimiento de la presente Ley.
"Parágrafo. El Gobierno ejercerá las facultades que se le otorgan en este artículo asesorado por una comisión integrada por cuatro miembros designados, dos por la Comisión Tercera del Senado de la República y dos por la Comisión Tercera de la Cámara de Representantes, y por los Superintendentes de Sociedades y Bancario.
"Artículo 17. Esta Ley regirá a partir de su sanción y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias.
"Dada en Bogotá, D. E. (publicada en el 'Diario Oficial' número 35282 de Junio 6 de 1979, páginas 778 y 779)".
La demanda
El demandante considera que cuando se aprobó por el Congreso la Ley 32 de 1979 estaba vigente el artículo 120-14 de la Constitución, habiéndose incurrido por tanto en la violación de ella por ser la materia de esa Ley, según tal norma constitucional, atribución propia del Presidente de la República y no del Congreso.
La Procuraduría
En su vista el Procurador se refiere a las normas de la Ley 32 y transcribe su artículo 6º para afirmar: "Es evidente que dentro de la amplísima referencia que contiene la norma transcrita, se encuentran documentos representativos de inversiones o destinados a la especulación, pero también se arrastran, quedaron involucrados, los títulos y documentos provenientes del ahorro privado (...)". Considera que, según los antecedentes de la ley, también el Gobierno y el Congreso consideraron incluidos dentro del radio de acción de la Comisión Nacional de Valores los fondos provenientes del ahorro y, para tal efecto, cita algunos apartes de la exposición de motivos y de las ponencias en los debates de la ley en la Cámara y el Senado que aluden a que esta ley hace referencia al ahorro; son ellas las siguientes: desde 1923 el legislador se ha preocupado por las pequeñas economías "que se canalizan a través del sistema bancario de ahorro puro y de ahorro contractual", y por varios mecanismos se ha "incrementado paulatinamente la generación de ahorro"; las funciones más importantes atribuidas a la Comisión "consisten fundamentalmente, en canalizar el ahorro hacia la inversión productiva (...)"; de tiempo atrás el desarrollo del país "reclama un mercado de valores más sólido y eficiente que le permita canalizar mayores volúmenes de ahorro (...)"; hoy no existen mecanismos ni normas que le den al Estado control sobre el mercado de capitales "que permitan fortalecer la confianza de los ahorradores (...)".
En otro aparte de su vista al referirse al artículo 120-14 de la Constitución que el demandante considera violado, se lee que "aunque ese numeral fue derogado por el artículo 32 del Acto legislativo número 1 de 1979, tiene prorrogada su vigencia, o mejor la competencia que radicaba en el Presidente de la República a la fecha de sanción de la ley demandada (literal i del artículo 63 del Acto legislativo número 1 de 1979)".
Dentro de ese mismo razonamiento el Procurador agrega: "La intervención del Presidente de la República a que se refiere el precitado artículo 120-14 (artículo 63, literal i del Acto legislativo número 1 de 1979), se caracteriza porque es competencia radicada por el constituyente en la cabeza del Ejecutivo, envuelve la 'intervención necesaria' o sea el más amplio poder discrecional (del Presidente) sobre el 'manejo, aprovechamiento e inversión' de los fondos que tienen origen en el ahorro privado, y debe ser ejercida a través de 'decretos autónomos'. Habida consideración de esa condición de competencia constitucional propia, continúa el Procurador, que es excluyente e intransferible, su única vía de utilización es la atribución del artículo 120 de la Carta, vía que no puede ser sustituida por la expedita para otras materias, como es la iniciativa prevista en el artículo 79". Y en cuanto a la atribución presidencial en esta materia, cita una jurisprudencia de la. Corte, según la cual los decretos dictados en virtud del artículo 120-14 de la Constitución son conocidos como decretos autónomos o reglamentos constitucionales, cuyo rasgo fundamental es el de ser "la expresión de un poder subordinante, propio, autónomo, igual al de la ley y no compatible con el Congreso".
Y concluye así el Procurador: "Por considerarlas violatorias de los artículos 120-14 en relación con los artículos 55 y 78-2 resultan inexequibles las normas de la Ley 32 de 1979 que en cualquier forma o de alguna manera y por la única razón de no ser de competencia del Congreso, se relacionan con intervención en el manejo o aprovechamiento y la inversión de fondos del ahorro privado y especialmente los artículos 1º parte final, y los artículos 6º y 9º que son concordantes".
Impugnación
Eduardo Cifuentes, como ciudadano y Jefe de la Sección Jurídica de la Comisión Nacional de Valores, impugna la demanda por las siguientes razones: lo sostenido por el actor -que la Ley 32 de 1979 se dictó bajo la vigencia del artículo 120-14 de la Constitución cuando el Congreso carecía de competencia- carece de validez ya que esta disposición constitucional fue derogada por el artículo 32 del Acto legislativo número 1 de 1979, correspondiéndole a la Corte por lo tanto hacer la confrontación con normas vigentes de la Constitución y no con las que han sido derogadas. Al efecto, y en ese sentido, cita una sentencia de la Corte de mayo de 1933.
Continúa sosteniendo que si la Ley 32 se confrontara con el artículo 120-14 de la Constitución, no estaría en contradicción con él. Para eso arguye que la jurisprudencia citada por el Procurador según la cual se reserva exclusivamente al Presidente la intervención en el ahorro privado, es una tesis extrema que fue criticada por la doctrina y morigerada por la misma Corte posteriormente.
Por último y con referencia a la citada Ley 32 en relación con las disposiciones sobre ahorro del Acto legislativo número 1 de 1979, estima que esa Ley no está sometida a esas nuevas normas constitucionales, pues la Ley "regula el mercado bursátil que se entiende integrado por las Bolsas de Valores" y que "los Comisionistas de Bolsa que operan en el mercado bursátil y los Corredores de Valores Independientes que operan en el mercado 'extrabursátil', denominados genéricamente 'Intermediarios de Valores' no son, bajo ningún aspecto, Intermediarios Financieros".
Concluye que, por lo tanto, aún vigente el artículo 120-14 de la Constitución, la Ley 32 no vulneraría ese precepto, pues la Ley se refiere al Mercado de Valores y a los Intermediarios de Valores, materia que 110 corresponde a la derogada norma constitucional.
Coadyuvancia
Días después de regresar el expediente a la Corte con la vista del Procurador, se presentó como coadyuvante obrando en su propio nombre el ciudadano Guillermo Ospina Fernández. Para tal efecto formula cinco cargos que se intentará resumir así:
Primer cargo. Normas violadas: artículo 76 ordinales 9º y 10, artículo 79, artículo 120-5º y 132 de la Constitución. Funda la violación en los siguientes términos: según el artículo 76-9º y 10 de la Constitución corresponde al Congreso determinar la estructura de la administración creando Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y expedir los estatutos básicos de las corporaciones regionales, de otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta y de las empresas industriales y comerciales del Estado, concluyendo que la Comisión Nacional de Valores no corresponde a ninguno de estos entes. Para sustentar su afirmación observa, entre otras cosas, que la Comisión Nacional de Valores escapa al control jerárquico y de tutela, ya que contra sus providencias sólo procede el recurso de reposición. Se refiere luego a que el Gobierno en el Decreto 381 de 1980 calificó a esta Comisión como una "unidad administrativa especial" considerando, a más de que estas unidades son inconstitucionales, que la Comisión no tiene ese carácter y que el Gobierno, si la Comisión fuera una unidad de esa especie, no estaba autorizado para crearla como tal. Refiriéndose a otras entidades administrativas estima que la Comisión no es ni una Superintendencia ni un Fondo, afirmando que ella "es una rueda suelta que no encaja en el organigrama de la Administración Pública Nacional, preceptuado por el constituyente de 1968".
Segundo cargo. Normas violadas: artículo 76 en su acápite general y en sus ordinales 2º y 12, y los artículos 55, 61 y 63 de la Constitución. Sustenta la violación partiendo de la cláusula general de competencia legislativa del Congreso, y haciendo referencia a la Ley 32 en general y en particular a algunas de sus funciones, para sostener que la Comisión "no está llamada a regular y controlar exclusivamente una actividad altamente especializada, sino un amplio y vasto campo de la vida económica y social del país", agregando que el órgano competente era el Congreso y no un organismo administrativo al que se otorgó "el poder general de regulación sobre el mercado público de valores, sin limitárselo en forma precisa, ni en el tiempo ni en cuanto a la materia". Por ese hecho se violó el artículo 76-12 de la Constitución, pues esa delegación no se hizo "por tiempo limitado pro tempore ni siquiera en forma 'precisa' ". Anota que por una resolución de la Comisión se ha reformado el Código de Comercio, función que es propia del Congreso (artículo 76-2º). Además, por sus atribuciones la Comisión "termina invadiendo la órbita legislativa del Congreso' en contra de la separación de poderes (artículo 55). También, continúa, por la facultad de imponer sanciones que tiene la Comisión se viola el precepto según el cual en tiempo de paz nadie podrá ejercer la autoridad política o civil y la judicial o la militar (artículo 61), y "dado que la Ley renunció a detallarle sus funciones" se infringe el precepto de que no habrá empleo que no tenga sus funciones detalladas en ley o reglamento (artículo 63).
Tercer cargo. Disposiciones violadas: artículos 76-22, 120-22, 135 y 32 de la Constitución. Partiendo de que en una ponencia del Congreso se califica la Ley 32 de "Ley marco", citando una jurisprudencia de la Corte sobre este género de leyes, y afirmando que son leyes mareo únicamente las dictadas en virtud de los artículos 76- 22 y 120-22 de la Constitución, concluye que "no existe norma constitucional, ni antes ni después de la reforma de 1979, que permita 'regular el mercado público de valores' mediante el empleo de una ley marco", agregando que si aun esto fuera permitido "la función reguladora del mercado de valores en los detalles particulares correspondería ' al Gobierno' (...), pero en ningún caso a un organismo 'vinculado a un Ministerio' ". Plantea luego que aun también aceptando que fuera posible la delegación al Presidente "es muy dudoso que el Jefe del Estado hubiera podido delegar válidamente en un órgano administrativo inferior una facultad reguladora que se expresa y ejerce por medio de decretos" violándose así el artículo 135 de la Constitución. Continúa sosteniendo que tampoco esta Ley 32 puede sustentarse en la intervención del Estado (Constitución artículo 32) ya que esta facultad está en relación con el artículo 76-11, debiendo haber quedado "radicada en el Gobierno Nacional, pero nunca en un organismo administrativo de tercer rango", agregando que esa intervención sólo se "ejerce mediante decretos" situación que, según estima, no ha variado después de la reforma de 1979, ya que por ella se atribuye a la Corte el conocimiento de "los decretos del Gobierno Nacional expedidos con fundamento en el artículo 32 (...)".
Cuarto cargo. Normas violadas: artículos 31, 32 y 76-20 de la Constitución. Considera que los artículos 9º, 7º y 12 de la Ley 32 "implican la constitución de un privilegio o monopolio a favor de particulares y en detrimento de la libertad de empresa y la iniciativa privada", agregando que la ley es inconstitucional "en cuanto dispone que la Comisión podrá ordenar, so pena de gravísimas sanciones, que determinados valores sean negociados en bolsa, porque no prevé ninguna indemnización previa, porque no se hace como arbitrio rentístico, porque tampoco concede un privilegio referente a ningún invento ni a vías de comunicación y, finalmente, porque tampoco se persigue el fomento de ninguna empresa útil o benéfica".
Quinto cargo. Norma violada: artículo 206 de la Constitución. Estima que se ha incurrido en violación de la Constitución, ya que según el artículo 15 de la Ley 32, además de asignaciones presupuéstales, la Comisión contará con ingresos "no incluidos en el Presupuesto de Rentas y podrá en consecuencia hacer gastos no previstos en el Presupuesto de Gastos".
Nueva impugnación
Tres días antes de vencerse el término fijado para entregar el proyecto de fallo, Eduardo Cifuentes Muñoz presentó una nueva impugnación. Por esta razón, aunque a su largo memorial se le dio la atención debida, basta resumir que en su alegato, en una forma metódica, presenta los argumentos que en su concepto rebaten los cargos formulados por el coadyuvante Ospina Fernández.
Consideraciones de la Corte
Las normas constitucionales. La Constitución de un país, en sentido formal, utilizando las nociones más simples que se han dado de ella, es un conjunto de normas, de superior jerarquía sobre todas las leyes, recogidas en un documento, que definen y regulan el modo de gobierno de ese país. Se ha anotado que esas normas no son un fin en sí mismas, sino que son un medio, en un Estado, para establecer una organización política, social y económica. Insistiendo, es ese un documento que, en una democracia al menos, regula el poder, fija la forma del Estado, establece los órganos, las atribuciones y relaciones de esos órganos del poder y consagra los derechos individuales. Aún muchas veces el Estado, para su misma creación y para lograrse como tal, requiere una Constitución o, en el curso de sus vicisitudes y transformaciones no siempre pacíficas, modifica o cambia su Constitución. Pero es siempre, por eso mismo, que el Estado se regula por la Constitución vigente. Cuando entre nosotros se le confía a la Corte la guarda de la supremacía de la Constitución, se trata de esa Constitución, la actual, la vigente. Las leyes, cualquiera que hubiera sido el tiempo en que se dictaron, son válidas o no confrontándolas con esa Constitución. Para dar un ejemplo muy simple: entre nosotros una ley de 1866 para definir si es válida no se confronta con la Constitución de 1863. Si esa Ley está aún vigente y fue demandada ante la Corte, se mantiene o es declarada inconstitucional si se conforma o no con la Constitución vigente.
Esta noción verdaderamente elemental, pero básica, ha sido sostenida por la Corte, como no podía ser de otra manera, en diversas y conocidas ocasiones.
En 1933 se expresó la Corte así: "La misión (defensora de la Constitución) confiada a la Corte por la enmienda del año 10, se refiere, naturalmente a aquellos cánones de la Carta vigente a la fecha en que la guarda de éstos haya de ejercerse. Las disposiciones derogadas ora expresa, ora tácitamente, no formando ya parte del estatuto, no tienen observancia y por lo mismo la función defensora de la Corte no puede comprenderlas" (sentencia de 29 de mayo de 1933, Gaceta Judicial, tomo XXXIX, páginas 1 y siguientes).
Y en 1946, dijo también la Corte: "Si el precepto constitucional base de la demanda fue modificado por voluntad expresa del constituyente, es lógico que la solicitud sobre la inexequibilidad de leyes acusadas debe resolverse de conformidad con los textos constitucionales que se hallen en vigencia (...)" (sentencia de 21 de noviembre de 1946, Gaceta Judicial, tomo 62 páginas 7º y siguientes).
Y en 1969, en la conocida sentencia sobre la Junta Monetaria, la Corte ratificó ese criterio (sentencia de junio 12 de 1969).
Sin necesidad de detenerse y transcribir el artículo 9º de la Ley 153 de 1887 y sus implicaciones, sobre este punto de la vigencia de la Constitución se ha escrito: "Purga de inconstitucionalidad. La Corte ha sostenido que sólo puede declarar la inexequibilidad de una norma por el quebrantamiento de una disposición constitucional vigente en el momento de su decisión. En esta forma, una ley puede nacer inconstitucional mas si antes que sea declarada su inexequibilidad la regla que quebranta es derogada, dicha ley ha purgado su vicio inicial, pues carecería de sentido declarar tal inexequibilidad si el legislador puede reproducir la misma norma, en razón de haber desaparecido el obstáculo constitucional que anteriormente impedía su expedición. Es una consecuencia lógica de esta doctrina la situación inversa, es decir, que si una ley recibe sustento constitucional después de su expedición, por introducirse en la Carta una nueva norma ha purgado su vicio y, por tanto, no hay lugar para declaración de inexequibilidad" (Lecciones de Derecho Constitucional Colombiano, A. Copete Lizarralde, 3ª edición, página 234).
Sentado lo anterior, se tiene que el demandante y el Procurador, tanto en el curso de su vista como expresamente en la conclusión de ella, estiman que se ha violado la siguiente norma:
"Constitución, 'artículo 120. Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
(...).
".14. Ejercer, como atribución constitucional propia, la intervención en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado".
Y en cuanto a esto artículo que es el fundamento del demandante y en parte del Procurador, dispone el Acto legislativo número 1 de 1979:
"Artículo 32. Derógase el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución que dice:
"Ejercer como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado".
Debe observarse tangencialmente que el coadyuvante Ospina Fernández en el llamado tercer cargo transcribe el artículo 76-11 de la Constitución que da atribuciones al Congreso para "Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras atribuciones dentro de la órbita constitucional", y basa su razonamiento en la frase "ejercer otras atribuciones dentro de la órbita constitucional". Con relación a esto el Acto legislativo número 1 de 1979 en su artículo 14 dispone, suprimiendo precisamente esa frase:
"El numeral 11 quedará así:
"Conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes nacionales".
Disposiciones constitucionales sobre el ahorro. Las disposiciones constitucionales vigentes sobre el ahorro privado están estipuladas en los siguientes artículos:
"Artículo 76. Es función del Congreso reformar la Constitución por medio de actos legislativos, hacer las leyes y ejercer el control político sobre los actos del Gobierno y de la administración de acuerdo con los numerales 3' v 4º del artículo 103.
Por medio de las leyes ejerce las siguientes atribuciones:
(...)
"22. Dictar las normas generales a las cuales deba sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio; regular el cambio internacional y el comercio exterior, modificar los aranceles y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas; intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado".
"Artículo 120. Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
(...)
"22. Organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional y el comercio exterior, modificar los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas, intervenir en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado, con sujeción a las reglas previstas en el numeral 22 del artículo 76".
Acto legislativo número 1 de 1979:
"Artículo 63. Para artículos transitorios los siguientes:
"(...).
"i) Durante dos años, mientras el Congreso dicta las normas generales a que se refiere el numeral 22 del artículo 76 sobre intervención en el Banco Emisor y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado, el Gobierno podrá ejercer, sin sujeción a ellas, la atribución conferida en el numeral 22 del artículo 120" (se han subrayado los párrafos de los que se ocupará la Corte).
Después de esta transcripción se hacen los siguientes comentarios: Dice el Procurador en uno de los apartes de su vista que "aunque ese numeral (14 del artículo 120) fue derogado por el artículo 32 del Acto legislativo número 1 de 1979, tiene prorrogada su vigencia, o mejor la competencia que radicaba en el Presidente de la República (...)". No hay tal y la diferencia entre la anterior regulación y la vigente es clara y radical.
Veamos: desaparece esa atribución constitucional propia que, según algunos, estaba radicada en el Presidente atribuyéndole exclusivamente la regulación del ahorro privado. Al contrario, y como ya algunos han observado, en reacción contra la reforma de 1968, en este Acto legislativo de 1979, el Congreso, y en buena parte por estos artículos que se han transcrito, recupera funciones que había perdido en esa reforma de 1968. Ni esa atribución exclusiva del Presidente sobre el ahorro privado se prorroga absoluta por dos años: si se observa atentamente el literal i) del artículo 63 transitorio habría que estudiar los términos en que está redactado, pues no dice imperativamente que el Presidente "ejercerá" sino "podrá ejercer" sin sujeción a las normas que dicte el Congreso, es decir, habría que entrar a definir cuál es la competencia del Congreso y cuál la del Presidente durante esos dos años, e igualmente estudiar en qué consisten "las normas generales" que puede dictar el Congreso. Pero de estos puntos no tiene para qué ocuparse la Sala en este caso; estos son, si se quiere, secundarios y subordinados a la cuestión fundamental que consiste en la regulación a que está sometido por la Constitución el ahorro privado, que es de lo que debe ocuparse la Sala.
Observaciones. El Procurador en su vista, para sostener que la Ley 32 está regulada por las disposiciones constitucionales sobre el ahorro privado y que esas facultades son propias del poder discrecional del Presidente, dice que a éste le corresponde dictar las normas sobre "manejo, aprovechamiento e inversión de los fondos que tienen origen en el ahorro privado". No son exactamente esas ni completas las expresiones de la norma vigente. Ellas se refieren, y es importante para fijar su significado y alcance, a que al Presidente le corresponde intervenir "(...) en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado", es decir y para aclarar la diferencia entre la norma y la interpretación del Procurador, hay varias divergencias: una, que se suprimió la expresión "como atribución constitucional propia" del Presidente; dos, que se trata de las "actividades de las personas naturales o jurídicas"; tres, que tengan "por objeto" y cuatro, hacen únicamente referencia al "manejo o aprovechamiento" del ahorro privado, suprimiendo también la palabra "inversión" como lo consignaba la norma derogada y transcrita en parte por el Procurador.
El ahorro privado. La disposición del artículo 120-14 de la Constitución, que como se sabe proviene de la reforma de 1968 y que como se ha visto daba al Presidente la facultad de intervenir en el ahorro privado, suscitó el interés, y la inquietud más exactamente, de los comentaristas, de la jurisprudencia y de los medios financieros. Vale advertir que lo que entonces se escribió es válido en este punto preciso del ahorro privado pues, fuera de la restricción de la reforma de 1979 -supresión de las expresiones "atribución constitucional propia" (del Presidente) e "inversión"- a que ya se hizo referencia, hay coincidencia en los conceptos de una y otra reforma en lo relativo al ahorro considerado por la Constitución.
Quienes se han ocupado de esta cuestión han definido el ahorro, utilizando una noción elemental, como aquella parte de los ingresos que no se consumen y se conservan como tales o se invierten para la formación de capital. No se necesita gran esfuerzo imaginativo para ver todos los fenómenos, hechos y actividades que están relacionados con el ahorro, pudiendo decirse que prácticamente no hay aspecto de la economía que le sea ajeno. Por eso se escribió: "(...) el fenómeno del ahorro ofrece en la práctica una enorme complejidad y se presenta en una gran variedad de formas y manifestaciones, por cuanto esto significa, en el proceso del crecimiento económico, el primer eslabón hacia la acumulación de capital" (El Ejecutivo Legislador y la Teoría de los Reglamentos Autónomos, Jorge Vélez García, Foro Colombiano, tomo VIII, número 48. 1973). Vigente entonces el numeral 14 del artículo 120 de la Constitución era necesario interrogarse si el ahorro privado sólo podía ser materia propia únicamente de regulación presidencial con exclusión del Congreso. Una respuesta afirmativa, y que ella se hubiera impuesto, hubiera sido conferirle al régimen colombiano un carácter absoluto y exageradamente presidencialista. Y hubiera sido también darle el predominio a una norma así interpretada sobre las tradiciones, las intenciones del constituyente, la letra y el espíritu de toda la Constitución. Por eso los comentaristas tuvieron que precisar este concepto, fijando y limitando así el alcance de la norma constitucional.
El mismo comentarista, Vélez García, hizo la distinción para esto entre el ahorro privado considerado en su sentido elemental, como son los dineros que las gentes retienen después de haber hecho sus gastos, y el sentido más amplio y secundario de esta expresión (acciones, títulos valores, depósitos bancarios, créditos personales, bonos, cédulas, propiedades, prendas o hipotecas activas o cualesquier medios representativos de acumulación de capital), y concluía que "la norma (artículo 120-14) se refiere específicamente a las personas que tienen por objeto la captación del ahorro en sentido elemental, pues al referirse a las actividades de dichas personas las hace recaer sobre 'los fondos' (acervo líquido de dinero) cuya proveniencia directa es el ahorro privado" (Vélez, página 625).
Otro comentarista anota que toda empresa "es forzoso que utilice medios de producción que representen ahorro previo capitalizado y que en el desarrollo de sus actividades peculiares genere, retenga y use sus propios ahorros, o que necesite atraer y aprovechar el de terceros", concluyendo en cuanto a esto así: "En suma, sin que este sea su fin u objeto, cada una de las empresas del país, individuales o sociales, por definición y necesariamente, manejan e invierten y aprovechan ahorro privado" lo que lo lleva a preguntarse si esa reforma de 1968, en la que él tuvo intervención destacada y esto le da más importancia a sus conceptos, "entregó a la omnipotencia presidencial nada menos que el manejo discrecional de toda la economía privada" (La Intervención Presidencial en el Banco Emisor y en el Ahorro Privado, Hernán Toro Agudelo, 1973, página 70). La respuesta es obviamente negativa y en el curso de su escrito limita y restringe esa intervención. En primer término considera que ese intervencionismo presidencial "se consagró, única y exclusivamente, y así constreñido a un campo de la economía, respecto al llamado ahorro institucional, y para ciertas formas nuevas, asimilables al mismo, que en uno y otro caso se caracterizan por la intermediación de personas, jurídicas o naturales, que tienen como objeto o fin propio o especial, el negocio de captar ahorro, representado en sumas líquidas de dinero, de quienes tienen esos fondos disponibles, para llevarlo a los empresarios que los requieran para las actividades productivas" (H. Toro, página 71). Más adelante precisa qué se entiende por ahorro institucional y, subrayamos de una vez, señala algunas entidades que lo realizan: "Se denomina institucional, porque precisamente se trata del ahorro que se capta y luego se coloca por intermediarios sometidos a las instituciones, orgánicas y operativas, fijadas por la ley; son entes jurídicos o instituciones que tienen ese objeto especializado de negociar, como empresa o especulación suya, con el ahorro privado. Tal es el caso de las cajas y secciones de ahorro, de las compañías de seguros de vida, de las de capitalización e inversiones y otras" (H. Toro, páginas 72, 73). En segundo término, con esa norma constitucional se quiso "abrir al Presidente la competencia necesaria para actuar, flexiblemente, en el campo también muy vasto de ciertas formas de intermediación en el ahorro que escapaban a la dicha inspección y vigilancia, al encontrarse por fuera de la institucionalización contemplada por la ley, como en el caso de sociedades civiles o aún de ciertas sociedades comerciales, al ejemplo del de las limitadas, o de personas naturales, que aunque tenían por objeto suyo, en todos esos casos, captar y manejar ahorro, en su calidad de intermediarios, no estaban comprendidas en aquellas regulaciones sobre constitución, capital mínimo, operaciones permisibles, inversiones y garantías, que rigen el sistema institucionalizado" (H. Toro, página 76). Y concluye, fijando muy claramente el concepto fundamental en esta cuestión, y manifestando expresamente estar de acuerdo con Vélez García: "Los sujetos pasivos de la intervención prevista en el numeral 14 no son, pues, cualesquiera actividades referentes al ahorro privado, que pueden encontrarse en toda la economía porque forzosamente cada una de las empresas que la integran debe hacer uso y captación de ahorro, sino tan sólo las actividades de quienes tienen el negocio de intermediación con los fondos provenientes de dicho ahorro privado" (H. Toro, página 87).
Y posteriormente, después de estar en vigencia la ley que creó la Comisión de Valores, se escribió: "Respecto de las personas naturales o jurídicas a que se refiere el ordinal 14, formulamos las siguientes afirmaciones generales, basadas en los desarrollos prácticos, que históricamente se le han dado a la facultad presidencial.
"La actividad de las personas intervenidas debe tener por objeto, por finalidad propia, singular y específica la captación, manejo y aprovechamiento de fondos provenientes del ahorro privado. Pero esto no significa que todas las personas que trabajen con fondos provenientes del ahorro privado puedan ser intervenidas, pues todas las empresas en mayor o menor grado funcionan con dineros propios representados en sus activos líquidos (autofinanciación) que también son "ahorro privado", o reciben dineros provenientes de empréstitos de terceros (financiación directa o indirecta), con lo cual toda la economía terminaría por quedar sujeta al poder normativo presidencial. Por el contrario, como se deduce de los antecedentes y del texto mismo del ordinal 14 al emplear la locución "actividad de las personas que tengan por objeto", así como del uso que de la facultad se ha hecho, la persona intervenida debe ejercitar la captación y manejo del ahorro en forma profesional y como objeto principal de sus actividades, características éstas que son las distintivas de los sujetos que integran el ya estudiado sector financiero. O sea que las personas que pueden ser intervenidas se identifican en primera instancia por su captación y manejo de ahorro institucional o financiero y por su pertenencia al sector financiero.
"'Si bien, para intervenir a un sujeto de derecho mediante la facultad del ordinal 14, se requiere que este sujeto sea a la vez persona jurídica y profesional en la intermediación financiera, es decir, perteneciente al sector financiero, podemos afirmar también que no todas las instituciones que integran dicho sector son sujetos pasivos de la intervención, con lo cual se limita aún más el ámbito personal de aplicación. En efecto, de estas regulaciones escapan en primer lugar los intermediarios parafinancieros que son simples auxiliares en el proceso de movilización nacional indirecta de recursos financieros, a saber: los almacenes generales de depósito, las sociedades fiduciarias, las bolsas de valores y los agentes y corredores de bolsa y de seguros. En segundo lugar, y basándonos en la evidencia histórica tampoco pueden ser intervenidas las compañías de seguros generales a pesar de ser personas jurídicas o intermediarios financieros, so pena de que el Consejo de Estado declare la nulidad de los respectivos decretos, como efectivamente lo ha hecho. Finalmente, no son sujetos pasivos de la facultad intervencionista, ciertos intermediarios financieros, en aspectos parciales de su estructura interna que han sido organizados para desarrollar actividades que no suponen captación y manejo de ahorro; tales como por ejemplo: las secciones fiduciarias y de cuentas corrientes de los establecimientos bancarios y las actividades complementarias de las compañías de financiamiento comercial y de las sociedades a ellas asimiladas'".
(La Intervención Estatal en el Sector Financiero, Manuel Ospina Acosta, María Helena 0. de Ospina, Ediciones Legis, 1980, páginas 71 y siguientes).
Era de esperarse, y así fue, que estas cuestiones fueran llevadas a los jueces y éstos tuvieran también que precisar la noción de ahorro privado según lo contemplaba la Constitución. En uno de esos fallos, comenzando con la historia de la elaboración constitucional, se da cuenta cómo se inició el proceso partiéndose inicialmente de una noción muy amplia con un texto que aludía a las "sociedades de inversión" de capitales, para irse reduciendo hasta llegar a la formulación definitiva; en ese proceso, se refiere, el doctor Echandía hizo hincapié en la necesidad de identificar las actividades susceptibles de intervención por el objeto de las personas 'que utilicen o negocien con el ahorro público, para transacciones comerciales o inversiones' ", y el fallo, siguiendo esta orientación, concluye que la prescripción constitucional se refiere "a las actividades de personas, naturales o jurídicas cuyo objeto específico -y en otros apartes insiste en esta connotación de específico-, deliberado y pactado, sea la intermediación financiera" (Consejo de Estado, ponente Mora Osejo, 14 de junio de 1974).
Y en otro fallo se lee:"(...) el ámbito de la intervención (del Presidente) y su poder normativo, lo restringe la Constitución al Banco Emisor y a las personas que tengan por objeto social específico el ya indicado. Se trata pues, de los intermediarios financieros en el mercado de capitales, como cajas y secciones de ahorro, compañías de seguros de vida, de capitalización, de inversiones y demás entidades especializadas en la función de canalizar el ahorro privado nacional hacia la formación de capital" (Consejo de Estado, ponente Arango, mayo 6 de 1974).
De todo lo anterior se concluye que no basta que una ley se refiera al ahorro, a fortalecer la confianza del ahorrador o emplee expresiones por el estilo utilizadas en la exposición de motivos o en las ponencias de los debates que el Procurador transcribe y aduce, para que ella quede comprendida en las regulaciones de los artículos 76-22, 120-22 de la Constitución y el literal i) del artículo 63 del Acto legislativo número 1 de 1979, sino que se exige, al contrario de lo sostenido por el Procurador, que esa Ley se refiera a "las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado"; que se refiera a cajas y secciones de ahorro, a compañías de seguros de vida, de capitalización, de inversión o a otras de idéntica naturaleza; que se trate, en fin, con denominación genérica que las cubre a todas, de intermediarios financieros. Y ese no es el caso de la Ley 32 de 1979. Esta Ley regula, y sobre esto se volverá más adelante, una materia muy distinta: el mercado de valores y los intermediarios de valores.
Estos intermediarios de valores, para insistir en ello, 110 son captadores de ahorro sino negociadores de ahorro ya captado, y su actividad específica no tiene por objeto el manejo del ahorro privado sino las operaciones de transferencia de valores. En efecto: cuando las normas constitucionales se refieren a "las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado", le da al término objeto el sentido de "fin o intento a que se dirige o encamina una acción u operación", diferente del sentido de cosa o cosas de que puedan ocuparse las personas naturales o jurídicas del caso. Esta distinción permite precisar dos situaciones diferentes, a saber: el objeto de los intermediarios financieros, en la primera connotación del término, indica que están destinados a manejar y aprovechar el ahorro privado, porque esa es precisamente su finalidad, pero también que sus actividades tienen como objeto, vale decir como materia de sus negocios, los fondos provenientes del mismo ahorro. Otro es el caso de las bolsas de valores y sus intermediarios, porque quien conoce su verdadero objeto, con el significado de "fin o intento", o lo que es lo mismo, su objetivo, sabe bien que tales organismos por su naturaleza institucional no están destinados a manejar o aprovechar el ahorro privado, así eventualmente les lleguen fondos provenientes de éste, en cuyo caso estos fondos hacen parte ocasional de su objeto, como materia utilizable en su negocio, pero no constituyen su objeto específico, en el sentido utilizado por la norma constitucional, que es el de destinación o finalidad.
Intervención del Estado. Tal vez no hay materia y regulación constitucional que se haya discutido más que esta de la intervención del Estado, a veces con acentos de agria polémica. Hoy con el paso del tiempo, se la estudia, por quienes se ocupan de ella, sin esos acentos y lo hacen objetivamente. Como se acaba de decir, mucho se ha escrito y nada original puede agregarse, y al ocuparse de ella la Sala sólo se pretende un recuento necesario para encuadrar en la intervención del Estado la materia que la ocupa. Se comienza, así, por la afirmación de que todo Estado, por su misma naturaleza y existencia, es intervencionista. Para no ir más atrás, aun el regulado por la Constitución de 1863 y exageradamente individualista, lo fue en cierto grado. Luego, el conformado por la Constitución de 1886, con un cambio fundamental de orientación, tenía que serlo mucho más acentuadamente. No fue ese, ni mucho menos, como se le califica genéricamente, un Estado gendarme; el Estado intervenía o podía intervenir en la educación, en las profesiones y oficios, en el servicio público, en la moneda, en el fomento de empresas, en el crédito y en otras materias para no continuar la enumeración, y se prescribía que el interés público prevalecía sobre el privado. En la reforma de 1936 se implanta, también un cambio indudable de la orientación del Estado, y de ahí, la intervención que era excepcional, esporádica se convierte en genérica tanto en relación con los sujetos de la intervención como en relación al objeto de esa intervención. Las reformas de 1945 y 1968, sin seguirlas en sus detalles, ampliaron y afianzaron esa intervención del Estado, que en la actualidad se puede y aun se debe ejercer obligatoriamente, si de eso se trata, en toda la economía, dándole al Estado su dirección general con el fin de racionalizarla o planificarla, para buscar el desarrollo integral o la justicia social y el mejoramiento de las clases proletarias, garantizando la libertad de empresa y la iniciativa privada, pero no de manera absoluta e incondicionada sino con la subordinación y el límite del bien común, pudiendo así concluirse, con frases de un autor moderado en sus conceptos, que hoy el intervencionismo del Estado "no es esporádico sino continuado, ni tampoco parcial, sectorial, sino general, intensivo y extensivo" y que "nada escapa a su regulación" (Constitucionalismo Colombiano, Luis Carlos Sáchica, 1980).
Aunque bien conocido, es conveniente transcribir el precepto constitucional:
"Artículo 32. Se garantizan la libertad de empresa y la iniciativa privada dentro de los límites del bien común, pero la dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes y en los servicios públicos y privados para racionalizar y planificar la economía a fin de lograr el desarrollo integral.
"Intervendrá también el Estado, por mandato de la ley, para dar pleno empleo a los recursos humanos y naturales, dentro de una política de ingresos y salarios, conforme con la cual el desarrollo económico tenga como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad, y de las clases proletarias en particular".
Hoy, y para eso se ha hecho ese esquemático recuento de su evolución, por los preceptos vigentes de la Constitución en los que encuentra su fundamento, es la ley la que implanta la intervención del Estado pudiendo imponerla en muy diversas materias, muy distintos sujetos, variadas finalidades y mayor o menor amplitud. Conviene hacer también la siguiente advertencia: es el Estado el que intervendrá, no exclusivamente el Presidente o un Ministro, confusión en la que generalmente se cae voluntaria o involuntariamente, correspondiéndole esa intervención al Congreso y al Ejecutivo, por lo que en cuestiones económicas puede realizarse "por medio de organismos especializados en la cuestión económica" (Derecho Administrativo, Jaime Vidal Perdomo, 1980, página 209).
Es también conveniente mencionar un artículo que imprime a toda la Constitución una orientación, el 16, que dispone que las autoridades no sólo están instituidas para proteger a las personas en sus vidas, honra y bienes, sino también "para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares", y transcribir apartes de otro precepto constitucional:
"Artículo 39. Toda persona es libre de escoger profesión u oficio.
La ley puede exigir títulos de idoneidad y reglamentar el ejercicio de las profesiones.
"Las autoridades inspeccionarán las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad pública".
Y es dentro de esta órbita de la intervención del Estado y esta perspectiva de la Constitución como debe examinarse la Ley 32 de 1979, creadora y reguladora de la Comisión Nacional de Valores.
Antecedentes de la Comisión de Valores. Fue hacia los años de 1930 en los Estados Unidos, dadas las tremendas vicisitudes de la economía y las finanzas y, entre otros fenómenos, los fraudes y las maniobras dolosas y especulativas que entonces se presentaron, cuando se creó, entre muchas otras medidas, la "Comisión de Valores y Bolsas" a fin no sólo de proteger al inversionista o ahorrador sino también de salvaguardar el interés público en este sector vital de la economía. En la Argentina, y por estos mismos años, surge el interés por el mercado de valores, pero sólo después de algún tiempo, en 1940, dado el auge y desarrollo industrial al que se llegó, se creó la "Comisión de Valores" cuya función era también darle seguridad y control a ese mercado. En México, y por las mismas razones, se creó en 1946 también una "Comisión de Valores" -y tiene importancia esta mención, pues al parecer, sirvió de inspiración a los primeros intentos de Colombia en ese sentido-, Comisión que fue reformada y fortalecida en 1975 (conferencia del Superintendente Bancario, F. Morris Ordóñez, Ibagué, 1979; La Comisión Nacional de Valores, H. Herrera, México, 1960).
En Colombia en 1947 una Comisión de Expertos Financieros (Memoria de Hacienda, F. de P. Pérez, tomo I) de la que formaba parte Jorge Soto del Corral, propuso regular el mercado de valores creando para tal objeto una "Comisión de Valores", pero esa iniciativa no se concretó legislativamente. Por ese año de 1947 también se presentó a la Cámara un proyecto de ley por la cual se creaba "La Contraloría de las Bolsas de Valores" que contenía varias disposiciones sobre el mercado de valores que no llegó a ser ley. Años después, en 1961, siendo Presidente de la República Alberto Lleras y Ministro de Hacienda Hernando Agudelo Villa, éste presentó a la Cámara un proyecto por el cual se creaba la "Comisión de Valores" -y hay en ese proyecto artículos que no están muy lejanos de las regulaciones actuales- buscando garantías de seguridad, estabilidad y regulación del mercado de valores creando para ello, según informe del Consejo de Política y Planeación, "un organismo independiente de cualquier grupo financiero para garantizar que sus decisiones (...) se inspirarán en el interés general de la Nación", proyecto que tampoco alcanzó a ser ley (Memoria de Hacienda, H. Agudelo Villa, 1961). También se puede recordar que en 1971 el Grupo de Estudios de las Instituciones Financieras recomendó la creación de una Comisión de Valores. Mejor suerte corrió el proyecto de 1979, por el cual se creó la "Comisión de Valores" presentado a la consideración de la Cámara por los Ministros García Parra y Echeverry Mejía ("Anales del Congreso", 7 de marzo de 1979, página 79) y que se convirtió en la Ley 32 de ese mismo año. No es pues nueva ni original ni el nombre ni la creación de este organismo, y en muchos países, desde hace bastante, se ha establecido con esos fines expresos que se le señalan de darle seguridad a los ahorradores o inversionistas, estabilidad al mercado y evitar las maniobras y especulaciones, y en Colombia ha sido necesidad reconocida y buscada desde hace años y que hasta ahora logra su realización.
Naturaleza de la Comisión. La Comisión de Valores, según la Ley 32 de 1979, es un organismo vinculado al Ministerio de Desarrollo Económico (artículo 1º), su Presidente es agente del Presidente de la República de su libre nombramiento y remoción (artículo 4º), la Sala General está integrada por dos Ministros, dos Superintendentes, el Presidente de la Comisión y un miembro designado por el Presidente de la República (artículo 3º), es decir, por personas que son todas designadas por el Presidente de la República, además de estar esta Sala presidida por un Ministro. Es difícil así entender como pueda afirmarse que sea "rueda suelta", como lo afirma Ospina Fernández, cuando su relación es tan estrecha, más, cuando su integración o, más exactamente, cuando esa Comisión está vinculada a la administración y es parte de ella.
Se expresa por el coadyuvante Ospina Fernández que con esta Comisión se han violado los ordinales 9º y 10 del artículo 76 de la Constitución, según los cuales corresponde al Congreso determinar "la estructura" de la administración creando los Ministerios, Departamentos Administrativos, Establecimientos Públicos, regular los otros aspectos del servicio público, expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales, las sociedades de economía mixta y las empresas industriales y comerciales del Estado. Sin hacer hincapié en que por estas disposiciones se le atribuye al Congreso "regular los otros aspectos del servicio público" y todas las implicaciones que de esta atribución emanan para esta cuestión, lo que ha hecho esta ley precisamente es la de haber procedido dentro de esas facultades del Congreso.
En el sentido usual, se entiende por estructura la distribución y el ordenamiento de los elementos o componentes que integran una cosa. Así, la función del Congreso, dentro de lo preceptuado por el artículo 76-9 y 10 de la Constitución, consiste no sólo en crear un Ministerio, si de eso se trata, sino de organizarlo, de fijar sus atribuciones esenciales distribuyéndolas y ordenándolas en ese Ministerio, creando las distintas dependencias, y estableciendo juntas, comisiones, consejos, fondos, comités, y pudiendo adscribir o vincular a él esos y otros organismos. Si eso no fuera así, si la facultad del Congreso se redujera únicamente a crear escuetamente un Ministerio, no habría, lo que sería por lo menos una inconcebible imprevisión, quien pudiera hacerlo, ya que al Presidente de la República no le está encomendada esa función y sus atribuciones tienen que moverse dentro de ese marco que ha establecido la ley. El Congreso puede fijar esa estructura directamente por la ley o puede revestir al Presidente de facultades extraordinarias para que lo haga -y así se, han organizado y reorganizado los Ministerios y Departamentos Administrativos- o al crear el Congreso un nuevo organismo porque en su soberana voluntad considere que se requiere, debe integrarlo a un Ministerio o a un Departamento Administrativo.
A este respecto ha dicho la Corte:
"(...) se hace preciso determinar que es la estructura de la administración, y por lo mismo, hasta dónde va en esta materia la atribución del Congreso. Ya se ha visto que (...) tal estructura está compuesta por los Ministerios, los Departamentos Administrativos y los Establecimientos Públicos. Pero la simple creación de varios organismos de esta clase, sin señalar su esquema, finalidad y funciones básicas, no sólo carecería de sentido, sino que prácticamente sustraería a la competencia del Congreso una actividad que, por su naturaleza, le corresponde. De consiguiente, determinar aquella estructura es no sólo crear los grandes elementos que la integran sino, además, determinar su disposición dentro del órgano de que son parte, regular sus mecanismos de relación para el cumplimiento de su tarea, y señalar de modo general sus funciones. En esta forma el legislador tiene como atribución crear la parte estática y permanente de la administración, y el Ejecutivo la de hacerla dinámica mediante el ejercicio de atribuciones administrativas" (Corte Suprema, ponente Guillermo González Charry, 9 de mayo de 1974).
Continúa el coadyuvante Ospina Fernández aduciendo que la Comisión Nacional de Valores no se ajusta a la estructura u "organigrama" de la administración establecida y regulada por la Reforma administrativa de 1968, haciendo mención de las unidades administrativas especiales, las superintendencias y los fondos. Bien puede ser que la Comisión no se ajuste a ninguna de esas divisiones -sin entrar a estudiar su analogía con las superintendencias-, pero no hay que olvidar que esas entidades fueron creadas y reguladas por decretos-leyes, que no hay entre nosotros jerarquía de leyes, pudiendo por lo tanto el Congreso, en su soberana voluntad y por ley naturalmente, y dentro de la Constitución, no someterse a ese esquema.
En cuanto a que la Comisión sea calificada por el Decreto 831 de 1980 como "unidad administrativa especial" y que estas unidades son inconstitucionales según concepto de Ospina Fernández, son esas cuestiones de las que ya se ocupó y fueron falladas por la Corte, definiendo que estas unidades son constitucionales y declarando inconstitucional las expresiones de ese decreto que calificaba a la Comisión como una unidad de ese tipo (sentencias de 28 de abril de 1981, Proceso 837 y 30 de abril de 1981, Proceso 838).
Menciona también el mismo coadyuvante que la Comisión escapa al control de tutela y jerárquico, pues sólo se reconoce, para las providencias que dicte, el recurso de reposición y no el de apelación ante el Ministro. No está establecido en parte alguna que el establecimiento del recurso de apelación sea obligatorio ni existe en todos los órganos de la administración. Lo que es fundamental es que a nadie se le pueda denegar el derecho de defensa, entendida esta expresión en sentido amplio (Constitución, artículo 26). Y a ese derecho se provee en la Ley 32 regulando que contra las providencias que se dicten se puede interponer el recurso de reposición y, como no podía ser de otra manera, estableciendo que contra ellas proceden las acciones contencioso-administrativas (artículo 14).
Funciones de la Comisión. La Ley 32 le da a la Comisión como objeto "estimular, organizar y regular el mercado público de valores" (artículo 1º), prescribiendo que conforman este mercado la "suscripción, intermediación y negociación de los documentos emitidos en serie o en masa, respecto de los cuales se realice oferta pública, que otorguen a sus titulares derechos de crédito, de participación y de tradición o representativos de mercancías" (artículo 6º), definiendo la oferta pública como "aquella que se dirija a personas no determinadas, o que se realice por algún medio de comunicación masiva para suscribir, enajenar o adquirir documentos" de los mencionados en ese artículo 6º (parágrafo artículo 6º); además, y para que cumpla sus funciones, la ley establece el Registro Nacional de Valores y de Intermediarios, y le da a la Comisión atribuciones sobre esos registros, sobre los miembros de las bolsas, los documentos y otros aspectos relacionados con esta materia, facultándola también (pues si así no fuera esos propósitos de la ley y de sus funciones que tiene atribuidos no tendrían cumplimiento) para imponer medidas administrativas en los casos que se violen las regulaciones o cuando se tenga temor de que un documento cauce daño a sus tenedores o al mercado de valores (artículos 9º, 10 y 12).
Si se tienen en cuenta estos artículos, principalmente aquellos que fijan el objeto de la Comisión y determinan qué se entiende por mercado público de valores y las funciones de la Comisión, y se tiene presente lo que es un mercado de valores que es aquel en que se compran y venden valores (acciones, bonos, etc.) en una forma pública por distintas personas y del cual forman parte las bolsas de valores que son las instituciones en las cuales se realizan estas transacciones, es necesario concluir que esta ley es de clara e inobjetable estirpe intervencionista. Sin mucho esfuerzo, sin necesidad de mayores razonamientos, hay que admitir que los valores, en el mundo actual y aun en los países que no han alcanzado su pleno desarrollo, son elementos, si se los puede calificar así, de la economía de un país, que su difusión, la seguridad que se dé a los inversionistas, la estabilidad y moralidad del mercado, el evitar la especulación indebida, y evitar también las distorciones <sic> artificiales y las maniobras dolosas, son condiciones necesarias para una sana economía, para su progreso y tienen por eso como uno de sus fines, más allá del meramente individual, el interés público; como lo dice precisamente Ospina Fernández al coadyuvar la demanda contra la ley, estas medidas intervencionistas y con ella la Comisión, regulan y controlan "un amplio campo de la vida económica y social del país".
También regula esta Ley la actividad de los intermediarios de valores y bien puede hacerlo pues, a más de la intervención del artículo 32 de la Constitución, otro artículo, el 39 ya citado, y de antigua estirpe en nuestras regulaciones constitucionales, faculta a la ley para regular las profesiones, y ésta, la de Comisionistas de Bolsa, es hoy considerada una profesión (Superintendente Bancario, conferencia citada, ver sentencia de la Corte, ponente Sarria, Guarda de la Constitución, página 247). No hay tampoco, volviendo a las funciones de la Comisión, que afirmar que su alcance es exagerado: como se advirtió este es un organismo que existe en varios países, con atribuciones esas sí drásticas, y no sería difícil encontrar leyes y normas colombianas que ya se ocupaban de algunas de estas materias, consistiendo la innovación en haberlas concentrado en un nuevo organismo (Decreto 2969 de 1960, Decreto 1211 de 1972, Decreto 2388 de 1976, Código de Comercio, artículo 1287 y siguientes).
Esta intervención del Estado, como se dijo, debe ser implantada por la ley misma. Y en este caso, esta intervención se realiza por la Ley 32 de 1979 mediante aquellos artículos que crean la Comisión y sus órganos, establece su objetivo general, fija sus funciones, le da atribuciones para el cabal cumplimiento de ellas, prescribe las sanciones, señala la colaboración con otros organismos, regula los procedimientos contra las providencias que se dicten y determina los recursos económicos con que contará esa Comisión; estos preceptos, si se quiere, y para hacer la distinción, conforman la primera parte de la ley; además, en otro artículo de ella, el 16, se inviste al Presidente de facultades extraordinarias para que reglamente otros aspectos en buena parte complementarios de la Comisión y sus funciones, y que para continuar la distinción, constituyen la segunda parte de la ley. En cuanto a esa primera parte, que es contra la que el coadyuvante Ospina Fernández endereza su apreciación de inconstitucionalidad en el llamado segundo cargo, aduciendo que se violó el artículo 76-12 de la Constitución, carece de fundamento pues la intervención del Estado no se ha hecho, en esa primera parte, se insiste, por medio de facultades extraordinarias sino, como se ha establecido y se repite, por la ley misma; y la segunda parte, la del artículo 16 que concede facultades al Presidente, a más de que ya se cumplieron, se ajusta también a la Constitución.
Que esas atribuciones de la Comisión se ejercen en un amplio campo de la vida económica y social es evidente. Precisamente una de las razones por las cuales se modificó el artículo 11 de la Reforma de 1936 que estableció la intervención "por medio de leyes" y se cambió en otra reforma esa expresión utilizando "por mandato de la ley", fue para darle a esta intervención suficiente flexibilidad que no permitía la redacción original. La explicación es muy sencilla pero a pesar de eso parece que hay que hacerla, es que la ley es rígida, estática; los hechos económicos son cambiantes por su misma naturaleza, y mucho más en esta época de tremendos desajustes. Es imposible que una ley pueda prever esos hechos económicos y regularlos con anticipación; haber mantenido esa fórmula original de 1936, con la interpretación restringida que se le dio, hubiera hecho írrita y prácticamente imposible esa nueva orientación intervencionista. Al cambiar la redacción y prescribir que la intervención se hará "por mandato de la ley" y continuar atribuyéndole esa intervención al Estado, hizo posible que la ley fijara dentro de amplios parámetros la intervención y que luego el Ejecutivo, dentro de ellos, la realizara, así, el Congreso por la ley establece la intervención dentro de un marco más o menos amplio y en forma también más o menos general, y el Ejecutivo puede enfrentarse a los hechos contingentes, imprevistos y variables. Y por lo tanto, en vez de violarse por esta ley el artículo 55 de la Constitución, se le da cabal cumplimiento, pues cada poder, para usar esa expresión tradicional y clara, cumple la función que le corresponde y ambos colaboran en la realización de los fines del Estado.
Otras cuestiones. No hay violación de la Constitución con relación al artículo 61 que prohíbe en tiempo de paz el ejercicio simultáneo por una misma persona de la autoridad política o civil y la judicial, como pretende establecer en uno de sus cargos Ospina Fernández, pues en ninguna de las disposiciones de la ley se establece la Comisión como autoridad judicial ni se le dan funciones judiciales.; se le conceden atribuciones para imponer sanciones administrativas, como en muchos otros organismos del Estado, lo que es muy distinto, y puede hacerlo la ley sin violar en ninguna forma la Constitución.
Tampoco se infringe la Constitución en su artículo 63 que establece que no habrá empleo que no tenga detalladas sus funciones en ley o reglamento, como se afirma, pues precisamente el artículo 16 de la Ley 32 que da autorizaciones al Presidente lo faculta, en el ordinal 2º para determinar competencias entre los distintos órganos de la Comisión y asignarles funciones.
Otras de las objeciones se fundamenta en que esta ley es una "ley marco". Respecto a eso no tiene que entrar la Corte a resolver si esta es o no una ley de esa clase, ni es la Ley 32, si se admite esa clasificación, una ley marco y ya se señaló y ampliamente el carácter de esta Ley 32.
Se afirma también que se violó el artículo 135 de la Constitución que faculta al Presidente de la República para delegar en los Ministros y Jefes de los Departamentos Administrativos funciones que le señala la ley; se incurre en este caso, como en otros, en incuestionable confusión: la delegación, si hay necesidad de explicarlo como parece, es únicamente de aquellas funciones que "corresponden" al Presidente, que le son propias, y, por autorización expresa de la ley, puede traspasar a los jefes superiores de la Administración; para dar un ejemplo simple, en los contratos de la nación, que por la Constitución corresponde celebrar al Presidente de la República, la ley puede autorizar la delegación para que algunos de ellos, digamos por la cuantía, sean celebrados por un Ministro o el Jefe de un Departamento Administrativo.
Se aduce también que, si se trata de intervención del Estado, esta se ejerce únicamente por decretos; esto tampoco es así; la intervención se ejerce por decretos o por resoluciones o por otros actos, según el género de medidas que deban adoptarse y según la autoridad que las dicte, pero, cuando se hace por resoluciones estas deben sujetarse a las normas superiores que regulan la intervención, decretos si los hay, y ley que la estableció.
Se arguye que la Ley 32 crea un monopolio al parecer en favor de las bolsas existentes en la actualidad; en ninguna forma, pues a más de lo dicho cuando se examinó esta ley, bolsas de valores pueden crearse cuantas se quieran, eso sí cumpliendo las regulaciones establecidas por el Estado, capacidad que éste tiene constitucional y legalmente; y corredores de bolsa serlo cuantos quieran cumpliendo los requisitos que fijen las mismas bolsas y el Estado con facultades que también le son propias.
Por último, se afirma que el artículo 16 de la Ley 32, al fijar los recursos con que contará la Comisión, infringe el artículo 206 de la Constitución, que establece que no habrá contribución o impuesto que no figure en el presupuesto de la nación, tampoco se incurre en ninguna violación; la ley, que tiene la facultad de establecer impuestos, tasas, contribuciones, es lo que precisamente hace en este artículo; de ahí nada impide, más exactamente es obligatorio, llevar esos recursos al presupuesto, pero eso es materia de otras normas y actividades, no de esta ley.
Conclusión. Terminado el examen que se ha hecho de la Ley 32 de 1979 se puede concluir que ella no ha violado los siguientes artículos: 31, 32, 55, 61, 63, 76 y sus ordinales 2º, 9º, 10, 12, 20, 22, 79, 120 ordinales 5º y 22, 132, 135, 206, ni el literal i) del artículo 63 del Acto legislativo número 1 de 1979 ni ningún otro artículo de la Constitución.
Fallo
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, en virtud de la competencia que le atribuye la Constitución, y oído el concepto del Procurador General,
Resuelve:
Es constitucional la Ley 32 de 1979 que creó y regula la Comisión Nacional de Valores.
Comuníquese al Ministro de Desarrollo Económico y a la Comisión Nacional de Valores; insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Vélez García
Presidente.
Manuel Gaona Cruz (con salvamento de voto), Mario Latorre Rueda, Carlos Medellín Forero, Ricardo Medina Moyano, Humberto Mesa González, Servio Tulio Pinzón Duran.
Luis F. Serrano A.
Secretario.
Salvamento de voto del Magistrado Manuel Gaona Cruz
Tiene acordado la Sala Constitucional que de conformidad con lo previsto en el artículo 31 del Decreto 432 de 1969, cuando haya discrepancia sobre los considerandos de la parte motiva de la sentencia, así exista opinión unánime sobre la resolutiva de la misma, no procede aclarar sino salvar el voto.
He participado de la decisión unánime de la Sala en el sentido de que la Ley 32 de 1979, por la cual se creó y organizó la Comisión Nacional de Valores, es exequible.
Sin embargo, con todo comedimiento me separo de algunos de los considerandos de la motiva, con los que se llegó a esa conclusión, en lo que atañe al alcance de lo que se entiende por "ahorro privado", de una parte, y al nuevo régimen jurídico vigente después de la reforma constitucional de 1979 sobre la intervención en el ahorro, de la otra.
I
La opinión mayoritaria de la Sala
1. En lo que corresponde a este salvamento de voto, considera la mayoría de la Sala que la polémica existente con anterioridad a la reforma constitucional de 1.979 sobre el ámbito restringido de la atribución de reglamentación constitucional autónoma por parte del Presidente de la República, en lo relativo a la intervención en el ahorro privado, que había sido consagrada en el abolido numeral 14 del artículo 120 de la Carta, sigue teniendo hoy vigencia para poder desatar la controversia de exequibilidad planteada contra la Ley 32 de 1979 que creó la Comisión Nacional de Valores.
Dado que el demandante, el coadyuvante y el Procurador estiman inexequible la ley acusada por cuanto insisten en que dicha Comisión ejerce funciones relativas al manejo y aprovechamiento del ahorro privado, la Sala encaminó su providencia a demostrar, en laudable pero a mi juicio estéril esfuerzo doctrinario, que las funciones consagradas en la ley acusada nada tienen que ver con el ahorro privado, por cuanto que según la normatividad constitucional anterior a 1979 y la doctrina y la jurisprudencia de esa época, ya había quedado en claro que la intervención presidencial en el ahorro privado era restringida y no integral o total, y que no todas las actividades relativas a) ahorro privado quedaban comprendidas bajo la égida intervencionista autónoma del Presidente, sino únicamente las correspondientes al "ahorro institucional" y a gestiones de personas que tuviesen "por objeto" (finalidad), mas no "como objeto" (medio o actividad material), el manejo o aprovechamiento del mismo. Complementa la Sala su motivación mayoritaria afirmando que como quiera que el mercado público de valores no tiene "por objeto", esto es, por finalidad específica, el manejo o el aprovechamiento del ahorro privado, sino apenas acaso como gestión circunstancial ("parafinanciera"), pero no propia, la captación indirecta de fondos provenientes de entidades o personas dedicadas al ahorro, y que como además la Comisión tiene por objeto regular el mercado de valores, entonces, la Ley 32 de 1979 que le asignó funciones distintas a la Comisión, no viola la Constitución.
2. Pero lo que yo propuse a la Sala y busco demostrar en este escrito es lo siguiente:
a) Que desde la vigencia del Acto legislativo número 1 de 1979, el régimen constitucional sobre intervención en el ahorro privado es sustancialmente diferente del previsto con anterioridad a ella, en virtud de que actualmente la competencia relativa a dicha materia radica de manera esencial, prioritaria, general y de pleno derecho, en la ley, acto del Congreso, y sólo en forma provisoria, precaria y residual, hasta preverse su pronta extinción definitiva, en el Ejecutivo.
De consiguiente, dicha competencia, ya es hoy irrestricta y no debe estar condicionada para el legislador ordinario.
b) Que la Comisión Nacional de Valores, que tiene por objeto estimular, organizar y regular el mercado público de valores, tendrá que indefectiblemente ejercer funciones relativas a las actividades de personas naturales o jurídicas que se dedican a manejar o a aprovechar ahorro privado y que encuentran en el mercado bursátil una de las formas de lograrlo y en el ahorro que captan una de las fuentes primordiales para hacerlo, por lo cual aquella entidad tiene que ver con la actividad del ahorro, sin que su regulación legal vicie de inexequibilidad la ley acusada, frente al nuevo orden constitucional.
Veamos:
II
El régimen constitucional sobre el ahorro privado
1. Con anterioridad a la reforma constitucional de 1979 y como consecuencia de la de 1968, el Presidente de la República ejercía, "como atribución constitucional propia, la intervención necesaria... en las actividades de personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de fondos provenientes del ahorro privado" (artículo 120, numeral 14 de la Carta).
Aquella facultad reglamentaria constitucional directa y autónoma del Presidente de la República para intervenir el ahorro privado no podía ser entendida por la jurisprudencia de entonces como potestad integral sino limitada, por cuanto que frente al principio general del intervencionismo del Estado en el proceso económico autorizado "por mandato de la ley" en el artículo 32 de la Constitución, había que circuscribirla <sic> como atribución autónoma excepcional frente a la cláusula general de competencia asignada por el constituyente al legislador ordinario en el artículo 32.
Fueron ríos de doctrina y de jurisprudencia los que corrieron en torno a esa delimitación, con la tendencia finalmente predominante de darle prioridad a la intervención general en manos del Congreso sobre la restricta del Ejecutivo. De ahí por qué se contrajo la atribución del Ejecutivo a la intervención exclusiva sobre actividades que tuviesen por finalidad específica el manejo, el aprovechamiento o la inversión del ahorro privado, dejándole al legislador ordinario la competencia general restante relativa a todas las demás actividades económicas que se relacionaren en forma directa o indirecta con el ahorro privado o público.
Y como quiera que el ahorro es lo que sobra entre lo que se consume y el total de la renta, bien sea que ese excedente se destine a inversión, a reinversión, o a hacer fructificar la liquidez monetaria con interés pecuniario (subconsumo), se estaba en aquella época ante el aprieto de tener que calificar de operación económica distinta del ahorro, lo que realmente era ahorro, con el sólo propósito de evitar que el Ejecutivo, en aras de intervenir el ahorro, interviniese a espaldas del Congreso todo el proceso económico privado.
2. Mas con posterioridad a la reforma constitucional de 1979, la controversia sobre la delimitación de competencia interventora en el ahorro, entre el Ejecutivo y el Congreso, quedó superada, y la jurisprudencia que se apoyaba en aquel enredo normativo, también debe cambiar; cosa que sin embargo no ha hecho la Corte y que motiva mi disidencia.
En efecto:
A) Conforme al artículo 32 del Acto legislativo número 1 de 1979, quedó derogado el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta, que consagraba para el Presidente la facultad interventora en el ahorro privado.
B) Transitoriamente, según lo prescrito en la letra ordinal i) del artículo 63 del mismo acto legislativo, durante dos años y mientras el Congreso dieta las normas generales a que se refiere el numeral 22 del artículo 76 sobre actividades de personas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado, el Gobierno podrá ejercer, sin sujeción a ellas, esa atribución.
Repárese en esto:
B-1) Que según esta disposición constitucional transitoria, el Ejecutivo podrá seguir dictando reglamentos autónomos sobre intervención del ahorro privado, dentro de un plazo máximo de dos años contados desde la vigencia del Acto legislativo número 1 de 1979, pero únicamente en la medida en que durante ese precario lapso de tiempo el Congreso no haya asumido desde antes de su culminación, por ley o por mandato suyo, esa misma competencia.
B-2) En consecuencia, una vez que el Congreso dicte normas sobre ahorro privado, aun antes de que culminen los dos años a que se refiere ese artículo transitorio; o si, por efectos de la intemporalidad de las revisiones constitucionales, el Congreso ya se había ocupado de esas materias desde antes de dicha reforma, entonces, el Ejecutivo pierde al respecto su atribución.
C) Luego de transcurridos aquellos dos años de transitoriedad o una vez que el legislador antes de vencido este término legisle íntegramente sobre actividades de personas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado, quedaría rigiendo únicamente el artículo 32 de la Carta, según el cual, la intervención general en el proceso económico privado, esto es, en la producción, distribución, intercambio, utilización y consumo de bienes, y por lo tanto en el ahorro privado o en actividades que tengan que ver de manera específica o no, directa o no, con aquél, sólo podrá hacerla el Congreso por mandato de la ley y en ningún caso el Ejecutivo por vía de reglamentación constitucional autónoma y directa.
D) Por lo tanto, con todo respeto considero no sólo inocuo sino contraproducente discernir, como lo ha hecho la Sala en la parte motiva de la providencia de la cual discrepo, qué actividades relativas al ahorro privado eran de competencia del Presidente de la República y cuáles no, pues éste las pierde todas frente al nuevo orden constitucional cuando la ley las asuma, sin que por asumirlas el legislador ordinario incurra en inexequibilidad.
III
El ahorro privado
1. La Sala por mayoría ha prohijado tesis doctrinarias y jurisprudenciales que otrora tuvieron su azarosa justificación cuando se trataba de ceñirle al Ejecutivo los linderos de su atribución autónoma de intervención del ahorro, con el contraproducente resultado de discriminárselos hoy sin validez alguna, al Congreso.
Sobre aquel derrotero ha buscado distinguir varias formas de ahorro privado, para llegar a la conclusión de que unas son el ahorro propiamente dicho, y otras no.
Así, la Sala distingue entre "ahorro privado considerado en su sentido elemental, como son los dineros que las gentes retienen después de haber hecho sus gastos, y el sentido más amplio y secundario de esta expresión (acciones, títulos valores, depósitos bancarios, créditos personales, bonos, cédulas, propiedades, prendas o hipotecas activas o cualesquier medios representativos de acumulación de capital)", e infiere que sólo el elemental es ahorro y que el secundario no.
Más adelante diferencia el ahorro instituciocional <sic>, que es el que se capta por entes jurídicos que tienen el objeto especializado de negociar, como empresa o especulación suya, con el ahorro privado, como es el caso de las cajas y secciones de ahorro, de las compañías de seguros de vida, de las de capitalización e inversiones y otras, para concluir que sólo en relación con la actividad de esas personas, que tienen el negocio de intermediación con los fondos provenientes de dicho ahorro, podía intervenir por reglamentación autónoma el Presidente de la República,
Luego insiste en distinguir entre intermediarios financieros en el mercado de capitales, como cajas y secciones de ahorro, compañías de seguros de vida, de capitalización, de inversiones y demás entidades especializadas en la función de canalizar ahorro privado nacional para la formación de capital, y los intermediarios de valores, con el propósito de colegir que como la ley acusada sólo hace referencia a éstos y no a aquéllos, no es inexequible, como si lo hubiese podido ser aun regulando la actividad de todos ellos.
2. Según la elemental teoría económica, "el ahorro es el exceso de renta sobre lo que se gasta para el consumo" (Keynes).
Nada impide que quien tenga un excedente de renta, es decir, un ahorro, lo destine a la inversión en bienes de capital, o al depósito en entidades financieras con miras a obtener un interés pecuniario, o a la negociación y compra y luego venta de acciones en la bolsa de valores; ni le está prohibido sino apenas restringido a los intermediarios financieros y a los fondos de inversión negociar en el mercado bursátil con la compra y venta de acciones y valores cuya representatividad económica tiene como fuente inocultable el dinero de los ahorradores; ni le está delimitado a la Comisión de Valores según la ley demandada el control del mercado bursátil únicamente sobre fondos no provenientes de ahorro particular o de ahorros captados por intermediarios financieros; ni lógicamente se puede escindir el control y la regulación del mercado de valores entre fondos que no son de ahorro y los que lo son, tanto más cuanto que, en el mercado de valores, no se negocia con lo que se consume sino con lo que se ahorra, es decir, con la renta que excede el consumo, o sea, con ahorro.
Por lo tanto, aunque la Comisión Nacional de Valores no tenga por finalidad específica o "por objeto" el manejo o el aprovechamiento del ahorro privado, sin embargo, al tener "por objeto" (artículo 1º) estimular, organizar y regular el mercado público de valores, resulta inescindiblemente atada su función a la de tener que regular las actividades de las personas naturales que directamente invierten sus ahorros en el mercado de valores, que es un ahorro incrementado; como las de las entidades financieras que con fondos provenientes de ahorradores negocian en la bolsa de valores, lo cual también se refiere a una forma de "aprovechamiento" del ahorro privado, si no respecto de los intermediarios de la Bolsa, aunque éstos también se benefician o se aprovechan con esa intermediación, cuanto menos de manera clara respecto de las propias entidades que captan ahorro y que sobre ese presupuesto negocian en el mercado de valores. La concatenación se haría infinita, y es evidente: tanto los intermediarios financieros como los de valores, se aprovechan del ahorro privado, lo manejan, y esa es su actividad, así no sea siempre esa su exclusiva finalidad, y en tal virtud, la Ley 32 de 1979, regula la actividad del ahorro privado, por tener que regular la del mercado de valores a donde aquél concurre indefectiblemente. Y ello no significa, como ya se demostró, que esa ley sea inconstitucional.
3. En consecuencia, no es útil, ni necesario, sino acaso apenas contraproducente, negarle a la actividad bursátil su inocultable conexidad con la del ahorro, con el extraño propósito de afirmar que la Ley acusada no tiene que ver con el ahorro.
Por axiomática evidencia, hay que aceptar, quiérase que no, que todo ahorro es ahorro y que toda actividad que tenga que ver con el ahorro tiene por objeto, principal o no, propio o no, directo o no, exclusivo o no, el ahorro; llámesele a éste "institucional", o "privado", o "parafinanciero", o "particular", o trátese de ahorro captado del dinero de las gentes o "elemental", o de ahorro secundario o amplio, o de ahorro previo capitalizado, o del representado en sumas líquidas de dinero, en acciones de bolsa, en bonos, etc.
4. No es acertado del todo que por jurisprudencia se intente hacer una clasificación, cuya vigencia está desueta, sobre qué actividades del ahorro son consideradas como ahorro y cuáles no. siéndolo obviamente todas, con el único propósito retrospectivo de restringirle al Gobierno una atribución que ya no tiene según el orden constitucional vigente: es algo así como dibujar en el agua, logrando sólo si acaso enturbiarla, pero no más. Pues no hay duda, y si duda hubiera ésta se debe resolver en favor del Congreso que es el que ejerce la cláusula general de competencia en materia de intervención económica, que a la luz del Acto legislativo número 1 que previo en su artículo 63-i un desmonte transitorio de la atribución ejecutiva hacia la competencia legislativa en materia de ahorro, el legislador ordinario es el competente para regular esas materias en forma indiscriminada e incondicional, con el mero hecho de que decida asumirla "por mandato de la ley" (artículos 32, 76-22 y 120-22 de la Constitución Nacional).
5. Con fundamento en los razonamientos expuestos, en los que se sustenta mi disentimiento sobre algunas de las consideraciones de la parte motiva de la sentencia, adhiero, como ya lo expresé, a la decisión de que es exequible la Ley 32 de 1979, por la cual se creó y organizó la Comisión Nacional de Valores.
Fecha ut supra.
Manuel Gaona Cruz
Magistrado - Sala Constitucional.