Norma demandada: artículos 42 y 43 de la Ley 79 de 1988
SENTENCIA NÚMERO 20
TÉCNICA LEGISLATIVA
RESUMEN
En la acción de inconstitucionalidad únicamente se pueden enervar violaciones de la Carta Máxima, nunca de leyes o códigos. Exequibles los artículos 42 y 43 de la Ley 79 de 1988. Legislación Cooperativa.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Referencia: Proceso No. 2172.
Acción de inconstitucionalidad contra los artículos 42 y 43 de la Ley 79 de 1988 -Legislación Cooperativa-.
Demandante: Efraín Betancourt Zamorano.
Magistrado Ponente; Dr. Simón Rodríguez Rodríguez.
Aprobada por Acta número 5.
Bogotá, D. E., febrero veintiuno (21) de mil novecientos noventa y uno (1991).
I. ANTECEDENTES
En ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada en el artículo 214 de la Carta, el ciudadano Efraín Betancourt Zamorano, solicita a la Corte que declare inexequible los artículos 42 y 43 de la Ley 79 de 1988.
II. TEXTO
Las disposiciones impugnadas son del siguiente tenor:
«LEY 79 DE 1988
(Diciembre 23)
"'Por la cual se actualiza la legislación cooperativa".
"…..
"El artículo 42. El Departamento Administrativo de Cooperativas podrá autorizar que el servicio de revisoría fiscal sea prestado por organismos cooperativos, o por cooperativas de trabajo asociado que contemplen dentro de su objeto social la prestación de este servicio de Contador Público con matrícula vigente.
"Artículo 43. Las funciones de revisor fiscal serán señaladas en los estatutos y reglamentos de la cooperativa y se determinarán teniendo en cuenta las atribuciones asignadas a los Contadores Públicos, en las normas que regulan el ejercicio de la profesión, así como en aquellas que exigen de manera especial la intervención, certificación o firma de dicho profesional".»
III. LA DEMANDA
El actor señala como transgredidos los artículos: 1º, 2º y 12 de la Ley 145 de 1960. reglamentaria del ejercicio de la profesión de Contador Público, el artículo 3o del Decreto 1776 de 1973 y el Decreto 1598 de 1963, en armonía con el principio de hermenéutica consagrado en el artículo 5º de la Ley 57 de 1987, normas que a su juicio solo pueden ser modificadas por una ley especial de la Contaduría Pública y no por una ley cooperativa; y los artículos 205 y 21 5 del C. de Co., que estatuyen que la revisoría fiscal debe prestarse con independencia mental lo que en su opinión no se cumple si dicho servicio es prestado por organismos cooperativos de segundo grado dada su vinculación con el ente fiscalizado.
Por lo que hace a la violación de normas constitucionales, manifiesta que se han transgredido las siguientes:
"Artículo 16: Se ha omitido el proteger a los contadores públicos en sus bienes.
Artículo 30: Se han violado derechos adquiridos con justo título.
Artículo 32: No se han mantenido los límites del bien común.
Artículo 39: Violación manifiesta de esta norma constitucional, debe mantenerse la moralidad en las profesiones, la Contaduría tiene su propia reglamentación.
Artículo 44: Los artículos 42 y 43 de la Ley 79 de 1988 son contrarios a la moral y al orden legal.
Artículo 76: Consideramos que la iniciativa de la modificación de Ley 145 de 1960, debe ser del ejecutivo y no del legislativo."
Agrega:
"... Los artículos 42 y 43 de la Ley 79 de 1988 violan la norma constitucional, artículo 77 de la Constitución, ya que las modificaciones a la Contaduría Pública no pueden hacerse en una ley de cooperativismo, sino en una ley que reforme la Contaduría Pública al tenor del artículo 77 de la Constitución Nacional".
IV. EL MINISTERIO PÚBLICO
Ante el impedimento manifestado por el señor Procurador General de la Nación que la Sala Constitucional aceptó mediante auto de julio 25 de 1990, correspondió rendir la Vista Fiscal de rigor a la señora Viceprocuradora a lo cual ésta procedió mediante oficio número 1616 de septiembre 19 de 1990.
Preliminarmente la Agencia Fiscal plantea las siguientes consideraciones:
-En el proceso de constitucionalidad no son de recibo argumentos de legalidad pues "norma legal no puede violar otra de igual entidad, por encontrarse en la misma jerarquía, producir efectos erga omnes y gozar de la misma fuerza jurídica. Cualquier cuestionamiento que involucre la transgresión de disposiciones legales por otras de similar naturaleza o fuerza, releva al juzgador de hacer el juicio de constitucionalidad con base en conceptos de violación fundado en transgresiones de carácter legal".
-Carece de sustento constitucional el argumento según el cual la iniciativa para modificar la Ley 145 de 1960 pertenece al ejecutivo y no al legislativo, pues la atinente a la revisoría fiscal no figura dentro de las materias que el artículo 79 de la Carta reserva al primero.
-Del texto de la demanda "... no se deduce argumento de violación contra el artículo 42 de la Ley 79 de 1988, en la parte que dice: 'o por cooperativas de trabajo asociado que contemplen dentro de su objeto social la prestación de este servicio a través de Contador Público con matrícula vigente'; ni contra el segundo inciso del artículo 43, que ordena: 'Ningún contador público podrá desempeñar el cargo de revisor fiscal en la cooperativa de la cual sea asociado' ".
Refiriéndose al artículo 42, en cuanto hace relación a la prestación del servicio de Revisoría Fiscal por parte de organismos cooperativos de segundo grado, el Ministerio Público advierte que "... la norma en lo demandado presenta problemas de técnica legislativa en su redacción y posibles contradicciones legales, pero esto perse no la hace inconstitucional, además porque las normas invocadas por el actor como violadas no reglamentan ni tienen conexidad con la materia sub examine. En efecto, los cargos formulados por el demandante no son de inconstitucionalidad del artículo 42 sino de inconveniencia y de interpretación, toda vez que corresponderá al Departamento Administrativo de Cooperativa, autorizar o abstenerse de hacerlo, que el servicio de revisoría fiscal sea prestado por tales organismos, tomando como directriz no sólo los mandatos contenidos en los artículos 41 y 43 (segundo inciso) de la Ley 79 de 1988, sino también las normas que regulan la Contaduría Pública, en punto a dicha institución de control. La posible falta de independencia del organismo de segundo grado para realizar las labores propias de revisoría fiscal sobre las cooperativas que lo hayan constituido, tampoco evidencia inconstitucionalidad, pues no existe previsión superior que exija que la institución contralora sea exógena al ente fiscalizado. Estos son problemas que debe resolver el legislador, y en últimas son los que enfrentará dicho Departamento Administrativo, cuando las cooperativas asociadas entre sí en organismos de segundo grado, soliciten autorización para que éstos cumplan las funciones propias de Revisoría Fiscal". Por ello concluye que el fragmento impugnado del referido precepto es constitucional.
Finalmente considera que el inciso primero del artículo 43 es inexequible pues a su juicio contraviene el artículo 39 de la Carta que "... expresa y claramente defiere de manera exclusiva al legislador (ordinario o extraordinario habilitado para el caso) la competencia para reglamentar todo lo relacionado con el ejercicio de las profesiones para el caso sub examine, la profesión de los Contadores Públicos en calidad de Revisores Fiscales de los organismos que estructuran el sector cooperativo". Sostiene que "... el Legislador no puede delegar en las Cooperativas, una potestad que le ha sido deferida por el Constituyente, para que las funciones de los Revisores Fiscales sean las que se les señale en los estatutos y reglamentos de las Cooperativas, aunque se determinen teniendo en cuenta las atribuciones asignadas a los Contadores Públicos".
En sustentación de su posición transcribe apartes de la sentencia de julio 23 de 1981 por la cual la Corte declaró inexequible el artículo 15, numeral 8° de la Ley 145 de 1960 (por la cual se reglamenta el ejercicio de la Contaduría Pública), que confería a la Junta Central de Contadores la función de elaborar y divulgar, previa aprobación del Ministerio de Educación, un código de ética profesional, precisamente por quebrantar el artículo 39 de la Carta.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia
Tratándose de una Ley de la República, la Corporación es competente para decidir definitivamente la acusación que respecto de algunas de sus normas se plantea, pues así lo previene el numeral 2 del artículo 214 de la Constitución Política.
2. Ineptitud de la demanda, planteada por el Ministerio Público
No encuentra esta Corporación que se presente este fenómeno procesal, ya que el demandante propone la inexequibilidad in ietegrum de los artículos 42 y 43 de la Ley 79 de 1988 frente a diversos textos de la Carta Política.
3. Los cargos de la demanda
A. Presuntas violaciones de normas legales o reglamentarias. Puesto que la mayor parte de las acusaciones que el actor formula se fundamentan en presuntas violaciones de normas legales o reglamentarias y en consideración a que ya en ocasiones anteriores la Corte se ha ocupado de dilucidar este punto, se impone reiterar para este caso su pensamiento sobre este tipo de sustentación.
Así, en sentencia número 26 de febrero 22 de 1990 (Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora), a propósito de análoga acusación planteada contra algunos artículos de la Ley 79 de 1988, sobre este punto la Corporación expresó:
"... En las demandas de inconstitucionalidad no procede aducir transgresión de leyes o de códigos, pues es bien sabido que en los procesos de esta índole la confrontación se efectúa entre la norma acusada y los preceptos del Estatuto Superior. Únicamente en relación con estos últimos puede haber oposición que los haga inexequibles.
En efecto el artículo 16, ordinal segundo del Decreto 432 de 1969 exige el señalamiento de las normas constitucionales violadas, de lo cual se deduce inequívocamente que no puede fundarse la demanda de inconstitucionalidad en violación de leyes o de códigos, lo cual resulta lógico puesto que la contradicción, origen de la inexequibilidad, debe presentarse entre normas de distinto orden o jerarquía pero no cabe entre disposiciones del mismo grado o nivel; ocurre cuando una norma de inferior rango viola la preceptiva constitucional, caso en el cual la propia Carta confía a la Corte la guarda de su integridad, para mantener coherencia en el orden jurídico. No siendo éste el caso presente, pues las normas que se alegan vulneradas por los artículos 42, 143 y 158 de la Ley 79 de 1988, no son de rango constitucional."
Es improcedente por lo dicho, el examen de las normas de carácter legal o reglamentario.
B. Infracciones alegadas por los artículos 42 y 43 de la Ley 79 de 1988 de los siguientes textos constitucionales:
a) De los artículos 77 y 79: vicios de formación
Juzga la Corporación que el cargo de presunta violación de la unidad de materia que el artículo 77 constitucional exige respecto de todo proyecto de ley es infundado, pues de la lectura sistemática de los preceptos que por esa causa se impugnan y del texto íntegro de la Ley 79 de 1988 del cual forman parte se infiere que su contenido ciertamente corresponde a la materia que en ella se regula.
En efecto, el artículo 42 se limita a desarrollar funciones que al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, Dancoop, compete ejercer respecto de las cooperativas y entes que componen el sector cooperativo que le corresponde inspeccionar o vigilar. Y el artículo 43 ibídem dice dónde deben quedar consignadas las funciones de revisor fiscal, y cómo se determinan.
Si se tiene en cuenta que según la propia Ley 79 de 1988 en su capítulo II que trata "de la constitución y rconocimiento <sic> de las cooperativas", el Dancoop es el ente de la administración nacional a quien corresponde reconocer personería jurídica a las cooperativas que se constituyan y autorizar su funcionamiento, y que en los estatutos que para esos efectos dichos entes someten a su aprobación, conforme al artículo 19, numeral 6 ibídem, debe, señalarse el "régimen de organización interna, constitución, procedimientos y funciones de los órganos de administración y vigilancia, condiciones, incompatibilidad y forma de elección y remoción de sus miembros", no se ve cómo puede sostenerse qué normas como las que se examinan, es decir, las que se refieren a las competencias que dicho ente ha de tener con miras a autorizar al órgano encargado de ejercer el control fiscal (artículo 42) y a la forma de determinación de las funciones del revisor fiscal, según la normatividad vigente (art. 43), sean ajenas a la Ley que regula, dirige, fomenta y controla el sector cooperativo.
El cargo no prospera y así habrá de decidirse.
Por otra parte, debe también desecharse por infundado, el cargo de presunta violación al artículo 79 constitucional (cita el demandante equivocadamente el artículo 76), pues coincide la Corte con la vista fiscal en considerar que ni la Contaduría Pública ni el cooperativismo son de aquellas materias que conforme a dicho precepto requieren iniciativa del Ejecutivo, ya que no se encuentran en los casos de excepción de dicho artículo 79 (art. 76 ordinales 3, 4, 9 y 22, las leyes que decretan inversiones públicas o privadas, etc.).
Tampoco halla esta Corporación atinencia alguna entre el contenido normativo de los preceptos acusados y lo estatuido en los demás textos constitucionales señalados como desconocidos, por las siguientes razones:
No surge ni se ha demostrado que las normas acusadas de la Ley 79 de 1988 atenten contra el patrimonio económico de los contadores públicos (art. 16 de la C. N.), ni que infrinjan derechos adquiridos suyos (art. 30, ib), ni que contradigan la moral y el orden legal (arts. 39 y 44, ib).
La transgresión alegada del artículo 32 de la Carta se enfoca desde el punto de vista de que las disposiciones impugnadas "no se han mantenido dentro de los límites del bien común"; aquel texto garantiza la libertad de empresa y la iniciativa privada, como principios inherentes al sistema de economía capitalista, con las restricciones de la intervención del Estado en el ciclo económico. Es así entonces como la acusación, tal como se esgrime, no guarda relación alguna con el mandato del artículo 32.
d) Por último esta Corporación discrepa de la Procuraduría General de la Nación en cuanto a su concepto de ser inconstitucional el artículo 43 de la Ley 79 de1988 por violar el artículo 39 de la Carta, pues se responde a ello que en el primero detales casos no se establece que las funciones del Revisor Fiscal que han de señalarse en los estatutos y reglamentos de las cooperativas no tengan límites ni marco de referencia alguno, antes por el contrario, dicho texto tiene el buen cuidado de decir que tales funciones se determinarán "teniendo en cuenta las atribuciones asignadas alos Contadores Públicos, en las normas que regulan el ejercicio de la profesión, asícomo aquellas que exigen de manera especial la intervención, certificación o firma de dicho profesional".
V. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Suprema de justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto de la señora Viceprocuradora General de la Nación,
RESUELVE:
SON EXEQUIBLES los artículos 42 y 43 de la Ley 79 de 1988 "por la cual se actualiza la Legislación Cooperativa".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pablo J. Cáceres Corrales, Rafael Baquero Herrera, Ricardo Calvete Rangel, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuán
Secretaria General