Sentencia 1414 de 1985

300Corte SupremaCorte Suprema300300149561414Hernando G�mez Ot�lora.198515/04/19851414_Hernando G�mez Ot�lora._1985_15/04/198530014956EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA ES UN MECANISMO EXTRAORDINARIO QUE EXIGE RELACION DIRECTA Y ESPECIFICA ENTRE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTEN Y LOS MOTIVOS QUE TUVO EN CUENTA EL GOBIERNO CUANDO ACUDIO A EL. Es constitucional el Decreto n�mero 3518 de 1985. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia n�mero 20. 1985

El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo preceptuado por el art�culo 122 de la Constituci�n Nacional, ha remitido a esta Corte, para su revisi�n constitucional, el Decreto n�mero 3518 del 29 de noviembre de 1985, "por el cual se decreta una adici�n presupuestal para la vigencia fiscal de 1985".Identificadores30030014957true88526Versi�n original30014957Identificadores

Norma demandada: �El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo preceptuado por el art�culo 122 de la Constituci�n Nacional, ha remitido a esta Corte, para su revisi�n constitucional, el Decreto n�mero 3518 del 29 de noviembre de 1985, "por el cual se decreta una adici�n presupuestal para la vigencia fiscal de 1985".

EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA ES UN MECANISMO EXTRAORDINARIO QUE EXIGE RELACION DIRECTA Y ESPECIFICA ENTRE LAS MEDIDAS QUE SE ADOPTEN Y LOS MOTIVOS QUE TUVO EN CUENTA EL GOBIERNO CUANDO ACUDIO A EL.

Referencia: Expediente n�mero 1414 (198-E). Constitucionalidad del Decreto n�mero 3518 (noviembre 29) de 1985, "por el cual se decreta una adici�n presupuestal para la vigencia fiscal de 1985".

"Por el cual se decreta una adici�n presupuestal fiara la vigencia fiscal de 1985.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en uso de las facultades que le otorga el art�culo 122 de la Constituci�n Pol�tica, en desarrollo del Decreto n�mero 3405 de 1985, y

"Que en los municipios de los departamentos de Caldas y Tolima afectados por la erupci�n del Nevado del Ruiz, se presenta una cr�tica situaci�n econ�mica y social.

"Que para amparar la apertura de cr�ditos adicionales en el presupuesto de la actual vigencia fiscal, el Contralor General de la Rep�blica expidi� el certificado de disponibilidad n�mero 61 de noviembre 3 de 1985, por valor de $36.000.000.000.

"Que en el proyecto de Ley 178, C�mara de Representantes, por la cual se decretan unas operaciones en el presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1985, presentado a la consideraci�n del Congreso el 20 de noviembre pasado, se incluyen partidas con destino a los FER de los departamentos de Caldas y Tolima, por valor de $893.304.000.

"Que es necesario abrir de inmediato los cr�ditos suplementales requeridos para el pago anticipado de sueldos de diciembre y la prima de Navidad del Magisterio.

"Que el art�culo 104 del Decreto Extraordinario N�mero 294 de 1973 autoriza al Gobierno Nacional para que en estado de Emergencia Econ�mica abra los cr�ditos adicionales en el presupuesto en la forma que lo decidan el Presidente de la Rep�blica y el Consejo de Ministros,

"Art�culo 1� Adici�nase el presupuesto de rentas y recursos de capital de la vigencia fiscal de 1985 en la suma de $162.386.000 de la siguiente manera:

Art�culo 2� Con base en el recurso de que trata el art�culo anterior, �brense los siguientes cr�ditos suplementales en el presupuesto de la vigencia fiscal de 1985, as�:

Art�culo 3� El presente Decreto se comunicar� a la Comisi�n IV de la C�mara de Representantes para que el valor de la adici�n presupuestal que ordena, sea excluido del proyecto de ley n�mero 178, C�mara de Representantes, por la cual se decretan unas operaciones en el presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1985.

"Art�culo 4� El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n

"El Ministro de Gobierno, Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ram�rez Ocampo; el Ministro de justicia, Enrique Parejo Gonz�lez; el Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, Hugo Palacios Mej�a; el Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Roberto Mej�a Caicedo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, Rafael de Zubir�a G�mez; el Ministro de Desarrollo Econ�mico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energ�a, Iv�n Duque Escobar; el Ministro de Educaci�n Nacional, Liliam Su�rez Melo; el Ministro de Comunicaciones, Noem� San�n Posada; el Ministro de Obras P�blicas y Transporte, Rodolfo Segovia Salas".

Dentro del t�rmino de fijaci�n en lista, el ciudadano William Fernando Le�n Moncaleano, impugn� el decreto que se estudia en los siguientes t�rminos:

"... Es f�cil concluirse que el actual gobierno viol� el propio art�culo 122 de la Constituci�n Nacional pues argumentando una nueva calamidad p�blica que de hecho se dio por lo del Nevado del Ruiz, emiti� una norma no para corregir la citada calamidad sino para pagar prestaciones sociales a los maestros del pa�s, excedi�ndose en sus funciones constitucionales pues es claro que el art�culo 122 no es para solucionar problemas deficitarios del presupuesto. Es evidente, que los traslados presupuestales y el gasto ya se hicieron, pero es menester que el m�ximo Tribunal del pa�s se pronuncie al respecto declarando inconstitucional el citado decreto demandado, porque de lo contrario el Ejecutivo con base en otras calamidades podr�a continuar legislando de manera extraordinaria sobre asuntos que son de competencia del Congreso como lo dispone el art�culo 76 de la misma Carta Magna".

El Procurador General de la Naci�n emiti� su concepto n�mero 1005 de marzo 3 de 1986, algunos de cuyos apartes se transcriben:

"... Salta a la vista la falta de conexidad directa y espec�fica entre la medida adoptada y los hechos sobrevinientes que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia, por cuanto el pago de salarios y primas de navidad adeudados a los profesores, es una obligaci�n ordinaria a cargo del Estado que si bien no puede cumplirse oportunamente debido al d�ficit fiscal existente, fen�meno coyuntural de tipo econ�mico de com�n ocurrencia en nuestro pa�s, s� existen medios ordinarios autorizados por la ley que permitan su cumplimiento, sin que deba hacerse uso de los medios extraordinarios, del estado de excepci�n que tiene finalidades exclusivas y espec�ficas, adem�s de necesarias e id�neas que permitan superar la crisis presentada.

"Ahora bien, el d�ficit presupuestal existente en relaci�n con el pago de salarios y prestaciones sociales del Magisterio, de ninguna manera puede atribu�rsele a 'la cr�tica situaci�n econ�mica y social', provocada por la actividad volc�nica del Nevado del Ruiz, porque aqu�lla deviene de aspectos fiscales y presupuestales, inherentes al manejo econ�mico del Gobierno, que no guardan relaci�n, ni siquiera de causalidad con la segunda. Le asiste raz�n por tanto al impugnante, al considerar que la medida adoptada en el Decreto n�mero 3518 de 1985, antes que pretender conjurar la crisis ocasionada por la tragedia del Nevado del Ruiz, est� dirigida a enjugar el d�ficit presupuestal, suceso que como ya se dijo, es de com�n ocurrencia y que por lo normal, no puede aceptarse como hecho sobreviniente, esto es, como un acontecer extraordinario, o un evento ins�lito.

"M�s a�n, es tan notoria la falta de relaci�n directa y espec�fica entre la medida que se tom� y los sucesos que provocaron el Estado de Emergencia, que con antelaci�n a �sta, el Gobierno Nacional ya hab�a adoptado los mecanismos legales que le permitieran efectuar `operaciones en el presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1985' y as� cumplir con sus obligaciones, como fue la presentaci�n al Congreso del proyecto de Ley 178, en el cual se incluyeron partidas para los FER de Caldas y Tolima en m�s de 800 millones de pesos, tal como se expres� en el tercer considerando del Decreto n�mero 3518 de 1985.

"Si bien no existe certeza de que el Decreto revisado hubiese agotado su vida jur�dica, por el cumplimiento de la finalidad pretendida, comparte el Despacho el criterio del impugnante en el sentido de que a�n en ese evento, la Corte debe proferir sentencia de fondo en torno a la exequibilidad del Decreto n�mero 3518 de 1985, por ser ella la guardiana de la integridad de la Carta en todo tiempo".

Cita el se�or Procurador important�simos apartes de la sentencia proferida por esta Corte el 7 de marzo de 1983, con ponencia de los magistrados Manuel Gaona Cruz, Carlos Medell�n y Ricardo Medina Moyano (q.e.p.d.), cuyos t�rminos se estiman aplicables al caso de que ahora nos ocupamos:

"Clar�sima se advierte la intenci�n del Constituyente de 1968, al emplear ciertos t�rminos de significado absoluto e indubitable connotaci�n, para especificar y calificar rigurosamente los instrumentos de excepci�n con que quiso dotar al Ejecutivo para la correcci�n adecuada y oportuna de los fen�menos tambi�n excepcionales determinantes de la Emergencia Econ�mica. Tal prop�sito no ha sido otro que el de establecer insuperables limitaciones en el uso de aquellos medios y en la proyecci�n de sus alcances. T�rminos tales como exclusivamente aplicado a los decretos que se dicten en desarrollo del art�culo 122, para que ellos no puedan tener otra finalidad que la de conjurar la crisis e impedir la extensi�n de sus efectos; solamente, aplicado a la materia de los mismos para explicar que ella no puede referirse sino a los hechos causantes de la emergencia; relaci�n directa, entre �stos y aqu�lla, lo que excluye la simple relaci�n incidental, indirecta, tangencia]; y espec�fica vale decir, de la misma clase, de igual naturaleza, de id�ntica especie, y por tanto en ning�n caso gen�rica. Normas redactadas con tanta precisi�n en sus vocablos, con claridad tan a prop�sito, no dan lugar a que quienes las confronten ensayen interpretaciones de casi imposible ocurrencia".

Tiene la Corte competencia para estudiar el aludido decreto y para decidir en forma definitiva sobre su constitucionalidad, toda vez que a ella compete, seg�n el art�culo 214 de la Carta Pol�tica, la guarda de su integridad y en especial, de acuerdo con lo previsto en el art�culo 122, el control jurisdiccional sobre los decretos legislativos que expida el Gobierno en ejercicio de las atribuciones del Estado de Emergencia. Tal funci�n se extiende no solamente a los aspectos f�rmales o externos de dichos decretos sino a la materia de los mismos.

No presenta el Decreto vicio alguno de car�cter formal o procedimental, pues re�ne todos los requisitos que la Constituci�n exige, inclusive las firmas del Presidente de la Rep�blica y de todos los Ministros del Despacho.

a) El Decreto n�mero 3518 de 1985 adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital de la vigencia fiscal de 1985 en la suma de $162.386.000, cantidad que se utiliza tom�ndola del valor total correspondiente a la emisi�n de T�tulos de Ahorro Nacional (Cap�tulo XIII, numeral 118. Recursos del Cr�dito Interno). Con base en dicho recurso se abren cr�ditos suplementales para el pago anticipado de los sueldos de diciembre y de la prima de navidad del Magisterio en los departamentos de Caldas y Tolima;

b) El Estado de Emergencia Econ�mica fue declarado por el Gobierno Nacional mediante Decreto n�mero 3405 de noviembre 24 de 1985, con base en los siguientes considerandos:

"Que la inmensa y dolorosa tragedia originada en la actividad volc�nica del Nevado del Ruiz constituye grave calamidad p�blica;

"Que esa misma actividad y sus consecuencias inmediatas son hechos sobrevivientes que han perturbado el orden econ�mico y social del pa�s por la p�rdida de innumerables vidas humanas, y porque causaron diversos y cuantiosos perjuicios a millares de personas, destrucci�n de valiosos bienes y de extensas y ricas regiones dedicadas a la actividad productiva y a la generaci�n de empleo, e interrupci�n en la prestaci�n de esenciales servicios p�blicos;

"Que por sus enormes repercusiones institucionales, especialmente sobre la Rama Jurisdiccional, el asalto e incendio del Palacio de justicia y la muerte violenta de ilustres magistrados de dicha Corporaci�n, lo mismo que la de muchos otros funcionarios y empleados, constituyen grave calamidad p�blica, con indudables efectos negativos sobre el orden social de la Naci�n;

"Que esos mismos hechos pueden contribuir a�n m�s a perturbar el orden econ�mico y social de la Naci�n si no se controla la extensi�n de sus efectos;

"Que corresponde al Gobierno asegurar la normalidad de la vida comunitaria mediante la realizaci�n de los actos y la expedici�n de las medidas necesarias para fortalecer la administraci�n de justicia y para recuperar y rehabilitar las personas y regiones afectadas y, en general, para superar las situaciones de distinto orden creadas o agravadas por las calamidades a que se refieren los considerandos anteriores y para evitar que esas mismas situaciones se propaguen en la vida econ�mica y social del pa�s... ".

c) La instituci�n del Estado de Emergencia corresponde, dentro del esquema trazado por nuestra Carta Pol�tica, a un camino excepcional, de interpretaci�n restrictiva y limitada por su misma naturaleza, que �nicamente puede transitar el Gobierno para hacer frente a crisis suscitadas por hechos distintos de los contemplados en el art�culo 121 o para impedir la extensi�n de sus efectos, sin que haya sido concebida como recurso apto para que el Ejecutivo saque adelante propuestas que no alcanzaron a hacer tr�nsito ante las c�maras legislativas o sucumbieron en los debates all� adelantados, pues en tales casos falta la conexidad constitucionalmente exigida.

El Estado de Emergencia Econ�mica es un mecanismo extraordinario que exige una relaci�n directa y espec�fica entre las medidas que se adopten y los motivos que tuvo en cuenta el gobierno cuando acudi� a �l, como lo recuerda el se�or Procurador. Es decir, que entre los remedios que se adopten a trav�s de los Decretos Legislativos y las perturbaciones a las cuales se hace frente ha de existir una conexidad de medio a fin directa e inmediata, sin que baste un v�nculo indirecto, concomitante o simplemente incidental. Si tal vinculaci�n no se establece, el legislador excepcional desborda sus facultades y viola palmariamente el texto y el esp�ritu de la Carta, pues es sabido que sin mayor esfuerzo intelectual pueden establecerse cadenas infinitas de medio a fin que ampliar�an inmoderadamente las facultades del Ejecutivo, en detrimento de la divisi�n tripartita de las ramas del poder p�blico que consagra el art�culo 55, como importante salvaguardia de nuestro Estado de Derecho y del r�gimen democr�tico que nos gobierna.

Son por ello mismo, inconstitucionales todas aquellas disposiciones expedidas al amparo del citado precepto y que, materialmente estudiadas, se encaminen a objetivos o prop�sitos distintos de los que surjan de la mencionada conexidad. No puede el Presidente de la Rep�blica fundamentar en el Estado de Emergencia el tr�mite ordinario de los asuntos a su cargo, susceptibles de ser tratados por las v�as constitucionales normales, pues al hacerlo excede sin duda los precisos marcos de sus atribuciones y desequilibra el orden jur�dico de la Rep�blica.

Es l�gico, entonces, que las instituciones excepcionales, dado precisamente su car�cter extraordinario, tan solo puedan emplearse cuando no hayan instrumentos ordinarios en la Constituci�n que permitan al Ejecutivo solucionar la dificultad que se afronta. De manera tal, que al r�gimen de la Emergencia o a su similar, el Estado de Sitio, se acceda �nicamente cuando no haya otro instrumento constitucional al cual apelar el Gobierno. Tal, no ocurre en el caso presente, toda vez que el art�culo 212 ofrece una v�a expedita para abrir cr�ditos suplementales en el presupuesto nacional compatible con la normalidad institucional, en los siguientes t�rminos:

"Art�culo 212. Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del gobierno, estando en receso las c�maras, y no habiendo partida votada o siendo esta insuficiente, podr� abrirse un cr�dito suplemental o extraordinario.

"Estos cr�ditos se abrir�n por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado (141, ord. 1�; Ley 63 de 1923).

"Corresponde al Congreso legalizar estos cr�ditos. El gobierno puede solicitar del Congreso cr�ditos adicionales al presupuesto de gastos (art. 91 del acto legislativo n�mero 1 de 1945)".

Existiendo esa posibilidad y los instrumentos normales que ofrece la Carta, y no encontr�ndose conexidad entre el decreto y las causas que motivan la Emergencia, resulta inconstitucional ese Decreto.

Con m�rito en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena- previo estudio de la Sala Constitucional y o�do el Procurador General de la Naci�n,

Es INCONSTITUCIONAL el Decreto n�mero 3518 de noviembre de 1985, "Por el cual se decreta una adici�n presupuestal".

C�piese, publ�quese, comun�quese al Gobierno Nacional, ins�rtese en la Gaceta judicial y arch�vese el expediente.

Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Hernando Baquero Borda, Rafael Baquero Herrera, Jos� Alejandro Bonivento Fern�ndez, Nemesio Camacho Rodr�guez, Jorge Carre�o Luengas, Guillermo D�vila Mu�oz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque P�rez, Guillermo Duque Ruiz, Guillermo Salamanca Molano, Hernando G�mez Ot�lora, H�ctor G�mez Uribe, Gustavo G�mez Vel�squez, Juan Hern�ndez S�enz, H�ctor Mar�n Naranjo, Lisandro Mart�nez Z��iga, Fabio Mor�n D�az, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinz�n L�pez, Edgar Saavedra Rojas, Hernando Tapias Rocha, Germ�n Vald�s S�nchez.