300Corte SupremaCorte Suprema300300149141884Hernando Gómez Otálora198919/01/19891884_Hernando Gómez Otálora_1989_19/01/198930014914ESTADO DE SITIO. Resumen. Celebración de contratos por parte de la Secretaría de Integración Popular de la Presidencia de la República. Inconstitucional en todas sus partes el Decreto Legislativo número 2277 de 1988. Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional Sentencia No. 2. Referencia: Expediente número 1884 (287-E). 1989
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ESTADO DE SITIO.

Resumen. Celebración de contratos por parte de la Secretaría de Integración Popular de la Presidencia de la República.

Inconstitucional en todas sus partes el Decreto Legislativo número 2277 de 1988.

Corte Suprema de Justicia

Sala Constitucional

Sentencia No. 2.

Referencia: Expediente número 1884 (287-E).

Revisión constitucional del Decreto número 2277 de noviembre 3 de 1988: "Por el cual se dictan medidas en materia de Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, conducentes al restablecimiento del orden público.

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 1.

Bogotá, D. E., enero diecinueve (19) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).

I. ANTECEDENTES

El Gobierno Nacional, por conducto de la Secretaría General de la Presidencia de la República, ha remitido a la Corte copia auténtica del Decreto 2277 del 3 de noviembre de 1988 "Por el cual se dictan medidas en materia de Reconciliación, Normalización y Rehabilitación conducentes al restablecimiento del orden público", expedido en desarrollo de las facultades excepcionales que otorga al jefe del Estado el artículo 121 de la Constitución Política.

Procede la Corte a la revisión de su constitucionalidad, en acatamiento a lo dispuesto en el parágrafo del referido precepto.

II. TEXTO DEL DECRETO SOMETIDO A REVISIÓN

El texto del Decreto sometido a revisión es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 2277 DE 1988

(noviembre 3)

Por el cual se dictan medidas en materia de Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, conducentes al restablecimiento del orden público.

El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 1038 de 1984, y

CONSIDERANDO:

Que mediante Decreto 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional;

Que la declaratoria de estado sitio se fundamentó en la acción violenta de grupos armados, que afectan la seguridad ciudadana y producen efectos subversivos en el orden público;

Que constituye la más importante política del Gobierno Nacional, encaminada al restablecimiento de la paz pública, la ejecución de programas de Reconciliación, Normalización y Rehabilitación, enmarcados dentro del denominado Plan Nacional de Rehabilitación;

Que la búsqueda de la paz es un proceso institucional integral que exige poner en marcha una estrategia de cambio que corresponde a un programa político de Gobierno y que requiere medios adecuados para su funcionamiento;

Que el desarrollo del Plan Nacional de Rehabilitación obedece al principio de que las comunidades afectadas por la violencia proponen medidas para la solución de las necesidades que deben ser satisfechas por el Estado y coordinan y controlan la acción de éste con miras a la solución de las mismas, como lo dispone el Decreto 3270 de 1986, por el cual se crean los Consejos de Rehabilitación;

Que a través de la Secretaría de Integración Popular, se coordinan las acciones y los compromisos de todas aquellas entidades que intervienen en el Plan Nacional de Rehabilitación en calidad de ejecutoras y bajo el principio de que la presencia institucional del Estado en las regiones afectadas por la violencia, es un mecanismo de vital importancia en el restablecimiento de la paz nacional;

Que el Plan Nacional de Rehabilitación expresa la voluntad política del Estado de comprometerse ante la comunidad en la solución de sus problemas y necesidades básicas de modo que se afiance la credibilidad ciudadana en las autoridades y en la acción institucional, y se consolide el compromiso de la comunidad en la participación de las decisiones que la afectan, por las vías pacíficas, para lograr la recuperación de la paz pública;

Que las acciones violentas que dieron origen a la actual declaratoria de estado de sitio, se han visto notoriamente incrementadas, haciéndose día a día más urgente la acción del Estado en las zonas afectadas por la violencia con el fin de lograr la reincorporación de sus miembros a las instituciones legalmente constituidas;

Que en las funciones de la Secretaría de Integración Popular de la Presidencia de la República, consagradas en los Decretos-ley 1543 de 1975 y 146 de 1976, se prevé el diagnóstico y diseño de los diferentes programas de Gobierno dirigidos a facilitar la incorporación de los grupos de población económica y socialmente marginadas, lo cual determinó que la coordinación de la ejecución del Plan Nacional de Rehabilitación sea realizada por la mencionada Secretaría;

Que los recursos asignados en la Ley de Presupuesto para financiar el Plan Nacional de Rehabilitación, deben ser ejecutados oportunamente para lograr su objetivo último de reconciliación y normalización, con arreglo a disposiciones especiales que permitan la satisfacción inmediata de las necesidades de las comunidades afectadas por la violencia, con la finalidad de conseguir el restablecimiento del orden público;

Que el Decreto-ley 1543 de 1975, en su artículo 20, creó un Fondo Especial al cual deben ingresar los recursos asignados en el presupuesto a la Secretaría de Integración Popular del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, que en la medida en que cuente con los mecanismos necesarios para operar ágil y eficientemente, constituiría el medio eficaz para lograr los fines propuestos por el Plan directamente encaminados a recobrar la normalidad y obtener el restablecimiento del orden público,

DECRETA:

Artículo 1o. Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional, el Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, creado por el artículo 20 del Decreto-ley 1543 de 1975, estará dotado de personería jurídica, patrimonio independiente y autonomía administrativa y, en consecuencia, actuará bajo las reglas legales establecidas para los establecimientos públicos.

Artículo 2o. El Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular, estará adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y su Representante Legal será el Secretario de Integración Popular.

Artículo 3o. Mientras subsista turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional y como consecuencia de la Personería jurídica que este Decreto le otorga al Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular, la celebración de toda clase de contratos, necesarios para la ejecución de las funciones de la misma, previstos en el artículo 19 del Decreto-ley 1543 de 1975, se hará directamente por el Representante legal del Fondo Especial.

Artículo 4o. El Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular, estará administrado y dirigido por una Junta Directiva, conformada de la siguiente manera:

- El jefe del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, quien la presidirá, o su delegado.

- El Ministro de Gobierno o su delegado.

- El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.

- El Jefe del Departamento Nacional de Planeación, o su delegado.

- El Consejero Presidencia] para la Reconciliación, Normalización y Rehabilitación o su delegado.

- El Secretario de Integración Popular, quien tendrá voz pero no voto.

Artículo 5o. Para el cumplimiento de las funciones asignadas por las normas vigentes a la Secretaría de Integración Popular y las del Plan Nacional de Rehabilitación, corresponderá al Fondo Especial ejecutar los recursos asignados en la Ley Anual de Presupuesto al Capítulo II -Secretaría de Integración Popular- del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o directamente al Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular.

Artículo 6o. El Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular se subrogará, de pleno derecho, en los derechos y obligaciones pactados en los contratos y convenios celebrados por la Nación -Departamento Administrativo de la Presidencia de la República-, para ejecutar el Plan Nacional de Rehabilitación.

Artículo 7o. Los Acuerdos de Obligaciones y de Ordenación de Gastos, aprobados para el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y destinados a financiar el Plan Nacional de Rehabilitación en el Capítulo II del Presupuesto vigente, se entenderán aprobados, para todos los efectos legales, respecto del Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular.

Artículo 8o. El Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular podrá celebrar toda clase de contratos para el desarrollo del Plan Nacional de Rehabilitación y las demás funciones de la Secretaría, conforme a lo dispuesto por el artículo 19 del Decreto 1543 de 1975, con sujeción a las normas de contratación vigentes, pero sólo podrá celebrar contratos de fiducia cuando existan razones de conveniencia administrativa o económica originadas en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando, a juicio de la Junta Directiva, se trate de actividades que ninguna otra entidad pública pueda desarrollar.

2. Cuando el objeto del contrato de fiducia consista en la entrega de fondos a comunidades afectadas por la violencia y/o que ésta tenga como fundamento la recomendación de uno de los Consejos de Rehabilitación.

3. Para ejecutar los proyectos de acueductos y alcantarillados.

Artículo 9o. La Contraloría General de la República ejercerá el control fiscal sobre el Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, en las etapas integradas de Control Previo, Perceptivo y Posterior. Para el desarrollo de este último se consultarán principios modernos de auditoría financiera y operativa.

Artículo 10. Los contratos de fiducia que celebre el Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular, del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y los demás que se celebren por la entidad fiduciaria en desarrollo del contrato de fiducia, estarán sujetos al Control Perceptivo y Posterior por parte la Contraloría General de la República, para lo cual empleará sistemas adecuados de fiscalización que consulten principios modernos de auditoría financiera y operativa.

Artículo 11. Las personas que reciban, manejen o administren fondos o bienes públicos provenientes del Fondo Especial de la Secretaría de Integración Popular del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o de los contratos de fiducia a que se refiere el artículo anterior, se considerarán para todos los efectos legales responsables fiscales.

Artículo 12. El Departamento Administrativo designará el personal vinculado a la Secretaría de Integración Popular que desempeñará las funciones administrativas necesarias para el funcionamiento del Fondo.

Artículo 13. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y suspende las normas que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogotá, D. E., a 3 de noviembre de 1988.

VIRGILIO BARCO.

El Ministro de Gobierno,César Gaviria Trujillo; El Ministro de Relaciones Exteriores, julio Londoño Paredes; El Ministro de justicia, Guillermo Plazas Alcid; El Ministro de Hacienda y Crédito Público, Luis Fernando Alarcón Mantilla; E] Ministro de Defensa Nacional, General Rafael Samudio Molina; El Ministro de Agricultura, Gabriel Rosas Vega; El Ministro de Desarrollo Económico, Carlos Arturo Marulanda; El Ministro de Minas y Energía, Oscar Mejía Vallejo; El Ministro de Educación Nacional, Manuel Francisco Becerra Barney; E] Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Juan Martín Caicedo Ferrer; El Ministro de Salud, Luis Heriberto Arraut Esquivel; El Ministro de Comunicaciones, PedroMartín Leyes; El Ministro de Obras Públicas y Transporte, Luis Fernando Jaramillo Correa.

III. CONCEPTO DEL PROCURADOR

Por medio de oficio número 1388 del 30 de noviembre de 1988, el señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de rigor sobre el Decreto en revisión. Solicita el colaborador fiscal la declaratoria de inexequibilidad del Decreto en estudio, con base en que no existe conexidad entre las normas del Decreto y los hechos de perturbación del orden público que dieron lugar a la declaratoria del estado de sitio en el Decreto 1038 de 1984. Argumenta también la Procuraduría:

"Siendo además el estado de sitio un régimen de excepción, no puede el Ejecutivo, con base en él, prolongar sus atribuciones legislando sobre tópicos que no tienen relación de inmediatez como medida para restablecer el orden público turbado; extender indiscriminadamente la excepción degeneraría la naturaleza de ésta para convertirla en regla, lo cual es una violación manifiesta de la norma superior citada.

"La anterior, la razón para que se exija una relación de conexidad entre las causales invocadas en el decreto originario declaratorio del estado de excepción y las normas que lo desarrollan".

"En el casosub examine se observa lo siguiente: en las consideraciones que fundamentaron la expedición del Decreto 1038 de 1984, que declaró turbado el orden público" (transcribe motivación del Decreto anteriormente citado).

"En el Decreto que se revisa, el Gobierno Nacional fundamenta las medidas en él adoptadas con base, entre otras, en las siguientes consideraciones:" (transcribe las consideraciones de este decreto).

"La simple lectura del primero de los textos nos está indicando claramente que la declaratoria del estado de sitio se originó en la urgente necesidad de adoptar medidas de excepción para conjurar un alarmante estado de violencia, generado en la acción de grupos armados y de la delincuencia organizada, situación que requiere inmediata atención para superar una crisis, mediante aplicación de disposiciones que tiendan a dar una solución inmediata del problema génesis de tal declaratoria".

"Las motivaciones del segundo decreto tienen unos fundamentos que si bien pretendieron acoplarse a los de la normatividad primigenia, en conjunto difieren en forma absoluta a los de ésta; su lectura global nos lleva a pensar que la normatividad tiende a la cristalización y desenvolvimiento de una política de gobierno para un mejor desarrollo social y económico del país, política y programas planteados con gran anterioridad a las medidas hoy adoptadas e inclusive la declaratoria de estado de sitio, puesto que las normas sobre el programa de Integración Popular de la Presidencia de la República, la Secretaría de Acción Popular y el Fondo Especial de la Secretaría de Acción Popular del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, sus finalidades y funciones, están contenidas en el Decreto número 1543 de 1975 y fueron complementadas por el Decreto 3270 de 1986, mediante el cual se crearon los Consejos de Rehabilitación y se reglamentó su funcionamiento".

IV CONSIDERACIONES DE LA CORTE

1.Competencia. Por haberse expedido el Decreto 2277 de 1988 al amparo del artículo 121 de la Constitución, es la Corte Suprema competente para decidir en forma definitiva sobre su exequibilidad.

2.Aspectos formales. Cumple el decreto materia del proceso, con los requisitos de forma exigidos; en primer lugar, el decreto lleva la firma del señor Presidente de la República y la de todos los Ministros del Despacho; en segundo lugar, se limita a suspender las disposiciones que sean contrarias al decreto en estudio, conforme a su último artículo.

3.Conexidad. Debe existir una clara conexidad entre las motivaciones de la declaratoria del estado de sitio y el decreto cuya constitucionalidad se examina. Ostensiblemente, no media conexidad entre los motivos de la declaratoria de estado de sitio y las medidas del Decreto que se revisa; lo que se está buscando realmente es facilitar la ejecución de un plan general de desarrollo, no circunscrito a las áreas de violencia actual o potencial.

Tiene que existir una precisa e inmediata relación de causa a efecto, entre los hechos que hicieron necesario declarar el estado de sitio y las soluciones que se decretan.

Además, sin necesidad de este Decreto de estado de sitio, bien puede el Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, por medio de la Secretaría de Integración Popular, ejecutar los rubros de su presupuesto, en desarrollo de sus facultades ordinarias.

La Corte acoge el concepto del Procurador General de la Nación, en cuanto afirma:

"Precisión y conexidad. La declaratoria de estado de sitio genera un régimen excepcional y transitorio en el cual el Gobierno está facultado para adoptar medidas especiales, con el fin de restablecer el orden público perturbado como consecuencia de guerra exterior o conmoción interna; pero tal facultad no es ilimitada ya que el mismo artículo 121 Superior que consagra la institución, señala que en virtud de ella el Presidente cuenta, además de las facultades legales que le son propias con 'las que la Constitución autoriza para tiempos de guerra o perturbación del orden público y las que, conforme a las reglas aceptadas por el Derecho de Gentes, rigen para la guerra entre naciones'. Esta característica de precisión de las facultades implica que en el estado de sitio no hay traspaso total de la competencia legislativa a favor del Gobierno".

"Siendo además el estado de sitio un régimen de excepción, no puede el Ejecutivo, con base en él, prolongar sus atribuciones legislando sobre tópicos que no tienen relación de inmediatez como medida para restablecer el orden público turbado; extender indiscriminadamente la excepción degeneraría la naturaleza de ésta para convertirla en regla, lo cual es una violación manifiesta de la Norma Superior citada.

"La anterior, la razón para que se exija una relación de conexidad entre las causales invocadas en el Decreto originario declaratorio del estado de excepción y las normas que lo desarrollan".

Así mantiene la Corte su jurisprudencia de fecha mayo 19 de 1987 (Magistrado ponente:Hernando Gómez Otálora) citada por el Procurador, conforme a la cual:

"En el estado de derecho, especialmente tratándose de instituciones excepcionales como aquélla de la que se ocupa este fallo, las competencias no pueden extenderse o ampliarse sobre la base de males crónicos o permanentes y de viejo origen que considerados en sí mismos no configuran la crisis del orden público que se pretende conjurar.

"Juzga la Corte, como ya lo expresó en sentencia de ocho (8) de mayo de 1986, que al aplicar las medidas excepcionales para las cuales se halla facultado el Gobierno durante el estado de sitio y el estado de emergencia no se puede hacer valer el encadenamiento infinito de efecto-causas, causas-efectos, con el fin de asumir el Ejecutivo poderes universales, pues ello implica desconocimiento de los exigentes límites que la Carta traza para el uso de dichas figuras y resquebraja el régimen democrático que ella ha establecido...".

La Secretaría de Integración Popular ha existido desde tiempo atrás, en la Presidencia y ha venido desarrollando labores amplias y variadas, como lo expone en detalle el señor Procurador General de la Nación, en los siguientes términos:

"... la normatividad tiende a la cristalización y desenvolvimiento de una política de gobierno para un mejor desarrollo social y económico del país, política y programas planteados con gran anterioridad a las medidas hoy adoptadas e inclusive la declaratoria de estado de sitio, puesto que las normas sobre el programa de Integración Popular de la Presidencia de la República, la Secretaría de Acción Popular y el Fondo Especial de la Secretaría de Acción Popular del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, sus finalidades y funciones, están contenidas en el Decreto número 1543 de 1975 y fueron complementadas por el Decreto 3270 de 1986, mediante el cual se crearon los Consejos de Rehabilitación y se reglamentó su funcionamiento".

Al no tener conexidad clara e inmediata con los motivos que determinaron la declaratoria del estado de sitio, el Decretosub examine viola también los artículos 76 y 80 del estatuto fundamental por invadir funciones propias del Congreso Nacional.

V. DECISIÓN

Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

DECLARAR INCONSTITUCIONAL, en todas sus partes, el Decreto Legislativo número 2277 de 1988 (noviembre 3), "Por el cual se dictan medidas en materia de Reconciliación, Normalización y Rehabilitación conducentes al restablecimiento del orden público".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Jaime Giraldo Angel, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafónt Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Alberto Ospina Botero,

Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.

Álvaro Ortiz Monsalve

Secretario