300Corte SupremaCorte Suprema300300148871411Hernando Gómez Otálora.198606/03/19861411_Hernando Gómez Otálora._1986_06/03/198630014887ECONOMICA , ORIGINADO EN LA TRAGEDIA PRODUCIDA POR LA ACTIVIDAD VOLCANICA DEL NEVADO DEL RUIZ Y EL ASALTO E INCENDIO DEL PALACIO DE JUSTICIA CON SUS GRAVISIMAS CONSECUENCIAS Y REPERCUSIONES DE ORDEN NACIONAL. CONVOCATORIA DEL CONGRESO PARA SESIONES ESPECIALES SI ESTE NO SE HALLABA REUNIDO. Es constitucional el Decreto legislativo número 3405 de 1985 "por el cual se decreta el Estado de Emergencia". Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia número 2. 1986
El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo establecido por el parágrafo del artículo 122 de la Constitución, ha remitido a esta Corte para su revisión constitucional, el Decreto número 3405 de 24 de noviembre de 1985, firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros, "por el cual se decreta el Estado de Emergencia".Identificadores30030014888true89122Versión original30014888Identificadores

Norma demandada:  El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo establecido por el parágrafo del artículo 122 de la Constitución, ha remitido a esta Corte para su revisión constitucional, el Decreto número 3405 de 24 de noviembre de 1985, firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros, "por el cual se decreta el Estado de Emergencia".


ECONOMICA, ORIGINADO EN LA TRAGEDIA PRODUCIDA POR LA ACTIVIDAD VOLCANICA DEL NEVADO DEL RUIZ Y EL ASALTO E INCENDIO DEL PALACIO DE JUSTICIA CON SUS GRAVISIMAS CONSECUENCIAS Y REPERCUSIONES DE ORDEN NACIONAL. CONVOCATORIA DEL CONGRESO PARA SESIONES ESPECIALES SI ESTE NO SE HALLABA REUNIDO.

Es constitucional el Decreto legislativo número 3405 de 1985 "por el cual se decreta el Estado de Emergencia".

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Sentencia número 2.

Referencia: Expediente número 1411 (195-E).

Exequibilidad del Decreto número 3405 de 1985 (noviembre 24) "por el cual se decreta el Estado de Emergencia".

Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.

Aprobada por Acta número 7 de 6 de marzo de 1986.

Bogotá, D. E., marzo seis (6) de mil novecientos ochenta y seis (1986).

El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo establecido por el parágrafo del artículo 122 de la Constitución, ha remitido a esta Corte para su revisión constitucional, el Decreto número 3405 de 24 de noviembre de 1985, firmado por el Presidente de la República y todos sus Ministros, "por el cual se decreta el Estado de Emergencia".

I. TEXTO DEL DECRETO

El texto del decreto en mención es el siguiente:

"DECRETO NUMERO 3405 DE 1985

(noviembre 24)

"Por el cual se decreta el Estado de Emergencia.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política, previo concepto favorable del Consejo de Estado, y

CONSIDERANDO:

"Que la inmensa y dolorosa tragedia originada en la actividad volcánica del Nevado del Ruiz constituye grave calamidad pública;

"Que esa misma actividad y sus consecuencias inmediatas son hechos sobrevinientes que han perturbado el orden económico y social del país por la perdida de innumerables vidas humanas, y porque causaron diversos y cuantiosos perjuicios a millares de personas, destrucción de valiosos bienes y de extensas y ricas regiones dedicadas a la actividad productiva y generación de empleo, e interrupción en la prestación de esenciales servicios públicos;

"Que por sus enormes repercusiones institucionales, especialmente sobre la Rama jurisdiccional, el asalto e incendio del Palacio de justicia y la muerte violenta de ilustres magistrados de dicha Corporación, lo mismo que la de muchos otros funcionarios y empleados, constituyen grave calamidad pública, con indudables efectos negativos sobre el orden social de la Nación;

"Que esos mismos hechos pueden contribuir aún más a perturbar el orden económico y social de la Nación si no se controla la extensión de sus efectos;

"Que corresponde al Gobierno asegurar la normalidad de la vida comunitaria mediante la realización de los actos y la expedición de las medidas necesarias para fortalecer la administración de justicia y para recuperar y rehabilitar las personas y regiones afectadas y, en general, para superar las situaciones de distinto orden creadas o agravadas por las calamidades a que se refieren los considerandos anteriores y para evitar que esas mismas situaciones se propaguen en la vida económica y social del país,

DECRETA:

"Artículo 1° DECLÁRASE el Estado de Emergencia por el término de treinta y cinco (35) días contados a partir de la fecha de vigencia del presente decreto.

"Artículo 2° En las condiciones y para los efectos previstos en el artículo 122 de la Constitución Política, el Congreso se reunirá a partir del día 7 de enero de 1986.

"Artículo 3° Este decreto rige a partir de la fecha de su publicación.

"Publíquese y cúmplase.

"Dado en Bogotá, a 24 de noviembre de 1985.

BELISARIO BETANCUR

El Ministro de Gobierno, Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ramírez Ocampo; el Ministro de Justicia, Enrique Parejo González; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Hugo Palacios Mejía; el Ministro de Defensa Nacional, general Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Roberto Mejía Caicedo; el Ministro de Desarrollo Económico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energía, Iván Duque Escobar; el Ministro de Educación Nacional, Liliam Suárez Melo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud (E.), Beatriz de la Vega; el Ministro de Comunicaciones, Noemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Rodolfo Segovia Salas".

II. CONCEPTO DEL PROCURADOR

El señor Procurador General de la Nación emitió el concepto de rigor, según lo dispuesto en el artículo 214 de la Carta, expresando que en su sentir los decretos que declaran el Estado de Emergencia no están sometidos a control jurisdiccional.

En apoyo de su tesis, expone los siguientes argumentos que ya habían sido propuestos en concepto de ese mismo Despacho a propósito del expediente número 1014 (114-E), cuyos apartes sobresalientes son:

"La institución jurídica del Estado de Emergencia comporta dos facultades diferentes:

"a) La del primer inciso del artículo 122 en cuya virtud puede el Presidente, por los motivos allí indicados 'con la firma de todos los Ministros,declarar el Estado de Emergencia por períodos que sumados no podrán exceder de noventa días al año';

"b) La del segundo inciso del mismo precepto, según el cual, 'mediante tal declaración que deberá ser motivada, podrá el Presidente,dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos'. Son estos decretos con fuerza de ley los que el parágrafo del citado artículo denomina 'legislativos', porque como su nombre lo indica, tienen por objeto legislar o dictar normas encaminadas a solucionar la situación que dio origen a la emergencia económica' (mayúsculas y subrayas del Despacho).

"2.2 Las anteriores consideraciones permiten a este Despacho sostener, como ya lo había hecho en anterior concepto, que el mecanismo excepcional de control judicial de constitucional (sic) previsto en el parágrafo del artículo 122 de la Carta (revisión automática) no cobija los decretos por medio de los cuales se declara la situación de emergencia económica sino a aquellos decretos legislativos que el Gobierno dicte en uso de las facultades de que queda investido 'mediante tal declaración'.

"En el mismo orden de ideas, la Procuraduría expresa su respetuosa discrepancia con algunas tesis expuestas por la honorable Corte Suprema, en fallo del 18 de noviembre de 1982, así:

"a) Aunque es apenas obvio que, en un Estado de Derecho, cualquier facultad de los órganos de poder deriva de la Constitución, la facultad de dictar decretos con fuerza de ley como en el Estado de Emergencia económica, tiene comofuente inmediata el decreto que declara dicha situación. Sólo en virtud de este decreto declarativo queda el Gobierno investido de tan excepcional facultad. Así se desprende claramente, a nuestro juicio, del texto contenido en el inciso 2° del referido artículo 122; 'mediante tal declaración (...) podrá (...) dictar decretos con fuerza de ley'. Por ello encuentra el Despacho, por lo menos ambigua, la siguiente afirmación contenida en el fallo:

"'Las facultades no se las da al Gobierno este decreto como parece desprenderse del argumento de la Procuraduría, sino la propia norma constitucional que consagra esta institución'.

"'Es obvio, como ya se dijo, que en el Estado de Derecho toda facultad de los órganos de poder deriva de la Constitución, pero resulta tan claro que en el decreto de declaración del Estado de Emergencia sí es lafuente inmediata de las facultades excepcionales de que queda investido el gobierno en virtud de tal situación que, sin él no podría dictar los decretos con fuerza de ley a que se refiere el inciso 2°, artículo 122 de la Carta';

"b) Aunque es evidente que el decreto de declaración del Estado de Emergencia se expide con base en el artículo 122 de la Carta, no es menos cierto, a juicio de la Procuraduría que las facultades excepcionales o extraordinarias a las cuales se refiere ese artículo consisten en que el Gobierno puede, 'dictar decretos con fuerza de ley'. Que el Gobierno dicte tales decretos es lo que constituye verdadera modificación o alteración del orden jurídico ordinario".

"…………

"De lo dicho se extrae en conclusión, que el decreto de declaración del Estado de Emergencia Económica no está cobijado por el mecanismo de revisión automática de constitucionalidad consagrado en el parágrafo del artículo 122 de la Carta. Dicho mecanismo sólo cobija los 'decretos legislativos' o 'decretos con fuerza de ley' que el Gobierno dicte en ejercicio de las facultades de que queda investido 'ediante tal declaración' ".

Concluye el Procurador, recomendando a la Corte que si no se declara inhibida para decidir, por las razones expuestas, proceda a la declaratoria de exequibilidad del Decreto en revisión.

La Corte se aparta parcialmente de los argumentos expuestos por el señor Procurador, con base en las consideraciones que más adelante se exponen, en este mismo fallo.

Los decretos a que se refiere el artículo 122 de la Carta pueden clasificarse, desde el punto de vista de su objeto, en dos categorías: el decreto que declara el Estado de Emergencia y los decretos que, una vez declarado, desarrollan las facultades extraordinarias que esta Institución otorga al Presidente de la República.

Sobre unos y otros la Corte Suprema de justicia debe ejercer control, pues el artículo 214 de la Carta le confía la guarda de laintegridad de la Constitución, sin excluir de este control los decretos declaratorios de la Emergencia Económica. Empero, una respetable jurisprudencia de la Corte sostenida desde cuando por primera vez se hizo uso del excepcional instrumento, en 1974 (C. S. J. Sala Plena, Sentencia de octubre 15 de 1974; C. S. J., Sala Plena, Sentencia del 15 de febrero de 1983), ha venido sentando la tesis de que, aunque la competencia general que le confiere la Constitución la obliga a examinar los aspectos formales del decreto declaratorio, por ser éste el acto por medio del cual el Gobierno declara el Estado de Emergencia es un acto cuyos fundamentos fueron estudiados (previamente) por el Consejo de Estado y que compromete la responsabilidad política del Presidente de la República y de todos sus Ministros. Solamente esos altos funcionarios de la administración disponen de la información, y los elementos valorativos necesarios para determinar si se dan y en qué medida los hechos perturbatorios, las crisis o amenazas de crisis económicas o sociales o la calamidad pública que configuran la emergencia; no corresponde a la Corte entrar en investigaciones ni en valoraciones de carácter social o económico tendientes a establecer la presencia y magnitud de los hechos invocados por el Ejecutivo.

La Corte sigue estimando acertada esta doctrina y, por tanto, considera que en el presente caso su competencia no va más allá de la verificación de los requisitos de forma o externos, sin profundizar en estudios sobre la materia contenida en el decreto que se examina, el cual, se repite, es un acto del Ejecutivo, sometido al concepto previo del Consejo de Estado, por el cual responde el gobierno ante el Congreso de la República. Los hechos a que alude el Decreto número 3405, actividad volcánica del Nevado del Ruiz, avenidas de los ríos que de él se nutren y destrucción del Municipio de Armero, de una parte y de otra, el asalto e incendio del Palacio de justicia y la muerte violenta de magistrados de nuestros máximos tribunales, son por otra parte, notoria y públicamente conocidos, no tan sólo en cuanto a su ocurrencia sino en punto a las graves repercusiones sociales y económicas que aparejaron.

Entonces, debe ocuparse la Corte de verificar si al expedirse el Decreto número 3405 se cumplieron los siguientes requisitos procedimentales que exige el propio artículo 122 y normas concordantes.

a)Consulta previa del Gobierno al Consejo de Estado.

Prevista también en el artículo 141-1 de' la Carta Política y obligatoria en lo que atañe a la solicitud misma de dictamen, más no en torno al contenido del mismo, que no constriñe al Gobierno a actuar en uno u otro sentido.

b)Firma de todos los Ministros.

Condición indispensable en esta clase de decretos.

c)Motivación del decreto.

Elemento básico que, simultáneamente con su carácter de requisito formal, constituye criterio de comparación con los decretos que posteriormente se expidan en desarrollo de la emergencia, a fin de verificar como lo ordena el artículo 122 de la Carta, la relación directa, exclusiva y específica que deban guardar las materias de tales actos con los hechos invocados por el Gobierno al declarar el Estado de excepción.

d)Definición del término dentro del cual se hará uso de las atribuciones propias del artículo 122

La expresión de este término dentro del mismo texto del decreto declaratorio deja establecido desde el principio, el tiempo que abarcan las facultades extraordinarias que asume el Presidente y por tanto, sirve de límite temporal de las mismas, configurando a la vez elemento de juicio para determinar si, sumado el período que se estudia con los de Estados de Emergencia ya declarados, se sobrepasa o no el tope máximo de noventa días al año, fijado por el mismo canon constitucional.

e)Convocatoria del Congreso para sesiones especiales si éste no se hallaba reunido.

Partiendo del conocimiento previo sobre si al declararse el Estado de Emergencia se hallaban o no reunidas las Cámaras Legislativas, la Corte ha de corroborar (en caso de no hallarse sesionando), si en el mismo articulado del decreto declaratorio el Presidente, como lo manda el artículo 122, ha procedido a convocarlas para dentro de los diez (10) días siguientes a la expiración de la emergencia, para los fines de control político que allí se contemplan. De no hacerse esta convocatoria expresa, siendo ella procedente, estaría incurriéndose en vicio formal o de procedimiento y así debería declararlo la Corte Suprema de Justicia.

2.Estudio de los requisitos constitucionales

Examinado el Decreto número 3405 de 1985 y sus antecedentes la Corte encuentra:

a) El Gobierno Nacional, por conducto de los señores Ministros de Gobierno y Hacienda, elevó consulta previa al honorable Consejo de Estado. La consulta se efectuó el día 23 de noviembre de 1985. El honorable Consejo de Estado, mediante dictamen del mismo día 23 de noviembre de 1985, conceptuó favorablemente a la declaratoria del Estado de Emergencia por calamidad pública;

b) El Decreto número 3405 de 1985 lleva la firma del señor Presidente de la República y la de todos sus Ministros;

c) El artículo 1° del Decreto número 3405 de 1985, indica expresamente que el término del Estado de Emergencia declarado será de treinta y cinco (35) días. No habiéndose declarado el Estado de Emergencia dentro del año inmediatamente anterior, no se sobrepasa el tope máximo prescrito en el artículo 122 de la Constitución;

d) La decisión contenida en el decreto que se estudia se halla precedida de cinco (5) considerandos que ponen de presente los motivos que llevan al Gobierno a declarar el Estado de Emergencia;

e) El artículo 2° del mismo decreto establece: "en las condiciones y para los efectos previstos en el artículo 122 de la Constitución Política, el Congreso se reunirá a partir del día 7 de enero de 1986".

En consecuencia, el decreto se ciñe, desde el punto de vista formal, a los requisitos exigidos por los artículos 122 y 141 de la Constitución Nacional y no quebranta estos preceptos ni otro alguno de la Carta.

Cabe precisar que el decreto aludido incurre en una inexactitud que no es inconstitucional, pero respecto de la cual conviene hacer alguna aclaración. El encabezamiento del decreto indica: "Por el cual sedecreta el Estado de Emergencia". Considera la Corte que, al tenor de la Constitución, el Gobierno se limita a declarar dicho Estado con base en los hechos que invoca y que reconoce. Se trata de un acto declaratorio, no constitutivo, como pareciera deducirse de los términos empleados en este caso por el Gobierno.

III. DECISIÓN

Con fundamento en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Es CONSTITUCIONAL el Decreto Legislativo número 3405 del 24 de noviembre de 1985, "por el cual se decreta el Estado de Emergencia".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.

Luis Enrique Aldana Rozo, Vicepresidente, Hernando Baquero Borda, Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Germán De Gamboa y Villate, Jairo Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Hernando Gómez Otálora, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Hernando Tapias Rocha, Germán Váldes Sánchez.

Inés Galvis de Benavides

Secretaria General