Norma demandada: El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 122 de la Constitución Nacional, ha enviado a la Corte para su revisión el Decreto número 3615 de 10 de diciembre de 1985 por el cual se concede una autorización, y se dictan normas sobre el funcionamiento del Fondo de Reconstrucción""."
EL ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA ES UN MECANISMO EXTRAORDINARIO MEDIANTE EL CUAL EL GOBIERNO NACIONAL CONJURA CIERTAS SITUACIONES DE ORDEN SOCIAL Y ECONOMICO A TRAVES DE LOS MEDIOS CONSTITUCIONALES. EN NINGUN MOMENTO CON LA EMERGENCIA ECONOMICA SE PODRAN DISMINUIR O MERMAR DERECHOS DE LOS TRABAJADORES, ADQUIRIDOS POR MEDIO DE LEYES ANTERIORES.
Inconstitucionaleslos artículos 1° y 2° del Decreto número 3615 de 1985 y constitucionales los artículos 3° y 4° del mismo Decreto.
Corte Suprema de justicia
Sala Plena
Sentencia número 19 bis
Referencia: Expediente número 1417 (201-E). Revisión constitucional del Decreto Legislativo número 3615 de 1985. (Diciembre 10) "por el cual se concede una autorización y se dictan normas sobre el funcionamiento del Fondo de Reconstrucción. Emergencia Económica.
Magistrado ponente: doctor Guillermo Dávila Muñoz.
Aprobada por acta número 35 de 15 de abril de 1986.
Bogotá, D. E., quince (15) de abril de mil novecientos ochenta y seis.
El Gobierno Nacional, en cumplimiento de lo ordenado en el artículo 122 de la Constitución Nacional, ha enviado a la Corte para su revisión el Decreto número 3615 de 10 de diciembre de 1985 "por el cual se concede una autorización, y se dictan normas sobre el funcionamiento del Fondo de Reconstrucción".
I. TEXTO DEL DECRETO
El texto del Decreto objeto de revisión es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 3615 DE 1985
(diciembre 10)
"Por el cual se concede una autorización, y se dictan normas sobre el funcionamiento del Fondo de Reconstrucción.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3405 de 19851
"DECRETA:
"Artículo 1° Autorízase a las Cajas de Compensación Familiar para destinar el uno y medio por ciento (1.5%) de los aportes recaudados para subsidio familiar, calculados con base en el año de 1984, para constituir un Fondo de Solidaridad con el objeto de satisfacer necesidades de recreación, mercadeo de productos de primera necesidad, salud, vivienda y obras complementarias, para los damnificados de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
"Los recursos de que trata el inciso anterior serán manejados por el Fondo de Reconstrucción Resurgir, quien podrá delegar tal atribución en las Cajas de Compensación Familiar que los aporten.
"Artículo 2° Las apropiaciones que hagan las Cajas de Compensación Familiar para la constitución del fondo creado por el artículo anterior, serán imputables a la reserva legal establecida por el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 21 de 1982.
"Artículo 3° Los recursos del Fondo de Reconstrucción Resurgir podrán ser administrados fiduciariamente por la entidad que recomiende el Comité Financiero de que trata el artículo 7° del Decreto número 3406 de 1985. Esta entidad también podrá prestar los servicios administrativos que requiere el Fondo para su normal funcionamiento previa solicitud del Gerente General.
"Artículo 4° El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga el artículo 8° del Decreto Legislativo número 3406 de 1985.
"Publíquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 10 de diciembre de 1985.
BELISARIO BETANCUR
El Ministro de Gobierno, Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ramírez Ocampo; el Ministro de Justicia, Enrique Parejo González; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Hugo Palacios Mejía; el Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Roberto Mejía Caicedo; el Ministro de Desarrollo Económico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energía, Iván Duque Escobar; el Ministro de Educación Nacional, Liliam Suárez Melo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, Rafael de Zubiría Gómez; el Ministro de Comunicaciones, Noemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Rodolfo Segovia Salas".
II. CONCEPTO DEL PROCURADOR
Dentro del término de fijación en lista el Decreto en revisión no fue impugnado ni defendido. Por su parte el Procurador General de la Nación en concepto de 4 de marzo del presente año solicita a la Corte "que declare EXEQUIBLES las disposiciones que conforman el Decreto Legislativo".
Petición que fundamenta en lo siguiente:
1. Que el Decreto citado está "cobijado por el mecanismo en revisión constitucional consagrado en el parágrafo del artículo 122 de la Carta", y, desde luego, dictado en desarrollo del Decreto número 3405 de 1985.
2. Al referirse a la materia tratada por el Decreto en revisión expresa:
"Se autoriza a las Cajas de Compensación Familiar para destinar el 1.5% de los aportes recaudados para subsidio familiar para constituir un Fondo de Solidaridad con el objeto de satisfacer necesidades indispensables y obras complementarias, a favor de los damnificados de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz; se establece lo concerniente al manejo de los recursos de dicho Fondo; se dispone que las apropiaciones que hagan las Cajas de Compensación Familiar para la constitución de dicho Fondo de Solidaridad serán imputables a la reserva legal establecida por el numeral 3° del artículo 43 de la Ley 21 de 1982; y se faculta a la entidad que recomiende el Comité Financiero de que trata el artículo 7° del Decreto número 3406 de 1985 para que pueda administrar fiduciariamente los recursos de Resurgir".
3. Medidas que -dice- obedecen a las facultades de que está revestido el Presidente de la República en virtud del Estado de Emergencia y "destinadas 'exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos', porque los recursos financieros de que trata el artículo 1° de dicho Decreto número 3615 están destinados a satisfacer necesidades de recreación, mercadeo, salud, vivienda y obras complementarias, a favor de los damnificados de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz".
4. Agrega que el Decreto fue dictado dentro del término de 35 días señalado en el Decreto número 3405 de 1985 declarativo del Estado de Emergencia, firmado por el Presidente de la República y todos los ministros del despacho y, finalmente, que "se refiere a materias que tienen relación directa y específica con la situación que determina el Estado de Emergencia" y "las medidas adoptadas no tienen el alcance de desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en leyes anteriores".
III. CONSIDERACIONES DE LA SALA
1. La Corte es competente para estudiar el Decreto referido y decidir sobre su constitucionalidad de acuerdo a los artículos 214 y 122 de la Constitución Nacional.
Advirtiendo que por su aspecto formal no presenta vicio alguno y lleva las firmas del presidente de la República y de todos sus ministros.
Reconocido está que el Estado de Emergencia Económica constituye un mecanismo extraordinario mediante el cual el Gobierno Nacional conjura ciertas situaciones de orden social y económico a través de los medios constitucionales. Desde luego es necesario que, entre las medidas adoptadas y las circunstancias que llevan al legislador extraordinario a tomar la decisión, debe existir una relación directa y específica. De donde si la conexidad es más aparente que real el Decreto Legislativo resulta fuera del cauce constitucional.
2. Es lo acontecido con el Decreto número 3615 de 1985 que se revisa, cuyos artículos 1° y 2° son violatorios del inciso final del artículo 122 de la Carta, por las razones que pasan a exponerse:
a) El aparte enunciado de la norma en comento prescribe:
"Durante el Estado de Emergencia Económica el gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores consagrados en las leyes anteriores";
O sea que el Presidente de la República cuando ejerce las facultades bajo el régimen especial del Estado de Emergencia, no puede en ningún caso establecer limitaciones tendientes a desmejorar los derechos de los trabajadores;
La Ley 21 de 1982 define el subsidio familiar como "una prestación social pagadera en dinero, especie y servicios a los trabajadores de medianos y menores ingresos... ". El mismo estatuto enseña que las Cajas de Compensación Familiar son personas jurídicas de derecho privado sin ánimo de lucro que cumplen funciones de seguridad social, con la obligación legal de garantizar a los trabajadores el pago de la prestación social denominada subsidio familiar y, además, para satisfacer el objetivo de aliviar "las cargas económicas que representa el sostenimiento de la familia, como núcleo básico de la sociedad".
b) Por lo tanto, a las Cajas de Compensación se les asignan los recursos necesarios con el fin de satisfacer las necesidades de las familias de los trabajadores y, naturalmente, en el orden de destinación de los ingresos está la constitución "de la reserva legal de fácil liquidez", según la definición de la ley, destinados a permitir la seguridad de la atención adecuada y oportuna de todas las obligaciones de las Cajas por estos conceptos.
c) El Decreto que se revisa al autorizar a las Cajas de Compensación Familiar destinan el uno y medio por ciento de los aportes recaudados para subsidio familiar, con el objeto de satisfacer necesidades de los damnificados de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz, está afectando los derechos de los trabajadores, pues es evidente que la deducción constituye factor determinante de desmejoramiento en la cuantía de dicho auxilio, derecho social adquirido en beneficio de los trabajadores afiliados y con incidencia patente en la distribución de los aportes recaudados por las Cajas en la proporción que fija el artículo 43 de la Ley 21.
d) De otra parte el destino que hace el Decreto en cuestión no puede tenerse como un medio de inversión que mantenga la condición de fácil liquidez, que expresa la ley, respecto de las reservas obligatorias para las Cajas de Compensación Familiar, puesto que se destinan a la atención de necesidades de otro sector diferente al de los trabajadores y, sin desconocer que también conlleva un sentido de protección social, no coincide exactamente con el campo de cubrimiento del subsidie familiar que se encuentra restringido a los trabajadores.
Por lo tanto significa que si se afectan los fondos destinados a la atención de su subsidio familiar, necesariamente se están desmejorando sus derechos, cuando menos, la seguridad de contar con la atención suficiente y oportuna del subsidio familiar.
4. Si bien el Decreto número 3615 emplea el término "autorízase" y aparentemente no conlleva una orden para destinar un determinado porcentaje de los aportes recaudados por las Cajas imputable a la reserva legal a cargo de éstas, lo cierto es que en su esencia contiene un imperativo, porque al señalar un tanto por ciento definido supone que la facultad discrecional aparente de las Cajas queda limitada a dicho porcentaje. Fuera de que el artículo 2° al utilizar la expresión "serán imputables" está indicando no ya una autorización sino un mandato.
Se repite que es indiscutible que el subsidio familiar está instituido para cumplir con principios de solidaridad y, más aún, que entratándose de los damnificados de Armero el fin propuesto es por demás loable y justo, pero estas circunstancias no pueden conducir al legislador extraordinario a desmejorar los derechos de los trabajadores conforme lo prohíbe de manera incontrovertible la Carta.
De otra parte, si bien es cierto que el subsidio familiar es un instrumento de la seguridad social, debe tenerse muy en cuenta que lo es de la seguridad social laboral, que ampara exclusivamente a los trabajadores.
5. Respecto de los artículos 3° y 4° del Decreto número 3615 de 1985, debe aclararse que aquel adiciona el artículo 7° del Decreto número 3406 de 1985, al establecer que los recursos del Fondo Resurgir podrán ser administrados fiduciariamente por la entidad que recomiende el Comité Financiero de Resurgir, cuerpo consultivo del Fondo antes mencionado. De igual manera señala que Resurgir podrá prestar los servicios administrativos que requiera para su normal funcionamiento, previa solicitud del gerente general.
Por su parte el artículo 4° deroga el artículo 8° del Decreto número 3406 de 1985, facultad que tiene el Gobierno Nacional en vigencia del Estado de Emergencia.
En consecuencia los dos artículos son constitucionales, pues no violan la Carta.
IV. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena- previo concepto de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Declarar INCONSTITUCIONALES los artículos 1° y 2° del Decreto número 3615 de 10 de diciembre de 1985 y CONSTITUCIONALES los artículos 3° y 4° del mismo, "Por el cual se concede una autorización, y se dictan normas sobre el funcionamiento del Fondo de Reconstrucción".
Comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Hernando Baquero Borda, Con salvamento de voto; Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Con salvamento de voto; Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Con salvamento de voto; Guillermo Duque Ruiz, Hernando Gómez Otálora, Con salvamento de voto; Héctor Gómez Uribe, Con salvamento de voto; Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Con salvamento de voto; Fabio Morón Díaz, Con salvamento de voto; Alberto Ospina Botero, Con salvamento de voto; Jaime Pinzón López, Con salvamento de voto; Edgar Saavedra Rojas, Con salvamento de voto; Guillermo Salamanca Molano, Hernando Tapias Rocha, Germán Valdés Sánchez.
Luis H. Mera Benavides
Secretario General
SALVAMENTO DE VOTO
Nos permitimos separarnos de los criterios que sustentan el fallo de la mayoría por medio de los cuales la honorable Corte Suprema de Justicia declaró la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo número 3615 de 1985, "Por el cual se concede una autorización y se dictan normas sobre el funcionamiento del Fondo de Reconstrucción", por las siguientes razones:
Los artículos 1° y 2° del Decreto en revisión, disponen la autorización para que las Cajas de Compensación Familiar destinen el 1.5% de los aportes recaudados para subsidio familiar, calculados con base en el año de 1984, para recreación, mercadeo de productos de primera necesidad, salud, vivienda y obras complementarias, para los damnificados de la actividad volcánica del Nevado del Ruiz. Estas disposiciones se encuentran acordes con la Constitución y concuerdan con el artículo 43 de la Ley 21 de 1982, que obliga a las Cajas de Compensación Familiar a constituir con los aportes recaudados por concepto de subsidio familiar hasta un 3% para la constitución de la reserva legal de fácil liquidez, y con el artículo 59 de la misma Ley, ya que la mencionada reserva legal sólo podrá ser invertida en aquellos valores que sean expresamente autorizados por el Gobierno.
Es de anotar también, que el artículo 1° del Decreto dispuso solamente una autorización y no una orden a las Cajas de Compensación Familiar, para destinar el 1.5% de los aportes recaudados, imputables a la reserva legal que aquéllas deben constituir, lo cual permite a las distintas Cajas, en la medida de sus capacidades, que hagan uso o no de las facultades que les confiere el Decreto en revisión.
La reserva legal por su propia naturaleza, está destinada a suplir dificultades de liquidez que puedan tener en un momento determinado las Cajas de Compensación Familiar, lo cual no constituye un fondo de beneficio a los trabajadores, sino un activo de fácil liquidez para apropiación de los administradores de la entidad, cuando surjan los eventos previstos en la Ley. Viene así a constituir la reserva legal una especie de garantía cuando se presentan situaciones de liquidez, y no un beneficio que se agregue a los pagos por subsidio familiar, que están efectivamente protegidos en la distribución que ordena la Ley a favor de los trabajadores.
Así mismo, dichos dineros provenientes de la reserva legal, serán destinados única y exclusivamente a las operaciones que dispuso el Decreto, como son las de recreación, mercadeo de productos de primera necesidad, salud, vivienda y otros complementarios para los damnificados de la catástrofe del Nevado del Ruiz. Esto es, con estos dineros se han de desarrollar los planes y programas a que están obligadas las Cajas de Compensación Familiar, los que han de producir utilidades para ellas, sin que con esto se desmejore la situación de los trabajadores y por el contrario eventualmente los favorecería.
De otro lado, la finalidad del subsidio familiar no es otra que proteger la familia como estamento básico de la sociedad colombiana. Así estas familias en zona de desastre también deben ser protegidas por el Estado, con medio idóneo que otorga el ordenamiento jurídico, como son las Cajas de Compensación Familiar, cuya moderna estructura y propósitos sociales han adoptado un criterio de universalidad y solidaridad destinado a nivelar las desigualdades económicas existentes en la comunidad. A este respecto existen antecedentes legislativos corno el Decreto número 3134 de 1968, que autorizó a "las Cajas de Compensación Familiar a invertir sus reservas legales o parte de ellas en determinados valores que tengan por finalidad el fomento económico y mejoramiento social', dentro de esa concepción del subsidio familiar cimentada sobre los criterios de bienestar y solidaridad, que ha sido señalada en la política social de los últimos tiempos y que enfatiza en el sentido de que el "subsidio contribuiría a proporcionar al trabajador las condiciones adecuadas para que éste desarrolle una labor digna y acorde con su condición humana, para lo cual se fortalecerán las acciones hacia la atención de los grupos de menores ingresos y a la incorporación de sectores laborales aún desprotegidos, de modo que, de acuerdo con el marco legal los esfuerzos se traduzcan en mejores niveles de vida para la población" (Superintendencia del Subsidio Familiar. Política Nacional del Subsidio Familiar -Legislación. Ed. Universidad Nacional, junio 1985, p. 5).
En esta línea doctrinaria es conveniente reiterar que el subsidio familiar no es sino una parte de la seguridad social de Colombia, la cual está dirigida por el Estado. El subsidio familiar no puede concebirse como beneficio de la familia de un grupo de trabajadores vinculados a una Caja de Compensación Familiar, sino como un sistema que tiende a la conquista de una sociedad más justa e igualitaria, saliéndose del estrecho marco de la familia de los trabajadores, y tal concepción se recoge en las políticas a cargo del Consejo Superior del Subsidio Familiar, cuando dice que es deber suyo:
"1....
"2. Sugerir normas y procedimientos para asegurar que las obras y los programas sociales de las Cajas de Compensación Familiar, se adecuen a las políticas nacionales de seguridad social y subsidio familiar y consulten el orden de prioridades señalado por la presente ley" (Lo subrayado es de la Corte).
Por las anteriores consideraciones, el Decreto en estudio no desmejora "los derechos sociales de los trabajadores, consagrados en leyes anteriores", por lo cual no cabe duda que está acorde con los incisos segundo y sexto del artículo 122 de la Carta y la honorable Corte Suprema de justicia debió declarar la constitucionalidad de los artículos 1° y 2° del Decreto número 3615 de 1985.
Fabio Morón Díaz, Magistrado; Jairo E. Duque Pérez, Magistrado; Jaime pinzón López, Magistrado; Hernando Gómez Otálora, Magistrado; Hernando Raquero Borda, Magistrado; Alberto Ospina Botero, Magistrado; Jorge Carreño Luengas, Magistrado; Lisandro Martínez Zúñiga, Magistrado; Héctor Gómez Uribe, Magistrado; Edgar Saavedra Rojas, Magistrado.