Norma demandada: Por el cual se dictan medidas para la reconstrucción de las zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz
CREACION DEL FONDO DE RECONSTRUCCION "RESURGIR" COMO ESTABLECIMIENTO PUBLICO DE PERSONERIA JURIDICA Y DE PATRIMONIO PROPIO, DESTINADO A LA REHABILITACION DE LAS ZONAS AFECTADAS POR LA ACTIVIDAD VOLCANICA DEL NEVADO DEL RUIZ. ASIGNACION DE COMPETENCIAS A LA CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA. REGIMEN DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA E INSINUACION DE DONACIONES. EMERGENCIA
ECONOMICA.
Constitucional el Decreto número 3406 de 1985, con excepción del art. 10 que fue declarado inconstitucional.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 19.
Referencia: Expediente número 1412 (196-E), Decreto número 3406 de 1985, "por el cual se dictan medidas para la reconstrucción de las zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz".
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
(Aprobada por acta número 34 del 10 de abril de 1986).
Bogotá, D. E., diez (10) de abril de mil novecientos ochenta y seis (1986).
Con fecha 25 de noviembre de 1985, se recibió en la Secretaría de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de justicia, proveniente de la Presidencia de la República copia auténtica del Decreto número 3406 de 1985, para su correspondiente control de constitucionalidad.
Con fecha 10 de febrero de 1986, se repartió y por auto de 12 de febrero del mismo año, se ordenó su fijación en lista a fin de permitir la intervención ciudadana que ordena el artículo 214, numeral 2°, inciso segundo de la Constitución Nacional. Se hizo presente el ciudadano José Ernesto Rey Cantor, quien reclamó la declaratoria de inconstitucionalidad del Decreto materia de revisión. Se corrió el traslado al Procurador General de la Nación, quien se pronunció dentro del término legal y solicita la constitucionalidad del Decreto número 3406 de 1985.
Agotada la ritualidad del proceso constitucional en todas sus etapas, la Corte Suprema de justicia entra a decidir sobre el fondo.
I. TEXTO DEL DECRETO
El texto del Decreto número 3406 de 1985, es el siguiente:
"DECRETO NUMERO 3406 DE 1985
(noviembre 24)
"Por el cual se dictan medidas para la reconstrucción de las zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
"El Presidente de la República de Colombia, en uso de las atribuciones que le confiere el artículo 122 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto número 3405 de 1985,
"DECRETA:
"Artículo 1° Para la financiación de las actividades y obras que requiera la rehabilitación social, económica y material de la población y de las zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz, créase el Fondo de Reconstrucción "Resurgir" como establecimiento público dotado de personería jurídica y patrimonio propio.
"Artículo 2° La dirección y administración del Fondo estarán a cargo de una Junta Directiva, un Gerente General y un Director Ejecutivo.
"Artículo 3° La Junta Directiva estará integrada por:
"a) El Presidente de la República, quien la presidirá;
"b) Cinco (5) miembros principales, con sus respectivos suplentes, designados por el Presidente de la República.
"Concurrirán a la junta los funcionarios y demás personas que la misma invite a sus deliberaciones.
"Artículo 4° El Gerente General y el Director Ejecutivo serán funcionarios de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República y tendrán las calidades y asignaciones que las normas vigentes señalan para los Ministros del Despacho.
"Artículo 5° Son funciones de la junta Directiva:
"a) Adoptar los planes y programas que deban ejecutarse con cargo a los recursos del Fondo;
"b) Asignar a las personas públicas o privadas que considere del caso la realización de las actividades y obras que cumplan dichos planes y programas;
"c) Aprobar el contrato de administración fiduciaria que se celebre para el manejo y disposición de los recursos del Fondo;
"d) Ordenar el reembolso de los gastos que hayan efectuado entidades públicas para la atención de la emergencia presentada; y
"e) Las demás necesarias para el cumplimiento de los objetivos y funciones de la entidad.
"Artículo 6° Al Gerente General corresponde la representación legal del Fondo y la ejecución de las decisiones que adopte la Junta Directiva, con la colaboración inmediata del Director Ejecutivo.
"Artículo 7° Como cuerpos asesores de la Junta Directiva créanse los Comités de Reconstrucción y Financiero encargados de preparar y recomendar a aquélla las actividades y obras necesarias para el cumplimiento de las funciones del Fondo y la consecución de recursos para éste, respectivamente.
"La junta Directiva determinará la composición de los Comités y las funciones de secretaría técnica y administrativa de los mismos corresponden, en su orden, al Departamento Nacional de Planeación y a la entidad con la cual se celebre el contrato para la administración fiduciaria de los recursos del Fondo. Así mismo, la junta Directiva podrá crear los demás Comités que considere necesario para el cumplimiento de las funciones del Fondo.
"Artículo 8° La entidad que administre fiduciariamente los recursos del Fondo prestará a este los servicios administrativos que requiera para su normal funcionamiento.
"Artículo 9° El patrimonio del Fondo estará integrado por:
"a) Las partidas que se le asignen en el Presupuesto de la Nación y en los de otras entidades públicas;
"b) El valor de los contratos de empréstito que celebre;
"c) Las sumas de dinero y demás bienes que reciba a título de donación;
"d) El producto de las operaciones que realice;
"e) Los demás bienes que adquiera a cualquier título.
"Parágrafo. Serán transferidos al Fondo todos los bienes que a la fecha de vigencia del presente Decreto se hayan donado por personas nacionales o extranjeras al Fondo Nacional de Calamidades para contribuir a las labores de asistencia y reconstrucción de la población y las zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz.
"Artículo 10. La Contraloría General de la República expedirá normas especiales, acordes con la naturaleza y objetivos del Fondo, para el control fiscal del mismo, el cual sólo será posterior.
"Artículo 11. La celebración de contratos por parte del Fondo no estará sujeta a formalidades distintas de aquéllas que la ley señala para la contratación entre particulares. Sin embargo, los contratos de empréstito requieren autorización previa del Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
"Artículo 12. Los contratos que celebren las entidades públicas con cargo a los recursos que les asigne el Fondo y los que tengan por objeto el adelantamiento de actividades o la ejecución de obras que previamente haya determinado y autorizado específicamente la junta Directiva del Fondo, no requerirán, para su celebración y perfeccionamiento, de requisitos distintos de los que la ley ordena para la contratación entre particulares, cualquiera que sea su cuantía. De acuerdo con las normas pertinentes, estos contratos deberán cumplir los requisitos de registro presupuestal cuando la entidad comprometa sus propios recursos y publicación en el "Diario Oficial".
"Artículo 13. Las donaciones que hagan las personas naturales o jurídicas al Fondo estarán exentas de todo tributo y no requerirán del procedimiento de insinuación.
"La importación de bienes que hagan el Fondo y otras entidades públicas, en este caso previa autorización específica de aquél, estará exenta de todo tributo. La nacionalización de tales bienes sólo requerirá la suscripción de un acta por parte de la autoridad aduanera competente, previa certificación del Director del Fondo.
"Artículo 14. Cuando se hayan cumplido las tareas asignadas al Fondo, el gobierno dictará las normas necesarias para su liquidación y dispondrá que los bienes y recursos sobrantes se transfieran al Fondo Nacional de Calamidades creado por el Decreto número 1547 de 1984.
"Artículo 15. Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación.
"Publíquese, comuníquese y cúmplase.
"Dado en Bogotá, D. E., a 24 de noviembre de 1985.
BELISARIO BETANCUR
El Ministro de Gobierno, Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ramírez Ocampo; el Ministro de Justicia, Enrique Parejo González; el Ministro de Hacienda y Crédito Público, Hugo Palacios Mejía; el Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Roberto Mejía Caicedo; el Ministro de Desarrollo Económico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energía, Iván Duque Escobar; el Ministro de Educación Nacional, Liliam Suárez Melo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, (E.) Beatriz de la Vega; el Ministro de Comunicaciones, Noemí Sanín Posada; el Ministro de Obras Públicas y Transporte, Rodolfo Segovia Salas".
II. INTERVENCIÓN CIUDADANA
El ciudadano José Ernesto Rey Cantor, se hizo presente para ejercer el derecho de impugnar la constitucionalidad del Decreto número 3406 de 1985, y solicita la declaratoria de inconstitucionalidad del mismo. Fundamenta su solicitud así:
1. Que el Decreto materia de la revisión viola el artículo 76 numeral 91 de la Constitución Nacional, ya que con él se creó un establecimiento público denominado Resurgir, función esta que sólo le corresponde a la ley.
2. Que por tal razón la competencia para la creación de establecimientos públicos la tiene el Legislativo, pero jamás la puede obtener el Ejecutivo "so pretexto" de conjurar la crisis económica, como consecuencia del desastre de Armero.
3. Que el Gobierno debió ceñirse al trámite de urgencia que dispone el artículo 91 de la Constitución Nacional.
4. Que el Decreto viola el artículo 120, numeral 1° de la Constitución Nacional, por cuanto el nombramiento de los directores y gerentes generales de los establecimientos públicos se efectuó invocando el artículo 122 de la Constitución Nacional, por cuanto le dio competencia a la Contraloría General de la República para dictar normas especiales para el control fiscal, pues dicha norma constitucional le da competencia al Congreso y por lo tanto se están usurpando funciones del legislador.
III. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL. DE LA NACIÓN
El Procurador General de la Nación conceptuó de la siguiente manera:
1. Que para la Procuraduría, "la facultad extraordinaria de dictar decretos con fuerza de ley, que la Constitución confiere al Gobierno, mediante la declaración de Estado de Emergencia, tiene como precisos límites, los que se desprenden del carácter exceptivo del artículo 122".
2. Que el Decreto número 3406 fue expedido por el Gobierno en uso de atribuciones que le confiere el artículo 122 de la Constitución y en desarrollo del Decreto número 3405 de 1985.
3. Que el Decreto mencionado se encuentra sometido al mecanismo de revisión de constitucionalidad.
4. Que el Decreto lleva la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros.
5. El señor Procurador deja en manos de la Corte, la solución que se le pueda dar a un punto que para él es dudoso, pero sin comprometer su concepto frente al mismo, al afirmar que el Decreto en revisión pudo haberse dictado cuando aún no había entrado a regir el Decreto que declaró el Estado de Emergencia.
6. Que revisados los 14 artículos del Decreto, no advierte la Procuraduría violación de la Constitución y por ello solicita se declare la constitucionalidad del Decreto en revisión.
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Se trata de un decreto dictado con base en las facultades que confiere el artículo 122 de la Constitución Nacional, y por ello le corresponde a la Corte Suprema de Justicia, la revisión de constitucionalidad, por mandato expreso de la Constitución, que le otorga a esta Corporación competencia para tal efecto.
El Decreto lleva la firma del Presidente de la República y de todos los Ministros del Despacho, en cumplimiento de la formalidad que exige el artículo 122, para tal caso.
Corresponde analizar si el Decreto número 3406 fue dictado dentro del término de la Emergencia, esto es, dentro de su vigencia, punto que le deja alguna duda al señor Procurador General de la Nación.
La norma constitucional para el caso aplicable, es la del artículo 122, en su inciso segundo, que dispone:
"... mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los Ministros,dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis..." (El subrayado es de la Corte).
La norma constitucional está exigiendo que para dictar decretos con fuerza de ley, se requiere la declaratoria delEstado de Emergencia Económica, esto es, que el Decreto de Emergencia haya sido expedido y que el Decreto con fuerza de ley se dicte invocando dicho Estado de Emergencia.
Tanto el Decreto que declara el Estado de Sitio como el que declara la Emergencia Económica son, en la clasificación que ha seguido nuestra doctrina y jurisprudencia "Actos Condición" ya que no tienen aptitud para crear situación jurídica alguna, sino que se limitan a condicionar el nacimiento de una situación de derecho objetivo o constitucional, en nuestro caso, regulada por los artículos 121 y 122 de la Carta Fundamental que invisten al Presidente de excepcionales atribuciones para dictar decretos legislativos tendientes a contrarrestar la perturbación del orden público o a conjurar la crisis o impedir la extensión de sus efectos.
Dado el carácter de actos materialmente administrativos destinados a acreditar un hecho o situación, sin incidir en su contenido, no formulan una norma de conducta propiamente dicha, dirigida "a los habitantes que viven en sociedad" ni generan para éstos una limitación de su acción, razón por la cual su promulgación no se hace indispensable para su observancia, como sí lo tienen dispuesto los artículos 52 y 53 de la Ley 4ª de 1913 para las leyes, cuya presunción de conocimiento general toma apoyo precisamente en este hecho.
Por otra parte, tiene definido la Corte, desde tiempo atrás, que la obligatoriedad de la ley se determina por la misma ley, pudiendo ser anterior o posterior a su promulgación (G. J. Nr. 2340-41-42, pág. 320); y que las urgencias de la Administración pueden ofrecer circunstancias que hagan necesaria su inmediata observancia, como ocurre frecuentemente con respecto a los decretos legislativos del 121 y 122 de la Constitución, por lo cual resulta innecesario, como atrás se dijo, el cumplimiento del requisito de la promulgación del Decreto que declara la Emergencia Económica.
A este respecto conviene recordar que la Corte en sentencia de 25 de mayo de 1981 declaró:
"... Por manera que, si la ley en sentido formal puede entrar a regir antes de su promulgación si así lo dispone el Congreso, no se ve la razón por la cual el Gobierno, habilitado debidamente como es el caso presente, no pueda determinar que los decretos dictados rijan a partir de su expedición, sin perjuicio de su inserción en el 'Diario Oficial'.
"Y es más explicable esta modalidad en decretos requeridos de su vigencia inmediata, ya que se encaminan en muchos casos a actuar sobre situaciones que necesitan de pronta acción para prevenir hechos, cuya inminente ocurrencia podrían causar graves efectos, si no se ejecutan con la necesaria diligencia, a fin de impedir actos que en la práctica pudieran hacerlos nugatorios".
Lo dicho está en perfecta armonía o compatibilidad con lo que estatuyen los incisos primero y seguido de los artículos 121 y 122 en su orden, de la Constitución Nacional, conforme a los cuales "mediante tal declaración del Estado de Sitio" o "mediante tal declaración de emergencia, el Presidente podrá dictar decretos con fuerza de ley".
En este sentido, la vigencia del Decreto que declara la Emergencia Económica se inicia a partir de la fecha de su expedición, debiendo el Presidente señalar en el mismo el término final que no exceda el límite temporal previsto en el artículo 122 de la Constitución Nacional.
Ahora bien, si el Decreto número 3405 de 1985 que declaró la Emergencia Económica, dispuso que entraría a regir a partir de su publicación, lo que a la luz de la interpretación expuesta resultaría innecesario, también es evidente que el Decreto que se revisa entró en vigencia con posterioridad a la publicación de aquél. Así aparece claramente establecido que el Decreto número 3406 de 24 de noviembre de 1985, fue dictado cuando ya se había declarado el Estado de Emergencia, esto es, por el Decreto número 3405 de la misma fecha, y la publicación de ambos se hizo al día siguiente en el "Diario Oficial", pero en el orden establecido por la numeración de decretos que lleva la Presidencia de la República, primero el número 3405 que declara la Emergencia y luego el número 3406 que se revisa, y que es desarrollo del primero.
La Corte aclara en esta forma la duda planteada por el señor Procurador General de la Nación en este aspecto, pues de los propios textos de la Carta fluye una interpretación que no sólo tiene en cuenta su tenor literal sino la presunción que rige en estos casos y que es una de las reglas de oro de la interpretación constitucional.
No sería necesario acudir a tales interpretaciones si el Gobierno tuviera un poco más de cuidado en estos aspectos, que son de indiscutible trascendencia por la elevada categoría de las funciones que se cumplen por medio de estos decretos legislativos.
Por las anteriores razones, esta Corporación considera que no se violó el artículo 122 de la Constitución.
De otro lado, el Decreto guarda relación de conexidad con una de las situaciones fácticas que determinaron el Estado de Emergencia Económica, como es la actividad volcánica del Nevado del Ruiz, que causó innumerables muertos, heridos y damnificados, y el Decreto pretende dar alivio y proteger a estas personas que lo perdieron todo o parte de sus propiedades, ya que es deber del Gobierno restablecer el orden social afectado y conjurar la crisis e impedir la extensión de sus efectos. Considerando que los puntos fundamentales para estudiar son:
a) Creación de un establecimiento público dotado de personería jurídica y patrimonio propio denominado Fondo de Reconstrucción "Resurgir"; determinación del cuerpo de administración y dirección con sus correspondientes funciones y su nombramiento; integración del patrimonio del fondo creado;
b) Asignación de competencia a la Contraloría General de la República para expedir normas especiales en materia de control fiscal para el Fondo;
c) Celebración de contratos. Supresión del procedimiento de insinuación de donaciones; y
d) Vida de Resurgir.
Sobre estos aspectos, procede entonces a ocuparse la Corte, así:
a) Creación de un establecimiento público dotado de personería jurídica y patrimonio propio denominado Fondo de Reconstrucción "Resurgir". Determinación del cuerpo de administración: nombramiento e integración de su patrimonio.
Si bien es cierto que le corresponde al legislador por mandato del artículo 76, numeral 9° de la Constitución Nacional, la creación de establecimientos públicos, no es menos cierto que el estado de excepción del artículo 122, autoriza al Ejecutivo para convertirse en legislador extraordinario, dentro de términos precisos y con el único objetivo de combatir las causas que determinaron tal declaratoria. Por ello, no le asiste razón al ciudadano impugnante al pensar que no se pueden utilizar por parte del Ejecutivo ciertas autorizaciones que le corresponden al legislador, pues esa es la naturaleza de las facultades extraordinarias, propias de los Estados de Emergencia y del Estado de Sitio: autorizar al Ejecutivo para conjurar las crisis que se presenten y que alteren el orden social, económico o público, dictando decretos que tienen el mismo alcance que la ley. Por ello, se considera que el artículo 1° del Decreto en revisión no viola la norma constitucional expresada por el ciudadano interviniente, ni las demás del ordenamiento constitucional, y por lo tanto debe declararse su constitucionalidad.
Por mandato de la Constitución Nacional, corresponde al Presidente de la República, de acuerdo con el artículo 120, numeral 1°, de la misma:
"Nombrar y separar libremente los ministros del Despacho, los jefes de departamentos administrativos y los directores o gerentes de los establecimientos públicos nacionales".
Por lo tanto, sin necesidad de muchos análisis o sustentaciones ante la norma, que es clara y precisa, debe concluirse que las disposiciones consagradas en los artículos 2°, 3°, 4°, 5°, 6°, 7°, 8° y 9°, del Decreto número 3406 de 1985, se encuentran ajustadas al mandato expreso de la Constitución, pues fue al Presidente y no a otra persona o entidad a quien se le atribuyó dicha facultad. De otro lado, el texto constitucional antes mencionado expresa que dichos funcionarios son de libre remoción y nombramiento, y así lo dispone el Decreto en revisión.
En cuanto a la intervención ciudadana, el impugnador del Decreto, doctor José Ernesto Rey Cantor, da a entender en su acusación que se ha violado la Constitución por cuanto el artículo 4° del Decreto número 3406 le dio esa atribución al Presidente de la República, invocando el artículo 122 de la Carta y no el 120 de la misma. Considera la Corte, que existe confusión en este aspecto por parte del impugnante, ya que el solo hecho de haber asignado la competencia para el nombramiento y remoción de administrador a la misma persona que la Constitución en otra norma dispone, no quiere decir que existe disconformidad entre éste y la Carta, pues lo que se puede concluir es que precisamente el decreto en este aspecto, se encuentra conforme a las máximas reglas dictadas por la Constitución, es decir, no la está contrariando. Es más, hubiera podido el Decreto guardar silencio frente al nombramiento y remoción del Gerente del Fondo Resurgir, y al interpretarlo de acuerdo con la Constitución, debe concluirse que es al Presidente de la República a quien le corresponde tal competencia, porque así lo dispone el artículo 120, numeral 1°, de la Carta.
Por lo tanto, la Corte considera que no le asiste razón alguna al impugnante y no encuentra por este aspecto, violación a la Constitución por parte del Decreto en revisión.
b) Asignación de competencias a la Contraloría General de la República;
El artículo 10 del Decreto en revisión, asigna a la Contraloría General de la República el control fiscal sobre el nuevo ente jurídico "Resurgir". Esta disposición se encuentra acorde con el artículo 59, inciso primero de la Constitución Nacional, pues tal norma establece que la vigilancia de la gestión fiscal de la administración corresponde a la Contraloría General de la República. Pero además de la asignación de la anterior competencia el decreto en revisión dispuso que "la Contraloría expedirá normasespeciales, acordes con la naturaleza y objetivos del Fondo, para el control fiscal del mismo, el cual sólo será posterior".
Si bien es cierto, que a la Contraloría General de la República le corresponde la vigilancia fiscal de la Administración de acuerdo a lo reglado por la ley, esto es, de acuerdo con las normas dictadas por el Congreso, y que el Presidente de la República pueda dictar en vigencia del Estado de Emergencia, esto no quiere decir que en virtud de ello pueda delegar funciones legislativas, que por su propia naturaleza son indelegables. Es decir, que no puede el Presidente de la República, por medio de un decreto de Emergencia Económica,asignarle competencia a la Contraloría, para que ésta a su vez ejerza funciones legislativas sobre la manera como debe ejercer el control fiscal que indudablemente le asigna la Carta. En este sentido, el artículo 10 del Decreto que se revisa al disponer que:
"La Contraloría General de la República expedirá normas especiales, acordes con la naturaleza y objetivos del Fondo, para el control fiscal del mismo, el cual sólo será posterior".
Viola claramente la letra y el espíritu de la Constitución, y especialmente el artículo 55 sobre la separación de funciones, el 122 sobre la Emergencia Económica y el artículo 59 que estatuye la competencia constitucional de la Contraloría y los límites mismos del control fiscal. Por tanto, este artículo se declarará contrario a la Constitución, lo cual implica, además, que el control fiscal sobre el Fondo Resurgir deberá someterse al régimen ordinario de índole constitucional y legal.
c) Régimen de contratación administrativa e insinuación de donaciones
Los artículos 11 y 12 del Decreto materia de la revisión, entraron a modificar el régimen de contratación administrativa para el caso exclusivamente, a fin de que el ente Resurgir pueda desarrollar su objeto con la urgencia que la situación calamitosa requiere. No se advierte en estas dos normas violación a la Constitución, pues el régimen contractual a que está sometida la administración, está regulado en el Decreto número 222 de 1983, y el Ejecutivo dentro del Estado de Emergencia puede modificar y derogar las normas legales que se opongan al Decreto con fuerza de ley; claro está, que limitando tal efecto a combatir la crisis, a impedir la extensión de sus efectos o a restablecer el orden económico alterado. Por ello no se advierte violación de la Constitución al someter a Resurgir, a un tratamiento especial en estas materias.
De la misma manera, que no se advierte violación del artículo 13 del Decreto en revisión, pues lo único que establece la norma, es la exención de todo tributo a que estén sometidas las donaciones, cuando estas se efectúen con destino a integrar el patrimonio de Resurgir. De ahí que los procedimientos legales de insinuación de donaciones no serán de aplicación en este evento, sin que ello esté en disconformidad con algún postulado de la Carta, por eso, debe declararse su constitucionalidad.
d)Vida de Resurgir
El artículo 14 del Decreto número 3406 se dedica a establecer la temporalidad del ente denominado "Resurgir", esto es, el Gobierno ha asignado una tarea específica al nuevo establecimiento público, cumplida la cual se procederá a su liquidación, destinando los bienes y recursos sobrantes, si a ello hubiere lugar, al Fondo Nacional de Calamidades. No se advierte violación alguna de la Constitución en esta disposición y por lo tanto, debe declararse su constitucionalidad.
V. DECISIÓN
Por lo anterior, la Corte Suprema de justicia en -Sala Plena-, previo concepto de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Declarar CONSTITUCIONAL el Decreto Legislativo número 3406 de 1985 (24 de noviembre), "Por el cual se dictan medidas para la reconstrucción de las zonas afectadas por la actividad volcánica del Nevado del Ruiz"; con excepción del artículo 10 que se declara INCONSTITUCIONAL y que dispone: "La Contraloría General de la República expedirá normas especiales, acordes con la naturaleza y objetivos del Fondo, para el control fiscal del mismo, el cual sólo será posterior".
Comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Con salvamento de voto; Hernando Baquero Borda, Rafael Raquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Nemesio Camacho Rodríguez, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Hernando Gómez Otálora, con salvamento de voto; Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, con salvamento de voto; Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinzón López, Edgar Saavedra Rojas, Guillermo Salamanca Molano, Hernando Tapias Rocha, Germán Valdés Sánchez.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria
La Suscrita Secretaria General de la Corte Suprema de justicia
HACE CONSTAR:
Que el doctorHernando Tapias Rocha, no asistió a la Sala Plena del día diez de abril del presente año, por encontrarse con excusa justificada.
Inés Galvis de Benavides
Secretaria
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
De los magistrados Nemesio Camacho Rodríguez y Hernando Gómez Otálora
Nos apartamos de la sentencia en cuanto al análisis que en ella se hace del artículo 10 del Decreto en revisión y que lleva a concluir su inconstitucionalidad, por las siguientes razones:
1. Nada hay en eltexto literal del artículo que indique delegación de funciones legislativas del Estado de Emergencia Económica por parte del Presidente de la República, quien es su titular, en el Contralor General.
2. En cuanto a su interpretación, tenemos:
Es principio fundamental de hermenéutica que las normas jurídicas deben interpretarse del modo que mejor armonice con el conjunto del ordenamiento jurídico. Por tanto, cuando sea menester interpretar una disposición legal para determinar su constitucionalidad y ella fuere susceptible de varias interpretaciones, se escogerá la que sea acorde con la Constitución y no la que pugne con ella.
Tal es el caso presente: la frase según la cual la Contraloría General de la República expedirá normas especiales para la fiscalización de Resurgir puede interpretarse según la sentencia, en el sentido de constituir una delegación de facultades excepcionales en cabeza del Contralor, para dictar tales normas, lo cual resulta obviamente inconstitucional, pues las facultades del artículo 122 no son delegables; e inútil -conviene agregar-, pues el artículo 60, ordinal 2° de la Carta confiere al Contralor, como facultad suya propia, "prescribir los métodos de contabilidad de la administración nacional y sus entidades descentralizadas y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales".
Pero la frase que se discute es susceptible de otra interpretación, acorde con el ordenamiento jurídico, cual es la de trazar una pauta a la Contraloría para que expida, dentro de las facultades constitucionales que le son propias, normas especiales para la vigilancia de Resurgir, que tengan en cuenta la especial naturaleza de esa entidad y de los acontecimientos que le dieron origen.
3. Inútil resultaría el artículo 10 si se lo interpreta como una delegación de funciones por parte del Presidente de la República al Contralor General, para que este último vigile a Resurgir, ya que tal vigilancia está dispuesta en la propia Constitución, cuando en su artículo 59 dispone:
"La vigilancia de la gestión fiscal de la Nación, corresponde a la Contraloría General de la República y se ejercerá conforme a la ley".
No es esa una función presidencial delegada sino una atribución constitucionalmente otorgada al Contralor.
4. Tampoco implica que se deje en manos del Contralor el poder de expedir normas con fuerza de ley, sin sujeción a la Carta. Su objeto primordial consiste en facultar al Contralor para que expida normas de vigilancia de Resurgir, pues según el artículo 60, ordinal 6° de la Constitución, el Contralor tendrá a su cargo "las demás (atribuciones) que le señale la ley".
5. Además, el artículo 10 así entendido, serviría como pauta al Contralor en el ejercicio de las facultades que le son propias conforme al ordinal 4° del artículo 60 de la Carta, que le atribuye la función de "prescribir los métodos de la contabilidad de la administración nacional y sus entidades descentralizadas, y la manera de rendir cuentas los responsables del manejo de fondos o bienes nacionales", pues según el artículo 10, "la Contraloría General de la República expedirá normas especiales, acordes con la naturaleza y objetivos del Fondo, para el control fiscal del mismo, el cual sólo será posterior".
Fecha,ut supra.
Nemesio Camacho Rodríguez, Magistrado; Hernando Gómez Otálora, Magistrado.
SALVAMENTO DE VOTO
De los magistrados Luis Enrique Aldana Rozo, Alberto Ospina Botero y Juan Hernández Sáenz
I- Cuando el artículo 122 de la Constitución Política le permite al Presidente de la República declarar el Estado de Emergencia y le confiere la potestad legislativa extraordinaria, con el fin exclusivo de remediar la crisis que motivó la adopción de esa medida y de impedir que se extiendan sus efectos. Bien puede pensarse, conforme al texto de aquella norma, que desde el momento mismo de la declaratoria de Emergencia puede ejercer válidamente la dicha función legislativa.
Pero si en el acto presidencial que declara el Estado de Emergencia se dispone expresamente que su régimen comienza en fecha distinta a la de su expedición, ha de estarse al texto explícito contenido en aquel acto para juzgar sobre la validez en cuanto al tiempo del ejercicio de la mencionada facultad legislativa extraordinaria.
Y ello debe ser así necesariamente, por cuanto el artículo 122 exige que al adoptarse ese régimen excepcional se determine cuánto va a durar, con un límite de 90 días por año, lapso este que dentro de una interpretación armónica y funcional de la Carta Política, debe calcularse para cada una de las anualidades del período del Presidente de la República y no para los respectivos años del calendario civil.
Pero, de todos modos, el cómputo de la duración del Estado de Emergencia habrá de calcularse siempre, bien desde la fecha en que fue declarado, como lo permite el artículo 122, o bien desde el día en que, de acuerdo con el acto declarativo de élla, debe comenzar su imperio. Así se sabrá con certeza si desde el punto de vista de la temporalidad los decretos legislativos que se dicten para solucionar la crisis que afecte el país e impedir que sea más profunda o más grave se acomodan o no a los dictados constitucionales.
Cuando se expidan antes de comenzar a regir el Estado de Emergencia, serán formalmente inválidos por prematuros. Si se profieren después de vencer el plazo preestablecido de la emergencia, también lo serán por extemporáneos.
Una y otra de estas conclusiones son axiomas constitucionales.
II- En el caso concreto de la Emergencia Económica declarada mediante el Decreto Legislativo número 3405 del 24 de noviembre de 1985 como consecuencia de los desastres que produjo la erupción del Nevado del Ruiz y de los abominables hechos del Palacio de justicia, se le fijó una duración "de treinta y cinco (35) días contados a partir de la fecha del presente Decreto", según frase textual de su artículo primero.
Y el artículo tercero añadió: "Este Decreto rige a partir de la fecha de su publicación". Ese requisito vino a cumplirse el día 25 de noviembre, según lo reconoce la sentencia que recayó en el presente asunto.
¿Desde cuándo habrían de computarse entonces los 35 días que se prefijaron para la duración del Estado de Emergencia Cae de su peso, conforme a lo ya visto, que no podían comenzar ni antes ni después del 25 de noviembre de 1985, fecha en que se promulgó el aludido Decreto número 3405.
Entonces, fatalmente cae de su peso también que el Decreto Legislativo de Emergencia número 3406 de 1985, que fue expedido el 24 de noviembre de aquel año, se produjo antes de que comenzara a regir el susodicho Estado de Emergencia que, por voluntad expresa del Decreto número 3405, se iniciaba el día 25 de aquellos mes y año, es decir el día de la promulgación de tal Decreto número 3405. O sea, que la inconstitucionalidad del Decreto Legislativo número 3406 de 1985, materia de la presente revisión por la Corte, es manifiesta e incontrastable porque fue prematuro sin lugar a dudas.
Como el parecer mayoritario fue distinto en este caso, dejamos así expuestas las razones para disentir radicalmente de él.
Fecha,ut supra.
Luis Enrique Aldana Rozo, Alberto Ospina Botero, Juan Hernández Sáenz