Norma demandada:  Decreto 2710 del 8 de noviembre de 1990, "por el cual se dictan medidas encaminadas a garantizar el desarrollo del proceso electoral del 9 de diciembre de 1990, se modifica el Decreto Legislativo 1926 y se dictan otras disposiciones".

SENTENCIA NUMERO 187

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Referencia: Expediente No. 2253 (358-E)

Asunto: Revisión constitucional del Decreto 2710 del 8 de noviembre de 1990, "por el cual se dictan medidas encaminadas a garantizar el desarrollo del proceso electoral del 9 de diciembre de 1990, se modifica el Decreto Legislativo 1926 y se dictan otras disposiciones".

Aprobada según Acta numero 55.

Bogota, D. E., diciembre diecinueve (19) de mil novecientos noventa (1990).

I. EL CONTROL. DE LA CONSTITUCIONALIDAD:

ANTECEDENTES Y COMPETENCIA

La Secretaria do la Presidencia de la Republica envió a esta Corporación el día 9 de noviembre de 1990, para el ejercicio del control de constitucionalidad, el Decreto Legislativo No. 2710 del 8 de noviembre, "por el cual se dictan medidas encaminadas a garantizar el desarrollo del proceso electoral del 9 de diciembre de 1990, se modifica el Decreto Legislativo 1926 de 1990 y se dictan otras disposiciones", expedido por el Presidente de la Republica con la firma de todos los ministros del Despacho.

A. El Decreto sub examine

El texto sometido al control de la Corte es el siguiente:

«DECRETO NUMERO 2710 DE 1990

(noviembre 8)

Por el cual se dictan medidas encaminadas a garantizar el desarrollo del proceso electoral del 9 de diciembre de 1990, se modifica el Decreto Legislativo 1926 de 1990 y se dictan otras disposiciones.

El Presidente de la Republica de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el articulo 121 de la Constitución Política y en desarrollo del Decreto 1038 de 1984, y

CONSIDERANDO:

Que mediante el Decreto 1038 de 1984 se declaró turbado el orden público y en Estado de Sitio todo el territorio nacional;

Que la declaración de turbación del orden publico, contenida en el Decreto 1038 de 1984, tuvo como fundamentación esencial la acción reiterada de los grupos armados que atentan contra el régimen constitucional mediante deplorables hechos de perturbación del orden publico, que suscitan ostensible alarma entre los habitantes;

Que el Decreto Legislativo 1926 de agosto 24 de 1990, dispuso lo conducente para que los ciudadanos tengan la posibilidad de convocar e integrar una Asamblea Constitucional como mecanismos de robustecimiento institucional que permita superar la crisis;

Que es necesario modificar dicha disposición con el fin de permitir que se puedan resolver asuntos relacionados con la inscripción de los aspirantes a formar parte de la Asamblea Constitucional, garantizando do todas maneras que la decisión de las autoridades electorales pueda ser examinada por el Consejo Nacional Electoral,

DECRETA:

Articulo 1o. Mientras subsista turbado el orden publico yen Estado de Sitio todo el territorio nacional, el articulo 9° del Decreto Legislativo 1926 de 1990, quedara así:

"Articulo 9o. En caso de que no se hayan aceptado previamente las candidaturas, no se comprueben las calidades exigidas para ser miembro Delegatario a la Asamblea o no se haya dado cumplimiento al requisito de la proclamación de candidaturas, los Delegados del Registrador Nacional del Estado Civil rechazaran la inscripción mediante decisión que no admite ningún recurso, la cual, sin embargo, debe ser consultada ante el Consejo Nacional Electoral, quien decidirá de piano y sin sujeción a tramite alguno."

Articulo 2o. El presente Decreto rige a partir de su publicación, y suspende las disposiciones que le sean contrarias.

Publíquese y cúmplase.

Dado en Bogota, a 8 de noviembre de 1990.

CESAR GAVIRIA TRUJILLO

El Ministro de Gobierno, JulioCesar Sánchez García; el Viceministro de Relaciones Exteriores encargado de las funciones del Despacho del Ministro de Relaciones Exteriores, Rodrigo Pardo García-Peña; el Ministro de Justicia, Jaime Giraldo Angel; el Ministro de Hacienda y Crédito Publico, Rudolf Hommes Rodríguez; el Ministro de Defensa Nacional, GeneralOscar Bolero Restrepo; el Viceministro de Agricultura encargado de las Funciones del Despacho de la Ministra de Agricultura, Fidel Humberto Cuellar Boada;el Ministro de Desarrollo Económico, Ernesto Samper Pizano; el Ministro de Minas y Energía, Luis Fernando Vergara Munárriz.

B. Contenido del Decreto

El articuló 1° del Decreto trascrito modifica el articulo 9° del Decreto de igual naturaleza número 1926 de 1990, declarado parcialmente constitucional por la Corte en su sentencia del 9 de octubre de 1990. Esa norma regulaba un aspecto de las inscripciones de los candidatos para ser miembros de la Asamblea Constitucional, así:

1. Cuando las candidaturas no se hubieren aceptado previamente, no se comprueben las calidades exigidas para ser miembro delegatario o no se haya dado cumplimiento al requisito do proclamación de candidaturas, los Delegados del Registrador rechazaran la inscripción.

2. Contra el acto de los Delegados procede el recurso de apelación ante el Consejo Nacional Electoral.

3. La Corte declare inconstitucional el no cumplimiento de la condición de presentar la caución o garantía de seriedad de que hablaba otra norma del mismo decreto sobre la cual recayó idéntica decisión.

La enmienda introducida por el Decreto Legislativo ahora examinado, consiste en suprimir todo recurso contra la determinación de los Delegados del Registrador y se estatuye la obligación de someter tal decisión al grado de consulta ante el mismo Consejo quien decidirá de piano sin trámite alguno.

C. Competencia de la Corte

De conformidad con los artículos 121 y 214 de la Constitución la Corte es competente para ejercer el control de la constitucionalidad de este decreto de carácter legislativo expedido bajo el régimen excepcional del Estado de Sitio implantado mediante el Decreto 1038 de 1984.

II. LA INTERVENCIÓN CIUDADANA

Se presentaron dos impugnaciones ciudadanas, una de ellas radicada el 21 de noviembre, fuera del término previsto para este tipo de actuaciones v, la segunda, por varios ciudadanos, quienes atacan la constitucionalidad del Decreto en cuestión con estos argumentos:

1. Se desconocen los artículos 23 y 26 de la Constitución que consagran el derecho de defensa, por cuanto a los ciudadanos aspirantes a la Asamblea que resulten afectados por las determinaciones de los Delegados no se les da la oportunidad de explicar o justificar ante el Consejo Electoral, si tienen o no las calidades exigidas para su inscripción. La privación del derecho de elegir y ser elegido de que hablan los artículos 14 y 15 de la misma obra debe estar precedido do un trámite donde se demuestre con pruebas técnicas la autenticidad de los documentos y se debatan las razones del rechazo. Mencionan que este acatamiento del debido proceso no puede ser desconocido por el Gobierno mediante el use de las atribuciones del Estado de Sitio.

2. No existe conexidad entre las disposiciones del Decreto Legislativo 2710 y las causas del Estado de Sitio porque si bien el Decreto ahora examinado se fundamenta en que es necesario modificar el articulo 9° del anterior Decreto 1926 de 1990, para permitir que se puedan resolver asuntos relacionados con la inscripción de los aspirantes a la Asamblea Constitucional, la verdadera motivación, en su concepto, fue la de "limitar el derecho, en forma discriminatoria de los ciudadanos con el pretexto do que existían dificultades para el manejo de un tarjetón (Tarjeta Electoral) en la elección de delegados a la Asamblea Constitucional".

3. Consideran los ciudadanos que el Decreto 2710 de 1990 viola los artículos 2", 3", 44, 55 del Código Contencioso Administrativo, los artículos 8" y 9° del Decreto Legislativo 1926 del 24 de agosto de 1990 y contraria la decisión de la Corte que había declarado parcialmente inexequible el referido articulo 9".

III. EL CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN

El señor Procurador en su concepto del 30 de noviembre, manifiesta que el decreto analizado cumple todas Las condiciones formales que la Constitución prescribe y se ajusta a las características de temporalidad propias de esta normatividad. Señala a continuación que el Decreto 1926 de 1990 modificado por el 2710 fue encontrado congruente con las causas de alteración del orden público por esta Corporación, pero advierte que su Despacho no halla conexidad entre este tema y las antedichas causas. Tesis esta que fue compartida por la Corte en sentencia del 10 de mayo de 1990 (numero 53) y después modificada mediante fallos de mayo 24 y octubre 9 cuando sentenció que "tales normas no violan precepto constitucional alguno".

El concepto del Procurador, en adelante, se contrae a rebatir las argumentaciones de los impugnantes así:

1. El control de la constitucionalidad no confronta los decretos legislativos con disposiciones do tipo legal sino con el ordenamiento superior, por lo cual la pretensión de los ciudadanos es improcedente.

2. La regulación del Decreto 2710 de 1990 atañe al tramite de la vía gubernativa dejando a salvo el derecho de los aspirantes rechazados de acudir ante la jurisdicción contencioso-administrativa, plantear en ella su inconformidad y conseguir en sentencia el reconocimiento de sus derechos. No resulta, pues, vulnerado el derecho de defensa.

3. La regulación de la doble instancia y la pertinencia de los recursos es del dominio Legislativo por lo cual el Presidente de la Republica puede, en ejercicio de las atribuciones del Estado de Sitio, adoptar reglas que agilicen el proceso electoral de la Asamblea Constitucional. Además, la consulta que deben hacer los delegados de sus decisiones garantiza los derechos de los candidatos rechazados.

Añade, finalmente, que el articulo 2° del Decreto se limita a suspender las normas contrarias por lo cual no existe reparo alguno del orden constitucional.

Por las razones aquí descritas el Procurador solicita a la Corte declare exequible el decreto sub examine.

IV. LAS CONSIDERACIONES DE LA CORTE:

Al ejercer el control de la constitucionalidad del Decreto Legislativo 2710 de 1990 la Corte encuentra, en primer Lugar, que las características formales y su transitoriedad son las exigidas por la norma fundamental.

En segundo término, el análisis material de su normativa y considerando las observaciones de los ciudadanos que lo impugnan, la Corporación considera:

A. La regulación del Decreto y las rnotivaciones del Estado de Sitio:

La conexidad

El decreto en revisión introduce una modificación formal-procedimental al articulo 9° del Decreto Legislativo 1926 de 1990 el cual la Corte hallo congruente, en cuanto instrumento legal, para obtener el restablecimiento del orden publico perturbado desde la declaratoria hecha por el excepcional Decreto 1038 do 1984. La enmienda es muy pragmática y eficaz en cuanto promueve el control jerárquico de segundo grado sin que para ello sea necesario formular los recursos propios de la vía gubernativa. Tal pronunciamiento de la instancia superior no estaba excluido en el artículo 9° original ni en la última modificación porque en ambos casos opera. La diferencia consiste en el mecanismo para que actuara el ad quem, puesto que en la primera situación se requería la formulación del recurso de apelación y en la segunda es obligatorio su funcionamiento controlador por la misma naturaleza de la consulta forzosa.

Las características anotadas son, como se dijo, de tipo formal-procedimental que ubican al nuevo articulo 9° en el cuerpo normativo del anterior Decreto 1926 de 1990 sin que ellas alcancen a afectar sustancialmente las consideraciones político constitucionales que lo fundamentaron y sirvieron para que la Corte lo declarara parcialmente exequible, de tal manera que la conexidad declarada por la sentencia del 9 de octubre de 1990 proferida por esta Corporación es predicable de esta reforma que no versa sobre las determinaciones fundamentales del Decreto 1926.

B. El derecho de defensa y el trámite de Los recursos de la vía gubernativa

Resulta importante considerar las apreciaciones de los impugnantes por el supuesto desconocimiento del derecho de defensa y del debido proceso en relación con el trámite del autocontrol de la vía gubernativa y del sistema sustituto de la consulta obligatoria de las decisiones de los Delegados del Registrador.

La Corte resalta que el carácter esencial de la vía gubernativa la distingue como un sistema de autocontrol de los actos de la administración que le permite, mediante el ejercicio de los recursos ordinarios, prever su propia actuación para modificar o revocar el acto administrativo que le puso fin a ella. La doctrina y la jurisprudencia son unánimes en reconocer que, desde tal óptica, la vía gubernativa se ha dispuesto en beneficio de la administración ya que, de una parte, consigue que los actos causen estado y se puedan ejecutar y, de otro, corrige posibles errores y evita futuras contenciones y perjuicios al Estado y a los particulares. Por esta razón su agotamiento es una obligación de los demandantes y se concibe, así, como un presupuesto procesal ineludible que la hace operante y eficaz.

Pero, simultáneamente, la vía gubernativa se ha desarrollado, en cuanto sistema de control vertical, como una forma de garantía para preservar los derechos de los afectados con el acto administrativo. En ambos casos la efectividad radica en el pronunciamiento de la segunda instancia que tiene plena competencia para enmendar o revocar el acto del a quo.

La vía gubernativa en tal entendimiento se inicia una vez ha concluido una actuación donde, a partir de ciertos hechos y dentro de una legislación, la Administración registra, reconoce o crea situaciones o derechos particulares en actos subjetivos.

Tanto en el Decreto 1926 ya examinado por la Corte como en este 2710, la actuación que concluye con las decisiones de los delegados del Registrador, parte del estudio de unas calidades y condiciones de los aspirantes y se concreta en los actos de inscripción de los candidatos o en su rechazo por no cumplir las exigencias ya anotadas.

Esencialmente, el régimen del Decreto 1926 de 1990, en lo relativo al control de los actos de inscripción, no se modificó porque la discusión sobre la prueba do la calidad o el cumplimiento del requisito, tiene la garantía inicial del grado de consulta, ya que esta sometido a una jerarquía superior la determinación del Delegado. Esto indica que de todas maneras opera allí el mecanismo esencial del control vertical do la vía gubernativa. Pero, además, tiene el subsiguiente de la vía jurisdiccional al cual puede ocurrir el interesado en use del contencioso subjetivo. Le asiste razón al señor Procurador al estimar que la regulación del decreto analizado no desconoce las garantías fundamentales de la defensa y del debido proceso y, antes bien, abre con la tramitación inmediata de la consulta obligatoria la posibilidad de acudir al juez administrativo para que reconozca y garantice la eficacia del interés particular, presuntamente lesionado por la autoridad electoral.

C. La violación a del orden legal vigente

El control de la constitucionalidad, es bien sabido, no tiene por fin la preservación del ordenamiento puramente legal ya que este puede ser suspendido por la legislación excepcional que el Presidente de la Republica profiera con respaldo en las atribuciones que dimanan del Estado de Sitio. Por esto resultan impertinentes y sin fundamento alguno las apreciaciones de los ciudadanos impugnadores cuando acusan al Decreto sub examine de desconocer las regulaciones del Código Contencioso Administrativo v otras contenidas en decretos de la misma naturaleza que el 2710

D. Otras consideraciones

El Decreto Legislativo 2710 de 1990 como se ha dicho en esta sentencia es instrumental destinado a agilizar la actuación del segundo grado jerárquico buscando que su pronunciamiento de piano excluya las dilaciones innecesarias de los periodos probatorios, los traslados para impugnar los recursos o para sustentarlos, etcétera.

De todas maneras el contenido de estas decisiones de las autoridades electorales se reducen a comprobar las calidades de los candidatos mediante el estudio do los documentos que la ley ya ha determinado como conducentes para ese propósito y verificar el cumplimiento de las exigencias para la inscripción.

La agilización formal prevista en el decreto se acomoda a la preceptiva constitucional y por silo habrá de declararse así en la decisión de la Corte.

Finalmente el articulo 20 del Decreto Legislativo 2710 de 1990, en consonancia con la Constitución, se limita a disponer que rige a partir de su publicación y a suspender las disposiciones que le sean contrarias.

V. DECISIÓN

En merito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación,

RESUELVE:

Declarar EXEQUIBLE, por no ser contrario a la Constitución Política de Colombia, el Decreto Legislativo No. 2710 del 8 de noviembre de 1990, "por el cual se dictan medidas encaminadas a garantizar el desarrollo del proceso electoral del 9 de diciembre de 1990, se modifica el Decreto Legislativo 1926 de 1990 y se dictan otras disposiciones".

Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Jorge Carreño Luengas, Presidente.

Blanca Trujillo de Sanjuán

Secretaria