Sentencia 1423 de 1986

300Corte SupremaCorte Suprema300300147281423Hernando Gomez Ot�lora.198603/04/19861423_Hernando Gomez Ot�lora._1986_03/04/198630014728APERTURA DE CREDITOS ADICIONALES EN EL PRESUPUESTO NACIONAL, DESTINADOS EXCLUSIVAMENTE A OBRAS P�BLICAS PARA AUXILIAR LAS ZONAS AFECTADAS POR LA ACTIVIDAD VOLCANICA DEL NEVADO DEL RUIZ. NATURALEZA DE LAS LEYES ORGANICAS DEL PRESUPUESTO. EMERGENCIA ECONOMICA. Constitucional el Decreto n�mero 3823 de 1985. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia n�mero 18. 1986

APERTURA DE CREDITOS ADICIONALES EN EL PRESUPUESTO NACIONAL, DESTINADOS EXCLUSIVAMENTE A OBRAS P�BLICAS PARA AUXILIAR LAS ZONAS AFECTADAS POR LA ACTIVIDAD VOLCANICA DEL NEVADO DEL RUIZ. NATURALEZA DE LAS LEYES ORGANICAS DEL PRESUPUESTO. EMERGENCIA ECONOMICA.

Referencia: Expediente n�mero 1423 (207-E). Decreto n�mero 3823 de 27 de diciembre de 1985. "Por el cual se establece un procedimiento especial para adicionar el Presupuesto".

El Gobierno Nacional, en desarrollo de lo dispuesto por el art�culo 122 de la Constituci�n, ha enviado a esta Corte para su revisi�n constitucional el Decreto n�mero 3823, expedido el 27 de diciembre de 1985 "Por el cual se establece un procedimiento especial para adicionar el Presupuesto".

"Por el cual se establece un procedimiento especial para Adicionar el Presupuesto.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en use de las atribuciones que le confiere el art�culo 122 de la Constituci�n Pol�tica y en desarrollo del Decreto n�mero 3405 de 1985,

"Art�culo 1� El Ministerio de Obras P�blicas y Transporte, el Fonda Vial Nacional, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales y el Fondo de Inmuebles Nacionales, cuantificaran los recursos del Presupuesto Nacional recibidos de la Tesorer�a General de la Rep�blica durante las vigencias fiscales de 1984 y anteriores, que no est�n debidamente comprometidos o no se hayan constituido como Reserva de Caja o Apropiaci�n.

"Art�culo 2� La Contralor�a General de la Rep�blica certificara la Disponibilidad de estos Recursos como Saldos que pueden servir de base para la apertura de Cr�ditos Adicionales.

"Art�culo 3� Con base en los Recursos anteriores, el Gobierno Nacional, mediante un �nico Decreto que ser� suscrito por los Ministros de Hacienda y Cr�dito P�blico y Obras P�blicas y Transporte, y por el Jefe del Departamento Nacional de Planeacion, para cr�ditos suplem�ntales o extraordinarios al Presupuesto Nacional de 1986 destinados exclusivamente a la Ejecuci�n de Obras P�blicas en las zonas afectadas por la actividad volc�nica del Nevado del Ruiz.

"Art�culo 4� El Decreto previsto en el Art�culo anterior incorpora, de pleno derecho los cr�ditos suplementarios o extraordinarios correspondientes al Presupuesto de los Establecimientos P�blicos adscritos al Ministerio de Obras P�blicas y Transporte que hayan de ejecutar los respectivos proyectos.

"Art�culo 5� Los recursos de que trata el Art�culo 1� permanecer�n en las Tesorer�as del Ministerio de Obras P�blicas y Transporte, del Fondo Vial Nacional, del Fondo Nacional de Caminos Vecinales y del Fondo de Inmuebles Nacionales, y se ejecutaran en el Presupuesto Nacional mediante la expedici�n de giros sin situaci�n de Fondos.

"Art�culo 6� Con base en los Saldos no afectados e innecesarios, por la suma de $157.188.763.70 del Presupuesto de Gastos de Inversi�n del Ministerio de Obras P�blicas y Transporte - Fondo Vial Nacional - efect�anse los siguientes traslados en el Presupuesto de Gastos para la vigencia fiscal de 1985.

Plan Vial Nacional - Construcci�n y reconstrucci�n de carreteras nacionales.

Plan Vial Nacional - Conservaci�n y mejoramiento de carreteras nacionales.

41-273. Proyecto 29. Construcci�n Estaciones de Control de peso veh�culo $30.000.000.00

41-273. Proyecto 7. Adquisici�n equipos y herramientas para taller $1.830.000.00

Plan Vial Nacional - Conservaci�n y mejoramiento de carreteras nacionales.

"Art�culo 7� Para el cumplimiento de lo previsto en este Decreto no ser� necesario atender ning�n otro requisito o tramite de los establecidosen las normas vigentes, en especial en el Decreto n�mero 294 de 1973.

"Art�culo 8� El presente Decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n.

El Ministro de Gobierno,Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ramirez Ocampo; el Ministro de Justicia, Enrique Parejo Gonzalez; el Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, Hugo Palacios Mej�a; el Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, RobertoMej�a Caicedo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, Rafael de Zubir�a Gomez; el Ministro de Desarrollo Econ�mico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energ�a, Iv�n Duque Escobar; el Ministro de Educaci�n Nacional, Liliam Su�rez Melo; el Ministro de Comunicaciones, Noem� Sanin Posada; el Ministro de Obras P�blicas y Transporte (E.) Maria delRosario Sintes Ulloa".

Dentro del t�rmino de fijaci�n en lista no se present� impugnaci�n ni defensa alguna del Decreto en estudio.

El se�or Procurador General de la Naci�n emiti� el concepto de rigor, seg�n lo dispuesto en el art�culo 214 de la Carta. Uno de sus apartes es el siguiente:

"Teniendo en cuenta que el procedimiento establecido en el Decreto Legislativo n�mero 3823 de 1985, en sus art�culos 1� a 5�, se dirige exclusivamente a obtener recursos extraordinarios que se aplicaran a la ejecuci�n de obras p�blicas en las zonas que fueron afectadas por la tragedia del Nevado del Ruiz, como lo indica di�fanamente el art�culo 3� resulta incuestionable para el Despacho que dichas normas se adecuen a la exigencia constitucional del art�culo 122, en cuanto est�n encaminadas a conjurar la crisis evitando se propaguen las consecuencias del mismo y por lo tanto guardan relaci�n directa con las causas que dieron lugar a la declaratoria del Estado de Emergencia, en cuanto ellas procuran la reactivaci�n y rehabilitaci�n de las zonas productivas que fueron afectadas por la actividad volc�nica.

"Resulta evidente, a su vez, que el procedimiento especial adoptado tiene como finalidad hacer mas �gil y expedita la apertura de los cr�ditos extraordinarios o suplem�ntales, por cuanto se encuentran eximidos de cumplir los dispendiosos tramites que para el efecto dispone el Decreto n�mero 294 de 1973, y leyes vigentes (art. 7� Decreto n�mero 3823/85), y que entrabar�an su apertura, impidi�ndole al Ejecutivo afrontar con celeridad la situaci�n de emergencia.

"Iguales planteamientos son predicables del art�culo 6� del Decreto n�mero 3823 de 1985, que efectu� unos traslados presupuestales a los Distritos de Obras P�blicas de Manizales, Bogota e Ibagu�, tendientes a conservar y mejorar las carreteras nacionales en las zonas afectadas por la tragedia del Nevado del Ruiz y que indudablemente llevan a recuperar y rehabilitar las regiones que sufrieron danos.

"En este orden de ideas, no encuentra el Despacho que el Decreto n�mero 3823 de 1985, infrinja norma alguna de la Constituci�n Nacional".

Concluye el se�or Procurador solicitando se declare EXEQUIBLE el Decreto en estudio por no ser violatorio de la Constituci�n.

Estima la Corte que tiene competencia para estudiar el Decreto aludido y para decidir en forma definitiva sobre su constitucionalidad, toda vez que a ella compete seg�n el art�culo 214, la guarda de la integridad de la Carta Pol�tica y, en especial, seg�n el art�culo 122, el control jurisdiccional sobre los decretos que expida el Gobierno en ejercicio de las atribuciones emanadas del Estado de Emergencia. Tal funci�n se extiende no solamente a los aspectos formales o externos de los decretos que desarrollan las mencionadas atribuciones, sino a la materia de los mismos.

Confrontado el Decreto n�mero 3823 de 1985 con los requisitos formales exigidos por la Constituci�n, se encuentra:

a) Lleva las firmas del Presidente de la Rep�blica y de todos los Ministros del Despacho;

b) Expresa en el art�culo 8�, la fecha a partir de la cual principia su vigencia, esto es, desde la publicaci�n.

No habiendo exigido la Constituci�n ning�n otro requisito externo, halla la Corte que por este aspecto, el citado Decreto se expidi� con pleno acatamiento de las disposiciones pertinentes.

a) Relaci�n directa y espec�fica con las causas que determinaron la declaratoriadel Estado de Emergencia

Las normas del Decreto n�mero 3823 de 1985, consagran procedimientos excepcionales, �giles y expeditos para la cuantificaci�n de algunos recursos del Estado y para la apertura de cr�ditos adicionales en el Presupuesto Nacional de 1986, "destinados exclusivamente a la ejecuci�n de obras p�blicas en las zonas afectadas por la actividad volc�nica del Nevado del Ruiz" (art. 3�, cumpli�ndose as� el requisito de la relaci�n directa, especifica y (mica con las causas que determinaron la declaratoria del Estado de Emergencia Econ�mica, exigida por el art�culo 122 de la Constituci�n, as� como para su ejecuci�n mediante la expedici�n de giros sin situaci�n de fondos, cuando se trate de recursos recibidos de la Tesorer�a General de la Rep�blica durante las vigencias de 1984 y anteriores por parte del Ministerio de Obras P�blicas, el Fondo Vial Nacional, el Fondo Nacional de Caminos Vecinales y el Fondo de Inmuebles Nacionales.

As� mismo con base en los saldos no afectados ni reservados, de $157.188.763.70 del Presupuesto de Gastos e Inversiones del Ministerio de Obras P�blicas y Transporte -Fondo Vial Nacional-, se efect�an varios traslados presupuestales para la vigencia fiscal de 1985. Estos traslados tienen al igual que los cr�ditos suplementarios o extraordinarios autorizados, la destinaci�n de atender la ejecuci�n de obras p�blicas en las zonas afectadas por la actividad volc�nica dicha. As�, la relaci�n entre estas normas y los motivos tenidos en cuenta por el Gobierno para declarar el Estado de Emergencia, es directa y especifica.

Verificada la contabilizaci�n del termino de que gozaba el Gobierno para expedir decretos con fuerza de ley, seg�n el limite de treinta y cinco (35) d�as que a si mismo se impuso, la Corte encuentra que el Decreto Legislativo n�mero 3823 de 1985 fue expedido dentro del tiempo requerido y, por ende, no viol� el Gobierno la Constituci�n al consagrar en e1 disposiciones con fuerza y car�cter de ley, pues se hallaba investido de las atribuciones de excepci�n.

En efecto, no halla la Corte ning�n precepto constitucional que proh�ba modificar las normas org�nicas del presupuesto.

La realizaci�n de las obras p�blicas en la zona de la cat�strofe del Nevado del Ruiz, era, al expedirse el Decreto urgente e inaplazable y no pod�a, por tanto, esperar los tramites complejos y los detallados pasos que exige el Decreto n�mero 294 de 1973, org�nico del Presupuesto, para los fines all� contemplados, ni pod�a supeditarse su iniciaci�n e impulso a la deliberaci�n de las c�maras legislativas, que para la fecha del Decreto (27 de diciembre) ya no se hallaban reunidas.

Por otra parte, teniendo en cuenta que el art�culo 213 de la Carta proh�be expresamente al Gobierno abrir cr�ditos suplem�ntales y extraordinarios o hacer traslados dentro del Presupuesto si no es "en las condiciones y con los tramites que la leyestablezca" (subrayamos), habr�a sido perentorio para el Ejecutivo, de no haber acudido al Estado de Emergencia, dar cabal cumplimiento a lo que preve�a la ley aplicable sobre la materia, que no es otra que el Decreto n�mero 294 de 1973, expedido en ejercicio de Facultades Extraordinarias. De lo cual se deduce que los excepcionales poderes legislativos del art�culo 122 pueden emplearse tambi�n para modificar la ley org�nica del presupuesto nacional, sin que obste su elevado rango, pues este hace relaci�n con los presupuestos anuales y no con otras disposiciones legales, de las cuales forman parte los decretos legislativos del art�culo 122 de la Carta Fundamental.

En este sentido, las leyes org�nicas de presupuesto, previstas en el art�culo 76, ordinal 3� de la Constituci�n, son limitativas y condicionantes para el Congreso y el Gobierno en cuanto se refiere a las leyes anuales de presupuesto, cuya expedici�n en cada oportunidad no puede apartarse del cumplimiento cabal y completo de todas las normas que la legislaci�n org�nica consagre. Teniendo la norma hoy vigente (Decreto-ley n�mero 294 de 1973) el car�cter de estatuto org�nico del Presupuesto, es indudable que su jerarqu�a normativa es supralegal en cuanto ata�e a las leyes anuales de presupuesto, las cuales no pueden desconocerlo ni modificarlo, pero esa supralegalidad no existe respecto de normas que, como en el caso del Decreto en estudio, tienen jerarqu�a legislativa. Por tanto, al modificar el procedimiento para adicionar el Presupuesto Nacional, el Decreto no infringe las normas constitucionales.

Aunque resulta claro del texto de las normas constitucionales aplicables, y so pena de incurrir en una reiteraci�n, se observa que el art�culo 212 de la Constituci�n conforme al cual:

"Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del gobierno, estando en receso, las c�maras, y no habiendo partida votada o siendo esta insuficiente, podr� abrirse un cr�dito suplemental o extraordinario.

"Estos cr�ditos se abrir�n por el consejo de ministros instruyendo para ello expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado.

"El gobierno puede solicitar del Congreso cr�ditos adicionales al presupuesto de gastos (Acto Legislativo n�mero 1 de 1945, art. 91)".

No es aplicable al caso presente, en el cual act�a el Ejecutivo revestido de las facultades legislativas que para circunstancias excepcionales le confiere el art�culo 122 de la Constituci�n, ya que el art�culo 212, antes transcrito es aplicable para los casos en que el Ejecutivo opera dentro de la �rbita ordinaria de car�cter administrativo que le es propia.

Por ello, mal podr�a requerirse que al abrir cr�ditos suplem�ntales en el presupuesto nacional, con base en el art�culo 122 de la Carta, deba el Ejecutivo, adem�s cumplir los requisitos especiales que enuncia el art�culo 212, en el sentido de que los cr�ditos se abran por el consejo de ministros, instruyendo para ello expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado, pues estas son condiciones adicionales que el Constituyente exige, explicablemente, para el caso en el cual, el gobierno, actuando dentro de sus normales facultades administrativas, juzgue imprescindible hacer un gasto no previsto en el presupuesto o dotado con partida insuficiente, no pueda acudir al legislativo para abrir el cr�dito suplemental por estar las c�maras en receso.

Igual sentido deber� darse al art�culo 141 cuando al enumerar las atribuciones del Consejo de Estado, reiterando lo dispuesto en el art�culo 122, que se deja comentado, dice:"Son atribuciones del Consejo de Estado:

"1� Actuar como cuerpo supremo consultivo del gobierno en asuntos de administraci�n, debiendo ser necesariamente o�do en todos aquellos que la Constituci�n y las Leyes determinen.

"En los casos de que tratan los art�culos 28, 121, 122 y 212, el gobierno debe o�r previamente al Consejo de Estado. Los dict�menes del Consejo de Estado no son obligatorios para el gobierno, salvo en el caso del art�culo 212 de la Constituci�n.

Debe advertirse que esta norma no contiene nada que las disposiciones en ella citadas no hubiesen ya consagrado. En particular y para el caso que se examina, no debe incurrirse en el error de leer la referencia al art�culo 122 como alusiva a los cr�ditos suplem�ntales de que trata el art�culo 212. Una correcta interpretaci�n del art�culo 141 debe separar, como casos distintos, el concepto sobre cr�ditos suplem�ntales de que trata el art�culo 212 y el previo a la declaratoria del Estado de Emergencia Econ�mica, que requiere el art�culo 122. Este �ltimo requisito ha de examinarse al considerar el decreto en el cual se declar� la Emergencia Econ�mica y no en el que abra un cr�dito suplemental, en desarrollo del propio Estado de Emergencia.

Con base en lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional y o�do el concepto del Procurador General de la Naci�n,

Declarar CONSTITUCI�NAL el Decreto Legislativo n�mero 3823 de 27 de diciembre de 1985 "Por el cual se establece un procedimiento especial para adicionar el Presupuesto".

C�piese, publ�quese, comun�quese al Gobierno Nacional, ins�rtese en la Gaceta Judicial y arch�vese el expediente.

Fernando Uribe Restrepo, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, Hernando Baquero Borda, Rafael Baquero Herrera, Jose Alejandro Bonivento Fern�ndez, Nemesio Camacho Rodriguez, Jorge Carre�o Luengas, Guillermo D�vila Mu�oz, Manuel Enrique Daza �lvarez, Jairo E. Duque P�rez, Guillermo Duque Ruiz, Germ�n de Gamboa y Villate, Hernando Gomez Ot�lora, H�ctor Gomez Uribe, Gustavo Gomez Vel�squez, Juan Hern�ndez S�enz, H�ctor Mar�n Naranjo, Lisan�dro Martinez Z��iga, Fabio Mor�n D�az, Alberto Ospina Botero, Jaime Pinz�n L�pez, Edgar Saavedra Rojas, Hernando Tapias Rocha, Germ�n Vald�s Sanchez.