300Corte SupremaCorte Suprema300300147121668Jairo E. Duque Pérez198709/12/19871668_Jairo E. Duque Pérez_1987_09/12/198730014712EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1968 SE BUSCO QUE LAS LEYES TUVIESEN LA DEBIDA COHERENCIA Y UNIDAD, AL ORDENAR QUE TODO PROYECTO DE LEY DEBE REFERIRSE, A UNA MISMA MATERIA; AUNQUE EL TITULO DE LA LEY NO PUEDA COMPRENDER TODAS LAS MATERIAS TRATADAS EN LA MISMA. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. ASIGNACIONES DE FUNCIONES A MINISTERIOS Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS. REDISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES A MINISTERIOS Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS. REDISTRIBUCIÓN DEL IVA. PROCESO DE LIQUIDACIÓN DEL ICCE. Exequibles el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y el artículo 24 del Decreto 77 de 1987. Corte Suprema de justicia Sala Plena Sentencia numero 179 1987
Henry Daniel Olarte AAcción de inexequibilidad contra el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y el artículo 24 del Decreto 77 de 1987Identificadores30030014713true88160Versión original30014713Identificadores
Norma demandada: Acción de inexequibilidad contra el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y el artículo 24 del Decreto 77 de 1987
EN LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 1968 SE BUSCO QUE LAS LEYES TUVIESEN LA DEBIDA COHERENCIA Y UNIDAD, AL ORDENAR QUE TODO PROYECTO DE LEY DEBE REFERIRSE, A UNA MISMA MATERIA; AUNQUE EL TITULO DE LA LEY NO PUEDA COMPRENDER TODAS LAS MATERIAS TRATADAS EN LA MISMA. FACULTADES EXTRAORDINARIAS. ASIGNACIONES DE FUNCIONES A MINISTERIOS Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS. REDISTRIBUCIÓN DE FUNCIONES A MINISTERIOS Y DEPARTAMENTOS ADMINISTRATIVOS. REDISTRIBUCIÓN DEL IVA. PROCESO DE LIQUIDACIÓN DEL ICCE.
Exequibles el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y el artículo 24 del Decreto 77 de 1987.
Corte Suprema de justicia
Sala Plena
Sentencia numero 179
Referencia: Expediente número 1668. Acción de inexequibilidad contra el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y el artículo 24 del Decreto 77 de 1987. Actor: Henry Daniel Olarte A.
Magistrado sustanciador: doctor Jairo E. Duque Pérez.
Aprobada por acta número 55.
Bogotá, D. E., diciembre nueve (9) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Henry Daniel Olarte Ávila en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional solicita a la Corte que declare inexequible el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y el artículo 24 del Decreto 77 de 1987.
La demanda fue admitida oportunamente y de ella se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió su concepto. Corresponde entonces a la Corte en Pleno adoptar la respectiva decisión.
II. NORMA ACUSADA
El siguiente es el tenor literal de las disposiciones acusadas:
«LEY 12 DE 1986
Artículo 13. Revístese al Gobierno Nacional de facultades extraordinarias por el término de un (1) año, contado a partir de la sanción de la presente Ley, para:
a) Reformar, fusionar o liquidar entidades descentralizadas y suprimir sus funciones, o asignarlas a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta Ley.
b) Asignar funciones de los Ministerios y Departamentos Administrativos a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta Ley, o suprimirlas; y modificar la estructura de tales Ministerios > Departamentos Administrativos en loque sea necesario para cumplir la función, por la entidad territorial a la cual setraslada;
b) <sic> Dictar normas especiales sobre contratación, régimen laboral, régimen de entidades descentralizadas y presupuesto de las entidades beneficiarías de la cesión de que trata esta Ley, con el fin exclusivo de que no se desvíen los nuevos recursos cedidos por ella.
El proceso de ejecución de las normas que se dicten en ejercicio de estas facultades y la redistribución del gasto que resulte, tendrán que ser equivalentes a los incrementos de la participación en los Impuestos a las Ventas que resulte de esta Ley y concluya en 1992.
«DECRETO NUMERO 077 DE 1987
Artículo 24. Suprímese el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, ICCE, establecimiento público creado mediante el Decreto Extraordinario 2394 de 1968.
En consecuencia, este Instituto entra en proceso de liquidación que se realizará en la forma que determine el Gobierno Nacional, el cual deberá concluir antes del 1° de enero de 1990».
III- DISPOSICIONES CONSTITUCIONALES QUE SE ESTIMAN VULNERADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN
Considera el actor que las disposiciones acusadas son violatorias de los artículos 76-9, 77, 79 y 92 de la Constitución Nacional, por los siguientes aspectos:
1. No haberse tramitado el proyecto de ley por iniciativa del Gobierno, ya que de acuerdo con la publicación de los Anales del Congreso número 202 de diciembre de 1985 el proyecto de Ley número 28 (Senado) que dio origen a la Ley 12 de 1986 fue iniciativa del Senador Víctor Renán Barco y no del Gobierno, con violación del artículo 79 de la Constitución Nacional, por cuanto las regulaciones que contiene el artículo 13 de la citada ley se refieren a la estructura de la Administración Nacional y ordenan participación en las rentas nacionales, por tanto solo pueden ser dictadas oreformadas a iniciativa del Gobierno.
2. No haber incluido dentro del título de la Lev ninguna referencia a las facultades extraordinarias conferidas al Gobierno en el artículo 13; siendo a su juicio, esta norma la más importante de la ley, no se hizo ninguna mención de ella, por consiguiente, el título no corresponde de manera precisa al contenido de la ley, como lo exige el artículo 92 de la Constitución Nacional.
3. No existir conexidad entre el contenido de la ley y las autorizaciones por lo cual se viola, el artículo 77 de la Carta toda vez que la Ley 12 de 1986, como su título lo indica se refiere exclusivamente al tema de la cesión del Impuesto a las Ventas o Impuesto al Valor Agregado, IVA, y por tanto carece de relación o conexión lógica, que disponga el artículo 13, especialmente en su literal a) facultar al Gobierno para "reformar, fusionar o liquidar entidades descentralizadas y suprimir sus funciones" loque equivale a una "autorización exorbitante" totalmente desvinculada del contenido de la ley a que pertenece y de la cual "abusó el Presidente de la Repúblicadisolviendo y liquidando institutos descentralizados como el ICCE".
Haber usurpado el Gobierno facultades que normalmente le corresponden al Congreso. Bajo este título plantea el actor la inexequibilidad del artículo 24 del Decreto 77 de 1987, pues al considerar inconstitucional el artículo 13 de la Ley 12 de1986,infiere que el Presidente actuósinfacultades y modificó la estructura de la Administración, cuando suprimió el instituto Colombiano de Construcciones Escolares.
IV. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN
El Jefe del Ministerio Público en concepto rendido con fecha 10 de agosto de 1987 solicita a la Corte estar a lo resuelto en la Sentencia número 82 de julio 23 de 1987, respecto de la constitucionalidad de la Ley 12 de 1986, en cuanto a la violación del artículo 79 de la Constitución y declarar exequible la Ley 12 de 1986 y el artículo 24 del Decreto-ley 77 de 1987 "por cuanto no vulnera los preceptos 76-9, 77 y 92 de la Constitución Nacional". Su petición la sustenta en los siguientes argumentos,siguiendo el orden propuesto por el actor:
1. Respecto del cargo que se basa en la iniciativa de la Ley considera que se ha operado el fenómeno de la cosa juzgada, por haber decidido la Corte mediante Sentencia número 82 de julio 23 de 1987 que la Ley 12 de 1986 es exequible por esteaspecto.
2. Considera que no es de recibo el argumento del demandante sobre la no correspondencia entre el Titulo de la Ley 12 de 1986 y su contenido ya que la norma constitucional no le exige al legislador una precisión total entre el encabezamiento y el texto de la ley que expida pues "por lo general la variedad de la disposiciones que la conforman hace prácticamente imposible esa correlación" aunque sí consideraimportante que exista concordancia entre el título y la materia sobre la cual versa laley para evitar que se aluda a asuntos "que nada tienen que ver con el objetivo tratado por la norma legal". Para apoyar su aserto cita la Sentencia número 81 de octubre 26 de 1982 en la que la Corte sentó igual criterio sobre el alcance del artículo 92 de laConstitución.
Con base en lo anterior concluye que existe la debida concordancia entre los temas de la Ley parcialmente impugnada ya que mediante ella se dictaron disposiciones relacionadas con la cesión del impuesto a las ventas a todos los municipios del país para ser invertido en los fines indicados en su artículo 7º y se le entregaron funciones asignadas a otros organismos estatales, por lo que encuentra justificado para una adecuada descentralización administrativa y la operatividad de las medidas adoptadas "la reforma, fusión o liquidación de lasentidades descentralizadas, así como la supresión o asignación de sus funciones a las entidades beneficiadas con la cesión del impuesto señalado, porque si no, no tendría objeto trasladar atribuciones a otros organismos sin suprimirlas de las entidades descentralizadas de las cuales se extractan, ya que ello se traduciría en una dualidad de funciones no querida por el legislador".
3. Para el análisis del punto relativo a la "falta de relación forzosa normal" del contenido de la Ley con las autorizaciones conferidas, se remite a lo expresado en el aparte anterior, dejando en claro que al transferir las funciones que cumplía el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares a los diferentes municipios delpaís se deja en la práctica sin cometidos al citado Instituto, de donde resulta lógica,para el Procurador, su supresión.
4. Rechaza los argumentos del demandante sobre usurpación de las atribuciones propias del Congreso, por parte del Presidente, porque la facultad de modificar la estructura de la administración si bien es propia del legislador, "no por ello es exclusiva y por tanto puede ser transferida en forma excepcional al Ejecutivo", ya que no existe en la Carta texto alguno que prohíba otorgarla en virtud de facultades extraordinarias.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. Competencia.
La Corte tiene competencia para decidir sobre-la constitucionalidad de las normas que se acusan en esta oportunidad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 214 de la Constitución, por pertenecer a una ley y a un Decreto dictado por el Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias.
Segunda. Cosa juzgada.
Registra esta Corporación que mediante Sentencia número 82 de su Sala Plena de 23 de julio de 1987 declaró exequible en su integridad la Ley 12 de 1986, al decidir una demanda que se había incoado contra ella por vicios de forma en su expedición.
Así mismo en esa ocasión declaró ajustados a la Constitución los Decretos 77, 78, 80 y 81 dictados por el Gobierno en desarrollo de las facultades extraordinarias de que trata la citada ley, los cuales fueron acusados bajo el único cargo de serinexequible la Ley de investidura (Proceso número 1584).
El estudio de la presente demanda frente al fallo mencionado permite concluir que no se está en presencia del fenómeno procesal de cosa juzgada que impida reexaminar la constitucionalidad del artículo 13 de la Ley 12 de 1986, dado que este 
precepto se acusa ahora por motivos distintos de los que fueron materia de aquella decisión. La impugnación solo es coincidente en lo referente a la iniciativa de la ley, aspecto que dilucidó la Corre en el fallo aludido señalando en su motivación que, dada la conexidad de materias de que trata la Ley 12 de 1986 con las reguladas en elDecreto Legislativo de Emergencia Económica 232 de 1983, pudo el Congreso tramitarlo por iniciativa propia como en efecto lo hizo; quedaron por ello limitados los efectos de su decisión a las glosas que se analizaron en esa oportunidad.
Tercera. La constitucionalidad de las disposiciones acusadas.
Se procede a examinar las tachas de inconstitucionalidad aducidas en el presente caso y que son diferentes de las estudiadas y decididas por la Corte en el proceso 1584.
a) infracción del artículo 76-9 del Estatuto Fundamental.
Aunque este cargo está íntimamente relacionado con la iniciativa de la ley por cuanto el demandante sostienen que el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 es inconstitucional porque "regula cuestiones estructurales y funcionales de la Administración" que el constituyente sustrajo de 3a iniciativa del Congreso, debe dejarse en claro que esta afirmación resulta inadmisible, pues si bien es cierto que el artículo 79 de laCartaexceptúa de la iniciativa de los Congresistas las leyes a que se refiere el ordinal 9ºdel artículo 76, vale decir aquellas que tiene por objeto "determinar la estructura de laadministración Nacional, mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos públicos" es evidente que la disposición tachada deinconstitucional por sí sola no modifica la estructura actual de la Administración, porser meramente ley de facultades con la cual se inicia un proceso seudo-legislativo queculmina con el Decreto Extraordinario que expide el Presidente de la República, en consecuencia, el vicio que pudiera existir por este aspecto quedaría subsanado. Por tanto no tiene el carácter ni la naturaleza propia de las leyes a que se refieren los preceptos de la Constitución que se estiman quebrantados.
Salta a la vista que el artículo 13 cuestionado simplemente invistió al Presidente de precisas facultades extraordinarias que debía ejercer según su arbitrio para fusionar o liquidar entidades descentralizadas o suprimirles funciones para asignarlas a las entidades territoriales que se beneficiaran con la participación del impuesto a las Ventas o al Valor Agregado, IVA.
De lo anterior se colige, como lo anota el fallo de la Corte, que los preceptos de la Ley 12 de 1986 incluido desde luego el artículo acusado ahora individualmente, tiene relación de conexidad con las materias reguladas por el Decreto 232 de 1983 que versa "sobre la redistribución de la participación en el impuesto a las ventas" e igualmente que la ley podía ser de libre iniciativa del Congreso de conformidad con la competencia amplia que le otorga el artículo 122 de la Constitución para derogar, adicionar o modificar en cualquier tiempo las materias específicas de los Decretosexpedidos por el Gobierno dentro del régimen de emergencia económica.
b) Violación de los artículos 77 y 92 de la Constitución.
Considera el actor que se vulneran los artículos 77 y 92 de la Constitución como consecuencia de la falta de conexidad entre la materia que regula el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y las demás disposiciones de la ley y porque su título no corresponde con precisión al contenido, por no haberse incluido referencia alguna a las facultadesextraordinarias que confiere al Presidente.
Los citados cánones de la Constitución tienen su origen en la reforma constitucional de 1968 y a través de ellos se propende hacer más técnica y racional la expedición de las leyes, evitándose adiciones o agregados a los proyectos de leycarentes de relación con las materias de ésta, y con finalidades distintas de las perseguidas en la iniciativa original. Se buscó entonces que las leyes tuviesen ladebida coherencia y unidad, al ordenar que "todo proyecto de ley debe referirse a unamisma materia", o como se señaló en la exposición de motivos para la citadaenmienda de 1968: "esto significa que los puntos vertidos en un proyecto de ley debenir encaminados a una misma finalidad, aunque, al ser considerados separadamente, pueden parecer distintos, están todos ordenados en una misma dirección de tratamiento de un tema, y para señalar su alcance se anotó también que por materia ha deentenderse el área general de un tema tomado en su conjunto y no las piezasseparables del mismo".
El mandato del artículo 92 debe entenderse en el sentido de que exista una precisa correspondencia entre el título y el contenido de la ley, pero en forma alguna que aquél sea omnicomprensivo de todas y cada una de las materias que integran el cuerpo del ordenamiento, lo que a fuer de conveniente podría resultar a la postre de difícil cumplimiento.
En este entendimiento resulta evidente que el artículo 13 objeto de la demanda no contraría los principios constitucionales citados, toda vez que las facultades extraordinarias que se confieren al Gobierno guardan armonía v cohesión lógicas con el resto del articulado, como que están ligados o unidos por la redistribución del impuesto a las ventas y tiene su razón de ser en la mayor participación que se prevé para los entes territoriales; por tanto, resulta impropio señalar que se trata de una adición extraña o sorpresiva y totalmente desarticulada del tema general de la ley, oajena a los fines que persiguen sus regulaciones. No aparecen vulnerados entonces losartículos 77 y 92 Superiores, por el contrarío, las prescripciones del artículo 13acusado cumplen el propósito de la Carta de que las disposiciones de ley deben estar dirigidas a una misma finalidad. De otra parte el título de la Ley a que pertenece la norma acusada reza: "por la cual se dictan normas sobre la cesión de Impuesto al Valor Agregado (IVA) y se reforma el Decreto 232 de 1983".
Es cierto que la norma impugnada otorga facultades extraordinarias al Presidente, mas no por ello puede afirmarse fundadamente ausencia de correspondencia lógica con el título de la ley, en la medida en que tales facultades se otorgan para modificar la administración central y la descentralizada siempre que el Gobierno lo considere oportuno para asignar funciones a los organismos que se benefician con la cesión del impuesto de que trata la ley; así como para dictar normas especiales sobrecontratación, régimen laboral, régimen de las entidades descentralizadas y presupuesto de los organismos beneficiarios de la cesión, con el objeto de prevenir el desvíode los nuevos recursos cedidos, por cauces distintos de los previstos por el legislador.
Cabe observar que las facultades a que se refiere el literal c) del artículo 13 cuestionado, no lesionan en manera alguna la autonomía de los municipios, de los Departamentos, Intendencias. Comisarías ni del Distrito Especial de Bogotá, beneficiarios de la cesión, por cuanto las determinaciones que en esta materia competen a los concejos municipales deben adoptarse con sujeción a la ley (artículos 197 y 199 de la constitución), sin que ello signifique que el legislador ordinario o el extraordinario, según el caso, puedan desconocer el esquema constitucional y los principios medulares que informan la estructura origen y funciones de los distritos municipales, loscuales desde luego no pueden ser abrogados por la ley.
c) El único reparo de inconstitucionalidad que se dirige contra el artículo 24 del Decreto 77 de 1987 es, según las reflexiones del propio demandante, consecuencia de las violaciones de la Constitución que alega respecto de la ley, con fundamento en lacual se dictó.
La Corte rechaza los cargos de inconstitucionalidad que se formulan contra la norma que confiere facultades extraordinarias y como además encuentra que satisface los requisitos de temporalidad y precisión que exige el artículo 76-12 para investir al Presidente de la República de facultades extraordinarias, la declarará ajustada a laConstitución.
Se procede entonces a analizar si el artículo 24 del Decreto 77 de 1987 fue expedido de conformidad con las atribuciones conferidas por la ley mencionada.
1. Temporalidad.
El Decreto al cual pertenece la disposición acusada fue expedido el 15 de enero de 1987, esto es, dentro del marco temporal señalado para el ejercicio válido de las facultades extraordinarias.
2. Materialidad.
Dispuso el Gobierno en la norma cuestionada la supresión del Instituto Colombiano de Construcciones Escolares, y su consiguiente liquidación, la cual deberá concluir antes del 1º de enero de 1990.
Debe tenerse en cuenta que la anterior medida es consecuencia necesaria de haber previsto en el artículo 11 del mismo Decreto que la construcción, dotación y mantenimiento de los planteles escolares e instalaciones deportivas quedarían en lo sucesivo a cargo de los Municipios y del Distrito Especial, en tal virtud, como acertadamente lo advierte el Procurador, quedaba sin funciones el Instituto Colombiano de Construcciones Escolares por haberse transferido a los citados entes territoriales que son a la vez beneficiarios del incremento progresivo de la cesión del impuesto a las ventas previsto en la Ley 12 de 1986.
Así las cosas la norma es cabal desarrollo de la atribución de que trata el literal a) del artículo 13 de la Ley 12 de 1986 en lo atinente a "... liquidar entidades descentralizadas y suprimir sus funciones o asignarlas a las entidades que se beneficien con la cesión de que trata esta ley". En consecuencia se declarará constitucional.
VI DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLES, por no ser contrarios a la Constitución Nacional, el artículo 13 de la Ley 12 de 1986 y el artículo 24 del Decreto 77 de 1987.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Juan Hernández Sáenz, Presidente; Rafael Baquero Herrera, losé AlejandroBonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jarro E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Oscar Peña Alzate, Conjuez; Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Héctor Marín Naranjo, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra
Secretario