Corte Suprema de JusticiaNorma demandada: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 79 de 1986, "Por la cual se provee a la conservación del agua y se dictan otras disposiciones".
OBJECIONES PRESIDENCIALES. INCONVENIENCIA. CUANDO EN LAS CÁMARAS SE ACEPTAN LAS OBJECIONES EL PROYECTO DEBE REGRESAR A PRIMERO Y SEGUNDO DEBATES, LO CONTRARIO, EQUIVALDRÍA A CONSAGRAR UNA EXCEPCIÓN INEXPLICABLE EN EL TRAMITE CONSTITUCIONAL PARA LA APROBACIÓN DE LAS LEYES. ARTÍCULO 87 DE LA CONSTITUCIÓN NACIONAL. ÁREAS DE RESERVA FORESTAL Y PROTECCIÓN DE AGUAS. TÉCNICA LEGISLATIVA.
Inexequible la Ley 79 de 1986.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 156.
Referencia: Expediente número 1690.
Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 79 de 1986, "Por la cual se provee a la conservación del agua y se dictan otras disposiciones".
Demandante: Libardo Rodríguez Rodríguez.
Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada por Acta número 51.
Bogotá, D. E., noviembre cinco (5) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. LA DEMANDA
El señor Libardo Rodríguez Rodríguez, haciendo uso del derecho que a los ciudadanos confiere el artículo 214 de la Constitución, acude ante la Corte para pedir que se declare inexequible la Ley 79 de 1986, "Por la cual se provee a la conservación del agua y se dictan otras disposiciones", cuyo texto se transcribe:
"LEY 79 DE 1986
(diciembre 30)
Por la cual se provee a la conservación del agua y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia,
DECRETA.
Artículo 1º. Declárame áreas de reserva forestal protectora para la conservación y preservación del agua, las siguientes:
a) Todos los bosques y la vegetación natural que se encuentren en los nacimientos de agua permanente o no, en una extensión no inferior a doscientos (200) metros a la redonda, medidos a partir de la periferia;
b) Todos los bosques y la vegetación natural existentes en una franja no inferior a cien (100) metros de ancho, paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o no y alrededor de los lagos, lagunas, ciénagas, o depósitos de agua que abastezcan represas para servicios hidroeléctricos o de riego, acueductos rurales y urbanos, o estén destinados al consumo humano, agrícola, ganadero, a la acuicultura o para usos de interés social;
c) Todos los bosques y la vegetación natural, existentes en el territorio nacional, que se encuentren sobre la cota de los tres mil (3.000) metros sobre el nivel del mar.
Artículo 2o. La persona que tale u ordene talar árboles en las áreas de reserva forestal protectora de que trata el artículo 1° de la presente ley, si las maderas resultantes de la tala o el daño producido tuviere un valor comercial inferior a cien mil pesos ($100.000) incurrirá en multa de veinte mil pesos ($20.000.00) a quinientos mil pesos convertibles en arresto en la proporción legal. Estas últimas cantidades se aumentarán a partir del primero de enero de cada año en un veinte por ciento (20%).
Parágrafo. En caso de reincidencia, la sanción se aumentará al doble.
Artículo 3o. La sanción de que trata el artículo anterior será aplicada por las autoridades de policía del lugar, bien de oficio o a petición de parte interesada.
Artículo 4o. Cuando la tala o daño del bosque tuviere una cuantía superior a cien mil pesos ($ 100.000), sedará aplicación al Capítulo II, artículos 242, 243, 245 o 246 del C. Penal.
Artículo 5o. La autoridad de Policía decretará el decomiso de las maderas obtenidas en la tala de bosque a que se refiere la presente ley y los equipos utilizados, los cuales, terminado el proceso de policía, deberán ser rematados en pública subasta,de conformidad con las disposiciones fiscales de la respectiva jurisdicción. El producto de dicho remate se invertirá por el Gobierno Municipal en la reforestación de las zonas devastadas o en obras de desarrollo de la comunidad.
Artículo 6o. La respectiva autoridad de policía, para evaluar el daño causado con la deforestación, designará dos peritos de la región.
Artículo 7o. Las resoluciones de sanción que dicte la autoridad de policía, serán apelables ante el alcalde, el gobernador, intendente o comisario según el caso.
Artículo 8o. El alcalde, gobernador, el intendente o el comisario tendrán un plazo de treinta (30) días calendario para resolver la apelación interpuesta.
Artículo 9o. La presente ley rige a partir de la fecha de su sanción y deroga las disposiciones que le sean contrarias.
Dada en Bogotá, D. E., a los 30 días del mes de diciembre de mil novecientos ochenta y seis (1986).
(Tomada del Diario Oficial 37767 de 29 de enero de 1987).
Sostiene el demandante que la expresada ley adolece tanto de vicios en el procedimiento de su formación como en su contenido y que unos y otros conducen necesariamente a concluir que es inconstitucional.
Por el aspecto formal, señala el actor que la Ley 79 de 1986 vulnera el artículo 81 de la Carta por cuanto el primer debate, tanto en la Cámara como en el Senado, se surtió en una comisión permanente distinta de aquella en la cual ha debido tramitarse según el artículo 6o de la Ley 17 de 1970, relativa a las competencias de las comisiones del Congreso.
"El contenido material del proyecto modificaba el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente, expedido según Decreto-ley 2811 de 1974, a cuya normatividad hizo referencia la objeción ejecutiva ya comentada. Este proyecto subrogaba dicho estatuto en varios aspectos, razón por la cual ha debido ser considerado en primer debate en las comisiones primeras constitucionales de Cámara y Senado, que era la célula legislativa competente para conocer del proyecto, hoy convertido en la Ley 79 de 1986.
"Al haberse pretermitido la instancia competente para conocer en primer debate la ley acusada, se colige que se ha infringido el art. 81 de la C.N., porque no se cumplió el requisito expresamente contemplado en el num. 2, de 'haber sidoaprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara' (subrayado mío).
"En concordancia con la jurisprudencia de la honorable Corte Suprema de Justicia, al haberse producido la ley con un vicio de competencia de la autoridad que la dictó, es procedente declarar su inexequibilidad".
También aduce una posible violación del artículo 87 de la Constitución por cuanto, en su sentir, fue erróneo el trámite dado en el Congreso a las objeciones presidenciales, ya que éstas versaban sobre el conjunto del proyecto, y a pesar de ello, fueron debatidas únicamente en las comisiones quintas de Cámara y Senado.
Pero -agrega- aun en el caso de que las objeciones pudieran ser consideradas como parciales, la Ley 79 de 1986 también sería inconstitucional, ya que dichas objeciones no fueron reconsideradas en primer debate "en la comisión respectiva", como lo ordena el artículo 87 de la Constitución y, además, porque la reconsideración en primer debate no se hizo "con el único objeto de tomar en cuenta la observación del Gobierno" sin que se introdujeron nuevas disposiciones al proyecto.
En cuanto a los aspectos de fondo, estima el demandante como violados los artículos 16, 30 y 32 de la Constitución.
Dice así la parte sustancial del escrito:
(….) el artículo 1º de la Ley 79 de 1986, por el contrario de preservar el contenido del artículo 16 de la C.N., que obliga a las autoridades a proteger "... a todas las personas residentes en Colombia, en sus vidas, honra y bienes,.." causó un grave atentado contra estos últimos, ya que por mandato de la norma acusada, grandes y pequeñas propiedades, quedarán de hecho fuera del comercio y proscritas para el ejercicio racional de actividades agroindustriales, y aun como fuentes directas de subsistencia humana, porque la connotación de "reserva forestal protectora" impide cualquier acción del hombre, al punto que no podrá desyerbar ni realizar actividades de conservación, así sean higiénicas, puesto que son objeto de la reserva forestal protectora "todos los bosques y la vegetación natural", incluyendo en esta última lasdenominadas malezas o arbustos inútiles y aun los dañinos.
"De otra parte, el intervencionismo estatal, así sea con propósitos aparentemente de beneficio social, no puede llegar a los extremos de la Ley 79 de 1986, porque el claro sabor expropiatorio expresado allí contradice abiertamente el derecho de propiedad consagrado en el artículo 30 de la Constitución Nacional.
"No se está garantizando la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, sino que por el contrario, dicha propiedad está siendo vulnerada y desconocida con la expresión legislativa objeto de esta demanda.
"El espíritu del artículo 30, tantas veces comentado, es, precisamente, una de las más importantes expresiones de garantía del derecho de los particulares al dominio de sus bienes. No se está teniendo en cuenta en la Ley 79 el principio de que "la propiedad es una función social que implica obligaciones", porque muy pronto se verán las funestas consecuencias de la aplicación de la ley, cuando los industriales, grandes, medianos y pequeños que antes constituían una importante fuente de empleo en todas las regiones de Colombia, mediante el ejercicio racional, técnico ycontrolado de la explotación maderera, tendrán que liquidar sus proyectos y lanzar al mercado creciente del desempleo y la miseria a no despreciables núcleos de compatriotas.
"Es fácil percibir, en la balanza equilibrada y centenaria de la Constitución, que la Ley 79 de 1986 está atentando contra los más caros principios que informannuestro sistema sociopolítico y económico, como son la protección de las autoridades a los atributos de la personalidad (bienes) y al derecho de propiedad.
"Congelar por mandato legal, de manera indiscriminada y desproporcionada, extensiones incalculables de tierras, sin importar si se traía de predios adecuadamente explotados, por el solo hecho de tener vecindad a una fuente de agua 'permanente o no', se constituye en un duro golpe a los derechos legalmente adquiridos, a pesar de que la Carta ordena que 'no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores'.
"Y no se trata de un conflicto entre el 'interés privado' y el 'interés público o social', porque paradójicamente la Ley 79 de 1986 lo que hizo fue precisamente desconocer este último, ya que como resultado de la aplicación de la ley, las áreas destinadas a la producción y explotación económica, bien sea agrícola, pecuaria o maderera, no podrán continuar haciéndolo, porque si se trata de terrenos destinados a la agricultura, por ser parte, los cultivos de la 'vegetación natural', será imposible su aprovechamiento; y si se trata de pastos que también son 'vegetación natural', tampoco podrán utilizarse, so pena de incurrir en las cuantiosas sanciones económicas contempladas en los artículos 2º y 4o de la ley.
"La proscripción impuesta por la Ley 79 de 1986 afecta igualmente la libre empresa y la iniciativa privada, consagradas en el artículo 32 de la Constitución, impidiendo con carácter de prohibición absoluta cualquier clase de actividad agroindustrial y pecuaria en las zonas afectadas con la catalogación de 'áreas de reserva forestal', que son en la topografía nacional las tierras aptas para la explotación económica. Aun en relación con las áreas ubicadas por encima de la cota de los tres mil (3.000) metros, la afectación de la libre empresa y la iniciativa privada es evidente, como lo hace constar el Gerente de la Federación Colombiana de Productores de Papa, Fedepapa, en Oficio G-093-87, del 27 de mayo de 1986, dirigido al Director Ejecutivo de Acofore y que se anexa como prueba, constancia de que la Ley 79 excluye del cultivo de la papa extensas zonas de los departamentos de Boyacá, Cundinamarca, Nariño y Caldas".
Añade que el legislador desconoció flagrantemente la órbita trazada a la intervención del Estado pues en lugar de dar empleo a los recursos naturales, decidió congelarlos, inutilizarlos y volverlos enemigos del desarrollo económico, este último elemento primordial del mejoramiento armónico e integrado de la comunidad.
II. EL PROCURADOR
Mediante Oficio 1236 del 9 de septiembre, el señor Procurador General de la Nación emitió concepto desfavorable a la exequibilidad de la ley demandada, con los siguientes fundamentos:
"La Ley 79 de 1986, por la cual se prevé a la conservación del agua, se refiere a aspectos reglamentados en el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto-ley 2811 de 1974) y por tal razón estima el despacho que la comisión competente para dar primer debate al proyecto era laprimera constitucional permanente y no la quinta. Contempla el artículo 81 de la Constitución Nacional, que ningún proyecto será ley sin el lleno de los siguientesrequisitos:
"1………….
2. Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada cámara..."; por tal razón, habrá de solicitarse la inexequibilidad del ordenamiento acusado, por haberse tramitado en comisión diferente a la que legalmente le correspondía, vicio que debe considerarse irreparable al no prever la Constitución la forma como pueden subsanarse las omisiones o fallas en la tramitación de las leyes.
"……
"Para el Procurador la objeción del ejecutivo fue parcial, en consecuencia, el trámite que se le dio en el Congreso fue el correspondiente a tal clase de objeciones como es el análisis de las mismas por parte de las comisiones. Por tanto, no hay motivo de inconstitucionalidad alguna por este aspecto.
Se abstiene la Procuraduría de analizar el contenido de los artículos acusados, por considerar que, siendo la ley inconstitucional en su totalidad, no cabe el concepto de fondo "por sustracción de materia".
IV. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
Dada la naturaleza del acto acusado, es competente la Corte Suprema de Justicia para decidir definitivamente sobre su constitucionalidad.
2. Aspecto formales.
En el orden en que han sido planteados por el demandante, se analizan los cargos de inconstitucionalidad en cuanto al trámite de formación de la Ley 79 de 1986:
a) Las comisiones competentes.
Dice el artículo 81 de la Constitución que ningún proyecto será ley sin "haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cadacámara" (subraya la Corte).
El artículo 72 dispone que cada cámara elegirá, para períodos no menores de dos años, comisiones permanentes que tramitarán el primer debate de los proyectos de ley. La misma disposición atribuye a la ley la determinación de las materias de que cada comisión debe ocuparse.
Estos preceptos han sido desarrollados por el propio Congreso y es así como el artículo 6º de la Ley 17 de 1970, modificado por el 1° de la Ley 65 de 1982, estableció la composición de las comisiones y los asuntos a cargo de cada una de ellas. En lo referente a las que interesan a los efectos de este proceso la primera y la quinta, expresa la citada norma legal:
"En cada una de las cámaras funcionarán las siguientes comisiones constitucionales permanentes, encargadas de dar primer debate a los proyectos de ley referentes a los asuntos de su competencia.
"Comisión primera. Compuesta de 19 miembros en el Senado y 33 en la Cámara. Conocerá de reformas constitucionales; reglamentos del Congreso y de las Cámaras; división territorial; régimen de los departamentos, intendencias, comisarías y municipios; estado civil de las personas; notariado y registro; policía; asuntos electorales; expedición y modificación de códigos sobre todos los ramos de la legislación, excepto los que estén específicamente encomendados a otra comisión; facultades al Gobierno; normas orgánicas sobre planeación.
"………….
"Comisión quinta. Compuesta de 10 miembros en el Senado y 19 en la Cámara. A la cual le corresponde conocer de: educación, salud pública; vivienda; calamidades públicas y turismo".
Según la demanda, el proyecto que luego se convertiría en la Ley 79 de 1986 ha debido tramitarse en primer debate en las comisiones primeras de Cámara y Senado, por cuanto modificaba y subrogaba en varios aspectos el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección del Medio Ambiente (Decreto-ley 2811 de 1974).
De las pruebas que obran en el expediente se concluye que, como lo afirma el actor, el proyecto mencionado se discutió y aprobó en primer debate en la Comisión Quinta de la Cámara de Representantes y en la Quinta del Senado de la República.
El tema del proyecto, tal como surge de su articulado implica en efecto la adición y modificación del Código de Recursos Naturales (Decreto 2811 de 1974) en lo relacionado con las Áreas de Reserva Forestal, pues no solamente se limita a declarar como tales ciertas zonas del territorio sino que conmina con sanciones pecuniarias y aun privativas de la libertad todas aquellas conductas previstas en los artículos 2º a 4º, confiere competencia a las autoridades de policía para ordenar el decomiso de maderas, designar peritos y dictar las resoluciones de sanción y declara expresamente derogadas las disposiciones contrarias. Todo ello conlleva consecuencias jurídicas de carácter general que no habían sido contempladas por el título respectivo del código, en especial sus artículos 206 a 210, y por tanto si el concepto decódigo, como lo tiene dicho la Corte es el de "un conjunto coherente y armónico de disposiciones sobre una materia" (ver sentencias C.S.J. Sala Plena, mayo 22, junio 25, octubre 9 de 1986, marzo 3 y junio 25 de 1987), el de recursos naturales resultó afectado por la ley cuya constitucionalidad se estudia.
No es difícil, entonces, encuadrar la materia del proyecto dentro de la competencia legalmente atribuida a las comisiones primeras, pero tampoco puede olvidarse que los asuntos objeto de la regulación legal en estudio, caben también, sin necesidad de mayores esfuerzos dialécticos, dentro del ámbito propio de la salud y la agricultura, dadas las trascendentales repercusiones que respecto de una y otra tienen la conservación del agua y el talado de bosques.
Es decir, tanto se puede defender la competencia de la comisión primera como las de las comisiones tercera y quinta, según se colige de los términos utilizados por las ya citadas Leyes 17 de l970 y 65 de 1982. No existiendo criterio constitucional ni legal alguno para establecer preeminencias o prelaciones entre las comisiones permanentes, considera la Corte que, en casos como el presente, cuando la materia propiade un determinado proyecto de ley encaja dentro del marco señalado a dos o más comisiones, todas son competentes en principio para aprobarlo en primer debate en Cámara y Senado, razón por la cual, la tramitación que se adelante en cualquiera de ellas es plenamente válida. Se advierte, desde luego, que asumida esa competencia por una de las comisiones, mal podría cambiarse en posteriores debates, pues se radica en ella a prevención, dado el sentido de unidad en la tramitación del provectosegún se desprende del artículo 81 constitucional.
Por las razones que anteceden, no prospera este cargo y pasará la Corte a estudiar los que le siguen;
b) El trámite de las objeciones presidenciales.
La Constitución se ocupa de regular, en sus artículos 85 a 90, la institución de las objeciones presidenciales a los proyectos de ley. Dispone al efecto que cuando ellas versan únicamente sobre aspectos de conveniencia, el Presidente de la República está obligado a sancionar el proyecto objetado cuando, reconsiderado éste, hubiere sido aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra cámara, salvo que se trate de proyectos relativos a las materias previstas por los ordinales 2, 3, 4 y 5 del artículo 76, pues en esas oportunidades el rechazo en la comisión o cámara respectiva deberá ser aprobado por los dos tercios de los votos que componen una y otra. Nada dicen las expresadas normas sobre mayoría especial en el caso de ser atendidas las objeciones presidenciales.
Advierte el artículo 87 que si el proyecto hubiere sido objetado en su conjunto por el Presidente, volverá a las Cámaras a segundo debate, pero que en el evento de haber sido parcialmente objetado, ha de reconsiderarse en primer debate, en la comisión respectiva, con el único objeto de tomar en cuenta las observaciones del Gobierno.
En el caso concreto al que se refiere la demanda estima el actor que la objeción presidencial aludía a la integridad del proyecto, aun a pesar de haberse mencionado únicamente el artículo 1º, y que, por ende, ha debido regresar a las plenarias de Cámara y Senado, en vez de haberse estudiado en las comisiones permanentes, razónque fundamenta otro de los cargos contra la constitucionalidad de la ley.
A este respecto observa la Corte que del texto de la Carta remitida por el Presidente de la República al Presidente de la Cámara de Representantes el 8 de agosto de 1986 (folio 29 anexo 2 expediente), se deduce con toda nitidez que no se objetó la universalidad del proyecto sino tan sólo su artículo 1º y no totalmente, sino en cuanto restringía "en forma absoluta -según el Gobierno- el uso de los bosques y de la vegetación del país" (subraya la Corte).
Bien es cierto que existía y existe relación entre el artículo 1º y los demás del proyecto (hoy Ley 79 de 1987), pues las sanciones previstas en ellos se aplican tan sólo a quienes talen bosques en las áreas de reserva forestal protectora establecidas según dicho artículo. Pero el contenido de aquél no solamente era formalmente separable de los otros, sino que, dado el motivo de la objeción -la restricción absoluta que el texto primitivo consagraba- las glosas que a la conveniencia de la norma formulaba el ejecutivo no afectaban el proyecto como tal y podían ser atendidas, como en la práctica lo fueron, introduciendo límites tendientes a eliminar el carácter absoluto de dicha restricción.
No se trataba, entonces, de una objeción a la idea misma del proyecto, sino al ámbito territorial que uno de sus artículos había previsto inicialmente.
Por ello, no encuentra la Corte vicio de inconstitucionalidad en la reconsideración que de la norma específicamente objetada hicieron las comisiones quintas de las cámaras. Insiste, sin embargo, el demandante en sostener la infracción de lospreceptos superiores, diciendo que aun aceptándose el carácter parcial de las objeciones, las comisiones competentes para resolver sobre ellas no eran las que actuaron enCámara y Senado, sino las primeras, por los mismos motivos antes referidos en cuanto a la materia del proyecto. Este cargo, según lo ya expuesto en esta providencia, resulta a todas luces infundado, no solamente por ser competentes las comisiones quintas de las cámaras, sino porque, habiendo ellas actuado a lo largo de la tramitación del proyecto previo a las objeciones, no existía razón para que estas últimas vinieran a ser conocidas por comisiones diferentes cuando el artículo 87 de la Carta dice en forma clara que el proyecto parcialmente objetado "será reconsiderado en primer debate, en la comisión respectiva" (subraya la Corte).
No desmaya el actor en sus pretensiones y señala a renglón seguido que, de todas maneras, h lev es inconstitucional por cuanto las comisiones no se limitaron al objeto de "tomar en cuenta las observaciones del Gobierno" (art. 87 C.N.) sino que introdujeron nuevas disposiciones al proyecto, lo cual implica, en su sentir, exceso en las facultades de reconsideración.
Juzga la Corte que, en caso de haber sucedido como dice el demandante, se tendría, en efecto, una protuberante infracción del precepto constitucional citado, ya que el mecanismo de las objeciones presidenciales no representa el paso a una repetición de la tarea legislativa sino tan sólo la oportunidad para que, bien tratándosede inconveniencia, ora de inconstitucionalidad, las cámaras o sus comisiones, segúnel caso, "reconsideren" las normas objetadas, labor que sólo es procedente si se desarrolla en relación directa con los puntos determinados en el pliego respectivo por el jefe del Estado. Pero ya se ha visto que, en el asunto materia del presente proceso, el fundamento de la objeción planteada por el ejecutivo radicaba precisamente en la amplitud de las áreas que, al tenor del artículo 1º del proyecto, se declaraban zonas de reserva forestal para la conservación y preservación del agua.
Las comisiones quintas de Senado y Cámara, según consta en el expediente en los folios 17 a 23 del Anexo No. 1 y 16 a 22 del Anexo No. 2, declararon fundadas las objeciones presidenciales y aprobaron un nuevo texto para el artículo 1°.
Conviene transcribir, en su orden, los textos del proyecto original, el pliego de objeciones y el texto aprobado luego de la reconsideración, que es el mismo del artículo 1º de la Ley 79, a fin de verificar si, como afirma la demanda, se excedieronlas atribuciones previstas en el canon constitucional citado:
PROYECTO ORIGINAL
«PROYECTO DE LEY
Por la cual se provee a la conservación del agua.
El Congreso de Colombia,
DECRETA
Artículo 1o. Decláranse zonas de reserva forestal para la conservación y preservación del agua, todos los bosques y montañas que se encuentren en las cuencas hidrográficas de los ríos y quebradas, lagos y lagunas, que abastezcan represas paraservicio hidroeléctrico o de regadío, acueductos urbanos, rurales, o simplemente cuyo caudal se utilice para uso humano, la cría de ganado o fines agrícolas» (subrayado de la Corte).
OBJECIONES
"En efecto, el artículo 1º del proyecto restringe en forma absoluta el uso de losbosques y de la vegetación del país, pues no existe sector del territorio nacional que esté por fuera de una cuenca hidrográfica de donde se abastezcan represas para uso hidroeléctrico o de regadío o acueductos rurales y urbanos o consumo humano, agrícola o para la ganadería o la acuicultura y otros usos potenciales de interés social. Esa determinación legal crea una prohibición sin excepciones no sólo respecto de los bosques y la vegetación de uso público sino también de uso privado.
"La decisión legislativa de declarar áreas de reserva forestal, como se vio, en todo el territorio nacional, impide que labores de algunas entidades públicas se puedan desarrollar, como por ejemplo la del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que no podrá adjudicar baldíos ya que el artículo 209 del Decreto 2811 de 1974 prohíbe en forma expresa la adjudicación de los baldíos de las áreas de reserva forestal" (subraya la Corte).
TEXTO APROBADO
"El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo primero. Decláranse áreas de reserva forestal protectora, para la conservación y preservación del agua, las siguientes:
"a) Todos los bosques y la vegetación natural que se encuentren en los nacimientos de agua permanente o no, en una extensión no inferior a doscientos (200) metros a la redonda, medidos a partir de la periferia.
"b) Todos los bosques y la vegetación natural existentes en una franja noinferior a cien (100) metros de ancho paralela a las líneas de mareas máximas, a cada lado de los cauces de los ríos, quebradas y arroyos, sean permanentes o ciénagas, o depósitos de agua que abastezcan represas para servicios hidroeléctricos o de riego acueductos rurales y urbanos, o estén destinados al consumo humano, agrícola, ganadero, a la acuicultura o para usos de interés social.
"c) Todos los bosques y la vegetación natural, existentes en el territorio nacional, que se encuentren sobre la cota de los tres mil (3.000) metros sobre el nivel del mar (subraya la Corte).
Además, tal como resulta de comparar el texto íntegro del proyecto como se aprobó en el Congreso (folios 32 y 33 Anexo No. 2 al expediente) antes de las objeciones con el texto de la ley (Diario Oficial No. 37767 de 29 de enero de 1987), los artículos 2o a noveno permanecieron intactos, luego no fueron objeto de cambio alguno al momento de la reconsideración del artículo 1º.
Tanto de los textos transcritos como de los documentos que obran como material probatorio en los anexos al expediente, se puede colegir que las comisiones quintas de las cámaras se circunscribieron a tomar en cuenta las observaciones del ejecutivo en cuanto al carácter absoluto del artículo 1º en la versión inicialmente aprobada y, en consecuencia, modificaron su texto para incluir en él aquellos límites que estimaron conducentes a efectos de establecer con mayor precisión las áreas de reserva forestal.
En informe presentado por el senador José Ignacio Díaz Granados y aprobado por la comisión quinta del Senado de la República el día 11 de diciembre de 1986 (folios 9 a 12 Anexo No. 2 al expediente), se lee:
"3o. Conclusiones:
"Con base en lo estipulado por el artículo 87 de la Constitución Política de Colombia, y en atención al carácter tan sólo parciales de las objeciones del ejecutivo y en concordancia con el numeral 20 del artículo 81 de la Constitución, corresponde a la comisión pronunciarse respecto de los comentarios del ejecutivo con los cuales justificó la no sanción del proyecto de ley aprobado por el Congreso, resulta entonces atinente decidir lo siguiente:
"a) Tanto las ponencias aportadas en el proceso de tramitación del proyecto y en el informe presentado por el honorable representante Jairo Rivera Morales como respuesta a las objeciones, constituyen exposiciones que ponderan la importancia y conveniencia del proyecto de ley 'por la cual se provee a la conservación del agua y se dictan otras disposiciones';
"b) En el oficio de las objeciones por parte del Gobierno Nacional, se encuentra igualmente la identificación con la conveniencia de la protección y conservación del agua mediante la utilización de mecanismos legales para la adecuada y oportuna atención de tales actividades;
"c) Como quiera que las acciones ecológicas para que tengan los efectos socioeconómicos deseados, deben tener un soporte legal claramente definido, es importante entonces acoger como fundada la objeción en forma absoluta del uso del bosque y de la vegetación del país, acogiendo la decisión tomada por la comisión quinta al modificar el artículo primero del proyecto objetado.
"En consecuencia se propone lo siguiente:
"Acéptense las objeciones del ejecutivo al Proyecto de Ley número 23 de 1984 Senado y 22/84 Cámara por la cual se provee la conservación del agua y envíese a laPresidenciade la República para su sanción ejecutiva".
A pesar de lo anterior, se considera que sí hubo violación del artículo 81 de la Carta en cuanto, una vez introducidas las expresadas modificaciones en primerdebate, ha debido ir el proyecto a las plenarias de Cámara y Senado para que el textosufriera la totalidad de su trámite constitucional.
En efecto, los cambios que resultan de cotejar los textos cuyas transcripciones anteceden, ambos correspondientes al artículo 1° del proyecto, orientado a atender las inquietudes expuestas por el Presidente en su pliego de objeciones, no sufrieron eltrámite que, según la Carta Política debe seguir todo proyecto para llegar a convertirseen ley de la República, pues del material probatorio aportado puede concluirse que eltexto final del artículo 1º de la ley fue aprobado, después de haberse hallado fundadaslas objeciones presidenciales el día 19 de diciembre de 1986, remitido por elPresidente de la Corporación al Presidente de la República (folio 4 anexo 1 expediente)y en constancia expedida por la propia comisión quinta el mismo día de talaprobación (folios 10 al 13 anexo 1 expediente).
El 25 de noviembre de 1986 el Presidente de la Comisión Quinta de la Cámara remitió el proyecto a la jefe de la sección de leyes de la corporación, con las modificaciones incluidas, solicitándole que le diera el curso reglamentario e informándole: "La Comisión Quinta de la Cámara en sesión del día 19 de noviembreestudió el citado proyecto de ley y considerando única y exclusivamente las objeciones (sic) aprobó como artículo 1º el propuesto por el honorable representante ArmandoRico Avendaño" (folio 17, anexo 1 del expediente. Subraya la Corte).
Mediante Oficio 265 del 27 de noviembre de 1986, el Presidente de la Cámara de Representantes envió el proyecto al Presidente del Senado "con el fin de obtener el pronunciamiento de la comisión quinta de esa honorable corporación" e informándole: "El anterior proyecto de ley fue objetado parcialmente por el ejecutivo en agosto 8186 y consideradas las objeciones por la Comisión Quinta de la Cámara fueron declaradas fundadas, habiéndose subsanado la inconveniencia planteada por el ejecutivo modificando su artículo primero para tal efecto" (folio 16 anexo 1 del expediente. Subrayas de la Corte).
El mismo día, 27 de noviembre, el jefe de tramitación de leyes del Senado hizo llegar el proyecto de marras al Presidente de la Comisión Quinta del Senado, "con el fin de que sean estudiadas las objeciones hechas por el ejecutivo" (folio 15. Anexo 1 del expediente).
Siendo ello así, en el presente evento la versión final del artículo 1º de la Ley 79 de 1986 tan sólo pasó por el primer debate a nivel de comisiones permanentes y habiéndose remitido directamente a la sanción presidencial, como está probado que sucedió según los documentos que obran en el expediente, es claro que no sufrió segundo debate en ninguna de las cámaras, lo cual significa que, en los términos del artículo 81 de la Constitución, no podía ser ley ni parte de una ley de la República.
Cuando el artículo 87 C.N. ordena que en el caso de objeciones parciales sea reconsiderado el proyecto en primer debate con el único objeto de tomar en cuenta las observaciones del Gobierno, en modo alguno autoriza a las comisiones para legislar a espaldas de las plenarias. Aceptar que no requieren 2º debate los textos que resulten de modificaciones allí introducidas a los artículos objetados, equivale a consagrar una excepción inexplicable al trámite constitucional de aprobación de las leyes (art. 81 C.N.) sin que ella tenga asidero en el texto ni en el espíritu del artículo 87 ni en ninguna otra norma superior.
Desde luego, parte la Corte del supuesto de que las normas contenidas en los artículos 81 y 87 de la Constitución regulan aspectos bien distintos de la tramitación legislativa, pues el primero alude al procedimiento aplicable para que cualquier proyecto llegue a alcanzar el carácter de ley, al paso que el segundo consagra la tramitación especial que ha de seguirse cuando el proyecto ya aprobado ha sido objetado por el Gobierno: si la objeción es total, habrá de volver a segundo debate en las plenarias; en caso de ser parcial, irá a las comisiones con el fin de tomar en cuenta las observaciones del ejecutivo. Pero si en esta última circunstancia las comisiones, acogiendo los conceptos del Presidente, aprueban variaciones al texto de los artículos objetados, no pueden ellos enviarse a la sanción ejecutiva mientras falte la aprobación de las plenarias a dichas variaciones, lo cual surge necesariamente del artículo 81, ya que, terminado el trámite especial de las objeciones, debe culminarse el de aprobación del texto definitivo de la norma para el cual no es suficiente el pronunciamiento de las comisiones.
El vicio a que nos referimos afecta en principio únicamente el artículo 1° de la Ley 79 de 1986, puesto que fue dicha norma la única objetada y la que sufrió eltrámite irregular anotado, razón por la cual será declarada inexequible.
Empero, las restantes disposiciones de la ley, a través de las cuales se plasmaron sanciones aplicables a quienes talaran bosques en las áreas de reserva forestal definidas por el artículo inconstitucionalmente aprobado y que también establecieron autoridades competentes para imponerlas y previsiones procesales al respecto, caen fatalmente en el vacío, dado que son accesorias al artículo 1º y mal pueden subsistir si éste desaparece. Así lo ha entendido la Corte en reciente fallo, relativo al Decreto 790de 1987, que fue declarado inexequible en razón de consagrar disposiciones que presuponían la existencia del tribunal especial de instrucción cuyo establecimientohabía sido declarado inconstitucional (sentencia número 59 junio 16 de 1987).
Si bien el actor expone en forma extensa varios motivos encaminados a sustentar la inconstitucionalidad de la ley acusada en cuanto a su contenido material, habiéndose hallado inexequible por los motivos de procedimiento que se dejan expuestos, no considera la Corte que sea necesario entrar en el estudio de estos argumentos, puesa nada conduciría en relación con la sentencia de mérito.
V. DECISIÓN
Con fundamento en las consideraciones que anteceden, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación, la Corte Supremade Justicia -Sala Plena-,
RESUELVE:
Declárase inexequibue en todas sus partes, la Ley 79 de 1986 "Por la cual se provee a la conservación del agua y se dictan otras disposiciones".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta judicial y archívese el expediente.
Jairo E. Duque Pérez, Presidente encargado; Rafael Baquero Herrera, JorgeCarreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Vallejo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra,
Secretario.