Corte Suprema de JusticiaNorma demandada: Acción de inexequibilidad contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 16, 17, 19, 22 y 26 de la Ley 78 de 1986. Elección popular de alcaldes. Normas electorales.
REQUISITOS PARA SER ELEGIDO ALCALDE. LA REFORMA CONSTITUCIONAL MODIFICA LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CARGO DE ALCALDE, QUE YA NO ES AGENTE DEL EJECUTIVO, POR LO TANTO SE HACIA NECESARIO REGULAR POR MEDIO DE LA LEY LAS SITUACIONES JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS DE LA NORMA ACUSADA, CUYA BASE CONSTITUCIONAL SE HA SEÑALADO EN FORMA PRECISA. CIUDADANÍA.
Remite a sentencia número 57 del 11 de junio de 1987. Declara exequibles los artículos 1o y 2o en parte. Y se declara inhibida para fallar sobre los artículos 22 y 26 de la misma ley.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 152.
Referencia: Expediente número 1691.
Acción de inexequibilidad contra los artículos 1º, 2º, 3º, 4º, 16, 17, 19, 22 y 26 de la Ley 78 de 1986. Elección popular de alcaldes. Normas electorales.
Actor: Héctor Manuel Barragán Collazos.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada según Acta número 50.
Bogotá, D. E., octubre veintinueve (29) de mil novecientos ochenta y siete (1987).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Héctor Manuel Barragán Collazos presentó ante esta corporación escrito de demanda en el que solicita que se declaren inexequibles los artículos 1º, 2°, 3º, y 4°, 16, 17, 19, 22 y 26 de la Ley 78 de 1986, por ser contrarios a la Constitución Nacional.
Se admitió la demanda y se ordenó el correspondiente traslado al señor Procurador General de la Nación quien rindió el concepto fiscal correspondiente. Una vez cumplidos todos los trámites del proceso constitucional previsto en el artículo 214 de la Carta y en el Decreto 432 de 1969, procede la Corte Suprema de Justicia a resolver la cuestión planteada.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
«LEY 78 DE 1986
(diciembre 30)
Por la cual se desarrolla parcialmente el Acto Legislativo número 1 de 1986 sobre la elección popular de alcaldes y se dictan otras disposiciones
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
Artículo 1º. Elección. Los alcaldes municipales y de distrito serán elegidos por el voto de los ciudadanos en la misma fecha en la cual se elijan concejales municipales y de distrito.
Los alcaldes tendrán un período de dos años que se iniciará el 1º de junio siguiente a la fecha de su elección.
Los alcaldes de distrito, de capitales de departamento, intendencia y comisaría, se denominarán alcaldes mayores.
Artículo 2o. Calidades. Para ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano en ejercicio y haber nacido o haber sido vecino del respectivo municipio o de la correspondiente área metropolitana, durante el año anterior a la fecha de su inscripción como candidato.
Artículo 3o. Funciones. Los alcaldes en su carácter de jefe de la administración municipal, distrital o como delegatarios de otra autoridad, ejercerán las funciones que le asignen la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos.
Artículo 4o. Posesión. Los alcaldes se posesionarán ante el juez civil o promiscuo municipal, primero o único, del lugar. Al acta se adjuntará el documento que acredite la elección y los demás que ordenen las disposiciones legales para la posesión de los empleados públicos del municipio.
Artículo 5º…………
Artículo 16. La declaratoria de vacancia la podrá solicitar cualquier ciudadano o el personero municipal, ante el juez civil del circuito mediante el procedimiento abreviado previsto en el Código de Procedimiento Civil, cuyos términos para estos efectos se reducirán a una quinta parte.
Artículo 17. Causales de destitución. El Presidente de la República y los gobernadores, intendentes o comisarios destituirán a los alcaldes, según sus respectivas competencias, en los siguientes casos:
a) Cuando se haya dictado sentencia condenatoria de carácter penal o auto de llamamiento a juicio;
b) Por violación al régimen de incompatibilidades previsto en esta ley;
c) A solicitud del Procurador General de la Nación;
d) Por vacancia.
Artículo 18………..
Artículo 19. El Presidente de la República y los gobernadores, intendentes o comisarios designarán alcaldes del mismo movimiento y filiación política del titular en los casos de faltas absolutas o de suspensión.
Si las faltas fueren temporales, salvo la suspensión, el alcalde encargará del despacho a uno de los secretarios o al secretario. Si no pudiere hacerlo, el secretario de Gobierno o de la alcaldía asumirá las funciones mientras el titular se reintegra o encarga a uno de los secretarios.
Artículo 22. Revisión de actos municipales. Dentro de los tres días siguientes al de su expedición, los alcaldes municipales enviarán copia de sus actos al gobernador, intendente y comisario para su revisión jurídica.
Artículo 23…………..
Artículo 26. Normas electorales. Las votaciones y escrutinios para elegir alcaldes se realizarán simultáneamente con las elecciones de concejales.
La Registraduría Nacional del Estado Civil organizará dichas elecciones aplicando las mismas normas, métodos, sistemas y procedimientos que rigen para las corporaciones públicas de origen popular.
Los términos y requisitos para la inscripción y aceptación de los candidatos a las alcaldías serán establecidos en la ley para la elección de concejales municipales. Con su aceptación el respectivo candidato acompañará, además, manifestación escrita, bajo la gravedad del juramento que es vecino del lugar, cumple los requisitos para ser elegido y no se encuentra dentro del régimen de inhabilidades provisto en esta ley, ni ha aceptado ser candidato a alcalde en otro municipio.
Artículo 27………….."
III. LA DEMANDA
En el extenso y confuso libelo, el actor señala que las normas objeto de su acción resultan violatorias de los artículos 11, 15, 26, 62, 63, 65, 120 numeral 5 y 163 de la Constitución Nacional.
En resumen, son consideraciones con las que fundamenta su demanda, las siguientes:
1. El artículo 1° de la Ley 78 de 1986 viola el contenido de los artículos 11 y 15 de la Carta, pues desconoce la disposición constitucional que reserva los derechos políticos a los nacionales y que exige la calidad de ciudadano en ejercicio como condición previa e indispensable para elegir y ser elegido y para desempeñar empleos públicos que llevan anexa autoridad o jurisdicción.
2. El artículo 2o de la Ley 78 de 1986 también infringe el artículo 15 de la Constitución Nacional pues no exige de forma absoluta e indispensable la calidad de ciudadano en ejercicio como condición previa de carácter constitucional para ser elegido ya que autoriza la forma alternativa de suplir la primera exigencia al permitir que con el requisito de la vecindad se cumpla con suficiencia con todas las calidades exigidas.
El artículo 3° de la misma ley viola el artículo 63 de la Constitución pues el cargo de alcalde no tiene funciones detalladas en ley o reglamento y, además, las funciones que señala la norma acusada son abstractas y no detalladas.
El artículo 4° que también acusa viola el artículo 65 de la Carta ya que omitió, en cuanto requisito para la posesión, la obligación de prestar el juramento de sostener y defender la Constitución y de cumplir con los deberes que le incumben.
El artículo 16 desconoce lo prescrito por los artículos 26 y 163 de la Constitución Nacional puesto que establece la posibilidad de la declaratoria de la vacancia del empleo sin señalar el procedimiento y desconoce la competencia que le correspondea los jueces civiles. Además como la norma acusada no exige que la sentencia seamotivada puede ser declarado vacante el empleo por una decisión caprichosa.
El artículo 17 que también acusa viola los artículos 62 y 120 numeral 5 de la Carta, pues impone un deber administrativo que depende de la filiación política de la persona a designar y autoriza al Presidente a proveer cargos o empleos en la órbitamunicipal.
Por último, señala que el artículo 17 de la Ley 78 de 1986 viola el artículo 120 de la Constitución pues extiende, más allá de sus competencias, la facultad presidencial de nombrar y remover a sus agentes.
3. Aunque el actor señala como normas objeto de su demanda, además de las señaladas en el apartado precedente, los artículos 22 y 26 de la Ley 78 de 1986, no fundamenta su petición ni consigna en su escrito las razones de la violación que indica. En estas condiciones y en razón de lo dispuesto por el Decreto 432 de 1969, la Corte se limitará al estudio de la constitucionalidad de los artículos 1°, 2o, 3º, 4o, 16, 17 y 19 de la citada ley.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador General de la Nación en el Oficio número 1229 de su despacho rindió el concepto fiscal correspondiente en el que solicita que esta corporación resuelva estarse a lo resuelto en la sentencia numero 57 del 11 de junio de 1987 en relación con la parte del artículo 2o de la Ley 78 de 1986 que dice "... haber nacido o haber sido vecino del respectivo municipio o de la correspondiente área metropolitana durante el año anterior a la fecha de su inscripción como candidato". Además solicita que se declare que son exequibles los artículos 1º y 2o en la parte que dice "para ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano en ejercicio"; 3º, 4o, 16, 17 y 19 de la Ley 78 de 1986.
El señor Procurador General de la Nación fundamenta su concepto en las siguientes consideraciones:
1a. Como el actor no aduce ninguna razón por la que estime que los artículos 22 y 26 de la Ley 78 de 1986 violan la Constitución Nacional, ni expresa cuáles son las disposiciones que considera infringidas, su despacho se abstiene de emitir concepto fiscal en relación con ellos.
2a. El artículo 1º de la Ley 78 de 1986 no viola texto alguno de la Carta y, por el contrario, se ajusta a lo dispuesto por los artículos 11, 14, 15 y 171 de nuestra Constitución. Señala que, de conformidad con las citadas normas de la Carta, los ciudadanos a que se refiere el artículo 1º de la Ley 78 de 1986 son los colombianos mayores de 18 años y no los menores de edad. Los extranjeros tampoco pueden elegir ni ser elegidos ya que los derechos políticos están reservados exclusivamente a los nacionales conforme a lo estatuido por el último inciso del artículo 11 de la Carta.
Recuerda el concepto fiscal que sobre la parte del artículo 2o que dice:"... Haber nacido o haber sido vecino del respectivo municipio o de la correspondiente área metropolitana durante el año anterior a la fecha de su inscripción como candidato", ya la Corte Suprema de Justicia pronunció fallo de mérito en el que lo declaróexequible. Por lo tanto sólo se pronunció sobre la parte restante de "dicha norma.Sostiene que la disposición que examina se ajusta en todas sus partes a lo previsto por el artículo 15 de la Carta; igualmente observa que la disposición atacada tampoco permite que se elijan alcaldes a personas diferentes a los ciudadanos (sic) colombianos porque sólo son ciudadanos los colombianos mayores de 18 años.
El artículo 3º también se ajusta a la Constitución Nacional y, lo reitera ya que las funciones de los alcaldes se encuentran señaladas en diferentes y numerosas disposiciones de orden legal.
El artículo 4o también es constitucional ya que si la norma acusada no se refiere en ninguna de sus partes al juramento es porque ésta es una obligación de carácter constitucional que debe ser acatada por todos y no requiere por tanto que sea reiterada en norma alguna. De otra parte, el artículo 16 de la misma ley es también constitucional ya que la vacancia es una figura jurídica que no entraña por sí sola ninguna sanción, pues consiste en una simple declaración de que un cargo quedó vacío porque quien lo ejercía lo abandonó o hizo dejación de él. Para que proceda dicha declaratoria la ley señala no sólo las causales sino que además legitima a todos los ciudadanos y al personero municipal para solicitarla; además señala la competencia y el procedimiento aplicable.
El artículo 17 tampoco viola texto constitucional alguno puesto que el artículo 201 de la Carta señala con precisión el alcance de las facultades del Presidente de la República para la suspensión o destitución del Alcalde del Distrito Especial de Bogotáy entregó a la ley la competencia para señalar taxativamente los casos en los queaquélla puede ejercerse.
Por último, el artículo 19 de la Ley 78 de 1986 es también constitucional porque el artículo 201 de la Carta autoriza al legislador para determinar la forma de llenar las vacantes en el caso de las faltas absolutas y temporales de los alcaldes y para dictar las "demás disposiciones necesarias para su elección y el normal desempeño de sus cargos. Tampoco se viola el 62 de la Constitución ya que éste se dirige al caso del nombramiento para un cargo público o empleo encarrera administrativa o su destitución o promoción que no es el de las faltas absolutas o temporales de los alcaldes, materia de la disposición acusada.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Competencia.
De conformidad con lo previsto por el artículo 214 de la Constitución Nacional, la Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la acción pública de inexequibilidad que se dirige contra los artículos 1°, 2º, 3º, 4º, 16, 17, 19, 22 y 26 de la Ley 78 de 1986.
Como se dejó dicho más arriba, esta corporación se declarará inhibida para el juzgamiento de la constitucionalidad de los artículos 22 y 26 puesto que en la demanda en que solicita la declaratoria de inexequibilidad de dichas normas el actor no formuló concepto de violación ni indicó razón alguna en la que fundamente su acción.
2. Las normas acusadas.
Encuentra la Corte que el artículo 1 ° de la Ley 78 de 3 986, no contraría el texto de la Constitución ya que de conformidad con los artículos 171 y 180 de la Carta, corresponde a la ley señalar lo "demás concerniente" a elecciones y dentro de estas competencias se encuentran las de señalar la fecha en la cual se elijan los alcaldes municipales y de distrito. También corresponde a la ley en este sentido la competencia para señalar el período de ejercicio de dicho cargo y la fecha en la que comienza el mismo. En ausencia de previsión constitucional corresponde a la ley ocuparse de la regulación de estos temas.
De otra parte, de conformidad con el artículo 15 de la Carta tampoco resulta contraria al orden constitucional la norma que se examina dado que, en concordancia con el artículo 14 de la misma como norma suprema, la calidad de ciudadano en ejercicio es condición previa e indispensable para elegir y ser elegido.
Como sólo son ciudadanos en ejercicio los nacionales colombianos mayores de 18 años y la nacionalidad se adquiere o se pierde o recupera también por los procedimientos y en los eventos señalados constitucionalmente (arts. 8o y 9º C.N.), la norma acusada no desbordó los límites impuestos por la Carta ya que sólo podrán elegir a los alcaldes municipales y de distrito, los nacionales colombianos que sean ciudadanos en ejercicio, o sea que no hayan perdido la nacionalidad y que no se encuentren en los casos de suspensión judicial de la ciudadanía.
El artículo 11 de la Carta también es explícito al señalar que los derechos políticos se reservan a los nacionales y éstos sólo podrán elegir o ser elegidos para desempeñar cargos que lleven anexa autoridad o jurisdicción, cuando y hasta cuando sean ciudadanos en ejercicio.
Así, no asiste razón al demandante cuando afirma que podrían votar los menores de edad o los extranjeros con cédula de extranjería.
Sobre la tacha de inconstitucionalidad que se dirige contra la parte del artículo 2o que prescribe que "para ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano en ejercicio", se repite el mismo juicio anterior y no se admite el cargo que formula el actor por lo que también se declarará ajustada a la Constitución.
En relación con la parte siguiente del mismo artículo, esta Corte ya pronunció fallo de mérito en el que lo declaró ajustado a la Constitución. Por lo tanto habrá de ordenar que se esté a lo resuelto en la sentencia número 57 del 11 de junio de 1987.
El artículo 3° de la Ley 78 de 1986, se limitó a declarar un principio de orden constitucional y administrativo que consiste en el sometimiento de todos los funcionarios públicos a las disposiciones constitucionales y legales que les señalen sus funciones. Es el principio de legalidad a que también deben someterse los alcaldes municipales como jefes de la administración municipal o distrital, o como delegatarios de otra autoridad en el sentido de que ejercerán las funciones que les asignen la Constitución, la ley, las ordenanzas y los acuerdos. No advierte la Corte violación alguna en la norma acusada, que por el contrario, acoge en forma que no deja dudas, el concepto de la jerarquía de las leyes, básico en nuestro ordenamiento jurídico constitucional. En este conjunto de normas aparecen reglamentadas las funcionesque le corresponden al alcalde, dentro del principio de la legalidad que también es de obligatorio cumplimiento en nuestro ordenamiento cuando se postula que el funcionario público sólo puede hacer aquello que la ley le permite o autoriza (artículos 20 y 63C.N.).
En relación con el artículo 4° de la Ley 78 de 1986, encuentra la Corte que no viola ninguna norma de orden constitucional; pues el juramento que debe prestar todo funcionario público de sostener y defender la Constitución así como de cumplir con los deberes que le incumben, es un mandato jurídico de carácter general dirigido a todo funcionario público, desarrollado debidamente por la ley en el Código de Régimen Político y Municipal como obligación a la cual deben dar cumplimiento losalcaldes y las autoridades que les dan posesión.
De otra parte, el artículo 16 que se acusa, tampoco desconoce la normatividad constitucional por cuanto se limita a reglamentar el procedimiento mediante el cual se podrá solicitar la declaratoria de vacancia del cargo de alcalde por cualquier ciudadano o por el personero municipal ante el Juez Civil del Circuito, mediante el procedimiento abreviado previsto en el Código de Procedimiento Civil cuyos términos reduce, para dichos efectos, a una quinta parte.
No queda duda de que ésta es una situación jurídico-administrativa que cabe dentro de las competencias que la Carta adscribe al Congreso para establecer y regular las condiciones de acceso y retiro del servicio público como lo establece el inciso segundo del artículo 62 de la Carta. Por lo tanto, esta corporación lo declarará exequible.
En cuanto al artículo 17 que establece las causales de destitución del alcalde y radica la competencia para estas situaciones en el Presidente de la República, los gobernadores, intendentes o comisarios en cada caso, y en los eventos a que se refiere la misma disposición, tampoco aparece como violatorio de la Constitución porqueella establece expresamente en el inciso segundo del artículo 62 que:
"Artículo 62……
"El Presidente de la República, los gobernadores, los alcaldes y en general todos los funcionarios que tengan facultad de nombrar y remover empleados administrativos, no podrán ejercerla sino dentro de las normas que expida el Congreso, para establecer y regular las condiciones de acceso al servicio público, de ascensos por mérito y antigüedad, y de jubilación, retiro o despido (artículo 5º del plebiscito de 1º de diciembre de 1957).
Es claro que esta reglamentación legal es procedente en cuanto que la reforma constitucional modifica la naturaleza jurídica del cargo de alcalde que ya no es agente del Presidente ni del gobernador, intendente o comisario respectivos y por lo tanto era necesario regular por medio de la ley las situaciones jurídico-administrativas a que se refiere la norma acusada, cuya base constitucional se ha señaldo <sic> en forma precisa.
Esta norma también se declarará exequible y así lo ordenará esta corporación en la parte resolutiva de este fallo.
Por último, en cuanto al artículo 19, considera la Corte que tampoco se presenta violación al ordenamiento constitucional- En efecto, este artículo permite al Presidente de la República, a los gobernadores, intendentes o comisarios en cada situación designar al alcalde del mismo movimiento y filiación política del titular, en los casos de faltas absolutas o de suspensión. Esta norma, aparte del sentido de equidad que supone, se encuadra dentro de lo dispuesto en el parágrafo del artículo 120 de la Carta para preservar con carácter permanente el espíritu nacional en la rama ejecutiva del poder público y en la administración. Además, sin duda acata las decisiones que se han expresado en las urnas electorales al realizarse la elección popular de alcalde titular.
También es cierto que esta norma es producto del ejercicio de las competencias del legislador otorgadas por el constituyente en el citado artículo 62 de la Carta.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el señor Procurador General de la Nación,
RESUELVE
Primero. Estarse a lo resuelto en sentencia número 57 del 11 de junio de 1987, sobre la parte del artículo 2º de la Ley 78 de 1986 que dice: "... haber nacido o haber sido vecino del respectivo municipio o de la correspondiente área metropolitana durante el año anterior a la fecha de inscripción como candidato".
Segundo. Declarar exequibles los artículos 1º, 2o en la parte que dice: "Para ser elegido alcalde se requiere ser ciudadano en ejercicio"; 3°, 4o, 16, 17 y 19 de la Ley 78 de 1986.
Tercero. Declararse inhibida para fallar de fondo sobre los artículos 22 y 26 de la misma ley.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jairo E. Duque Pérez, Presidente (E); Rafael Baquero Herrera, José Alejandro Bonivento Fernández, Jorge Carreño Luengas, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Norma Inés Gallego de López, Magistrada (E); Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Hernando Gómez Otálora, Rodolfo MantillaJácome, Héctor Marín Naranjo, Faino Morón Díaz. Alberto Ospina Botero,Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, RafaelRomero Siena, Edgar Saavedra Rojas, Jesús Valle jo Mejía, Ramón Zúñiga Valverde.
Alfredo Beltrán Sierra
Secretario