300Corte SupremaCorte Suprema30030014444873Carlos Medellín.198227/04/1982873_Carlos Medellín._1982_27/04/198230014444DE LA AMNISTÍA Exequible el artículo 4°, con excepción de la frase que dice "durante el trámite previsto para resolverla", que ya había sitio declarada exequible por la Corte y el artículo 15 en su totalidad de la Ley 37 de 1981. En cuanto a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º en la frase "durante el trámite previsto para resolverla", 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12 y 13, estése a lo resuelto en los fallos del 22 de octubre de 1981 y del 22 de abril del presente año. Corte Suprema de Justicia Sala Plena 1982
Carlos Alfonso Moreno Novoa | otros.demanda de inconstitucional de el Artículos 1° en parte, 2º en parte, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11 en parte, 12 y 15 de la Ley 37 de 1981, sobre Amnistía.Identificadores30030014445true87959Versión original30014445Identificadores
Norma demandada: demanda de inconstitucional de el Artículos 1° en parte, 2º en parte, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11 en parte, 12 y 15 de la Ley 37 de 1981, sobre Amnistía.
DE LA AMNISTÍA
Exequible el artículo 4°, con excepción de la frase que dice "durante el trámite previsto para resolverla", que ya había sitio declarada exequible por la Corte y el artículo 15 en su totalidad de la Ley 37 de 1981.
En cuanto a los artículos 1º, 2º, 3º, 4º en la frase "durante el trámite previsto para resolverla", 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11, 12 y 13, estése a lo resuelto en los fallos del 22 de octubre de 1981 y del 22 de abril del presente año.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Ref.: Expediente número 873
Normas demandadas: Artículos 1° en parte, 2º en parte, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11 en parte, 12 y 15 de la Ley 37 de 1981, sobre Amnistía.
Actores: Carlos Alfonso Moreno Novoa y otros.
Magistrado ponente: doctor Carlos Medellín.
Sentencia número 14.
Aprobada por Acta número 32.
Bogotá, B. E., abril 27 de 1982.
Los ciudadanos Alfonso Moreno Novoa, Alvaro Echeverri Uruburu, Jorge Enrique Cipagauta Galvis, Miguel Antonio Cano Morales, Alvaro Moreno Novoa, Pablo Cárdenas Torres y Jorge Arenas Salazar, en uso del derecho que les concede la Constitución Política de Colombia, solicitan a la Corte Suprema de Justicia que declare inexequible los siguientes artículos de la Ley 37 de 1981, "por la cual se declara una amnistía condicional": 1º en parte, 2º en parte, 3º, 4º, 5º, 6º, 7º 8º, 9º, 10, 11 en parte, 12, 13 y 15.
Los normas acusadas
El texto de las normas que son objeto de acusación es el siguiente, con la advertencia de que la subraya indica los fragmentos de los parcialmente acusados.
"Artículo 1º. Concédese amnistía a los colombianos autores o partícipes de hechos que constituyan rebelión, sedición o asonada y delitos conexos con los anteriores, cometidos antes de la vigencia de la presente ley.
La amnistía no comprende los casos en que los delitos de rebelión, sedición o asonada fueren conexos con el secuestro, la extorsión, el homicidio cometido fuera de combate, el incendio, el envenenamiento de fuentes o depósitos de agua, y, en general, con actos de ferocidad o barbarie.
"Artículo 2º. El beneficio a que se refiere el artículo anterior, se concederá dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la vigencia de la presente ley, a quienes estén alzados en armas; vencido este término, y siempre que se den las previsiones establecidas en el artículo 11, se tramitarán las solicitudes de amnistía a quienes se hallen detenidos o condenados por rebelión, sedición o asonada y delitos conexos, salvo las excepciones a que se refiere el inciso 2º del artículo 1º.
Artículo 3º. La persona que desee acogerse al beneficio de amnistía deberá presentarse ante cualquier autoridad política, judicial, militar, diplomática o consular dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la vigencia de esta ley, y hacer entrega de las armas, municiones y explosivos que tuviere con la manifestación expresa e individual de cesar su participación en los hechos punibles a que se refiere la norma anterior.
"Artículo 4° Quienes se presenten en demanda de amnistía, no podrán ser privados de la libertad ni molestados en su persona o en sus bienes en razón de los delitos de que trata esta ley durante el trámite previsto para resolverla. El funcionario que lo hiciere incurrirá en el delito de detención arbitraria o abuso de autoridad según el caso, pérdida del empleo y sanción pecuniaria que podrá graduarse entre diez y veinte mil pesos moneda corriente.
''Artículo 5º. El funcionario ante quien se presente la persona que solicita amnistía, extenderá un acta que deberá contener por lo menos los siguientes datos:
1. Nombre del solicitante, apellidos, sobrenombres, si los tiene, domicilio y constancia del documento de identidad que presente.
2. Manifestación de su participación en los hechos a que se refiere esta ley; datos del proceso que se signe en su contra, si lo supiere y su voluntad de reincorporarse a la vida civil.
3. Relación de las armas, municiones y explosivos que se entreguen.
"El acta será suscrita por los participantes, tomando impresión dactilar del solicitante, quien indicara el lugar que escoja como residencia. Este recibirá constancia de su presentación y de la iniciación del trámite de amnistía.
"Artículo 6º. Dentro de los cinco (5) días siguientes a la firma del acta, ésta será enviada al gobernador, intendente o comisario respectivo.
"Artículo 7º. Dentro de los diez (10} días siguientes a la vigencia de la presente ley, los funcionarios que estén conociendo de los procesos que se adelantan por los delitos a que se refiere el artículo 1º deberán enviar a los gobernadores, intendentes y comisarios la lista de las personas que se encuentren vinculadas, a dichos procesos.
''Con base en los informes recibidos por los funcionarios mencionados Ey el inciso anterior, el gobernador, intendente o comisario enriará, dentro de los diez (10) siguientes días a la recepción del acta, la documentación al funcionario competente.
"Si de los informes recibidos se concluye que no hay proceso, enviará las diligencias al Tribunal Superior del Distrito Judicial respectivo.
"Artículo 8º. Si hubiere proceso, una vez recibida la documentación, el juez del conocimiento resolverá de plano lo concerniente a la amnistía dentro de los quince (15) días siguientes.
"Artículo 9º. Si no hubiere proceso, la solicitud de amnistía será resuella por el Tribunal Superior del Distrito Judicial correspondiente.
"Recibida la documentación el Tribunal Superior, por conducto de la Sala Penal de Decisión concederá de plano la amnistía. El Magistrado sustanciador tendrá tres (3) días para presentar proyecto y la sala dos (2) días para decidir. La providencia quedará ejecutoriada con su pronunciamiento.
''Artículo 10. La solicitud de amnistía presentada ante el funcionario diplomático o consular será remitida al Ministerio de Relaciones Exteriores. Este a su vez la enviará al Ministerio de Gobierno, quien hará las averiguaciones sobre si existe o no proceso. Si existe proceso la solicitud será enviada al funcionario del conocimiento.
"Si no existe proceso la solicitud será enviada al Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá.
"Artículo 11. Extiéndese el beneficio de amnistía a los colombianos que se encuentren privados de la libertad, procesados o condenados por los delitos de rebelión, sedición o asonada y delitos conexos con los anteriores, con la excepción de los delitos determinados en el inciso 2° del artículo 1º de esta ley.
"Transcurrido el término a que se refiere el artículo 2º y según el buen desarrollo que para la recuperación de la paz haya tenido la presente ley, el Gobierno decretará la iniciación del trámite para el otorgamiento de la amnistía a los detenidos, procesados y condenados, los cuales deben formular su solicitud dentro de los dos (2) meses siguientes.
"Artículo 12. La solicitud de amnistía a que se refiere el artículo anterior, será resuelta por el juez del conocimiento dentro de los diez (10) días siguientes" a la presentación de la misma.
"El auto que niegue la solicitud de amnistía será susceptible de recurso de apelación que podrá proponerse por el sindicado, su apoderado, o el representante del Ministerio Público. Si no se presentare recurso, la providencia será consultada.
"Artículo 13. Copia de la providencia que decida sobre la amnistía se entregará personalmente al beneficiado."
"Artículo 15. Sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar, los funcionarios que incumplan los términos señalados en la presente ley incurrirán en causal de mala conducta".
Normas constitucionales
Los demandantes indican como vulneradas la normas contenidas en los artículos 2º, 11, 25, 26, 55 y 76-19 de la Constitución Política de Colombia.
Razones de la demanda
En resumen las razones aducidas por los actores como fundamento de su demanda son las siguientes:
1º. Se ha excluido del beneficio de la amnistía a los extranjeros, quienes con respecto al goce de los derechos civiles "se encuentran en un todo equiparados con los nacionales colombianos, pudiéndose sin embargo, subordinar a condiciones especiales o limitar su ejercicio por razones de orden público a través de la Constitución y la ley". En cuanto a las garantías, son los extranjeros acreedores a ellas en las mismas condiciones de los nacionales, pero en su goce podrán sufrir limitaciones, más nunca se les pueden desconocer o negar.
2º. Las conductas excluidas en el inciso 2º del artículo 1º se incorporan a las diversas modalidades del delito político y por ello no se pueden excluir. El delito político puro no existe. El ataque a las instituciones o al Gobierno entraña necesariamente una diversidad de comportamientos, los más de los cuales, considerados individualmente, son o serían delitos comunes. La modalidad contemporánea de combate de guerrillas es distinta de las formas tradicionales de rebeldía e insurrección, ya que el tipo de los comportamientos permitía identificar mejor los delitos políticos. Las actuales conductas de naturaleza común se hallan tan ligadas con la finalidad política que resultan inescindibles. "Restringir el alcance del fenómeno, aferrándose a concepciones y formas superadas, conduciría, en la práctica, a la imposibilidad de existencia del delito político". La gran mayoría de los destinatarios de esta ley se encuentran incursos en comportamientos que la misma ley excluye, lo cual la hace "inocua e intrascendente".
3º. Al ser la Ley aplicable sólo para unos casos y no para otros, en razón del comportamiento de sus destinatarios, se contradice el carácter de general que impone el artículo 76-19 de la Carta.
4º. Al exigir la Ley la presentación de las personas que "deseen acogerse al beneficio de la amnistía, y la manifestación expresa de cesar la participación en los hechos punibles, "establece un procedimiento que constriñe a la persona a hacer manifestaciones de responsabilidad que se convierten en un requisito para poder hacerse acreedor al beneficio 'que se ofrece, lo cual implica, ni más ni menos, que exigir la confesión de un indispensable elemento de procedibilidad para la tramitación y concesión de la amnistía, con manifiesta violación del artículo 25 de la Carta".
5º. No se justifica trámite alguno para la aplicación de una ley de amnistía, como el que establecen las normas demandadas, porque la amnistía debe ser general e impersonal. "Debe bastar solamente hacer dejación de las conductas configurativas de la rebelión, sedición o asonada, para que se entienda que el sujeto ha sido cobijado de manera automática por la excepcional medida". Esta no debe ser objeto de solicitud, a la amnistía se tiene derecho por la simple expedición de la ley.
6º. Es aberrante e ilegal exigir en una <sic> acta "la manifestación de su participación en los hechos a que se refiere esta Ley". Ello equivale a una verdadera confesión como requisito para la tramitación y concesión del beneficio, con lo cual se contraviene lo dispuesto por el artículo 25 de la Carta.
7º. El engorroso trámite administrativo determinado por la ley, para ser cumplido por "diferentes .funcionarios de la Rama Ejecutiva, político-administrativos unos y judiciales otros, y de la Rama Jurisdiccional propiamente dicha, constituye una indebida delegación de las facultades propias y exclusivas del Congreso", con violación de lo establecido por los artículos 76-19 y 55 de la Carta. La facultad de conceder amnistías o indultos generales es atribución propia, exclusiva e indelegable del Legislativo. La intervención de otras ramas del poder público convierte a la amnistía en indulto, figura jurídica diferente. Las normas acusadas "han instituido una indebida delegación de las intransferibles funciones del Congreso". Otro tanto ocurre cuanto la Ley "deja a discreción del Gobierno el impulso en cuanto a la tramitación del beneficio", tal como lo establece él inciso 2° del artículo 11 de la ley acusada.
Coadyuvancia
Mediante escrito presentado el 25 de marzo del presente año, el ciudadano Andrés de Zubiría Samper coadyuva la demanda que ha originado este juicio de constitucionalidad. Suyas son estas apreciaciones:
1º. Por ser signataria de distintos convenios internacionales, en especial del "Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos", aprobado por ONU en asamblea general y vigente por la Ley 74 de 1968, Colombia no puede restringir las prerrogativas consignadas allí, en especial 
la que dispone: "Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a
su jurisdicción, los derechos reconocidos en este Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica, nacimiento o cualquier otra condición especial",
lo cual incluye los derechos de libre circulación, vida privada, correspondencia y domicilio, libertad de pensamiento y libertad de opinión. En el mismo sentido se pronuncia la Ley 16 de 1972, aprobatoria de la "Convención Americana de
Derechos Humanos".
2º. Deben ser respetadas las garantías concedidas a los extranjeros, las cuales únicamente pueden ser limitadas pero no vulneradas, coma lo hace la Ley de Amnistía, con violación del artículo 11 de la Constitución.
Solicitud de inhibición
Por su parte, el ciudadano Héctor Rodríguez Cruz, en documento presentado el 27 de marzo, pide a la Corte que se inhiba para proferir sentencia de fondo, por cuanto "se ha demandado "una ley inexistente, ya que no ha nacido a la vida jurídica de la Nación al faltarle la publicación, según el trámite de las leyes". No obstante, advierte que su solicitud no significa que él defienda la constitucionalidad de la Ley de Amnistía, ya que la considera violatoria de la Carta "por no ser general sino condicional y discriminatoria, y porque obliga a quienes soliciten el beneficio a declarar contra sí mismos.
Impugnación
A su turno, el ciudadano Jorge Edgardo González Vidales, quien dice obrar "en la doble calidad de ciudadano colombiano y de apoderado del Ministerio de Justicia", presentó un escrito de impugnación de la demanda, para oponerse "a la declaratoria de inexequibilidad de la Ley 37 de marzo 23 de 1981", por las razones que se resumen en seguida:
a) La ley acusada no es contraria al requisito de generalidad exigido por la Carta, ya que ello significa simplemente que "no debe tener en cuenta en forma individual a la persona del autor 'o partícipe del delito objeto de amnistía". El legislador puede determinar los delitos comprendidos en la amnistía, sus condiciones y trámites;
b) El artículo 11 de la Constitución expresa que los extranjeros tienen las mismas garantías que los nacionales, salvo las limitaciones establecidas en aquélla y en las leyes. "La Ley de Amnistía precisamente está limitando el goce de estos beneficios de amnistía únicamente a los ciudadanos colombianos''. La Ley 37 de 1981 no consagra una garantía sino un beneficio extraordinario;
c) Lo que el artículo 76-19 de la Carta dice es que no se puede conceder amnistía por delitos comunes sino únicamente por delitos políticos. En el presente caso, "siguiendo la moderna doctrina sobre la concepción de los delitos políticos la extendió a los delitos conexos con aquéllos". Pero le era dado excluir el secuestro, la extorsión, el homicidio fuera de combate, el incendio, el envenenamiento de depósitos o fuentes de agua, y en general actos de ferocidad o barbarie, siguiendo las orientaciones del Código Penal en esta materia. "El legislador no podía conceder amnistía para hechas que atenían contra la humanidad";
d) "El legislador al señalar los requisitos procedimentales para la amnistía no está obligando a nadie a que declare contra sí mismo". El acto de acogerse a la ley es voluntario. La manifestación de haber participado en los hechos materia de amnistía es indispensable para con cederla de manera concreta. No se puede amnistiar a algunos contra su voluntad. Ni la amnistía debe ser automática, "pues ello sería el imperio de la anarquía, la impunidad y el olvido de toda forma de derecho". Nadie puede ser obligado a favorecerse de un derecho, pues ello depende de su propia voluntad";
e) La Ley de Amnistía no está radicando en el Ejecutivo la facultad de conceder el beneficio, lo que hace es decretar una amnistía global por delitos políticos pero con condiciones para su procedencia. El artículo 11 de dicha ley establece una condición que no atenta contra el carácter general que debe tener. "El Gobierno no
está decretando la amnistía pues ello corresponde al Legislativo, no está concediéndola a cada reo pues ello compete al jurisdiccional, está sólo facultado por mandato de la Ley para ordenar o declarar la iniciación del trámite de amnistía para detenidos y condenados, siempre y cuando se cumpla la condición de restablecimiento de la paz";
"El hecho de que la Ley 37 de 191, contenga circunstancias diferentes para la amnistía de los alzados en armas, y la de los detenidos, condenados y procesados, no es atentar contra la generalidad de la amnistía, sino ejercer la potestad soberana del Congreso determinando los requisitos, trámites, etc., para aplicarla". El Gobierno es el único que dispone de los mecanismos necesarios para conocer si se ha restablecido o no el orden público.
Termina el impugnante solicitando que se declare exequible la Ley 37 de 1981.
Concepto del Procurador
"El doctor Hernando Morales Molina, designado y posesionado como Procurador General de la Nación ad hoc para el presente proceso, en razón de los impedimentos admitidos a los doctores Guillermo González Charry, Procurador titular y Susana Montes de Echeverry, Viceprocurador, rindió en oportunidad el concepto de rigor, "Suyas son estas apreciaciones:
"1ª. La amnistía no es una garantía, sino un beneficio por su naturaleza, por lo cual la Ley 37 de 1981 así lo-denomina en sus artículos 2º, 3°, 11, de modo que aquí opera el artículo 28 del Código Civil que sin distingo entre la naturaleza de la ley dispone: Las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio...
pero cuando el legislador las haya definido expresamente para ciertas materias se les dará a éstas su significado legal'. Y la amnistía no es garantía, porque la Constitución en su Título Tercero entroniza las garantías sociales y entre ellas no se encuentra la amnistía, que el artículo 76, numeral 19 define como un favor, ya que llama a quienes la reciban 'los favorecidos', lo que según el diccionario español equivale a beneficiarios".
2ª. La amnistía "como todo beneficio puede tener las limitaciones que el legislador en su soberanía le asigne, así como los requisitos que exija para poderse acoger a él". En la Ley 37 "el legislador excluyó de ella los delitos políticos conexos con los delitos, comunes especificados en la ley, y al contrario de lo que afirma la demanda, aquélla admite que puede existir delito político que no sea conexo con los delitos comunes concretamente mencionados".
3ª. Como la amnistía no es forzosa u obligatoria, quien no manifieste acogerse a ella simplemente no la recibirá. "Y como, sólo los que-se acogen deben hacer las declaraciones exigidas por la Ley, es obvio que quien las haga procede voluntariamente y no constreñido u obligado. Por lo cual el cargo carece de fundamento".
4ª. No es cierto que la amnistía sea siempre forzosa a obligatoria, "pues si constituye un beneficio como dice la ley, sólo el que desea acogerse a él recibirá la amnistía".
5ª. Quien quiera acogerse a la amnistía debe cumplir los requisitos legales, y quien no lo haga la renuncia tácitamente. "El trámite es un requisito establecido por la ley, la que podía hacerlo, pues como dice Garraud, aunque la naturaleza de la amnistía excluya ciertas condiciones, 'si la ley respectiva las contiene las autoridades administrativas y judiciales deben respetarlas porque su misión es aplicar la ley', 'pues la facultad de conceder amnistía no tiene otro límite que el que pueda fijar el poder que la dicta en cada caso particular' (Tomo II, número 87)". "Además, la existencia de un procedimiento administrativo y judicial garantiza el buen resultado de la medida, ya que sólo un sistema legal puede regular la forma de acreditar que el presunto beneficiario llena los requisitos fijados por la ley, lo que evita la arbitrariedad de los funcionarios encargados de reconocerla".
6ª. No es válido el argumento de que el procedimiento determinado por los artículos 7º a 12 constituye una indebida delegación de las facultades propias y exclusivas del Congreso. "Lo que dice la Carta es que la amnistía la concede la
ley, o sea que el Gobierno no puede concederla"'. Entonces el procedimiento debe establecerlo el legislador, como lo ha hecho, pero esto no significa "que en dicho procedimiento no pueda intervenir el Gobierno o los jueces, máxime cuando quienes aún no están procesados y condenados no tienen ni han tenido relación con el órgano judicial".
7ª. El artículo 11 de la Ley de Amnistía es inconstitucional en la parte que dice: "Y según el buen desarrollo que para la recuperación de la paz haya tenido la presente ley, el Gobierno decretará la iniciación del trámite para el otorgamiento de la amnistía a los detenidos, procesados y condenados". La razón es que esta disposición "remite a la discreción del Gobierno la operancia de la amnistía respecto a las personas que se hallen en las circunstancias indicadas, ya que deja a su juicio la iniciación del trámite para reconocer el beneficio", lo que hace que la amnistía en tal caso dependa del Gobierno, contra el principio del artículo 76-19 de la Constitución, y también con lesión de los articules 29 y 55 de la misma.
8ª. La solicitud de inhibición hecha por el ciudadano Héctor Rodríguez Cruz "implica no la impugnación y defensa de las normas acusadas sino un tertius genus", o sea la abstención de un pronunciamiento de fondo por falta de un prerrequisito para la demanda, esto es que la ley estuviera promulgada al presentarse aquélla, 
vale decir implica una demanda para un proceso autónomo".
No obstante, en cuanto a este punto el Procurador manifiesta que está de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte de fecha 3 de junio de 1976, cuya parte pertinente transcribe.
Consideraciones de la Corte.
Primero. En sentencia de fecha 22 de octubre de 1981 (radicación No. 871), la Sala Constitucional de la Corte, en ese momento competente para hacerlo, decidió la demanda de inexequibilidad formulada por los ciudadanos Humberto Criales de la Rosa y Hernán Suárez Sanz contra los artículos 1º, inciso 2º, 5º, ordinales 2 y 3; y 11 de la misma Ley 37 de 1981, "por la cual se declara una amnistía condicional", habiéndolos declarado exequibles, con excepción de la parte del artículo 11 que dice: "y según el buen desarrollo que para la recuperación de la paz haya tenido la presente ley", frase que se declaró inexequible.
Posteriormente, mediante fallo de fecha 22 de abril del presente año, la Corte en Sala Plena, en virtud de la competencia readquirida para conocer de esta clase de negocios, decidió declarar exequibles el artículo 1º, inciso 1º; el artículo 2º; el artículo 3º; la parte demandada del artículo 4º que dice: "durante el trámite previsto para resolverla", el artículo 5º, inciso 1º, ordinal 1, inciso 2º, y los artículos 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 12, 13 y 14, también de la Ley 37 de 1981 (radicación número 872. Demanda de Agustín Castillo Zárate).
Siendo ello así, en el presente caso se declarará que en cuanto a los artículos que se acaban de relacionar se produce el fenómeno de la cosa juzgada, lo que significa que el juicio de la Corte, Sala Plena, en el asunto que se va a decidir, versará exclusivamente sobre el artículo 4º con excepción del fragmento antedicho que ya fue materia de decisión, y sobre el 15, que no había sido demandado.
Segundo. Ordena el artículo 4º que no podrán ser detenidos ni molestados en su persona o en sus bienes, por razón de los delitos objeto de amnistía durante el trámite previsto en la ley, quines se presenten en demanda de amnistía. Agrega que si algún funcionario contraviene esa disposición, incurrirá en detención arbitraria o abuso de autoridad, según el caso, perderá el empleo y se hará acreedor a sanción pecuniaria graduable entre diez y veinte mil pesos.
"Ha querido el legislador rodear de estas garantías el hecho de la presentación personal que hicieren quienes deseen acogerse a la ley de amnistía, no sólo para asegurarles su libertad durante el trámite del beneficio, sino la intangibilidad de sus bienes. En previsión de que cualquier funcionario, pueda desconocer y vulnerar tales garantías legales, establece para el responsable sanciones especiales. Las mismas razones de conveniencia pública que deben motivar la expedición de las leyes de amnistía, dan fundamento .a todas aquellas medidas tendientes a garantizar su cabal y oportuno cumplimiento. Y si el legislador puede, sin violar la Constitución, establecer condiciones para la aplicación de la ley, puede también regular las distintas circunstancias de su ejecución relativas al comportamiento de los funcionarios a quienes ésta corresponda, y determinar sanciones para aquellos que la obstruyan, pues sus actuaciones irregulares, como las previstas, atenían contra el interés público y la conveniencia social, y contradicen el objetivo primordial de las autoridades de la República, que están instituidas para proteger la vida, la honra y los bienes de las personas". Por manera que lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 37 de 1981, se ajusta a los preceptos de la Constitución.
El artículo 15 de la misma ley es, en cierta forma, complementario del que se acaba de considerar. Se refiere expresamente, y en particular, al incumplimiento por los funcionarios de los términos que en ella se establecen dentro de la tramitación especial de las solicitudes de amnistía. Se trata de las condiciones temporales para la aplicación de la ley, y tampoco se ve que establecer como causal de mala conducta, para efectos disciplinarios, el incumplimiento de dichos términos, puede ser lesivo de la Carta.
Tercero. Al considerar la solicitud de inhibición formulada en el expediente número 871, la Corte Suprema de Justicia, Sala Constitucional, expresó su pensamiento en estos términos que la Sala Plena acoge para el presente caso:
"La Ley 37 de 1981 fue sancionada el 23 de marzo de 1981; su publicación se efectuó en el "Diario Oficial" 36729 del 26 del mismo mes y año. La demanda fue presentada el 23 del mes que se cita, esto es, el mismo día de la sanción de la ley, gantes de su publicación, pero evidentemente cuando la norma legal ya existía. Así planteadas las cosas es aplicable al caso lo expuesto por la Corte en Sala Plena del 27 de noviembre de 1980 en fallo recaído en la demanda instaurada contra el Acto Legislativo número 1 de 1979":
"'La Corte considera que deben diferenciarse nítidamente dos momentos dentro del proceso legislativo, esto es: la existencia por una parte de la ley en sentido formal; y por otra, el cumplimiento u observancia de la misma, fenómenos que corresponden a lo que la jurisprudencia ha venido conociendo como el periodo de expedición de la ley, que termina con la sanción de la norma; y el período de promulgación integrado por hechos posteriores a la mencionada sanción.
"En este sentido no puede jurídicamente negarse la existencia del acto legislativo antes de su promulgación, el cual constitucionalmente es una manifestación de la voluntad soberana del Parlamento. Lo que no puede es predicarse su obligatoriedad con anterioridad a la promulgación por él mismo ordenada, toda vez que, la publicación no es otra cosa en efecto, que la exteriorizaron general de la ley, constituyendo un acto distinto de la sanción y que debe considerarse coreo indispensable para que la Nación, su destinataria natural conozca la norma'. (Expediente 782, ponente doctor Ricardo Medina Moyano, Foro Colombiano número 139, página 35)".
"Como en el presente caso la ley, al momento de la demanda, ya existía, y como, además, en su artículo 16 prescribe que "rige a partir de la fecha de su sanción", la Sala no estima valederos los cargos del ciudadano Rodríguez Cruz, y, por tanto, lo decidirá estudiando los planteamientos y acusaciones que se han formulado y pronunciando la respectiva sentencia".
Decisión
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, con base en el estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
1º. SON EXEQUIBLES el artículo 4º, con excepción de la frase que dice "durante el trámite previsto para resolvería", que ya había sido declarada exequible por la Corte, y el artículo 15 en su totalidad de la Ley 37 de 1981.
2º. En cuanto a los artículos 1º, 2o, 3º, 4º en la frase "durante el trámite previsto para resolverla", 5º, 6º, 7º, 8º, 9, 10, 11, 12 y 13, estése a lo resuelto en los fallos del 22 de octubre de 1981 (radicación número 871) y del 22 de abril del presente año (radicación número 872), respectivamente, de la Corte Suprema de Justicia.
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Carlos Sáchica
Presidente.
Jerónimo Argáez Castillo, César Ayerbe Chaux, Fabio Calderón Botero, Manuel Enrique Daza A., José María Esquerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco Correa, Germán Giraldo Zuluaga, Rector Gómez Uribe, Gustavo Gómez V., Juan Hernández Sáenz, con aclaración de voto; Alvaro Luna Gómez, Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, con salvamento de voto; Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandía, Luis Enrique Romero S., Jorge Salcedo Segura, Pedro Elías Serrano A., Fernando Uribe Restrepo, Julio César Uribe A., Conjuez; Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario.
SALVAMENTO DE VOTO
En relación con la sentencia dictada en el proceso de la referencia y en todo aquello que no forma parte de la orden de la Corte, de "estar a lo dispuesto" en la providencia del 22 del mes de octubre del año próximo pasado dictada por la Corporación -Sala Constitucional- y recaída en el proceso número 871, en el cual se demandaron igualmente algunas normas de la Ley 37 de 1981, me permito respetuosamente reiterar los puntos de vista por los cuales encontré en tal oportunidad, que la decisión de la Corte debía ser una decisión inhibitoria, los cuales fueron vertidos en el salvamento de voto de rigor y que forma parte de la decisión correspondiente. A los mentados puntos de vista me permito remitirme en este nuevo salvamento.
Ricardo Medina Moyano
Magistrado.
Fecha ut supra.
Estudio del Magistrado Ricardo Medina Moyano
Con su acostumbrado respeto hacia los ilustres compañeros de Sala, el suscrito Magistrado se permite disentir del proyecto mayoritario adoptado en este proceso, tanto por lo que hace a la parte motiva, como a la parte resolutiva del mismo. Las razones que en síntesis fundamentan dicho disentimiento, se puntualizan a continuación en el presente escrito.
a) Los ciudadanos Alfonso Moreno Novoa, Alvaro Echeverri Uruburu, Jorge Enrique Cipagauta Galvis, Miguel Antonio Cano Morales, Alvaro Moreno Novoa, Pablo Cárdenas Torres y Jorge Arenas Salazar, actuando en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 214 y 215 de la Constitución Nacional, acusan de inconstitucionalidad ante la Corte Suprema "los artículos 1º, en parte; 2º, en parte, 3º, 4º, 5, 6º, 7º, 8º, 9º, 10, 11 en parte, 12, 13 y 15 de la Ley 37 de 1981", por la cual el Congreso de Colombia "declara una amnistía condicional".
Es preciso señalar, para los efectos de este escrito que, la demanda anterior fue presentada a la Secretaria de la Sala Constitucional el día 23 del mes de marzo del presente año de mil novecientos ochenta y uno;
b) El ciudadano Héctor Rodríguez Cruz a su turno, se ha dirigido a la Corte solicitándole la misma se abstenga de proferir sentencia de fondo:
"Por cuanto en mi concepto se ha demandado una lev inexistente, ya que no ha nacido a la vida jurídica de la Nación al faltarle la publicación, según el trámite de las leyes".
En abono de su tesis, el impugnante anterior cita en primer término conceptos al respecto del tratadista Jacobo Pérez Escobar; en segundo lugar habla igualmente, de las providencias dictadas por la Corporación en Sala Plena, mediante las cuales se declaró inhibida para conocer de las demandas presentadas contra el Acto Legislativo número 1 de 1979, precisamente en razón de haberse presentado ellas antes de la promulgación de aquél, luego de lo cual concluye en relación con la cuestionada publicación que:
"Se puede decir con propiedad que si para la vigencia de un acto legislativo se exige, según doctrina de la Corte Suprema de Justicia con mayor razón lo debe ser para una ley de la República, en donde es: de técnica jurídica la comparación con dos normas que tienen la misma escala".
Termina el ciudadano anterior haciendo una crítica constitucional a la Ley 37 de 1981, la que considera "restringida", "violatoria del artículo 25 de la Constitución Nacional y además "odiosa y discriminatoria';
c) La Procuraduría General de la Nación en el concepto respectivo, rendido por el doctor Hernando Morales Molina, en atención al impedimento del titular del despacho, estima que la intervención anterior no debe aceptarse, razonando al respecto de la siguiente guisa:
"…no se trata ni de impugnación ni defensa de las normas acusadas, que es la intervención autorizada por la regla primera del artículo 59 del Acto Legislativo número 1 de 1979. Realmente configura una demanda acumulada, y la acumulación está excluida por el artículo 21 del Decreto 432 de 1969 que rige el procedimiento del proceso constitucional, que por cierto es un verdadero proceso como expresa Jesús González Pérez: 'La defensa de la Constitución atribuida al Tribunal Constitucional se configura como un auténtico proceso', pues 'estamos ante un complejo de actividades de órgano jurisdiccional y partes en que se concreta la función jurisdiccional del Estado' (Derecho Procesal Constitucional, págs. 42 y 43, Editorial Civitas, Madrid.. 1980). En efecto, la solicitud de inhibición, implica no la impugnación y defensa de las normas acusadas, sino un tertius genus, o sea la abstención de un pronunciamiento de fondo por falta de un prerrequisito para la demanda, esto es que la ley estuviera promulgada al presentarse aquélla, vale decir implica una demanda para un proceso autónomo".
Con la mentada finalidad, la Procuraduría termina citando en abono de su tesis, una sentencia proferida por la Corte. Suprema el 3 de junio de 1976 (T. CLII), de la cual transcribe el siguiente aparte:
"La sanción es elemento esencial, requisito que pone fin al proceso formativo de la ley, por adquirir así su carácter de soberana expresión de la voluntad del legislador, gana desde ese punto eficacia, o como dice la expresión copiada 'será ley'. Normalmente la vigencia de la ley empieza cuando lo disponga el Congreso en su texto; y por lo mismo, bien puede ordenar, sin quebranto de la Carta, que aquélla comience desde su sanción o a partir de su promulgación. Ante el silencio de la ley sobre el punto, lo usual es que rija después de su promulgación".
II Decisión inhibitoria
1. Toda vez que el problema anterior plantea una tesis jurídica que de ser aceptada, llevaría a una decisión inhibitoria, entiende el suscrito que por parte de la Corte debe procederse a su determinación, así no hubiera sido planteada por
la Procuraduría General de la Nación o por quienes a cualquier otro título se hayan dirigido a la Corporación.
2. La Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, en tres decisiones uniformes y consecutivas, correspondientes al 6 de noviembre, al 27 del mismo mes y al 4 del mes de diciembre, todas ellas además, del año próximo pasado de 1980, decidió que una demanda de inexequibilidad presentada antes de la vigencia del acto legislativo acusado, no permitía por tal circunstancia dictar sentencia de mérito, debiendo en consecuencia la Corporación declararse inhibida para conocer del asunto. El suscrito Magistrado actuó como integrante de la Sala Plena en todos los casos anteriores, correspondiéndole inclusive en uno de ellos, la elaboración de la ponencia respectiva.
Por otra parte, dentro de la Sala Constitucional, en salvamento de voto del día 25 del mes de mayo del presente año, en la demanda correspondiente al Expediente número 830 por el cual se demandó el Decreto 1169 de 1580 en sus artículos 5 y 25, elaborado conjuntamente con el honorable Magistrado, doctor Servio Tulio Pinzón y por el suscrito, se sostuvo que a la luz del ordenamiento constitucional colombiano, el mandato de vigencia de una ley antes de su promulgación, resultaba evidentemente contrario a tal orden constitucional.
Consecuente por lo tanto, con los planteamientos anteriores, correspondiente el primero de ellos a la jurisprudencia vigente de la Sala Plena de la Corte, aplicable por otra parte a las leyes, piensa el suscrito que en el presente caso sometido al juicio constitucional de la Corporación, la decisión debía ser igualmente una decisión de carácter inhibitorio.
3. La publicación en la teoría de las normas.
Constituye un principio universal de derecho que los destinatarios del poder deben ser oportunamente enterados de las normas dictadas en ejercicio del mentado poder del Estado, y que por consiguiente las normas reservadas o secretas carecen de obligatoriedad en relación con los miembros de la comunidad.
Tanto la jurisprudencia de la Corte Suprema, como del Consejo de Estado han reconocido en general el principio anterior, y en tal sentido ha dicho el Consejo de Estado con claridad meridiana que:
" .. .la ley tiene que ser conocida por aquellos a quienes se dirige, por aquéllos que van a estar sujetos a ella. No se concibe que una ley secreta o reservada pueda crear obligaciones para los ciudadanos''. (Providencia de septiembre 21 de 1971).
La importancia de estos principios, como se ha reconocido en forma constante, al significar ana importante limitación al ejercicio del poder, viene a la postre a expresarse en la propia existencia del Estado de Derecho, como quiera que la seguridad y la firmeza del orden jurídico dependen en último análisis del hecho de que los gobernados, para que se encuentren en condiciones de observar las leyes, deben tener necesariamente, un oportuno conocimiento de las mismas.
4. La publicación en la Constitución Colombiana.
La necesidad de la promulgación de las normas, en el Derecho Constitucional Colombiano, no solamente emana de aquellas cláusulas de la Carta Política que permiten según lo expresado, calificar el Estado como un Estado de Derecho, sino que se encuentra expresamente determinada en un conjunto tan numeroso como armónico de artículos. Son estos los artículos 31, 85, 86, 89, 120-2,194-7, 204 y 205.
Por otra parte, los administrados, no solamente dentro del marco de los derechos relacionados con la información, sino también dentro de la necesidad de saber en qué forma deben determinar y conducir sus diversas actividades, tienen el derecho de conocer en forma cierta la autenticidad de los textos que disciplinan dicha conducta, y por lo tanto a que exista una publicación oficial auténtica por parte del Estado, de su actividad legislativa.
La claridad y coherencia de las normas anteriores, le ha permitido expresar a don José María Samper, como es harto sabido, uno de los coautores de la Carta Política vigente, en forma perentoria que:
"En cuanto a la promulgación de las leyes, es ésta una formalidad tan imperiosamente necesaria como la aprobación regular y la sanción de aquéllas. Nadie puede estar obligado a cumplir con deberes que no conoce, ni a abstenerse de hacer lo que no sabe que le está prohibido. Para que cese esta ignorancia y nadie pueda alegarla, es necesario que la ley, toda ley, sea publicada y esté al alcance de todos; y esta publicación, sujeta a determinadas formalidades, es lo que se llama promulgación. Preciso es, por lo tanto, que si el Presidente ha de hacer ejecutar y cumplir todas las leyes, comience por promulgarlas. Sin esta formalidad todo acto que se ejecuta en cumplimiento de ellas, es nulo, y la ocultación misma de esas leyes es criminosa". (Ediciones Ministerio de Educación Nacional. Bogotá, 1951. Pág. 290, Tomo II).
Debe señalarse que la disposición de la ley demandada, que ordena que su vigencia se inicia a partir de la fecha de su sanción vale decir antes de su promulgación, es contraria a la Constitución nacional, de acuerdo con los principios que se han dejado adecuadamente precisados. No obstante resulta pertinente transcribir algunas de las consideraciones que se hicieron en el ya citado salvamento de voto del 25 de mayo de 1981, las cuales son del siguiente tenor:
"La jurisprudencia vigente de la Corte se ha orientado por la excepción primera del artículo 53 del Código de Régimen Político y Municipal, sin advertir, al parecer, que esta se refiere a la observancia de la ley, más no a su promulgación. Esta interpretación se concilia con el texto de la segunda excepción ibídem, según la cual el plazo de los dos meses siguientes a la publicación se amplía hasta cuando desaparezcan las causas de perturbación allí previstas.
"Realmente se ha reconocido siempre por la doctrina y la jurisprudencia nacionales, que toda vez que las normas de la Carta Política no reglamentan la materia relativa a la vigencia de tales normas, ésta se encuentra deferida a la ley, debiendo por consiguiente hacerse el estudio de la misma, en el marco de lo dispuesto por el citado Código de Régimen Político y Municipal, en sus artículos 532 y 53.
El texto de los citados artículos es el siguiente:
"Artículo 52. La ley no obliga sino en virtud de su promulgación, y su observancia principia dos meses después de promulgada.
"La promulgación consiste en insertar la ley en el periódico oficial, y se entiende consumada en la fecha del número en que termine la inserción.
"Artículo 53. Se exceptúan de lo dispuesto en el artículo anterior los casos siguientes:
"1. Cuando la ley fije el día en que deba principiar a regir, o autorice al Gobierno para fijarlo, en cuyo caso principiará a regir la ley el día señalado.
"2. Cuando por causa de guerra u otra inevitable estén interrumpidas las comunicaciones de alguno o algunos municipios con la capital, y suspendido el curso ordinario de los correos, en cuyo caso los dos meses se contarán desde que cese la incomunicación y se restablezcan los correos".
La conclusión práctica primeramente citada, según la cual la observancia de la ley puede ser anterior o posterior a su promulgación, se ha hecho derivar tradicionalmente de la primera excepción prevista por el artículo 53, que se acaba de transcribir.
4. Ahora bien, entendemos nosotros que analizado gramatical y jurídicamente el citado texto legal, se concluye lógicamente que la excepción, no puede referirse en ningún momento a la promulgación, sino al transcurso de los dos meses posteriores a ella. Entender el sentido del artículo en otra forma, llevaría a nuestro juicio a desconocer los textos constitucionales que obligan a la promulgación de la norma. En otros términos: a aceptar teóricamente los principios constitucionales sobre promulgación, pero desconocerlos en la práctica, siempre que el legislador considera discrecionalmente que cualquier norma, también elegida a capricho puede obligar, sin necesidad de promulgación, esto es, sin necesidad de su conocimiento por parte de la comunidad estatal a la cual precisamente va dirigida.
5. Como consecuencia de lo anterior, deben hacerse las siguientes observaciones a los dos artículos transcritos:
a) La primera parte del artículo 52 constituye un mandato ineludible, toda vez que el legislador sin ambigüedades de ninguna índole, ordena perentoriamente, como por otra parte do podía dejar de hacerlo ante diáfanos textos constitucionales que: "La ley no obliga sino en virtud de su promulgación";
b) De conformidad con reglas elementales de hermenéutica, no sería dable concluir que después de tan rotunda afirmación, en el siguiente artículo el mismo legislador dijera, sin embargo, que la promulgación no es necesaria para la
vigencia de la ley, cuando el legislador así lo dispone;
c) El artículo 52 separa claramente dos fenómenos, a saber: la promulgación y la observancia de la ley, para explicar en el segundo momento, en que preciso instante después de realizada la promulgación, se inicia la observancia de
aquélla;
d) Y justamente, el artículo 53 al referirse a las excepciones del artículo anterior, como es obvio no se refiere a la excepción para efectos de no realizar la promulgación, sino que alude solamente al fenómeno de la observancia, al concretar dichas excepciones empleando la expresión "regir". Ciertamente como ya se indicó en párrafos anteriores, el legislador alude al caso en que "la ley fije el día en que deba empezar a regir";
e) Pera si a lo anterior todavía fuera necesario agregarle algún argumento, entonces lo que no permite abrigar la menor duda de cuál fue el pensamiento del legislador, lo encontramos en la redacción de la segunda excepción, pues allí dice con claridad que brilla al ojo:
"... en cuyo caso los dos meses se contarán... ".
Es decir que la redacción del artículo 53 relacionado con las excepciones, alude sin equívocos de ninguna naturaleza a la forma en que ''se contarán los dos meses", dando de contera por supuesta la promulgación, perentoriamente consagrada, como ya se vio, en el artículo 1º.
El legislador pues, expresó con suficiente claridad, que si bien la observancia de la norma es consecuencia de la promulgación, no es naturalmente, la promulgación misma.
Y, sólo la confusión entre las dos, a nuestro juicio, puede llevar a pensar que las excepciones previstas en el artículo 53 del Código de Régimen Político y Municipal, no se refieren a la observancia, sino que abarcan también la promulgación de la ley.
Por otra parte, conviene resaltar el hecho de que la amnistía, lo mismo que el indulto constituye una institución eminentemente penal, relativa concretamente al castigo de los responsables, y que es precisamente en esta rama del Derecho, donde la promulgación como requisito para la observancia o cumplimiento de la ley reviste una trascendencia aún mayor, reconocida tradicionalmente por la historia jurídica del país.
Basta recordar al respecto que el artículo 43 de la Ley 153 de 1887 dispone que:
"La ley preexistente prefiere a la ley ex post facto en materia penal. Nadie podrá ser juzgado o penado sino por ley que haya sido promulgada antes del hecho que da lugar al juicio. Esta regla sólo se refiere a las leyes que definen o castigan los delitos, pero no a aquellas que establecen los tribunales y determinan el procedimiento, las cuales se aplicarán con arreglo al artículo 40".
Y con el mismo criterio, el Nuevo Estatuto Penal Colombiano, incluye en su artículo 10, elevándola justamente a canon rector de la codificación la norma según la cual:
''En ningún caso tendrá vigencia la ley penal antes de su promulgación".
5. la promulgación y el control de constitucionalidad
La Corte Suprema en Sala Plena, en las tres oportunidades ya mencionadas, resolvió declararse inhibida para decidir en el fondo sobre otras tantas demandas intentadas contra el Acto Legislativo número 1 de 1979, precisamente por el hecho de haberse presentado todas ellas con anterioridad a la promulgación del mentado acto legislativo, vale decir, antes de que éste hubiera entrado en vigencia.
En la primera de tales providencias, con ponencia del Magistrado Antonio Irisarri Restrepo, se expresó entre otras cosas lo siguiente, repetido en lo esencial en las providencias siguientes:
''5. Son principios generales del derecho público colombiano, consagrados explícitamente no sólo en las normas constitucionales antes citadas sino en preceptos legales que las han desarrollado (C.R.P.M. Arts. 52 y siguientes) los que enseñan que las leyes no obligan sino en virtud de su promulgación; que al Presidente de la República corresponde promulgar la ley sancionada, obedecerla y velar por su exacto cumplimiento y que la observancia de sus disposiciones, salvo que la propia ley señale una fecha diferente para ello, principia dos meses después de promulgada. Los postulados que acaban de enunciarse constituyen una de las bases fundamentales del régimen constitucional colombiano; en tal carácter y a falta de voluntad contraria del constituyente, claramente manifestada, deben considerarse aplicables también en punto a la promulgación y vigencia de actos legislativos reformatorios de la Carta Política, y con mayor razón aún, respecto del Acto Legislativo número 1 de 1979, habida cuenta del expreso querer del constituyente, plasmado tanto en el artículo 65 de dicho acto legislativo que manda promulgarlo como condición para su vigencia, como en la regla 3ª del artículo 21-5 (58 del acto legislativo en cuestión) que explícitamente condiciona la viabilidad de las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma que se enderecen contra los actos legislativos, a la circunstancia de haber sido ejercitadas dentro del término de un año, contado desde la vigencia del correspondiente acto reformatorio, lo cual tanto vale como decir que a efectos de demandar su inexequibilidad no basta que éste se haya expedido por el constituyente, sino que es preciso que el acto que se acuse haya entrado en vigor". (Foro Colombiano número 139, Tomo XXIV, Pág. 21).
Por supuesto, dada la terminología empleada por el ciudadano que ha demandado de la Corte el pronunciamiento de inhibición, es preciso tener en cuenta que la Corte en la providencia ya mencionada del 27 de noviembre de 1980, tuvo especial cuidado en distinguir entre la existencia de la ley y la observancia de la misma, situaciones que ciertamente no es dable confundir. Manifestada normativamente la voluntad del legislativo, y sancionada por el Presidente la ley correspondiente, es obvio que debe aceptarse la existencia de la misma; pero no habiéndose realizado su promulgación, es igualmente obvio que de lo que no puede hablarse es de la vigencia n obligatoriedad de la misma.
Ciertamente, en la citada providencia del 27 de noviembre expresó la Corte, entre otras cosas:
"La Corte considera que deben diferenciarse nítidamente dos momentos dentro del proceso legislativo, esto es: la existencia por una parte de la ley en sentido formal; y por otra, el cumplimiento u observancia de la misma, fenómenos que corresponden a lo que la jurisprudencia ha venido conociendo como el 'periodo de expedición' de la ley, que termina con la sanción de la norma; y el 'período de promulgación' integrado por hechos posteriores a la mencionada sanción.
"En este sentido no puede jurídicamente negarse la existencia del acto legislativo antes de su promulgación, el cual constitucionalmente es una manifestación de la voluntad soberana del Parlamento. Lo que no puede es predicarse su obligatoriedad, con anterioridad a la promulgación por él mismo ordenada, toda vez que, la publicación no es otra cosa en efecto, que la exteriorización general de la ley, constituyendo un acto distinto de la sanción y que debe considerarse como indispensable para que la Nación, su destinataria natural, conozca la norma".
Significa lo anterior, que la promulgación del acto legislativo no afecta el ser del mismo; esto es que no interfiere sus aspectos ortológicos proyectándose en cambio sobre su observancia y obligatoriedad.
Aludiendo precisamente al fenómeno cuestionado, León Duguit, cuya influencia se observa en muchas de las cláusulas de la Constitución Nacional, en su Manual de Derecho Constitucional (2ª Edic. española 1926, pág. 472) expresa que:
"La promulgación es el acto por el cual el Presidente de la República afirma, por la fórmula consagrada, que la ley ha sido reglamentariamente votada por las Cámaras, y ordena que sea aplicada por las autoridades administrativas y judiciales, imponiéndose a todos su observancia".
Tercera. El control de constitucionalidad, consecuencia lógica de la supremacía o superlegalidad de la Constitución conlleva por su propia naturaleza a un enfrentamiento normativo; en ningún caso a un enfrentamiento del orden fáctico entre un hecho o acto que carece aún de la normatividad propia del deber ser, con la Constitución Nacional. Desde luego se exceptúa de tal regla, el control previo, consagrado expresamente por el Constituyente.
Tratándose así de un enfrentamiento normativo, se requiere de contera que las normas objeto de la comparación se encuentren ambas en vigencia, que exista una evidente coetaneidad normativa, sólo lo cual puede conducir a una decisión sobre la validez o invalidez del precepto cotejado con la Constitución.
Cuarta. Es conveniente señalar que, si bien no pocos Estados diferencian dentro de las diversas etapas del proceso legislativo, la promulgación de la publicación, resulta indudable sin embargo que en Colombia, quizá con mayor rigor técnico, siempre se han identificado tales nociones lo cual de todas maneras, consulta mejor el propio significado del vocablo, como que, de acuerdo con la Real Academia de la Lengua: "Promulgar del latín promulgare, significa, 'publicar una cosa solemnemente; hacerla saber a todos; hacer que una cosa se divulgue y propague mucho en el público; publicar formalmente una ley u otra disposición de la autoridad, a fin de que sea cumplida y hecha cumplir como obligatoria' "
Tal identificación entre promulgación y publicación, corresponde por lo demás, al significado que de antiguo le ha sido atribuido por el Derecho Romano, en cuya sede se configuró jurídicamente dicho vocablo.
Finalmente, y respecto del punto glosado de la promulgación de la ley y sus relaciones con el control de la Constitución, es pertinente hacer una última observación. Resolviéndose en último término el juicio de constitucionalidad, en ana orden de ejecutabilidad o inejecutabilidad de la norma respectiva, que es en lo que consiste la declaración de exequibilidad o de inexequibilidad, y teniendo por otra parte la decisión de la Corte efectos ex nunc y no ex tune, resaltaría a todas luces incongruente y contradictorio que no se exigiera que la norma demandada hubiera sido promulgada, vale decir, que se hubiera iniciado su etapa de vigencia o ejecutabilidad.
Y cuando quiera que excepcionalmente el Constituyente ha considerado, que la Corte puede adelantar el juicio de constitucionalidad antes de la promulgación de la norma, así lo ha dicho expresamente, como en los casos del control constitucional de los Decretos expedidos en ejercicio de las facultades otorgadas al Ejecutivo por los artículos 121 y 122 de la Constitución Nacional, o en el caso de la objeción presidencial de inconstitucionalidad de los proyectos de ley, prevista en el artículo 90 de aquélla.
No sobra señalar por último que, dados los extraordinarios avances técnicos en materia editorial, lo mismo que la funcionalidad que sería fácil imprimirle al "Diario Oficial", publicándose por ejemplo dos ediciones, una de ellas con las normas legales y otra con el resto de las publicaciones, el cumplimiento de las normas sobre promulgación sería, no solamente posible, sino fácil, con los consiguientes beneficios para la existencia de un auténtico estado de derecho y para la comunidad estatal en general.
En consecuencia, habiéndose presentado la demanda de inexequibilidad contra la Ley 37 de 1981, con anterioridad a la vigencia de ésta, vale decir, antes de su publicación en el "Diario Oficial'', lo cual como ya se indicó, se hizo tres días más tarde, en la edición número 35729, correspondiente al 26 de marzo del mismo año, se concluye que la Corte no puede jurídicamente dictar sentencia de mérito.
Ricardo Medina Moyano.
Fecha ut supra.
Aclaración de voto
Como el artículo 16 de la Ley 37 de 1981, no acusado ahora, dispuso que regiría desde su sanción, es nítido que dicha ley era de obligatoria observancia el día en que se introdujo la presente demanda y, por ello, ésta no fue prematura y permite decidir sobre el fondo de lo controvertido, como lo hace el presente fallo que, en consecuencia, comparto en todo lo que resuelve y en cuanto a que es oportuno hacerlo ahora.
Juan Hernández Sáenz.
Fecha ut supra.