ADMISIÓN DE LA DEMANDA. NOTIFICACIONES CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. REQUISITOS. "AD SUSTANTIAMACTUS" DERECHO DE DEFENSA.Norma demandada: Disposición acusada: Inciso 4° del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.
ADMISIÓN DE LA DEMANDA. NOTIFICACIONES CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. REQUISITOS. "AD SUSTANTIAMACTUS" DERECHO DE DEFENSA.
Exequible inciso 4º del artículo 44 del Decreto 01 de 1984.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Sentencia número 13.
Referencia: Proceso número 1250.
Disposición acusada: Inciso 4° del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.
Actor: Jorge Hernán Gil Echeverry.
Magistrado ponente: doctor Carlos Medellín.
Aprobada según Acta número 6 de febrero 28 de 1985.
Bogotá, D. E., febrero veintiocho (28) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
I. LA DEMANDA Y LA VISTA FISCAL
Pide a la Corte el ciudadano Jorge Hernán Gil Echeverry que declare inexequible el inciso cuarto del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo.
El texto de lo acusado se subraya dentro del contexto que enseguida se transcribe:
DECRETO NUMERO 01 DE 1984
(enero 2)
"Por el cual se reforma el Código Contencioso Administrativo
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confirió el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 y oída la Comisión Asesora creada por el artículo 12 de la misma ley,
DECRETA:
Artículo primero. El Código Contencioso Administrativo quedará así:
"………..
'Libro Primero
"Los Procedimientos Administrativos
"…..
Título I.
"Actuaciones Administrativas
"……………
"Capítulo X
"Publicaciones, comunicaciones y notificaciones
"Artículo 44. Deber y forma de notificación personal. Las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante legal o apoderado.
"Si la actuación se inició por petición verbal, la notificación personal podrá hacerse de la misma manera.
"Si no hay otro medio más eficaz de informar al interesado, para hacer la notificación personal se enviará por correo certificado una citación a la dirección que aquél haya anotado al intervenir por primera ve/ en la actuación, o en la nueva que figure en comunicación hecha especialmente para tal propósito. La constancia del envío de la citación se anexará al expediente. El envío se hará dentro de los cinco (5) días siguientes a la expedición del acto.
"No obstante lo dispuesto en este artículo; los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anulación.
"Al hacer la notificación personal se entregará al notificado copia íntegra, auténtica y gratuita de la decisión, si ésta es escrita.
"En la mismas forma se harán las demás notificaciones previstas en la parte primera de este Código".
3. En sentir del actor el inciso acusado y subrayado del artículo 44 que se acaba de transcribir es violatorio del 26 y del 76, ordinales 1° y 12, de la Constitución, porque:
a) Las facultades otorgadas al gobierno en el artículo 11 de la Ley 58 de 1982 para modificar el Código Contencioso Administrativo, habían sido entendidas para revisar el Decreto-ley 2733 de 1959, la Ley 167 de 1941, el Decreto 528 de 1964, la Ley 11 de 1975 y las complementarias de éstos, pero no. para regular las materias de los Decretos 410 de 1971 (Código de Comercio) y 1250 de 1970 (Estatuto de Registro de Instrumentos Públicos), que fue lo que se hizo con el acusado, por lo cual se infringió el artículo 76 de la Carta en sus ordinales 1º y 12;
b) Hay además con el precepto acusado transgresión del artículo 26 de la Constitución en el que se garantiza el derecho de defensa, en razón de que por mandato de los artículos 86-4 del Código de Comercio y 23 a 30 del Decreto 1250 de 1970, las etapas de inscripción o anotación de documentos o actos en la Cámara de Comercio o en las Oficinas de Registro no coinciden con las de entrega y publicación de los mismos y superan los cinco días prescritos en el Código Contencioso Administrativo para intentar recursos, o impugnaciones contra los actos o documentos inscritos, por lo cual se desconoce el derecho de defensa.
4. Según el Procurador General de la Nación, el inciso 4o del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo se ajusta a la Constitución y debe ser declarado exequible. Se sustenta en las consideraciones que siguen.
a) El precepto acusado es "aclaración" o "reiteración" de reglamentación vigente desde antes, como por ejemplo lo ordenado en el artículo 29-4 del Código de Comercio conforme al cual:
"4º. La inscripción podrá solicitarse en cualquier tiempo, si la ley no fija un término especial para ello; pero todos los actos y documentos sujetos a registro no producirán efectos respecto de terceros sino a partir de la fecha de inscripción".
"b) Agrega textualmente lo que sigue:
"El despacho considera que, no obstine que se traen a la demanda, en los términos del artículo 16 del Decreto 432/69, 'las razones' por las cuales se estiman violados los textos constitucionales indicados en la misma (canon 76-1-12), tales razones en verdad, no son valederas. No obstante lo anterior, si la honorable Corte resuelve dictar sentencia de mérito, conviene analizar cómo no tiene razón el demandante...".
c) No hay extralimitación por modificación sin facultad legal de los artículos 86
del Código de Comercio y 23, 24, 26, 28 y 29 del Decreto 1250 de 1970, porque éstos no han sido alterados en modo alguno por el inciso acusado, pues "una cosa es que un acto cualquiera se considere... notificado el día en que éste se inscriba, y otra distinta es que las Cámaras de Comercio deban 'dar noticia en sus boletines u órganos de publicidad de las inscripciones hechas...' ". Además, la cita de la Resolución 3353 de 1983 "no es pertinente, por razones obvias";
d) Por último, para el Procurador tampoco se vulnera con el inciso demandado el derecho de defensa consagrado en el artículo 26 de la Carta, por cuanto:
"debe entenderse que cuando un acto determinado se inscribe en el registro mercantil, ya se encuentra ejecutoriado, si se trata de un acto proferido por una entidad administrativa (por ejemplo: Superintendencias), es decir, ya ha sido notificado debidamente al directamente interesado, y a los terceros indeterminados les queda vigente la acción de nulidad que procede contra los actos administrativos que podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto o después de su publicación, si necesita de este requisito. La misma acción de nulidad procede contra los actos que, como la compraventa, se hayan inscrito en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos. En definitiva, el inciso cuestionado no arrebata, en forma alguna, el derecho de defensa ya que la notificación que entiende efectuado el artículo 44 (inciso 4º) tiene, básicamente, como finalidad más importante la de que el acto inscrito pueda ser oponible a terceros (indeterminados)... La norma quiso suponer que, en virtud de la previsión acusada, el acto o documento sea del conocimiento público. No sucede lo mismo cuando se trata de un acto administrativo,porgue, como se expresó anteriormente., éste está sujeto al procedimiento gubernativo".
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. Reitera la Corporación que el requisito de admisión de la demanda prescrito en el Decreto 432 de 1969 en cuanto a la sustentación por el actor de "las razones" por las cuales se estiman violados los preceptos constitucionales señalados en aquélla, no comporta necesariamente que dichas fundamentaciones tengan que ser ciertas para entenderlas como "valederas", según lo afirmado en la vista fiscal, niimplica que deben prosperar hacia la indefectible declaratoria de inexequibilidad de la norma o normas acusadas, pues lo anterior equivaldría en la práctica a someter al juez de constitucionalidad a cumplir dos requisitos igualmente absurdos: en primer término a que el magistrado sustanciador o la Sala Constitucional tuvieran queprejuzgar sobre la constitucionalidad o no de lo acusado, como presupuesto procesal de su admisión, y en segundo, que además la Corte sólo tendría como función la de declarar siempre inexequibles pero nunca exequibles las disposiciones acusadas y admitidas. Obviamente, la exigencia normada de idoneidad de la demanda sobre las razones de la violación es meramente formal, más nunca material ni atinente al condicionamiento de su verdad como presupuesto de convalidación y admisión.
Por lo tanto la Corporación desatiende el pedimento formulado por la Procuraduría en el sentido implícito, pero evidente, de que pueda llegar a proferirse fallo inhibitorio, al expresar lo que sigue:
"tales razones, en verdad, no son valederas. No obstante lo anterior, si la honorable Corte resuelve dictar sentencia de mérito...".
El fallo será de fondo, por cuanto que, además, conforme ya se determinó desde el auto de admisión de la demanda, éste "cumple con las formalidades exigidas al efecto en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969".
Segunda. El Capítulo 4o del Código Contencioso Administrativo versa sobre "Publicaciones, comunicaciones y notificaciones". El artículo 44, al cual pertenece la norma acusada, preceptúa lo pertinente al deber y la forma de notificación personal, y en él se determina que los actos administrativos, en cuanto no contengan disposiciones de carácter genera], y que pongan término a una actuación administrativa, habrán de notificarse personalmente al interesado, o a su representante oapoderado. La norma demandada, sin embargo, establece como excepción que lasinscripciones que realicen las entidades encargadas de llevar los registros públicos seentienden notificadas el día de la anotación correspondiente.
No es nueva esta determinación del Código Contencioso Administrativo. En el artículo 29, numeral 4o del Código de Comercio, se encuentra esta similar: "... los actos y documentos sujetos al registro no producirán efectos respecto de terceros sino a partir de la fecha de su inscripción". Y en el artículo 44 del Decreto 1250 de 1970 se lee: "Por regla general ningún título o instrumento sujeto a registro o inscripción
surtirá efectos respecto de terceros, sino desde la fecha de aquél". Hácense estas citas no como argumentos de constitucionalidad, pues se trata de disposiciones de ley, sino para poner de manifiesto cómo a las inscripciones que se deben hacer en oficinas destinadas al registro público se les otorga, entre otros objetivos,el de la publicidad de los actos que a ellas se llevan, y que las anotaciones correspondientes, además de requisitosad substantiam actus en algunos casos, tienen también el valor de notificaciones en cuanto maneras generales de informar que dan vía a que los efectos de cada caso se surtan "respecto de terceros".
Si llegare a suceder que terceros interesados, en un momento dado no pudieren ejercer sus recursos legales contra las decisiones registradas, por falta de oportuno conocimiento ello no se debería al valor de notificación que la norma acusadaconcede a las anotaciones en los registros públicos, sino a deficiencias o inoperanciasen su aplicación por parte de los organismos encargados de hacerlas, lo cual no puede constituir motivo de inexequibilidad.
Téngase en cuenta, por añadidura, que los actos de registro son recurribles por los interesados dentro de los términos que concede la Ley, desde la notificación respectiva, la cual ocurre precisamente con la anotación, cuya fecha debe ser conocida de manera precisa, para que haya suficiente claridad sobre ella a fin de quesea posible utilizar posteriormente las acciones legales pertinentes contra el respectivoacto administrativo. La ley otorga a ésta el valor de una notificación, tal como lo ha hecho, en general, con las distintas formas de anotación registral, en cuanto actos públicos y publicitarios. Por ello, exigir que éstos sean notificados personalmente, es imponer sinrazón la necesidad de una doble notificación, o de ratificar la anotación, lo cual no es comprensible, ni necesario como seguridad del derecho de defensa que de iodos modos se halla garantizado según lo visto, a lo cual se agrega la disposición del artículo 46 del mismo Código Contencioso Administrativo según el cual "cuandoa juicio de las autoridades, las decisiones afecten en forma directa e inmediata aterceros que no hayan intervenido en la actuación, ordenarán publicar la parte resolutiva, por una vez, en el Diario Oficial, o en medio oficialmente destinado para estos efectos, o en un periódico de amplia circulación en el territorio donde sea competente quien expidió las decisiones".
Por lo demás, la Corte recuerda que, en términos de la preceptiva constitucional, es de la ley la determinación de las distintas formas de notificación de las providencias tal como en el presente caso lo ha hecho por medio de la norma demandada».
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es exequible el inciso 4° del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo (Decreto-ley 01 de 1984, artículo 1º), que dice: "No obstante lo dispuesto en esteartículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificadas el día en que se efectúe la correspondiente anotación".
Cópiese, publíquese, comuníquese, insértese en la gaceta judicial y archívese el expediente.
Alfonso Reyes Echandía, Presidente; Luis Enrique Aldana Rozo, con salvamento de voto;José Alejandro Bonivento Fernández, Fabio Calderón Botero, Nemesio Camacho Rodríguez, Manuel Enrique Daza Alvarez, con salvamento de voto; Dante L.Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, con salvamento de voto; José EduardoGnecco Correa, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Fanny GonzálezFranco, Juan Hernández Sáenz, con salvamento de voto; Alvaro Luna Gómez,Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Humberto MurciaBallén, Alberto Ospina Botero, Alfonso Patino Rosselli, con salvamento de voto; Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli,
Secretario.
SALVAMENTO DE VOTO
Las que siguen son las razones de nuestro disentimiento frente al fallo mayoritario con el que se declaró exequible el inciso 4o del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo, el cual es a nuestro juicio inconstitucional.
Había quedado sentado ya por la Corte mediante sentencia atinente a asunto similar al de ahora (Proceso número 120 de octubre 17 de 1984), que "la preexistencia normativa y no la regulación ex-post-facto; la certidumbre del gobernado sobre lo que está permitido, lo que es obligatorio o lo que está prohibido; la igualdad de las personas ante la ley y la imparcialidad en las actuaciones administrativas... sonprincipios correspondientes a las garantías esenciales que el Estado les debe a losadministrados de protección a su vida, honra, bienes y libertad, según se desprende delo dispuesto en los artículos 16, 20, 23, 26 y 28 de la Carta".
Se dejó además esclarecido en este proceso por la mayoría de la Sala Constitucional que aunque el gobierno estaba facultado por el artículo 11-3 de la Ley 58 de 1982 para expedir normas sobre procedimiento y actuaciones administrativas, sin embargo no lo estaba para hacerlo de cualquier manera sino "de acuerdo con losprincipios de esta ley", uno de los cuales se prescribe en su artículo 2º, ya transcrito, y es el deque "la actuación administrativa se desarrollará con arreglo a principios de... imparcialidad", y el de que por lo tanto "estos principios servirán para resolver las cuestiones que puedan suscitarse en la aplicación de reglas de procedimiento administrativo".
Sin embargo, a pesar de lo precedentemente indicado, mediante la disposición demandada se desconocen aquellos principios. Pues aunque en el inciso primero del propio artículo 44 (del que aquélla forma parte) en el que se establece que "como deber y forma de notificación personal, las demás decisiones que pongan término a una actuación administrativa (o sea los actos administrativos particulares) se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado", en excepción a éste, en el inciso 4º acusado del mismo artículo se ordena lo contrario aldisponer que:
"No obstante lo dispuesto en este artículo, los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados el día en que se efectúe la correspondiente anotación".
En otros términos, que los actos de inscripción que realicen las entidades encargadas de llevar los registros públicos se entenderán notificados no cuando se notifiquen personalmente, sino cuando se anote el registro.
4. Aunque no es usual que en los fallos se nieguen cosas que nadie afirma, en este caso deben hacerse algunas precisiones a fin de evitar que se nos coloque corrió protagonistas de confusiones demasiado elementales. Es obvio que el registro público, que por su solemnidad y publicidad equivale con creces a la notificación, suple a ésta. Es también elemental que el registro, que equivale a la notificación personal o la suple, no requiere nueva notificación. Es además fácil inferir que cuando un "acto inscribible" se registra (v. gr. artículo 2° del Decreto 1250de 1970 o artículo 29 delCódigo de Comercio), como el documento notarial que se incorpora al protocolo, ola sentencia judicial condenatoria con que se hace otro tanto, o el acto administrativo destinado a producir efectos, o el documento privado que se solemniza etc., en todosestos casos, el acto ya ha sido o tenido que ser en su caso notificado personalmente, es decir, va ha tenido que estar "ejecutoriado", o sea, más claro aún, que ya no necesita nueva notificación.
Pero a nada de lo anterior se refiere el inciso acusado. No. Por más obvia que se pretenda la inferencia o por más esfuerzo que se haga para demostrarla, jamás se podrá llegar válidamente a sostener que la expresión "no obstante lo dispuesto en este artículo..." con que se inicia el precepto acusado, equivalga a simple complemento de lo expresado sobre notificación en el resto del artículo 44 o a repetición inútil que daría igual o no considerarla como vigente, y no a excepción del mandato de dicho artículo.
Lo que se ordena en el inciso acusado del artículo 44, en contra de la Constitución y del principio general de notificación personal de los actos administrativos particulares reconocido al comienzo del mismo precepto, es la presunción de derecho en favor de la administración y en contra del administrado, de que los actos de inscripción que realicen o deban realizar las entidades de registro público (Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos, Cámaras de Comercio, etc.) no tendrán que notificarse personalmente y en su debido tiempo, "no obstante" ser actos administrativos, "no obstante" haber podido ser erróneamente anotados "no obstante" quedentro del proceso registral sea anterior la....el momento de la anotación a los de la"publicación" o de la notificación "por ventanilla" de lo registrado, "no obstante"haber sido mal calificados o recalificados o sentados, o haber sido inscritossinrespetar el orden de radicación registral, o con datos erróneos, ambiguos o incompletos; es decir, "no obstante" no ser infalible la Administración Pública.
Por todo lo cual, en la práctica, para los directamente afectados por tales actos, éstos se tornan irrecurribles por la vía gubernativa, pues casi siempre, como se desprende de las disposiciones legales vigentes (v. gr. arts. 29, 30, 33 y 35 del Decreto 1250 de 1970, o art. 65-4 del Código de Comercio), cuando los actos inscritos sepublican ya han transcurrido los cinco días prescritos en los artículos 50 y 51 delCódigo Contencioso Administrativo para interponerlos, y además, respecto de lasacciones contencioso subjetivas de reparación directa y cumplimiento y de restablecimiento del derecho, cuya caducidad es de cuatro meses contados a partir de laejecutoria del acto, ésta termina siendo menor que en relación con los demás actos, y aún respecto de los mismos, para los afectados que frente a terceros, pues estos se hallan amparados por la publicidad del registro y a ellos se les cuenta el término de recurribilidad ordinaria" y de caducidad contencioso sólo desde cuando se publican los actos mientras que a los directamente afectados desde cuando se anotan, o sea sin notificación, siendo que unos y otros, afectados y terceros, se enteran del error o de la indebida calificación apenas en el momento de la publicación. En el fallo se afirma que como los terceros están amparados por la publicidad, no se viola el principio de igualdad ni su derecho de defensa, siendo que lo que se reclama es el respeto de talesderechos para los directamente afectados.
Repárese además cu que según el Código Contencioso Administrativo (arts. 135 y 136) para intentar ciertas acciones ante la jurisdicción contencioso-administrativa es necesario haber agotado la vía gubernativa, esto es, haber interpuesto en tiempo por lo menos el recurso de apelación (art. 51 Ídem.). No es entonces de recibo la afirmación del fallo y de la Procuraduría en el sentido de que no se vulnera el derecho de defensa de los afectados por cuanto a éstos, al igual que a los terceros "la acción de nulidad que procede contra los actos administrativos, podrá ejercitarse en cualquier tiempo a partir de la expedición del acto o después de su publicación…",y no lo esporque para redamar en acción contencioso-subjetiva debe, demostrarse interposición oportuna del recurso gubernativo de apelación, y de la manera vista éste jamás podríaser interpuesto en tiempo.
Atiéndase, de otra parte, que según el artículo 83 del Código Contencioso Administrativo, aún las "operaciones administrativas" son consideradas como "actos administrativos", con lo cual se convierte un hecho de la administración en acto, con todas las implicaciones negativas que ello comporta desde el punto de vista contencioso, procedimental y de caducidad de la acción del administrado.
5. Naturalmente, nadie le niega al legislador la facultad de decidir qué actos administrativos de carácter particular son susceptibles de recursos gubernativos y cuáles no, ni la de determinar respecto de los mismos cuáles dan lugar o no a acción de reparación directa y cumplimiento o de restablecimiento del derecho ante la jurisdicción contencioso-administrativa; pero dichas atribuciones no resultan admisibles cuando el legislador extraordinario no está facultado para hacerlo, ni cuando siquiera el ordinario es constitucionalmente competente para autorizar tratamiento desigual. Con todo, el legislador extraordinario en este caso actuó en contra no solo del principio de imparcialidad en las actuaciones administrativas señalado en la propia ley de facultades como pauta insoslayable de su debido ejercicio, sino del de igualdad prescrito en el artículo 16 de la Carta frente al cual no resulta válido que "los actos de inscripción realizados por las entidades encargadas de llevar registros públicos", se entiendan notificados personalmente de manera distinta a la de otros actos, o aun en relación con los mismos actos pero discriminando entre la notificación a losafectados directamente y a los terceros, y lo peor, que dicha discriminación generederechos y plazos de caducidad y para poder intentar o no recursos o accionesdistintos entre unos y otros, en desmedro de los afectados directamente y en favor delos terceros (y no al revés, como se entendió erróneamente en la sentencia), por lo quetambién se desconoce el derecho de defensa de aquéllos, con quebranto evidente delmandato del artículo 26 superior.
Por todo lo cual de la manera vista, el inciso 4° del artículo 44 del Código Contencioso Administrativo es violatorio de lo prescrito en los artículos 16, 26, 76-12 y 118-8 de la Constitución y ha debido ser declarado inexequible.
Bogotá, febrero 28 de 1985.
Manuel Gaona Cruz, Luis Enrique Aldana Rozo, Manuel Enrique Daza, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Ricardo Medina Moyano, Alfonso Patino Rosselli, Hernando Tapias Rocha.