Sentencia 1436 de 1986

300Corte SupremaCorte Suprema300300142971436Jaime Pinz�n L�pez.198630/03/19861436_Jaime Pinz�n L�pez._1986_30/03/198630014297INEXEQUIBILIDAD DE UN DECRETO DE EMERGENCIA QUE DECRETA EXPROPIACION, SIN LOS TRAMITES CONSTITUCIONALES NI LEGALES. LO QUE ES EL USO COMUNITARIO INVASION DE LA ORBITA DEL LEGISLATIVO. Inconstitucional el Decreto n�mero 3855 de 1985. Corte Suprema de Justicia Sala Plena Sentencia n�mero 13. 1986

El Gobierno Nacional en cumplimiento de lo establecido en el art�culo 121 de la Constituci�n Nacional, ha enviado a la Corte para su correspondiente revisi�n constitucional definitiva, el Decreto n�mero 3855 de 1985 "por el cual se declara Monumento Nacional una zona de terreno en el municipio de Armero y se dictan otras disposiciones".Identificadores30030014298true87861Versi�n original30014298Identificadores

Norma demandada: �El Gobierno Nacional en cumplimiento de lo establecido en el art�culo 121 de la Constituci�n Nacional, ha enviado a la Corte para su correspondiente revisi�n constitucional definitiva, el Decreto n�mero 3855 de 1985 "por el cual se declara Monumento Nacional una zona de terreno en el municipio de Armero y se dictan otras disposiciones".

INEXEQUIBILIDAD DE UN DECRETO DE EMERGENCIA QUE DECRETA EXPROPIACION, SIN LOS TRAMITES CONSTITUCIONALES NI LEGALES. LO QUE ES EL USO COMUNITARIO INVASION DE LA ORBITA DEL LEGISLATIVO.

Referencia: Proceso n�mero 1436 (220-E). Revisi�n constitucional del Decreto Legislativo n�mero 3855 de 1985 "por el cual se declara Monumento Nacional una zona de terreno en el municipio de Armero y se dictan otras disposiciones".

Aprobada por acta n�mero treinta y dos (32) del veinte de marzo de mil novecientos ochenta y seis (1986).

"Por el cual se declara Monumento Nacional una zona de terreno en el municipio de Armero y se dictan otras disposiciones.

"El Presidente de la Rep�blica de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el art�culo 122 de la Constituci�n Pol�tica y en desarrollo del Decreto n�mero 3405 de 1985,

"Art�culo 1� Decl�rase Monumento Nacional y Parque la Zona de terreno que constitu�a el n�cleo urbano de la cabecera municipal de Armero en el Departamento del Tolima, que fue destruido por el lahar provocado por la actividad volc�nica del Nevado del Ruiz.

"El Monumento que se declara por el presente Decreto se llamar� Parque Nacional de la Esperanza.

"Dentro de los dos (2) meses siguientes a la vigencia de este decreto, el Instituto Geogr�fico. 'Agust�n Codazzi' determinar� los linderos precisos de la zona declarada como Monumento Nacional.

"Art�culo 2� A partir de la vigencia de este Decreto ninguna persona podr� realizar exploraci�n, excavaci�n, movimiento de tierras, edificaci�n o construcci�n alguna dentro de la zona declarada como Monumento Nacional salvo lo dispuesto en los art�culos 3� y 4� de este Decreto.

"Art�culo 3� El Fondo de Reconstrucci�n 'Resurgir' erigir� en el Parque una Capilla y un Monumento en memoria de las personas que perecieron como consecuencia del desastre ocasionado por la actividad volc�nica del Nevado del Ruiz.

"Art�culo 4� Dentro de los dos (2) meses siguientes a la vigencia de este Decreto, el Instituto Nacional de los Recursos Naturales Renovables y del Ambiente, Inderena, la Corporaci�n Aut�noma Regional del Tolima, Cortolima, la Fundaci�n Segunda Expedici�n Bot�nica y la Corporaci�n Forestal del Tolima, iniciar�n labores de forestaci�n del Parque Nacional de la Esperanza, teniendo en cuenta el programas de obras que realice el Fondo de Reconstrucci�n 'Resurgir' en desarrollo de lo dispuesto en el art�culo 3� de este Decreto.

"Art�culo 5� Realizadas las obras a que se refieren los art�culos anteriores, el Fondo de Reconstrucci�n 'Resurgir' entregar� la administraci�n y conservaci�n del Parque Nacional de la Esperanza a la entidad que determine el Gobierno.

"Art�culo 6� La entidad escogida por el Gobierno, seg�n lo dispuesto en el art�culo anterior, tendr�, respecto del Parque Nacional de la Esperanza, las facultades y funciones que le asigne la Ley 163 de 1959 al Consejo de Monumentos Nacionales, con las limitaciones establecidas en el presente Decreto.

"Art�culo 7� Exti�ndese el �rea de jurisdicci�n de la Corporaci�n Aut�noma Regional para la Defensa de las ciudades de Manizales, Salamina y Aranzazu, a los municipios de Villamar�a, Chinchin�, Palestina y Neira, en cuyos territorios podr� ejercer igualmente las atribuciones que le fueron conferidas por la Ley 40 de 1971.

"Art�culo 8� Este decreto rige a partir de la fecha de su publicaci�n. "Publ�quese y c�mplase.

El Ministro de Gobierno, Jaime Castro; el Ministro de Relaciones Exteriores, Augusto Ram�rez Ocampo; el Ministro de justicia, Enrique Parejo Gonz�lez; el Ministro de Hacienda y Cr�dito P�blico, Hugo Palacios Mej�a; el Ministro de Defensa Nacional, General Miguel Vega Uribe; el Ministro de Agricultura, Roberto Mej�a Caicedo; el Ministro de Desarrollo Econ�mico, Gustavo Castro Guerrero; el Ministro de Minas y Energ�a, Iv�n Duque Escobar; el Ministro de Educaci�n Nacional, Liliam Su�rez Melo; el Ministro de Trabajo y Seguridad Social, Jorge Carrillo Rojas; el Ministro de Salud, Rafael de Zubir�a G�mez; el Ministro de comunicaciones, Noem� San�n Posada; el Ministro de Obras P�blicas y Transporte, (E.) Mar�a del Rosario Sintes".

Aun cuando no fue incluido en este expediente, el ciudadano William Fernando Le�n Moncaleano, present� impugnaci�n contra los Decretos n�meros 3850 y 3855 de 1985, en un s�lo escrito que fue adjuntado en el expediente 1431(215-E) de 1986, con referencia al Decreto n�mero 3855, sosteniendo que al "crear el Parque Nacional de la Esperanza en terrenos que fueron de propiedad privada en lo que hoy qued� de Armero y prohibir excavaciones y edificaciones, el Gobierno establece otro tipo de Expropiaci�n de hecho sin previa indemnizaci�n".

Aunque la Impugnaci�n fue presentada contrariando las normas de t�cnica procesal, el punto en menci�n se tiene en cuenta dentro de las consideraciones de la Corte.

"El Estado de Emergencia no est� establecido en el r�gimen constitucional colombiano para que el gobierno asuma el Poder Legislativo general que corresponde al Congreso y considera que las disposiciones del Decreto en estudio no est�n destinadas exclusivamente a conjurar la crisis ni a impedir que los efectos de los da�os causados por dicha calamidad p�blica se extiendan".

2. Estima el se�or Procurador que el Decreto n�mero 3855 no se refiere a "materias que tengan relaci�n directa y espec�fica con la situaci�n que determine el Estado de Emergencia" como le exige el inciso segundo del art�culo 122, porque la construcci�n de la capilla, el monumento y el parque no asegura la normalidad de la vida comunitaria y se�ala que, en su concepto, el art�culo 7� del citado Decreto n�mero 3855, por "no tener relaci�n directa y espec�fica con la situaci�n que determina el Estado de Emergencia, tampoco est� conforme a lo dispuesto por el art�culo 122 de la Carta".

3. Agrega el se�or Procurador que si sus anteriores razonamientos no son suficientes, entonces argumenta tambi�n que los art�culos 1�, 2�, 3� y 4� del Decreto n�mero 3855 desconocen los derechos amparados por el art�culo 30 de la Carta afectando el derecho de propiedad y concreta que si bien "el Decreto que se analiza no ordena la expropiaci�n de la propiedad, de hecho limita en forma total y permanente la posesi�n, goce y disponibilidad del bien, quedando el titular del derecho o sus herederos, tan solo con la nuda propiedad, representada en un t�tulo sin valor alguno y cuya existencia, adem�s, depende del tr�mite de reconstrucci�n de matr�culas inmobiliarias, previstas en el Decreto n�mero 3181 de 1985".

4. Observa el se�or Procurador que existen diferencias ostensibles entre la declaratoria de monumentos nacionales con fundamento en la Ley 163 de 1969 (sic) correspondientes a inmuebles situados en zonas antiguas de nuestras ciudades, sin que los propietarios pierdan la posesi�n de los mismos y limit�ndose a impedir la destrucci�n de obras hist�ricas o coloniales y el decreto en estudio, referente a un �rea afectada por la actividad volc�nica y el lahar producido por la misma que sepult� aquello que fue la cabecera municipal del municipio de Armero. Igualmente, cree el Procurador que "tampoco puede equipararse con el sistema de Parques Nacionales previsto en el Decreto n�mero 2811 de 1974 porque este �ltimo se refiere a predios rurales, por lo general incultos e inhabitados" y, se�ala, que en ambos casos, tanto en la Ley 163 de 1959, como en el Decreto n�mero 2811 de 1974, se encuentra vigente la disposici�n constitucional, en caso necesario, de la expropiaci�n y la correspondiente indemnizaci�n.

1. Por ser el que se examina un Decreto de Emergencia Econ�mica es competente para decidir sobre su constitucionalidad.

2. El Gobierno Nacional por medio del Decreto n�mero 3405 de fecha 24 de noviembre de 1985, en ejercicio de la facultad que le confiere el art�culo 122 de la Constituci�n Pol�tica, previo concepto favorable del Consejo de Estado, decret� el Estado de Emergencia Econ�mica por el t�rmino de treinta y cinco (35) d�as, contados a partir de la vigencia del mismo, considerando "que la inmensa tragedia originada en la actividad volc�nica del Nevado del Ruiz constituye grave calamidad p�blica, que esa misma actividad y sus consecuencias inmediatas son hechos sobrevivientes que han perturbado el Orden Econ�mico y Social del pa�s; por la p�rdida de innumerables vidas humanas, y porque causaron diversos y cuantiosos perjuicios de personas, destrucci�n de valiosos bienes y ricas regiones dedicadas a la actividad productiva y a la generaci�n de empleo e interrupci�n de esenciales servicios p�blicos; y que... corresponde al gobierno asegurar la normalidad de la vida comunitaria mediante la realizaci�n de los actos y la expedici�n de las medidas necesarias para... recuperar las personas y las regiones afectadas" y en general "para superar las situaciones de distinto orden creadas o agravadas" por la calamidad.

3. En estrecha conexidad con los anteriores considerandos el Gobierno procedi� a dictar decretos tendientes a "conjurar la crisis e impedir la extensi�n de sus efectos" generados por los hechos constitutivos de la misma, en �ste, provocados por la actividad volc�nica del Nevado del Ruiz. Conviene recordar en primer t�rmino, como lo afirma el se�or Procurador "que el Estado de Emergencia no est� establecido en el r�gimen constitucional colombiano para que el gobierno asuma el Poder Legislativo general que corresponde al Congreso", ni para disponer sobre materias que no encajan plenamente con el empleo de instrumentos adecuados para evitar la crisis, conjurarla o impedir la extensi�n de sus efectos.

El Decreto sub examine, busca mediante la declaratoria de "Monumento Nacional y Parque de la Zona de terreno que constitu�a el n�cleo urbano de la cabecera municipal de Armero en el departamento del Tolima", destruido por el lahar provocado por la actividad volc�nica del Nevado del Ruiz, la ejecuci�n de las siguientes obras: una capilla, un monumento en memoria de las personas muertas y un parque que pueda concretarse mediante una intensiva labor de reforestaci�n, desarrollada de manera t�cnica por los organismos del Estado expertos en estas materias.

Obviamente, lo ordenado en el Decreto n�mero 3855 de 1985, no puede asegurar la normalidad de la vida comunitaria (el subrayado es de la Corte), porque precisamente en esta zona concreta, ella desapareci� y se adelantan las obras mencionadas es para que no exista vida comunitaria en el futuro, establecida en el lugar, y para que los deudos de los desaparecidos o los sobrevivientes afectados con la tragedia y el pa�s, rindan homenaje de reconocimiento a quienes perecieron. En este sentido la Corte, aclara, que es distinto el uso comunitario, caracter�stica esencial de los llamados bienes de uso p�blico, como las calles, las plazas, -o como en este caso- los parques, los monumentos, etc., que desarrollan finalidades recreacionales, culturales, hist�ricas o religiosas y que sin duda contribuyen a la cohesi�n del grupo social, pero sin ser determinantes en el bienestar del mismo por s� solos, enfrente de la vida comunitaria que es ese grupo social como poseedor de unos determinados valores, de un c�digo de costumbres, de un sistema de s�mbolos culturales etc., y en una relaci�n estable con el sitio geogr�fico. De manera n�tida, adem�s, producido el tr�gico acontecimiento de la naturaleza, as� haya la mejor voluntad, ya resulta imposible con la simple declaratoria -por v�a del Estado de Emergencia- de Monumento Nacional y parque "conjurar la crisis e impedir la extensi�n de sus efectos", de manera pronta, sin que ello no obste para que la idea se pueda plasmar en realidad mediante los procedimientos ordinarios y con el lleno de los requisitos constitucionales y legales indispensables para la concreci�n de obras como las mencionadas, posiblemente necesarias dentro de los programas de recuperaci�n de �reas importantes para el progreso del pa�s. "As� mismo, es indudable que el art�culo 122 de la Constituci�n otorga al gobierno facultad de legislar para conjurar la crisis e impedir la extensi�n de sus efectos" pero con las limitaciones establecidas en la misma Carta, para sortear la situaci�n de crisis con instrumentos adecuados y �giles, siempre con respecto a la estructura del Estado de Derecho y sin que el uso y la utilizaci�n de las facultades extraordinarias vaya m�s all� de lo indispensable y que el Ejecutivo pueda invadir la �rbita del Legislativo en aquellos casos en los cuales puede avanzarse hacia la ejecuci�n de obras p�blicas, mediante el sometimiento a procedimientos normales.

Por ello tiene raz�n el se�or Procurador, cuando afirma que "las medidas del Decreto Legislativo n�mero 3855 de 1985 no est�n destinadas al fin adecuado, ni es de la naturaleza para la que se instituy� el Estado de Emergencia por medio del Decreto n�mero 3405 de 1985, ni ellas guardan relaci�n directa y espec�fica con una situaci�n que constitucionalmente puede atenderse por la v�a escogida, ni son de efecto inmediato que responda a la urgencia de la instituci�n excepcional del Estado de Emergencia".

4. Aun cuando con el anterior an�lisis ser�an suficientes las consideraciones de la Corte para decidir respecto de la revisi�n del Decreto en comento, es obvio dejar sentado que la declaratoria de Monumento Nacional, no es t�tulo traslaticio de Dominio y que tanto la Ley 163 de 1959, como el Decreto n�mero 622 de 1977 y el Decreto n�mero 2811 de 1974, establecen claramente c�mo cumplir con un m�nimo de requisitos para actuar acorde con lo consignado en el art�culo 30 de la Constituci�n.

Nacional. El Decreto en revisi�n, no dispone ninguna forma especial para concretar la iniciativa de declaratoria de monumento y parque de "La Esperanza", en referencia a los propietarios actuales de una zona que si bien es imposible explotar en la actualidad e inclusive definir en el momento presente, de manera que de todas formas, con este decreto vigente o no, si se trata de llevar a cabo la idea, ser� indispensable el sometimiento a las disposiciones constitucionales y legales sobre expropiaci�n, incluyendo las consignadas en otras normas de emergencia econ�mica y social en estrecha relaci�n con el Decreto n�mero 3405 de noviembre de 1985.

5. Entiende la Corte con relaci�n a las tesis del Procurador y del impugnante que cuando el art�culo 2� del Decreto dispone que "ninguna persona podr� realizar exploraci�n, excavaci�n, movimiento de tierras, edificaci�n o construcci�n alguna dentro de la zona declarada como Monumento Nacional", no es extintiva de dominio y podr�a adoptarse y entenderse como una medida de Polic�a en desarrollo precisamente de la obligaci�n del Estado de proteger a los habitantes en "sus vidas honra y bienes", aduciendo adem�s claros motivos de inter�s social y de utilidad p�blica.

6. En cuanto a los art�culos 5� y 6� del Decreto, que establece la entrega del Parque Nacional de La Esperanza, una vez realizadas las obras, a la entidad que determine el Gobierno, como fundamento y son consecuencia directa de la declaratoria de Monumento Nacional y Parque, est�n viciados de inconstitucionalidad. As� mismo el art�culo 7� al extender la jurisdicci�n de la Corporaci�n Aut�noma Regional para la Defensa de las ciudades de Manizales, Salamina y Aranzazu, a otras regiones no observa la Corte cu�l pueda ser la relaci�n o conexidad con la extinci�n de las consecuencias de la cat�strofe del Ruiz.

Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y o�do el concepto del Procurador General de la Naci�n,

Declarar INCONSTITUCIONAL el Decreto n�mero 3855 de 1985 "Por el cual se declara Monumento Nacional una zona de terreno en el Municipio de Armero y se dictan otras disposiciones".

C�piese, publ�quese y comun�quese al Gobierno Nacional, ins�rtese en la Gaceta judicial y arch�vese el expediente.

Luis Enrique Aldana Rozo, Vicepresidente; Hernando Baquero Borda, Rafael Baquero Herrera, Jos� A. Bonivento Fern�ndez, Con salvamento de voto; Nemesio Camacho Rodr�guez, Jorge Carre�o Luengas, Guillermo D�vila Mu�oz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Con salvamento de voto; Jairo E. Duque P�rez, Guillermo Duque Ruiz, Germ�n de Gamboa y Villate, Hernando G�mez Ot�lora, H�ctor G�mez Uribe, Gustavo G�mez Vel�squez, Juan Hern�ndez S�enz, H�ctor Mar�n Naranjo, Lisandro Mart�nez Z��iga, Fabio Mor�n D�az, Alberto Ospina Botero, Jorge Iv�n Palacio Palacio, Jaime Pinz�n L�pez, Edgar Saavedra Rojas, Hernando Tapias Rocha, Germ�n Vald�s S�nchez.

Que el doctor Hernando Tapias Rocha, no asisti� a la Sala Plena del veinte de marzo del presente a�o, por encontrarse en uso de permiso.

Para decidir la inexequibilidad del Decreto n�mero 3855 la Corte sostiene, como tema central de an�lisis la falta de conexidad entre �ste y el que declar� la emergencia econ�mica (Decreto n�mero 3405), porque lejos de asegurar la normalidad de la vida comunitaria, que de manera expresa enuncia el citado decreto como justificaci�n para la declaratoria de emergencia econ�mica, la quebranta.

Pues bien: el disentimiento con esta parte de la fundamentaci�n del fallo de inconstitucionalidad radica en que el decreto revisado al declarar "Monumento Nacional y Parque la zona de terreno que constitu�a el n�cleo urbano de la cabecera municipal de Armero", encierra una manifestaci�n de integraci�n de vida comunitaria atendidas las circunstancias reales y f�sicas de la desaparici�n del poblado y de la imposibilidad de un futuro uso o aprovechamiento de esa zona en viviendas o algo similar. Es decir, que frente a la dificultad sobreviniente de levantar construcciones, escuelas, calles, etc., nada mejor para una vida comunitaria de la regi�n que destinar el �rea de terreno, que se constituy� en el polo de atracci�n del arrasamiento, para levantar un monumento nacional que permita recordar un pueblo pujante y altivo como el de Armero.

Es posible que la denominaci�n de Parque no corresponda a lo que el ordenamiento de recursos naturales entiende y define como tal; pero de ah� a estimar que agravia la Constituci�n es cuesti�n diferente. Si se revisa con cuidado el Decreto n�mero 3855 el prop�sito lo constituye la reforestaci�n que se adelante en la zona para darle entidad comunitaria al Monumento Nacional.

Tampoco parece acertada la ampliaci�n de las consideraciones de la sentencia en cuanto deja por sentado que la declaratoria de Monumento Nacional "no es t�tulo traslaticio de dominio", porque, en verdad, huelga cualquier confrontaci�n con el art�culo 30 de la Constituci�n, en cuanto la simple declaratoria en manera alguna traslada el dominio que los particulares ten�an y tienen sobre los predios devastados por el lahar puesto que, como se sabe, otros decretos se encargaron de se�alar las pautas y formas de adquisici�n de los terrenos a ocupar mediante los tr�mites de la expropiaci�n. El quebranto de la Carta Pol�tica se dar�a en el evento de que con la declaratoria de Monumento y Parque impusiera la p�rdida de los derechos de dominio de los particulares sobre los predios respectivos. Pero no. Apenas se hace una declaratoria que se est� completando con otras disposiciones, que regulan el fen�meno, ese s� procedente, de la expropiaci�n.

En armon�a con los prop�sitos de la declaratoria de Monumento Nacional y Parque de la zona urbana del desaparecido Armero est� la prohibici�n para realizar exploraci�n, excavaci�n, movimiento de tierras, edificaci�n o construcci�n alguna, no s�lo por razones de conveniencia p�blica, ante el peligro de una nueva arremetida del Volc�n del Ruiz, sino porque la destinaci�n posterior chocar�a con cualquier acto de particulares.

Y en cuanto a que el legislador extraordinario invadi� la �rbita del ordinario con el Decreto n�mero 3855 esto no puede apreciarse de ese modo puesto que si para el Congreso est� reservado la facultad de legislar sobre la materia, el Ejecutivo qued� revestido de similar atribuci�n siempre que sirviera para superar la calamidad p�blica originada por la erupci�n del Volc�n del Nevado del Ruiz.

En cambio, se estima que la inexequibilidad del art�culo 7�, como lo declara la sentencia, es evidente por la carencia de relaci�n con el Decreto de Emergencia.