"b) Que son inexequibles por violar el artículo 118-8 de la Constitución Nacional, los artículos 11 y el parágrafo 2 del artículo 36 del Decreto 848 de 1990.Norma demandada: artículos 2, 11, 12, 14, 15, 17, 18, 20, 25, 31, 36, 44, 52, 53,57, 59 y 60 del Decreto 848 de 1990 y los artículos 6o y 8o del Decreto 1195 de 1990
SENTENCIA NÚMERO 13
FACULTADES ESTRAORDINARIAS
RESUMEN
Constituye un requisito de orden legal y moral en los términos del artículo 44 de la Carta, enderezado a obtener la identidad de los socios de la empresa y de los responsables de una actividad de servicio público de naturaleza especial.
Estése a lo resuelto en la Sentencia No. 180 de 1990, en relación con el Decreto 848 de 1990. Inhibirse de fallar en relación con los artículos 44 y 60 del Decreto 848 de 1990, por ineptitud sustancial de la demanda. Inexequibles parcialmente los artículos 11, 31 y 36 del Decreto 848 de 1990. Exequibles las demás normas demandadas.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Referencia: Expediente No. 2185.
Acción pública de inexequibilidad contra los artículos 2, 11, 12, 14, 15, 17, 18,20,25,31,36,44,52,53,57,59 y60 del Decreto 848 de 1990 y los artículos 6 y 8 del Decreto 1195 de 1990.Estatuto de Vigilancia Privada.
Actor: César Castro Perdomo.
Magistrado Ponente: Dr. Fabio Morón Díaz
Aprobada por Acta número 3.
Bogotá, D. E., febrero siete (7) de mil novecientos noventa y uno (1991).
I. ANTECEDENTES
El ciudadano César Castro Perdomo presentó escrito de demanda en el que solicita que los artículos 2, 11, 12, 14, 15, 17, 18, 20, 25, 31, 36, 44, 52, 53,57, 59 y 60 del Decreto 848 de 1990 y los artículos 6o y 8o del Decreto 1195 de 1990, sean declarados inexequibles, unos en su integridad y la mayoría parcialmente, tal como se verá en la parte del resumen de su escrito.
Se admitió la demanda y se ordenó el traslado al Despacho del señor Procurador General de la Nación para efectos de obtener su vista fiscal; una vez recibida ésta y surtidos todos los trámites que regulan estas actuaciones, la Corte procede a pronunciar su decisión.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
Se transcriben a continuación las normas objeto de la demanda:
«DECRETO 848 DE 1990
(Abril 23)
"Por el cual se expide el Estatuto de Vigilancia Privada."
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades extraordinarias que le confiere la Ley número 66 de 1989,
"DECRETA:
"……..
"Artículo 2o. Empresa de vigilancia privada- Es la persona jurídica, sociedad o cooperativa, cuyo único objeto social consiste en la prestación de servicios de vigilancia privada.
"Parágrafo. Por ser la vigilancia privada una actividad que emplea armas en desarrollo de su objeto social, lo cual incide directamente en la seguridad ciudadana y el orden público interno, los socios de las empresas de vigilancia privada que seconstituyan a partir de la vigencia de este Decreto, solamente podrán ser personas naturales. (Se destaca lo demandado).
"……………
"Artículo 11. Manuales. El Ministerio de Defensa Nacional expedirá los siguientes manuales:
"1. De servicios de vigilancia privada, en desarrollo del artículo 1° del presente decreto.
"2. De inspecciones.
"3. De uniformes y equipo.
"Artículo 12. Constitución. Para constituir una empresa de vigilancia privada, se deberá solicitar autorización previa al Ministerio de Defensa, el cual ordenará la publicación de un aviso de intención en dos periódicos de circulación nacional, donde aparecerán los nombres y documentos de identificación de los socios y los futuros representantes, el lugar donde se va a ajercer <sic> su objeto social y el capital social.
"El Ministerio de Defensa investigará si las personas que figuren en el aviso, no registran antecedentes penales, y podrá aprobar o rechazar discrecionalmente la solicitud correspondiente, lo cual será comunicado a los interesados.
"La autorización para constituir la sociedad de vigilancia privada deberá protocolizarse en la escritura correspondiente, y ésta en ningún caso, obliga a conceder la licencia de funcionamiento.
"………
"Artículo 14. Control. El Ministerio de Defensa Nacional tendrá la supervisión y control de las empresas de vigilancia privada, debiendo velar por el correcto funcionamiento de las mismas.
"Artículo 15. Inspecciones. El Ministerio de Defensa Nacional practicará inspecciones a las empresas de vigilancia privada, a fin de verificar su funcionamiento, las que deberá realizar un oficial, con sujeción al respectivo Manual de Inspecciones.
"Si de la práctica de la inspección, a que se refiere este artículo, surgieren anomalías diferentes a las señaladas en el artículo 53 del presente Decreto, se dejará constancia en el acta correspondiente y se podrá conceder un plazo no mayor de 60 días calendario para corregirlas. Vencido dicho término, se hará la verificación, y si se estableciere que aún persisten, se aplicará cualquiera de las sanciones previstas en el artículo 51 de este Estatuto.
"Artículo 17. Supervisión. Los oficiales y suboficiales de la Policía Nacional, en cumplimiento de las actividades propias del servicio, ejercerán control sobre el personal integrante de las empresas de vigilancia privada, en lo relativo a la prestación de los servicios de vigilancia en los lugares autorizados y con el lleno de los requisitos establecidos en el presente Decreto.
"Parágrafo. Cuando se encuentre personal de las empresas de vigilancia privada, prestando servicios sin cumplir los requisitos establecidos en el presente Decreto, se adelantará la correspondiente investigación para establecer la responsabilidad, sin perjuicio de la acción penal, correctivos e incautación de implementos a que hayalugar". (Se destaca lo demandado).
"Artículo 18. Licencias. Las empresas de vigilancia privada para la prestación de los servicios deberán obtener licencia de funcionamiento expedida por el Ministerio de Defensa Nacional, previo el lleno de los requisitos legales establecidos en el artículo 20 de este Decreto y concepto favorable de la Dirección General de la Policía Nacional. (Se destaca lo demandada).
"Artículo 20. Los requisitos para la obtención de la licencia de funcionamiento, son los siguientes:
"1. Para sociedades de vigilancia privada:
"a) Solicitud dirigida al Ministro de Defensa Nacional, indicando sede principal, modalidad del servicio, nombre e identidad de los socios, representante legal, capital;
"b)..... (Se destaca lo demandado).
"…………….
Artículo 25. Documentos. Las empresas de vigilancia privada, para la renovación de la licencia de funcionamiento de la sede principal y sucursales, deberán presentar los siguientes documentos:
"1. Memorial dirigido al Ministro de Defensa Nacional, en formato especial, suscrito por el representante legal de la sede principal, indicando sucursales, puestos y modalidad del servicio.
"..." (Se destaca lo demandado).
"Artículo 31. Las empresas de vigilancia privada deben tener el equipo de comunicaciones, transporte y elementos necesarios para desarrollar su labor, de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de Defensa Nacional.
"Parágrafo. Los equipos de comunicaciones señalados en este artículo, deberán tener licencia expedida por el Ministerio de Comunicaciones, frecuencia asignada y vinculación a la Central de Radio de la Policía Nacional. (Se destaca lo demandado).
"…………
"Artículo 36. Uniformes. El uniforme que porte el personal de vigilancia privada será obligatorio y único en cuanto al diseño y color, con características diferentes a las de los uniformes de los miembros de las Fuerzas Militares, Policía Nacional, Dirección General de Aduanas y Dirección General de Prisiones. Las empresas se diferenciarán por los escudos, apliques y la numeración de las placas que le asigne la Dirección General de la Policía Nacional.
"Parágrafo 1o…...
"Parágrafo 2o. Las empresas de vigilancia privada que se hallen funcionandodebidamente autorizadas a la vigencia de este Decreto deberán cambiar los uniformes que actualmente tienen autorizados, por el que se establezca en el manual de uniformes señalado en el artículo 11 de este Decreto, a más tardar el 1º de julio de 1991. (Se destaca lo demandado).
"Artículo 44. Extranjeros. A partir de la vigencia del presente Decreto, no se concederá permiso para establecer empresas de vigilancia privada a ciudadanos extranjeros, con excepción de las empresas que han venido funcionando legalmente." (Se destaca lo demandado).
"…………….
"Artículo 50. (Modificado por el artículo 6" del Decreto Extraordinario 1195 de junio 7 de 1990).
"Artículo 6o. El artículo 50 del Decreto-ley 848 de 1990, quedará así:
Prohibición expedición licencias. El Ministerio de Defensa se abstendrá de expedir licencias de funcionamiento a sociedades y cooperativas, cuyos socios hubieren pertenecido a una empresa de vigilancia, a la cual se le haya cancelado dicha licencia.
"Parágrafo. Esta prohibición tendrá vigencia durante cinco (5) años, contados a partir de la fecha de ejecutoria de la resolución que dispuso la cancelación.
"Artículo 52. Cuantía de las multas. El Ministerio de Defensa Nacional podía imponer a las empresas de vigilancia privada, multas sucesivas hasta por el valor del capital social o los aportes sociales de la empresa, cuando ésta incumpla cualquiera de las normas del presente Decreto, sin que en ningún caso sean inferiores a cinco (5) salarios mínimos legales mensuales.
"Esta sanción se impondrá mediante resolución motivada y su valor ingresará al Fondo de la División de Servicios Generales del Ministerio de Defensa, a que se refiere el Decreto 2350 de 1971.
"Artículo 53. Cancelación de licencia. El Ministerio de Defensa Nacional podrá cancelar la licencia de funcionamiento a las empresas de vigilancia privada, o a las sucursales, por cualquiera de las siguientes causales:
"1. Por disolución de la empresa.
"2. Por cancelación de la personería jurídica a las cooperativas.
"3. Por cambio de razón social sin previa autorización del Ministerio de Defensa Nacional.
"4. Por venta de la empresa, cambio de socios, representante legal o gerente sin previa autorización del Ministerio de Defensa Nacional.
"5. Por cambio del objeto social.
"6. Por quiebra judicialmente declarada o por haberse abierto concurso de acreedores, de conformidad con las disposiciones del Código de Comercio.
"7. Por no contar con usuarios dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la fecha de expedición de la respectiva licencia, o por que dentro de la vigencia de la misma suspenda su actividad operativa por carencia de usuarios.
"8. Por prestar servicios de vigilancia a delincuentes o a personas vinculadas con el narcotráfico o actividad subversiva o terrorista, o vinculación a tales actividades de cualquiera de los socios.
"9, Por pérdida de armamento, cuando exista negligencia en el control o en las medidas de seguridad y de previsión, excepto cuando se trate de fuerza mayor o caso fortuito, debidamente comprobado.
"10. Por no presentar ante el comando del Departamento de Policía respectivo, la documentación para renovación de la licencia de funcionamiento, con el lleno de los requisitos exigidos en el presente Decreto, a más tardar dentro de los quince (15) primeros días hábiles del mes anterior al vencimiento de la licencia.
"11. Por incumplimiento de las obligaciones tributarias y de pago de los aportes alas entidades de seguridad social.
"12. Por no relacionar la totalidad de personal integrante y usuarios que tenga la empresa o cooperativa de vigilancia privada.
"13.- Por emplear armamento ilegal.
"14. Por incumplimiento a las obligaciones obrero-patronales, establecidas en elCódigo de Trabajo y demás normas que lo modifiquen o adicionen.
"15. Por cualquiera otra infracción a lo establecido en el presente decreto.
Parágrafo. La cancelación de la licencia de funcionamiento por cualquiera de las causales anteriores, no exonera a la empresa de vigilancia privada, de la obligación de cancelar las indemnizaciones laborales y civiles a que haya lugar. (Se destaca lo demandado).
"……….
"Artículo 56. (Modificado por el artículo 8º del Decreto 1195 de 1990).
Artículo 8o. El artículo 56 del Decreto-ley 848 de 1990 quedará así:
"El Ministerio de Defensa Nacional podrá autorizar el funcionamiento de escuelas de capacitación de personal de vigilantes y escoltas.
"Artículo 57. Las empresas de vigilancia privada no podrán utilizar los grados jerárquicos de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional, para denominar al personal que labore en las mismas.
"Artículo 59. Las personas naturales o jurídicas que contraten servicios de vigilancia privada con empresas que no tengan la licencia de funcionamiento, o que la misma se halle vencida, serán sancionadas con multa que oscilará entre diez (10) y veinte (20) salarios mínimos legales mensuales, la cual se impondrá por el Ministerio de Defensa conforme a lo establecido en el inciso segundo del artículo 52 de este Decreto.
"Artículo 60. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias.»
III. LA DEMANDA
a) Normas que se estiman violadas.
El actor estima que las normas acusadas vulneran los artículos 16, 17, 26, 28, 118-8, 120 numerales 3 y 11, y 166 de la Constitución Nacional.
b) El concepto de la violación.
1. En relación con el artículo 2º acusado, el actor contrae la demanda sólo a las expresiones "jurídica" y "único" del inciso primero y a la expresión "que se constituyan a partir de la vigencia de este decreto", del parágrafo único del mismo.
Por lo que hace a las dos primeras expresiones sostiene que con ellas se rompe la igualdad de las personas ante la ley ya que las personas naturales no pueden prestar el servicio del que trata el Decreto señala que en dicho sentido se vulneran los artículos 16 y 17 de la Carta.
Por lo que se refiere a la expresión acusada del parágrafo único, el actor estima que se genera igual violación pues deja a unas sociedades con personas naturales como socias y a otras sólo con personas jurídicas.
2. Al artículo 11 que acusa eleva tacha de inconstitucionalidad, porque estima que con él se establece una indebida delegación de las facultades extraordinarias conferidas por la ley y se viola el artículo 118 numeral 8 de la Carta. Agrega que desde otro punto de vista se viola el artículo 120 numerales 3 y 12, pues la potestad reglamentaria no puede ser delegada.
3. En cuanto a la acusación contra los artículos 12, 14 y 15, sostiene que el Ministro de Defensa no está habilitado por la Carta para cumplir funciones administrativas ajenas por completo a la función primordial que le corresponde al Ejército Nacional, según lo dispuesto por el artículo 166. Las funciones inconstitucionalmente asignadas son de inspección y vigilancia administrativas ajenas a dicho Ejército.
En especial el artículo 15 acusado resulta en su opinión contrario al artículo 28 de la Carta ya que no señala con claridad qué tipo o clase, o cuáles anomalías dan lugar a la sanción contravencional, ni establece un debido proceso para su aplicación. En su concepto también resulta violado el artículo 38 de la Carta pues, las visitas de inspección son verdaderos allanamientos sin orden judicial.
4. Formula acusación contra la parte del artículo 17 que dice "correctivos e incautaciones de implementos a que haya lugar", pues estima que con ella se violanlos artículos 26 y 28 de la Carta.
Según su parecer, con la disposición acusada se desconoce el debido proceso y la legalidad de los delitos, de las penas, de las infracciones y los correctivos correspondientes, dejando en manos de la Policía Nacional la imposición arbitraria de medidas sancionatorias.
5. También dirige acusación parcial contra el artículo 18, pues estima que la expresión que dice "... expedida por el Ministerio de Defensa Nacional" resulta contraria a lo previsto por el artículo 166 de la Carta. Reitera su concepto sobre el carácter exclusivamente militar del Ministerio de Defensa y observa que ello no permite que cumpla funciones de vigilancia administrativa.
Igualmente contrae sus acusaciones contra los artículos 20, 25 y 31, pero señala que las expresiones que tacha de inconstitucionales lo son por violar el artículo 16o de la Carta. En este sentido expresa su concepto en forma similar al que se ha reseñado anteriormente sobre la naturaleza militar y no administrativa del citado Ministerio. Del artículo 20 sólo acusa del literal a) la frase que dice "... dirigida al Ministro de Defensa Nacional"; del artículo 25 la frase "... dirigido al Ministro de Defensa Nacional", y del artículo 31 la frase que dice "... de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de Defensa Nacional".
En especial, por lo que se relaciona con la expresión acusada del artículo 31 señala que también se genera violación al ordinal 3º del artículo 120 de la Carta, ya que en su concepto el poder reglamentario de las leyes le corresponde al Presidente de la República y no puede este transferirlo al Ministro de Defensa Nacional.
6. Del artículo 56 únicamente acusa el parágrafo 2 y lo hace porque estima que conforme al artículo 120 numeral 3 de la Carta, la reglamentación que se permite al Ministro de Defensa corresponde decretarla al Presidente de la República.
7. Del artículo 44 acusa solamente la expresión "con excepción de las empresas que han venido funcionando legalmente", empero no señala como violada ninguna norma de la Constitución por lo que de plano se descarta su examen. Igual decisión se adoptará en relación con el artículo 60 acusado, pues el actor no señala ninguna norma como violada y no formula concepto alguno de la violación.
8. Acusa, además, el artículo 6° del Decreto 1195 de 1990, en cuanto modifica el artículo 50 del Decreto 848 de 1990. Señala que con aquél se viola el ordinal 8 del artículo 119 de la Constitución (debiendo señalar el artículo 118), puesto que el Presidente no estaba facultado para legislar sobre prohibiciones a las empresas que se quieran constituir, ni para delegar aquella supuesta facultad a ninguna autoridad.
9. Acusa en su integridad el artículo 52 por supuesto desconocimiento del artículo 28 de la Carta, pues según su opinión no establece con precisión las penas que se pueden imponer, ni señala las modalidades de la infracción que permitan al funcionario respectivo regularlas.
10. Respecto del artículo 53 formula acusación en modo similar a los anteriores cargos por violación al artículo 166 de la Carta, ya que en su sentir el Ministerio de Defensa sólo puede cumplir funciones de defensa y no de superintendencia administrativa, las que en todo caso deben corresponder a otra entidad.
11. Sobre el mismo artículo 53 formula también acusación parcial contraída a los ordinales 11, 14 y 15 por supuestas violaciones a los artículos 28 y 26 de la Carta. Sostiene que con ellos se establece un sistema de punición o castigo doble por un mismo hecho, ya que las infracciones a los regímenes tributario y de la seguridad social traen consigo sus propias sanciones, las que no pueden repetirse como lo prevé la norma en cuestión. Añade que dichas infracciones y sanciones no están definidas ni sus modalidades se hallan previstas debidamente.
12. En lo relacionado con el artículo 56 que fue modificado por el artículo 8° del Decreto 1195 de 1990, su acusación se basa en la presunta violación del artículo 166 de la Carta y formula su cargo en el sentido de que la naturaleza militar del Ministro de Defensa y del Ejército de Colombia no permite que aquél cumpla funciones ajenas a dicho objeto. Lo mismo se repite contra el artículo 59 que acusa en su integridad.
13. Por último, en relación con el artículo 57 expresa que la acusación atribuida se genera por violación al artículo 118 numeral 8 de la Constitución pues, según su parecer, la ley de facultades no confirió al Presidente de la República la competencia para establecer prohibiciones en el estatuto de vigilancia privada, mientras que la demanda prohíbe el uso de grados jerárquicos de tipo militar.
IV. EL MINISTERIO PÚBLICO
El señor Procurador General de la Nación emitió su concepto dentro del término de rigor y en él solicita la Corte que haga las siguientes declaraciones:
"a) que se inhiba de emitir pronunciamiento de mérito, enguanto a las expresiones demandadas de los artículos 2o y parágrafos 17, 18, 20; 25, 31 y 44 del Decreto 848 de 1990.
"b) Que son inexequibles por violar el artículo 118-8 de la Constitución Nacional, los artículos 11 y el parágrafo 2 del artículo 36 del Decreto 848 de 1990.
"c) Que son inexequibles los artículos 57 del Decreto 848, 6° y 7° del Decreto 1195 de 1990, por facultades.
"d) Que son exequibles los artículos 12, 14, l 5, 52 y 53 en sus numerales 11,14 y 15, y el artículo 59 del Decreto 848 de 1990 y el artículo 8o del Decreto 1195 de 1990."
Sus razonamientos son, en resumen, los que siguen:
1. Como aspecto previo al examen de fondo, el Despacho Fiscal señala que no comparte la tesis de la Corte referida en estos casos a la figura de la proposición jurídica incompleta, toda vez que éste es un tema propio de la casasión"<sic>. Agrega que "... cuando se demanden expresiones que no tengan autonomía jurídica y que con su supresión haga del texto una norma nueva distinta del querer del legislador, debe la Corte inhibirse de desatar la acción" (sic).
En consecuencia, estima que ante la demanda de las expresiones "jurídica" y "único" del artículo 2o; "que se constituyan a partir de la vigencia de este decreto" del parágrafo del mismo artículo; "correctivos e incautaciones de implementos a que haya lugar" del artículo 17; "expedida por el Ministro de Defensa Nacional" del artículo 18; "dirigida al Ministerio de Defensa Nacional" del artículo 20; "dirigido al Ministro de Defensa Nacional" del artículo 25; "de conformidad con la reglamentación que expida el Ministro de Defensa Nacional" del artículo 31; y "con excepción de las empresas que venían funcionando legalmente" del artículo 44, todas del Decreto 848 de 1990, la Corte Suprema de justicia debe inhibirse de hacer pronunciamiento de fondo, pues, aquéllas no son en ningún momento preceptos autónomos y porque en dichas condiciones la Corte no tiene competencia.
2. Sostiene luego que los artículos 11 y 57 del Decreto 848 y el artículo 6º del Decreto 1195, ambos de 1990, cumplen con el requisito de la temporalidad en el ejercicio de las facultades extraordinarias, ya que fueron expedidos dentro del término señalado por la Ley 66 de 1989. Empero, en su opinión el artículo 11 que se acusa es inconstitucional por los aspectos materiales del ejercicio de dichas facultades ya que la habilitación para legislar sobre lo atinente a la expedición de manuales de inspección y sobre la reglamentación de uniformes y equipos de la vigilancia privada, estuvo conferida por el literal c) del artículo 1º de la Ley 66 de 3989 al Presidente de la República y éste no podía transpasarla <sic> o delegarla al Ministerio de Defensa Nacional, como lo hace el citado artículo.
Añade que igual vicio de inconstitucionalidad se predica del parágrafo 2 del artículo 36 acusado.
Sostiene por el contrario, que los artículos 6º y 8º del Decreto 1195 de 1990 y el 57 del Decreto 848, del mismo año, son exequibles por el aspecto del ejercicio de las facultades, ya que las mismas atribuciones conferidas por el literal c) del artículo 1º de la Ley 66 de 1989, comprendían las de reglamentar lo relacionado con las licencias de funcionamiento y el régimen del servicio de vigilancia privada y éstas fueron ejercidas dentro de los precisos términos de la ley.
3. En cuanto hace al examen de los artículos 52 y 53 numerales 11, 14 y 15, del Decreto 848 de 1990, estima que existe la conformidad debida con la Carta, en especial con los artículos 26 y 28 ya que en el primero se definen con precisión las sanciones que puede imponer el Ministro de Defensa cuando los dueños de las empresas de vigilancia incumplen lo previsto en el decreto en revisión y en los numerales 11, 14 y 15 del artículo 53, se establecen algunas causales que dan lugar a la cancelación de la licencia de funcionamiento. En estas condiciones no se puede hablar de una doble sanción sino de la diferente naturaleza de las mismas y de finalidades distintas de las normas.
En relación con el artículo 15 del Decreto 848 el Despacho fiscal estima que no se viola el artículo 38 de la Carta, porque la inspección autorizada al Ministerio de Defensa sobre las empresas de vigilancia privada es sólo un medio para ejercer la supervigilancia y el control que el mismo Decreto le confiere en el artículo 14. Sostiene al respecto que el artículo l20 numeral 15 de la Carta "establece como una función del Presidente de la República, la de ejercer la inspección necesaria sobre las sociedades mercantiles", y que dicha función bien puede ser delegada en dicho Ministerio.
4. En relación con los artículos 12, 14, 15, 53 y 59 del Decreto 848 de 1990 y el artículo 8o del Decreto 1195 de este año, y el cargo de violación del artículo 166 de la Carta, el Ministerio Público señala que el Ministerio de Defensa Nacional no es el Ejército Nacional, sino una dependencia superior de la Administración que también cumple funciones administrativas conforme a las competencias entregadas por la ley. Las funciones de supervigilancia, de control de licencias de funcionamiento y las de imponer sanciones por incumplimiento de deberes de los que se encarga al Ministro de Defensa y a sus subalternos en los artículos 12, 14, 15, 53, 59 del Decreto 848 y 8o del Decreto 1195 de 1990, se ajustan a la Carta.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera: La competencia
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Carta, esta Corporación es competente para conocer de la acción formulada en este asunto ya que las disposiciones acusadas forman parte de normas expedidas con base en una ley de facultades extraordinarias.
Segunda. Cosa juzgada
Sobre el Decreto 848 de 1990 esta Corporación tuvo oportunidad de pronunciar resolución de mérito en la que se declaró la exequibilidad del mismo, pero contraída sólo a su relación con el artículo 57 de la Carta, la cual, por su alcance parcial, no enerva la competencia de la Corte para adelantar el juicio sobre las mismas normas, por otras razones de constitucionalidad como las que se formulan en esta oportunidad.
En consecuencia, la Corte decidirá en el presente fallo estarse a lo resuelto en la sentencia No. 180 de noviembre 29 de 1990 (M.P. Dr. Fabio Morón Díaz), pero adelantará su juicio por los demás aspectos de naturaleza constitucional.
Tercera. El concepto de inhibición por proposición jurídica incompleta
Esta Corporación en varias oportunidades antecedentes y aún en recientes pronunciamientos ha reiterado su jurisprudencia sobre lo que entiende por proposición jurídica incompleta en materia de acusaciones por vía de acción pública de inexequibilidad. Empero, ante la insistencia del Despacho Fiscal en desconocer dicha doctrina, se hace necesario ratificar con fines ilustrativos que:
"Debe destacarse que en múltiples y aún en recientes oportunidades la Corte ha tenido que rechazar las solicitudes que en el mismo sentido ha formulado el Despacho Fiscal; en dichas condiciones, se ha destacado que lo que se entiende por proposición jurídica incompleta en el caso de demanda de expresiones aisladas deuna disposición, es la ruptura o la falta de unidad normativa de lo acusado con lo que no lo es. Es decir, se configura la situación de proposición jurídica incompleta por el'hecho de que la norma acusada en todo o en parte torne lógicamente imposible la decisión de fondo debido a la irreparable ruptura absoluta de la causa petendi, o cuando el precepto demandado no sea autónomo por encontrarse en una inescindible relación de dependencia con otro u otros no impugnados que condicionan su significado, su vigencia, su validez o su eficacia". (Sentencia del 19 de marzo de 1984, M.P. Dr. Manuel Gaona Cruz).
"Pero además, la competencia de la Corte desde sus orígenes comprende el conocimiento de la constitucionalidad de frases, palabras o expresiones que dentro de una disposición normativa tengan sentido, unidad y eficacia jurídicas; en efecto, la función de la Corte en los casos de la acción pública o ciudadana de inexequibilidad no se contrae a retirar del ordenamiento una disposición sólo cuando ésta resulte contraria en su totalidad a la Constitución Nacional, puesto que su misión de guardiana de la integridad de la Carta Fundamental, se encuentra radicada en la vocación constitucional de interpretar las normas que la componen y el sentido de las leyes que se expiden en su desarrollo, sin que pueda abstenerse de cumplir su deber cuando se den los presupuestos de autonomía y suficiencia de la norma que es acusada, así ésta lógicamente dependa de una frase o de una o varías expresiones dentro de una misma disposición jurídica, como ocurre en múltiples casos.
"La suya es la alta misión de interpretar judicialmente la constitucionalidad de las leyes y de fijar por la misma vía, el sentido de la Carta Política conforme a una disciplina jurisprudencial que es propia de todos los órganos de su naturaleza; en consecuencia ésta no puede limitarse cuando se encuentre delante de disposiciones normativas que expresen varias hipótesis jurídicas con el rango y la fuerza de la ley o respecto de las cuales quepan varias interpretaciones. Precisamente la tarea de la Corte en estas materias es la de señalar, previo el juicio correspondiente y con la intervención del Ministerio Público, cuál de las hipótesis jurídicas contenidas en un acto normativo está conforme con la Constitución y cuál de las interpretaciones de la disposición acusada es la que se aviene con el sentido de la Carta. (Cfr. Sentencia No. 131 de octubre 18 de 1990, expediente No. 2137 M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
"c) Empero, lo que se exige es que el objeto de lo acusado sea una 'norma jurídica autónoma', que se encuentre formulada de modo completo y suficiente para producir efectos o ser eficaz, no obstante que ésta dependa sólo de una expresión, frase o palabra, y a pesar de que se demande únicamente la declaratoria de inexequibilidad de ésta, sin pedir la de las restantes partes.
Es esta tarea y para examinar los fundamentos de una demanda, lo que constituye el concepto de proposición jurídica incompleta, es como se advirtió, la suficiencia y la autonomía de lo acusado, así la norma en cuestión dependa de unafrase o palabra dentro de una o varias disposiciones, pues según jurisprudencia reiterada de la Corte, estas condiciones acompañan a todo precepto normativocuando está debidamente elaborado, permitiendo la expresión formal y material desu significado y eficacia jurídica (Cfr. Sentencia No. 189 diciembre 13 de 1990,expediente No.2181,M.P. Dr. Fabio Morón Díaz).
Se añade que la marcada tendencia del Ministerio Público ha sido rechazada con claridad y sin duda alguna por esta Corporación en los términos que se transcriben; en dicha actitud la Corte tiene en cuenta principalmente el carácter ciudadano de la acción y su finalidad democrática, los que se desvirtuarían si se acogiera el planteamiento que formula el Ministerio Público. Pueden consultarse además los fallos de 29 de marzo de 1984 (proceso 1115), 16 de marzo de 1983 (proceso 988) y de junio 8 de 1982 (proceso 943), entre otras.
Como la Corte encuentra que las expresiones que se demandan en este asunto pueden ser examinadas conforme a su doctrina, procede a verificar su juicio de constitucionalidad.
a) En primer término, las expresiones acusadas del artículo 2º inclusive su parágrafo, del Decreto 848 de 1990, encuentran su fundamento en el artículo 12 de la Carta que establece: "la capacidad, el reconocimiento y, en general el régimen de las sociedades y demás personas jurídicas se determinarán por la ley colombiana".
Así las cosas, se encuentra que esta disposición permite al legislador definir, como lo hacen las expresiones en cuestión, que la "empresa de vigilancia privada es la persona jurídica cuyo único objeto social consiste en la prestación de los servicios de vigilancia privada" y que los socios de las "que se constituyan a partir de la vigencia de" la norma que las establezca, sean solamente personas naturales.
Además, estas disposiciones bien pueden ser establecidas por el legislador ya que las condiciones que señalan para nada atentan contra la igualdad de las personas ante la ley, y porque en adelante, todas las personas naturales pueden formar parte de dichas compañías y las jurídicas que lo son desde antes de su vigencia, bien pueden seguir siéndolo y cumpliendo sus objetivos.
No sobra agregar que la limitante establecida hacia el futuro no desconoce los "derechos adquiridos conforme a la ley" por las personas jurídicas en lascadas sociedades (art. 30), pero sí constituye un requisito de orden legal y "moral" en los términos del artículo 44 de la Carta, enderezado a obtener la identidad de los socios de la empresa y de los responsables de una actividad de servicio público, de naturaleza especial, lo cual tiene que ver de modo particular con el reconocimiento legal de su existencia como ente de naturaleza jurídica distinta de los socios mismos y sometido a un régimen jurídico también especial en el que pueden coexistir normas de Derecho Público y de Derecho Privado;
b) En relación con el artículo 11 y por lo menos parcialmente sobre el parágrafo 2 del artículo 36 acusados, la Corte encuentra que en verdad existe una indebida
delegación de las facultades extraordinarias conferidas por el literal c) del artículo 1º de la Ley 66 de 1989, el cual muy claramente autoriza al Ejecutivo para "Expedir el Estatuto de Vigilancia Privada" concretamente sobre "reglamento de uniformes". Por tanto tal facultad no puede ser delegada al Ministerio de Defensa para que la desarrolle por medio de manuales, ya que ello no sólo viola el ordinal 8° del artículo 118 en concordancia con el ordinal 12 del artículo 76, sino también el ordinal 3 del artículo 120 de la Carta.
Lo mismo puede predicarse de la expresión "... de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de Defensa Nacional" con que termina el inciso primero del artículo 31, que incurre en las mismas violaciones al Estatuto Fundamental. Por estas consideraciones se procederá a declarar la inexequibilidad de las citadas normas;
c) En cuanto al artículo 12 que se acusa, esta Corporación encuentra que está conforme con la Carta, porque cumplidos los requisitos que el mismo señala en relación con la investigación que se hace sobre las personas que desean constituir una empresa de vigilancia privada, para verificar si registran antecedentes penales, bien puede el Ministerio de Defensa aprobar o rechazar discrecional mente la solicitud correspondiente, lo cual será comunicado a los interesados. La naturaleza de los fines que realizan estas empresas de vigilancia privada, en relación con el orden público, la seguridad de las personas y los bienes y la garantía a las libertades y derechosciudadanos justifican que se le reconozca a la autoridad competente len este caso el Ministerio de Defensa) que pueda proceder discrecionalmente para aprobar o rechazar la solicitud de constitución de una empresa de vigilancia privada, como loreglamenta el artículo sub examine, cuyo inciso final es muy claro al establecer que los antecedentes penales de los socios y representantes de dichas sociedades bien pueden constituir fundamento para impedir la formación de dichas compañías a la luz de lo dispuesto por el artículo 44 de la Carta que señala que "Es permitido formar compañías,asociaciones y fundaciones que no sean contrarias a la moral o al ordenlegal…";
Pues bien, dichos datos penales antecedentes son de orden legal y el legislador se encuentra en posición de restringir la constitución de las sociedades de vigilancia privada por dicha razón;
d) Además, para la Corte el artículo 14 que establece que el Ministerio de Defensa Nacional tendrá la supervisión y control de las empresas de vigilancia privada debiendo velar por el correcto funcionamiento de las mismas, igual que las competencias a él entregadas para expedir la licencia de funcionamiento conforme a las expresiones acusadas de los artículos 18, 20 literal a) del numeral 1 y 25 numeral 1 del Decreto 848 de 1990, se avienen con la Constitución en atención a que, como se advirtió, la naturaleza virtual de servicio público de naturaleza especial que caracteriza a la actividad u oficio organizado empresarialmente de la vigilancia privada, lo hace objeto susceptible de inspección por las autoridades según lo disponga la ley, en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas y a sus reglamentos.
A estos campos es que se dirigen las competencias entregadas por la ley al Ministerio de Defensa en las normas citadas, y a ellas se contrae la facultad de expedir o renovar la licencia de funcionamiento, conforme a la reglamentación de este oficio transformado en servicio público, que se debe prestar en forma de empresa organizada jurídicamente;
e) Igual fundamento encuentran los artículos 14, 15, 50 (modificado por el artículo 6° del Decreto 1195 de Í990), 52 y 57 del Decreto 848 de 1990, relativos a la determinación de la autoridad competente de la supervisión y el control sobre su correcto funcionamiento, a la práctica de inspecciones a dichas empresas, a la causal para negar la licencia de funcionamiento por cancelación de otro antecedente, a la competencia para la imposición de multas y a la prohibición de utilizar los grados jerárquicos de las Fuerzas Militares y de la Policía para denominar al personal quelabore en las mismas.
Además, no es procedente la asimilación que hace el actor entre el Ejército Nacional y el Ministerio de Defensa Nacional, pues son dos conceptos jurídicos diversos, y éste último, como parte de la extructura <sic> administrativa nacional, bien puede ser objeto de la adscripción legal de funciones públicas de naturaleza administrativa como las que se acusan por el actor. No procede, pues aceptar el cargo por la supuesta violación al artículo 166 de la Carta. Dichas funciones y su adscripción al citado Ministerio, tampoco comportan una modificación de la estructura de la administración por la supuesta sustracción de las competencia que la ley ha entregado a otras dependencias de control, como en el caso de la Superintendencia de Sociedades o al Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas, pues éstas corresponden a otras finalidades y se dirigen a otros objetos distintos de los que se persiguencon el Estatuto de Vigilancia Privada;
f) Cabe especial referencia a las partes acusadas del artículo 53 del Decreto 848 de 1990, relacionadas con algunas de las causales que permiten al Ministerio de Defensa Nacional cancelar la citada licencia de funcionamiento pues, los literales, 11, 14 y 15 del artículo 53 del Decreto 848 de 1990, establecen como fundamento de dicha sanción las infracciones relacionadas, sin que se puedan tachar como generadoras de una doble sanción por un mismo hecho.
Se trata de vanas hipótesis que obedecen a finalidades bien diversas de las que tienen que ver con las normas tributarias, laborales y de la seguridad social, y su consagración como generadoras de infracciones relativas al funcionamiento legal-mente reglamentado de la actividad de vigilancia privada por medio de empresas, busca precaver que estas aseguren un funcionamiento ordenado y conforme con laley, dado el especial celo que pone el legislador en ellas.
El carácter armado, los bienes jurídicos y materiales sobre los que operan y a los cuales se dirige su objeto (la vida y los bienes de las personas), son las razones que hacen que el legislador consagre con rigor dichas causales; se trata de que no se incurra en desórdenes, desgreño, o descuido y desatención en las citadas responsabilidades con la administración pública y con los trabajadores, para que estos vicios internos no se extiendan a otras esferas de la actividad y no afecten la calidad ni la idoneidad del servicio ni sus manifestaciones externas.
Como se señaló anteriormente el actor acusa solamente del artículo 44 la expresión "con excepción de las empresas que han venido funcionando legalmente", empero no señala como violada ninguna norma de la Constitución por lo que de plano se descarta su examen. Igual decisión se adoptará en relación con el artículo 60 acusado, pues el actor no señala ninguna norma como violada y no formula concepto alguno de la violación;
g) Igual predicado se extiende al artículo 59, ya que en él se establece la posibilidad administrativa de establecer sanciones de tipo económico a las personas que contraten servicios de vigilancia privada con empresas que no tengan licencia de funcionamiento. Es ésta una función de Policía administrativa que bien puede ser asignada por la ley al Ministerio respectivo, ya que se trata, además, de corregir infracciones al orden legal de muy frecuente ocurrencia en los últimos tiempos en nuestra sociedad.
h) Por último, en relación con el artículo 56 del Decreto 848 de 1990, modificado por el artículo 8º del Decreto 1195 de 1990, esta Corporación encuentra que también existe la debida conformidad con la Carta ya que se trata de la misma actividad de servicio público regulada por la ley con fines de moralidad, seguridad y salubridad públicas, encuadrada dentro de lo previsto por los incisos segundo y cuartodel artículo 39 constitucional;
i) En este sentido, también se encuentra que las normas acusadas tienen fundamento en lo dispuesto por el literal c) del artículo 1º de la Ley 66 de 1989, ya que éste confirió, con base en el artículo 76, numeral 12 en concordancia con los referidos incisos del artículo 39 de la Carta, facultades extraordinarias para:
"c) Expedir el Estatuto de Vigilancia Privada, concretamente sobre los siguientes aspectos; principios genarales:<sic> constitución, licencias de funcionamiento y renovación, régimen laboral, régimen del servicio de vigilancia privada y control de empresas; seguros y garantías del servicio de la vigilancia privada; reglamentación sobre adquisición y empleo de armamento; reglamento de uniformes; regulación sobre equipos de comunicación y transporte; sanciones; creación y reglamento de escuelas de capacitación de vigilancia privada".
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal,
RESUELVE:
Primero. ESTESE A LO RESUELTO en la Sentencia número 180 de noviembre 20 de 1990, en relación con todo el Decreto 848 de 1990, por no encontrar violación del artículo 57 de la Carta.
Segundo. INHIBIRSE de fallar en relación con los artículos 44 y 60 del Decreto 848 de 1990, por ineptitud sustancial de la demanda.
Tercero. Declarar que son EXEQUIBLES las siguientes partes del Decreto 848 de 1990:
a) Del artículo segundo las expresiones "jurídica" y "único" del inciso primero y la expresión "... que se constituyan a partir de la vigencia de este Decreto" de su parágrafo;
b) Los artículos 12, 14, 15, 50 (modificado por el artículo 6° del Decreto 1195 de 1990), 52, 53, numerales 11, 14, 15 y 56 (modificado por el artículo 8º del Decreto 1195 de 1990), 57 y 59 del Decreto 848 de 1990;
c) Las expresiones "... correctivos e incautación de implementos a que haya lugar" del artículo 17; "... expedida por el Ministerio de Defensa Nacional…" del artículo 18; "solicitud dirigida al Ministro de Defensa Nacional..." del artículo 20 numeral 1, literal a);"...dirigido al Ministro de Defensa Nacional ..." del artículos25, y el parágrafo segundo del artículo 56, en la parte que dice "las empresas devigilancia privada que se hallen funcionando debidamente autorizadas a la vigencia de este decreto deberán cambiar los uniformes que actualmente tienen autorizados",
todos los Decretos 848 de 1990.
Cuarto. DECLARAR INEXEQUIBLES el artículo 11; y las expresiones "... de conformidad con la reglamentación que expida el Ministerio de Defensa Nacional", del artículo 31; y "... por el que se establezca en el manual de uniformes señalado en el artículo 11 de este Decreto, a más tardar el 1º de julio de 1991" del parágrafo segundo del artículo 36 del Decreto 848 de 1990, por exceder las facultades conferidas por la ley habilitante.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente; Rafael Baquero Herrera, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez (con salvamento de voto); Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo GarcíaSarmiento, Gustavo Gómez Velásquez (salvedad de voto), Carlos Esteban JaramilloSchloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo (con salvamento de voto), Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto OspinaBotero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio (con salvamento de voto), Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanin Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez (salvo mi voto), Ramón Zúñiga Valverde (con salvamento de voto).
Blanca Trujillo de Sanjuán
Secretaria
SALVAMENTO DE VOTO
A groso modo, se comentan dos aspectos de este disentimiento:
1. Dentro de la óptica de la constitucionalidad del Decreto, resulta incomprensible la irretroactividad de sus preceptos, señalada en el parágrafo del artículo 2º. La naturaleza de sus disposiciones y las circunstancias que originaron su expedición, son suficientes motivos para impedir la alegación de derechos adquiridos o el manteni
miento de personas vinculadas a esta actividad, bajo otra normatividad jurídica. Lo que se imponía, por conjugarse en tan altas dosis la preservación del orden público y el control de los abusos grves <sic> que esta clase de empresas de vigilancia privada originaron, era un tratamiento igualitario, no discriminatorio, que hiciera aplicable todas sus previsiones en forma instantánea. Cómo entender, por ejemplo, que en tema de la carencia de antecedentes, se aplique un régimen distinto, o sea, uno de carácter laxo, y sin mayores posibilidades de rechazar dudosas peticiones, conforme a los anteriores estatutos; y, rígido y con la incidencia de la discrecionalidad para resolver situaciones de riesgo incierto, según lo establecido en este ordenamiento Y, en el mismo plano, aunque observándose factores bien distintos y circunstancias de apremio y dificultad bien diversos, se permite que personas naturales continúen con esta clase de empresas, pero, con la nueva preceptiva, sólo se autorice la acción de personas jurídicas No es dable, por lo anotado, aludir a principios que buscan objetivos muy diferentes, tales como la libertad de empresa y asociación o a la de profesión u oficio. El punto no da margen para que se introduzca esta clase de concepciones.
Debió pues extenderse la vigencia en forma absoluta y renovada para todos los que venían aprovechándose de esta industria de la vigilancia privada.
2. Se juzga pertinente tornar partido por la inconstitucionalidad integral del Estatuto. El país debe reconocer que, en este estado de calamidad nacional que se vive tiene muchas acciones la alegre forma como se ha permitido la difusión y proliferación de estas empresas de vigilancia privada. Esta sensible área de la seguridad ciudadana, del mantenimiento de un adecuado orden público, del debidocontrol de la delincuencia, no tolera el que se encargue la iniciativa particular; por el contrario constituye zona exclusiva de actuación de las autoridades, cualesquiera seasu denominación. Especialmente se estima que la Policía, llamada por requerimiento constitucional a prestar este servicio, ha accedido resignadamente a que se ladesplace y sustituya en tan vital misión y cometido. Y tal vez, bajo la irreal sensaciónde estarse prestando un servicio de esta naturaleza, de manera eficaz y confiable, por parte de particulares, no se le ha dado a este organismo el presupuesto necesario ni sele ha exigido el cubrimiento total e idóneo de esta función esencial. Con estasustitución, contraria a la Carta, mucho se ha perdido y nada se ha ganado. Este pudoser el momento para mudar esta penosa situación y volver por los fueros de unaposición pérdida, pero se ha desaprovechado la ocasión y se ha perpetuado laanomalía. Todavía se reclama, y con mayor insistencia, el que la Policía vuelva aocupar el espacio público, la protección y vigilancia de las personas, la de los lugares yedificios públicos y que cada día se sistematice más esta labor y se la perfeccione engrados atendibles. Así lo demandan, se repite, las características de esta funciónpública, indelegable, máxime cuando el empleo de armas y de armas de considerablepotencia, se deja en manos de particulares, que no obran individualmente, sino que llegan a conformar un conjunto y agrupación tan significativos, que fácilmente seconfunde con una milicia o con un ejército particular, paralelo a las fuerzas armadascon que cuenta la Nación. Que alguien, en recintos cerrados, quiera mantener esta sui generis custodia, vaya. Pero que se vuelva la regla general e invada el espacio público, es lo censurable y lo que está en contra de lo dispuesto por la Constitución.
Nuevamente se insiste en que hay zonas de la actividad nacional que no toleran la empresa privada o la libérrima concepción de escoger y ejercer oficio, profesión, arte, industria, ocupación. Y ésta es una de ellas, máxime cuando lo pretendido y visualizable es el reemplazo descarado y rampante de la intervención estatal, que debía darse por parte de sus fuerzas de policía. Es hora de estimular y requerir que la fuerza pública recupere los perdidos espacios públicos y vuelva a su plena y comprometida acción en bien de la comunidad, desalojando una participación privada (que debe ofrecerse en servicios de secundaria entidad y susceptibles de ser asumidos en esta peculiar forma) que constantemente se ve transformada en simple negocio privado, con clientela cautiva e intimidada, lo que le da la característica de mera explotación comercial. Si la Policía tuviera a su cargo siquiera el 20% de lo que ha arropado y procura extender cada día más esta organización privada y privilegiada de la vigilancia, otra sería la situación del país y la seguridad de los ciudadanos, la protección de sus bienes y el ambiente de incontrolada violencia. Esto hay que declararlo de modo tajante, sin eufemismos ni esguinces, porque la situación no da para menos, máxime cuando ya se anuncia que intereses particulares pretenden llevar esta sui generis concepción de la empresa privada de vigilancia, que se pasea impávida por las ciudades, a los sectores rurales, con incorporación incluso de antiguos integrantes de grupos violentos. Y, ciertamente, la noción que ha venido imperando sobre la libertad de empresa privada, y otras afines ideas, no tolera que se la auspicie en los centros urbanos y se le recorte y contradiga para las zonas campestres. El criterio debeunificarse y, precisamente, sobre la base de una declaratoria de inconstitucionalidad.Sobraría repetir, pero conviene hacerlo, que con este modo de pensar, contenido enesta salvedad de voto, lo que se persigue y procura es que la autoridad pública asumapor entero sus obligaciones constitucionales y que, en especial, la Policía vuelva acolmar integralmente los espacios públicos que ha cedido injustificadamente o de loscuales también, injusta y dañinamente, ha sido desalojada.
Con el debido respeto,
Gustavo Gómez Velásquez (adhiero al anterior salvamento cié voto).
Fecha ut supra.
SALVAMENTO DE VOTO
Quienes por no compartir el criterio de la mayoría sobre la constitucionalidad del artículo 59 del Decreto 848 de 1990, nos separamos de la decisión que en tal sentido adoptó la Sala Plena, expresamos a continuación las razones en que se funda nuestra discrepancia:
1. El artículo 59 acusado lo fue porque, en criterio del ciudadano que promovió el juicio de inconstitucionalidad, quebrantaba él los otros artículos que demandó del Estatuto de Vigilancia Privada, los artículos 16, 17, 26, 28, 118, ordinal 8, 120, ordinales 3 y 11 y 166 de la Constitución Nacional.
Después de un larguísimo debate que se enriqueció con toda clase de apreciaciones y conceptos sobre el tema debatido, se declaró ajustado a la Constitución dicho artículo 59; pero para quienes disentimos del parecer de la mayoría, tal norma desconoce una preciosa garantía constitucional como lo es la consagrada en el 
artículo 20 del Estatuto Fundamental, por considerar que contraviniendo lo allí preceptuado acerca de la responsabilidad que incumbe a los particulares frente a las autoridades por infracción a la Constitución y las leyes, se establece una modalidad sui generis de responsabilidad punitiva y no de índole civil, en razón de un hecho que no es propio sino ajeno, cual es el de que por contratar con una compañía de vigilancia privada que sin impedirlo las autoridades opera sin la correspondiente licencia, o también cuando habiéndola tenido se ha vencido ella, resulta la persona multada por una cantidad que oscila entre 10 y 20 salarios mínimos.
2. Cuando durante el debate se objetó por la minoría que el artículo 59 permitía que se sancionase a alguien con una pena de multa por un acto ajeno, se pretendió refutar dicho argumento con el aserto de que se le sancionaba por su propio hecho que lo era el de contratar con quien nótenla licencia para ejercer labores de vigilancia privada; más ocurre que esta contestación en realidad no refuta el argumento de los disidentes ni tampoco en verdad da respuesta al problema planteado, sino que simplemente lo eluda.
Y se afirma que lo elude por cuanto al imponérsele a la persona que contrata con la compañía que funciona sin el lleno de los requisitos la pena de multa, lo que se está haciendo en el fondo es trasladar la incuria de la administración de permitir su funcionamiento sin el correspondiente permiso de la autoridad encargada de concederlo, e igualmente su falla de no vigilar que sólo opere mientras la ampare dicha licencia, cargándole la culpa de las autoridades a la cuenta del particular que contrata; puesto que no puede decirse que por tratarse de una actividad de vigilancia deba la prudencia de las personas llevarse más allá de aquella esmerada diligencia que un hombre juicioso emplea en la administración de sus negocios importantes. Este deber de conducta que se le quiere exigir a los particulares para de este modo compensar la negligencia y la ineficiencia de la administración pública, va más allá, pero muchísimo más allá, de la suma diligencia o cuidado del común de la gente.
Y tampoco resulta válido afirmar que quien celebra un contrato con una compañía de vigilancia privada está en la obligación, por virtud de aquella mentira piadosa de que la ley no puede ser desconocida por nadie, de exigirle a la compañía prestadora del servicio de vigilancia que le pruebe previamente la vigencia de sulicencia de funcionamiento. Esta clase de esmeradísima diligencia no sería ya propia de un hombre juicioso sino quesería virtud-si acaso tan inusual manera de ser puede ser considerada virtuosa- de uno de aquellos rarísimos especímenes de personas quepor su omnisapiencia respecto de lo que dicen las leyes y de lo que decide la Corte enlos juicios de inexequibilidad, sabe que uno de los "normales" deberes legales que leimpone la vida en sociedad es el de averiguar antes de contratar con una compañía devigilancia que opera a la luz pública -con todo y personal uniformado, armas yequipos-, si tiene o no vigente su licencia, so pena de que si no cumple con esta obligación legal las autoridades que impávidas permiten el funcionamiento de lacompañía de vigilancia privada sin licencia, lo habrán de multar.
3. Pero como la minoría cree que de acuerdo con la Constitución Nacional, a los particulares no se les puede hacer responsables frente a las autoridades por faltas que no son suyas sino de aquéllas -pues son las autoridades las que tienen el deber, están en la capacidad y cuentan con los medios para evitar que sin la debida licencia operen públicamente compañías de vigilancia privada-, consideró durante la discusión de la sentencia y lo sigue considerando, que lo dispuesto en el artículo 59 de Decreto 848 de 1990 a lo menos quebranta el artículo 20 de la Constitución y se dice así porque la verdad es que no sólo este artículo viola sino que se lleva de calle varias otras de las garantías civiles que ampara la Carta.
No está de más de recordar que en el curso del debate y por ilustrar con ejemplos las peligrosas situaciones a las que se daba cabida con esta comprensión de la Carta de garantías, uno de los Magistrados disidentes refirió un episodio en el cual él se vio envuelto no obstante la exquisita prudencia que animó su comportamiento y el extremo cuidado que adoptó antes de obrar. Esta anécdota se refirió buscando que a base de un ejemplo muy pertinente se lograra hacer variar la opinión de la Sala Plena, lo cual infortunadamente no se obtuvo, puesto que por mayoría se declaró exequible el inconstitucional -para la minoría- artículo 59 del Decreto 848 de 1990; con el agravante de que ni siquiera fue aceptado que en la parte motiva se introdujese alguna consideración tendiente sino a evitar si por lo menos disminuir el número de injusticias y aun atropellos que a los particulares se infligirá al amparo de esta norma.
Creemos, con todo respeto así lo decimos, que la Sala Plena se equivocó al declarar constitucional una norma que quebranta el ordenamiento superior.
Queda así explicada nuestra inconformidad.
Manuel Enrique Daza Alvarez, Rafael Méndez Arango, Jorge Iván Palacio Palacio, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.
Fecha up supra