300Corte SupremaCorte Suprema300300142502310Rafael Méndez Arango199110/10/19912310_Rafael Méndez Arango_1991_10/10/199130014250PROTECCIÓN Y DESARROLLO DE LA PRODUCCIÓN DE PANELA CUOTA DE FOMENTO PANELERO / INICIATIVA GUBERNAMENTAL EN LA FORMACIÓN DE LEYES - Potestad Reglamentaria / DEBIDO PROCESO Exequible la ley 40 de 1990. Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena.- Santafé de Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991). Magistrado Sustanciador: Doctor Rafael Méndez Arango Radicación No. 2310 Acta No. 45 Sentencia No. 126 1991
César Castro PerdomoLey 40 de 1990 por estimarla contraria al Estatuto Fundamental.Identificadores30030014251true87667Versión original30014251Identificadores
Norma demandada: Ley 40 de 1990 por estimarla contraria al Estatuto Fundamental.
PROTECCIÓN Y DESARROLLO DE LA PRODUCCIÓN DE PANELA
CUOTA DE FOMENTO PANELERO / INICIATIVA GUBERNAMENTAL
EN LA FORMACIÓN DE LEYES - Potestad Reglamentaria /
DEBIDO PROCESO
Exequible la ley 40 de 1990.
Corte Suprema de Justicia.
-Sala Plena.-
Santafé de Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991).
Magistrado Sustanciador: Doctor Rafael Méndez Arango
Radicación No. 2310 Acta No. 45 Sentencia No. 126
Acción de inexequibilidad contra la Ley 40 de 1990 "Por la cual se dictan normas para la protección y desarrollo de la producción de la panela y se establece la cuota de fomento panelero".
Temas: La iniciativa gubernamental en la formación de las leyes. La potestad reglamentaria. El debido proceso.
Actor: César Castro Perdomo
ANTECEDENTES
El ciudadano César Castro Perdomo diciendo defender el orden jurídico y en ejercicio de la acción de inexequibilidad que preveía el derogado artículo 214, acción pública consagrada actualmente en el ordinal 6o. del artículo 40 y en el ordinal 1º del artículo 242 de la Constitución Nacional, solicita a la Corte que declare inexequible la Ley 40 de 1990 por estimarla contraria al Estatuto Fundamental.
La demanda fue admitida y de ella se dio traslado al Procurador General de la Nación, quien rindió oportunamente el concepto de rigor. Procede por eso la Corte a resolver sobre el mérito de la inexequibilidad propuesta.
TEXTO DE LA LEY ACUSADA
El ordenamiento legal objeto de la acción dice así:
-Ley 40 de 1990
"(diciembre 4)
"Por la cual se dictan normas para la protección y desarrollo de la producción de la panela y se establece la cuota de fomento panelero.
"ElCongreso de Colombia,
"Decreta
"Artículo 1º. Para efectos de esta Ley se reconoce la producción de panela como una actividad agrícola desarrollada en explotaciones que, mediante la utilización de trapiches, tengan como fin principal la siembra de caña con el propósito de producir panela y mieles vírgenes para el consumo humano y subsidiariamente para la fabricación de concentrados o complementos para la alimentación pecuaria.
"Parágrafo 1o. - Dentro de este concepto de producción panelera se incluye a:
"1. Quienes están dedicados a la siembra, cultivo, corte y procesamiento de la caña para producción de panela.
"2. Los procesadores o trapicheros.
"3. Las cooperativas campesinas dedicadas a la transformación de la caña panelera.
"Parágrafo 2o.- Para mantener la clasificación de actividad agrícola, los establecimientos paneleros no deberán tener una capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por hora.
"Artículo 2o.- Con el fin de evitar perturbaciones en el mercado de la panela que afecten negativamente a los pequeños productores, el Gobierno reglamentará las condiciones y las cuantías en que se permita la producciónde panela a productores ocasionales.
"Artículo 3o.- Todo establecimiento panelero de carácter comercial deberá someterse a un registro de inscripción ante la Seccional de Salud correspondiente.
"Parágrafo.- Se entenderá que el establecimiento panelero es de carácter comercial cuando su producción exceda la cantidad de una tonelada semanal
"Artículo 4o.- La producción de panela y mieles vírgenes deberá ceñirse a las normas y reglamentacionesquepara el efecto expida el Ministerio deAgricultura, en coordinación con el Ministerio de Salud Pública, teniendo en cuenta las normas expedidas por el Icontec.
"Parágrafo.- Corresponde al Ministerio de Salud Pública establecer los mecanismos de control que serán aplicados por las Alcaldías Municipales, en coordinación con las Secretarías o Servicios de Salud Departamentales, Intendenciales o Comisariales.
"Artículo 5o.- Queda prohibida la utilización del azúcar como insumo en la fabricación de la panela.
"Quien lo haga y quien utilice hidrosulfito de sodio, anilinas, colorantestóxicos y demás contaminantes y mieles de ingenio que afecten la calidad nutritiva de la panela o pongan en peligro la salud humana, incurrirá en las siguientes sanciones:
"1. Multas de 10 a 100 salarios mínimos, en la primera vez.
"2. Cierre del establecimiento por treinta (30) días, en la segunda vez.
"3. Cancelación del registro de inscripción y cierre definitivo del establecimiento, en la tercera vez.
''Parágrafo.- Las anteriores sanciones se aplicarán sin perjuicio de las acciones penales a que haya lugar.
"Artículo 6o.-Las exportaciones de panela deberán tener el visto bueno del Ministerio de Agricultura o de la Superintendencia de Industria y Comercio o de la entidad en quien ellos deleguen esta función, a fin de garantizar la calidad del producto.
"Artículo 7o.- Créase la Cuota de Fomento Panelero, cuyo producto se llevará a una cuenta especial, bajo el nombre del Fondo de Fomento Panelero, con destino exclusivo al cumplimiento de los objetivos de la presente Ley.
"Parágrafo 1º. La Cuota de Fomento Panetero será el medio por ciento (0.5%) del precio de cada kilogramo de panela y de miel que produzcan los trapiches paneleros con capacidad de molienda inferior a las diez (10} toneladas por hora y del uno por ciento (1%) del precio de cada kilogramo de panela y de miel que produzcan los trapiches con capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por hora.
"Parágrafo 2o.- Los productores ocasionales de Panela pagarán la misma cuota que corresponde a los trapiches con capacidad de molienda superior a las diez (10) toneladas por hora, por cada kilogramo de panela que produzcan. Los compradores de miel destinada a la producción de alcoholpagarán el uno por ciento (1%) del precio de cada kilogramo de miel que hayan adquirido de los ingenios azucareros.
"Parágrafo 3o.- Exclusivamente para los efectos anteriores, el Ministerio de Agricultura señalará semestralmente, antes del 30 de julio y el 31 de diciembre de cada año, el precio del kilogramo de panela o miel, a nivel nacional o regional, con base en el cual se llevará a cabo la liquidación de las Cuotas de Fomento Panelero durante el semestre inmediatamente siguiente.
"Artículo 8o.- Los recursos del Fondo de Fomento Panelero se destinarán, exclusivamente, a los siguientes fines:
"1. Actividades de investigación y extensión vinculadas con: "Producción de semillas mejoradas de caña panelera; técnicas de cultivo, recolección y procesamiento de la caña, (sic) panelera; utilización de energéticos alternativos en la producción de panela y otros productos de los trapiches: programas de diversificación de la producción y conservación de las cuencas hidrográficas y del entorno ambiental en las zonas de producción panelera.
"2. La promoción del consumo de la panela, dentro y fuera del país.
"3. Campañas educativas sobre las características nutricionales de la panela.
"4. Actividades de comercialización de la panela, dentro y fuera del país.
"5. Programas de diversificación de la producción de las unidades paneleras.
"6. Programas de conservación de las cuencas hidrográficas y el entorno ambiental en las zonas paneleras.
"7. Hasta en un 10%, como máximo, para gastos de funcionamiento de la Federación Nacional de Productores de Panela, Fedepanela, y sus seccionales, o de otras asociaciones sin ánimo de lucro, representativas de la actividad panelera, incluyendo las cooperativas de producción o comercialización de la panela.
"Artículo 9o.- Para tener derecho a las prerrogativas que otorga la presente ley y a los servicios del Fondo de Fomento Panelero, todo productor de panela deberá estar a paz y salvo con el pago de la Cuota de Fomento Panelero u los de carácter comercial deberán estar inscritos en el registro establecido en la presente Ley.
"Artículo 10.- El recaudo de las Cuotas de Fomento se realizará por las entidades o empresas que compren o procesen las mieles y por la entidadpública o privada que designe el Gobierno Nacional.
"Parágrafo.- Los recaudadores de las cuotas mantendrán dichos recursos en cuentas separadas y estarán obligados a entregarlos a la entidad administradora del Fondo Nacional de la Panela a más tardar dentro de los diez (10) días del día siguiente al del recaudo.
"Artículo 11.- El Gobierno Nacional a través del Ministerio de Agricultura, administrará directamente o contratará con otra entidad pública, con Fedepanela, o con la organización sin ánimo de lucro que representa al sector panelero, la administración del Fondo Nacional de Panela. La remuneración o comisión de manejo pactada, formará parte de las asignaciones sujetas el límite previsto en el numeral 7o. del artículo 8o. de la presente Ley.
"Artículo 12.- El Fondo Nacional de la Panela tendrá una Junta Directiva presidida por el Ministro de Agricultura o su delegado y compuesta por tres (3) representantes del Ministerio de Agricultura y tres (3) de Fedepanela o delas organizaciones sin ánimo de lucro que representen el sector panelero. La Junta Directiva deberá aprobar los programas y proyectos financiados por el Fondo y señalar las orientaciones que deba seguir la entidad administradorade los recursos del Fondo. El Ministro de Agricultura tendrá poder de veto endecisiones que comprometan recursos del Fondo.
'Artículo 13.- Los recursos de la Cuota de Fomento Panelero deberán aparecer en el Presupuesto Nacional, pero su percepción se cumplirá directamente por el Gobierno o por la respectiva entidad administradora contratada. En el Presupuesto Nacional aparecerá la asignación global de estos recursos al Fondo de Fomento Panelero.
"Artículo 14.- El Fondo de Fomento Panelero podrá recibir aportes del Presupuesto Nacional y de personas naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras, destinados al cumplimiento de los objetivos que le fija la presente Ley. Podrá, también, recibir recursos del crédito externo o interno que contrate el Ministerio de Agricultura para este fin.
"Artículo15.- El Gobierno o la respectiva entidad administradora contratada de los recursos del Fondo Nacional de la Panela elaborará anualmente, antes del primero (1o.) de octubre, el Plan de Inversiones y Gastos, por programas y proyectos, para el año inmediatamente siguiente. Este Plan sólo podrá ejecutarse una vez haya sido aprobado por la Junta. Directiva del Fondo y por el Confis.
"Artículo 16.- La entidad administradora del Fondo de Fomento rendirá cuentas a la Contraloría General de la República, sobre la inversión de los recursos. Para el ejercicio del control fiscal referido, la Contraloría adoptará sistemas adecuados a la naturaleza del Fondo y de su entidad administradora.
"Artículo 17.- La presente Ley rige a partir de la fecha de su promulgación". (Diario Oficial No, 39595). Normas Constitucionales que se dicen Violadas y Concepto de la Violación.
Según el actor la Ley impugnada viola los siguientes artículos de la Constitución Nacional de 1886: el 17, el 26, el 39, el 79 en armonía con el ordinal 4o. del artículo 76 y el ordinal 3o. del artículo 120.
Los argumentos que esgrime el actor se dirigen a atacar la Ley en su integridad por vicios de forma y de manera singular los artículos 4o. y 5o., por razones de contenido.
1o.- Empieza el actor por señalar que la ley acusada es un verdadero programa de desarrollo económico y social de la industria panelera, en cuanto reconoce la importancia de dicha actividad, le da el carácter de comercial y la sujeta a regulaciones relacionadas con la seguridad comercial y la salubridad pública; autoriza al Gobierno para reglamentar la producción; hace obligatorio el registro de paneleros y prohíbe mezclar la panela con sustancias tóxicas o contaminantes que afecten su calidad nutritiva o pongan en peligro la salud humana; establece castigo para quienes incurran, en la violación de las prohibiciones señaladas, y prescribe que las exportaciones de panela deben hacerse con el visto bueno del Ministerio de Agricultura o de la Superintendencia de Industria y Comercio.
Que la ley establece una cuota de fomento panelero, la cual deberá manejarse en una cuenta especial denominada Fondo de Fomento Panelero; fijando también el valor de la cuota y los objetivos a los cuales está destinada, entre ellos, al desarrollo de investigaciones atinentes a la producción, técnicas de cultivo, recolección y procesamiento, conservación, empaque y comercialización; así como programas de diversificaron de la producción y al mantenimiento de las cuencas hidrográficas y del entorno ambiental de las zonas productoras, y a los gastos de funcionamiento de la Federación Nacional de Productores de Panela.
Dentro de la misma línea argumental, hace ver que la ley dispone sobre la administración del Fondo Nacional de la Panela, al establecer que éste será manejado directamente por el Ministerio de Agricultura o mediante contrato con otra entidad pública o con fedepanela, señalar la integración de la Junta Directiva, disponer que sus recursos deberán incorporarse al presupuesto nacional y determinar que su recaudo se realice por el Gobierno o por la entidad administradora que él designe, y que dicho fondo podrá recibir apartes del Presupuesto Nacional y de personas naturales y jurídicas nacionales o extranjeras.
Todas las anteriores previsiones de la ley acusada le permiten al actor concluir que ella contiene un verdadero plan de desarrollo económico y social que busca la cooperación de quienes se dedican a la industria de la panela para satisfacer sus necesidades, incrementar su desarrollo, tecnificar la producción y fomentar las exportaciones, y por tanto la iniciativa del proyecto de ley correspondía al Gobierno, por conducto de los Ministros de Agricultura y Desarrollo Económico.
De otra parte, afirma el actor, que la Ley 40 de 1990 decreta una inversión pública y ordena participación en las rentas nacionales, en cuanto crea la Cuota de Fomento Panelero y fija su cuantía, ordena su inclusión en el Presupuesto de Rentas de la Nación y ordena invertirla en el fomento de la industria; y por decretar una inversión pública para el desarrollo y progreso del país y ordenar la participación de una renta nacional en una industria, la iniciativa del respectivo proyecto radica en cabeza del Gobierno.
Como la Ley 40 de 1990 fue tramitada por iniciativa del senador Alvaro Uribe Vélez y, por consiguiente, no tuvo origen en el Gobierno, considera el actor que debe declararse inconstitucional.
2o.- La acusación contra el artículo 4o. de la Ley 40 de 1990 se deriva de considerar que le otorga al Ministro de Agricultura la potestad reglamentaria que la Constitución le confiere al Presidente de la República, pues le permite expedir resoluciones administrativas para desarrollar el texto legal, pasando por encima del Presidente de la República.
Y agrega que admitir su ejercicio por el Ministro citado "equivale a aceptar una delegación del Congreso a un funcionario que no está autorizado para recibirla". Recuerda que en ese sentido se pronunció la Corte en sentencia de 7 de febrero de 1991, con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz.
3o.- La tacha de inconstitucionalidad del artículo 5º se funda en tres razones:
3.1.- La norma acusada prohíbe mezclar el azúcar con la panela, como si esa mezcla fuese dañina para la salud humana y como no es así, porqué el azúcar está catalogado como alimento para las personas y es vendido como tal en los expendios, la autoridad pública, en este caso el Congreso no podía prohibir esa mezcla, por cuanto las autoridades sólo pueden inspeccionar los oficios en lo relativo a la moralidad, a la seguridad y salubridad pública, según lo previene el artículo 39 de la Constitución Nacional.
3.2.- El artículo señala unas sanciones por la infracción a la prohibición de utilizar para la producción de panela determinadas sustancias, pero no indica la autoridad que deberá imponerlas, con lo cual se viola el artículo 26 de la Constitución Nacional, que exige que la condena deba ser impuesta por la autoridad competente y siguiendo el debido proceso, y por ello la referida omisión torna inconstitucional el señalamiento de las penas.
3.3.- Y porque, según textualmente lo dice: "Tratándose de una actividad laboral para los paneleros, ese oficio, no se puede perjudicar al gremio con aquella prohibición, porque se desprotege el trabajo humano. Habría violación también del artículo 17 de la Constitución".
Concepto del Procurador General de la Nación
El Jefe del Ministerio Público en concepto rendido el 4 de junio de 1991, concluye diciendo que la Ley 40 de 1990 "es exequible en el aspecto de formación impugnado y que particularmente son constitucionales los artículos 4o. y 5o. de la misma".
Las razones por las cuales desestima los cargos que formula el actor, son las siguientes:
1º. La Ley acusada no constituye un Plan de Desarrollo Económico, en el sentido que a este concepto le atribuye el ordinal 4o. del artículo 76, pues las leyes así denominadas son las de planeación general de la economía del país y la industria panelera es sólo un sector de ella, pues "no comprende el renglón de esa industria a todos los entes territoriales, así como tampoco abarca todo el complejo de actividades, funciones y servicios que integran el criterio de una verdadera economía general".
Conforme al planteamiento anterior considera que la ley acusada es de aquellas a que se refiere el ordinal 20 del artículo 76, que cumplen la finalidad de "fomentar las empresas útiles o benéficas dignas de estímulo o apoyo- con estricta sujeción a los planes y programas correspondientes", para las cuales tienen libre iniciativa los miembros del Congreso y hace ver que la Corte las distinguió de las leyes que establecen planes y programas de desarrollo económico y social en la sentencia de 20 de enero de 1971, que transcribe en lo pertinente.
No comparte los argumentos del actor, conforme a los críales la ley al establecer la cuota de fomento panelero está ordenando una inversión pública y ha debido ser tramitada por iniciativa del Gobierno, por cuanto la regla general es que las leyes pueden tramitarse a propuesta de los miembros del Congreso o de los ministros del despacho y la ley impugnada, dadas sus características, se ajusta a dicha regla, puesto que no puede enmarcarse dentro de ninguna de las excepciones que establece el artículo 79, toda vez que, de acuerdo con la definición de inversión pública vertida en la sentencia de la Corte de 23 de enero de 1975, debe concluirse que la ley impugnada no decreta un inversión pública, sino que constituye "una forma de incentivar un renglón de la economía como es el de la industria panelera, ejercida en la mayoría de los casos por pequeños agricultores, a quienes la ley tiende a tutelar en su actividad".
Con el propósito de reforzar sus argumentos, manifiesta que la ley cuestionada fue tramitada y aprobada en primer debate por las comisiones terceras de cada Cámara, a cuyo cargo está la "regulación económica y servicios públicos prestados por el Estado, es decir se ocupa de aspectos sectoriales de la economía y si la Ley 40 de 1990 fuese una ley de desarrolle económico y social, su trámite sería el especialmente señalado por el artículo 80 de la Constitución Nacional".
2o.- Para el Procurador la disposición del artículo 4o. no desconoce la potestad reglamentaria que le confiere al Presidente el artículo 120-3 de la Constitución Nacional, porque la facultad que otorga al Ministro de Agricultura es propia de la órbita ministerial, habida consideración que la reglamentación autorizada no se dirige a tomar determinaciones para la cumplida ejecución de las leyes, esto es, al desarrollo del texto legal para su cabal realización como norma de derecho, sino para proferir normas jurídicas de contenido administrativo con validez nacional para la producción de la panela a fin de obtener "un producto en condiciones sanitarias óptimas que permitan su adecuado mercadeo y establecer mecanismos de control cuya aplicación corresponde a las autoridades de policía".
3o.- Ninguna consideración hace el Procurador respecto de la violación del artículo 39 de la Constitución Nacional por el 5o. de la ley acusada, por no hallar ninguna relación entre lo dispuesto en el precepto acusado y la norma constitucional que el actor estima infringida.
En cuanto se refiere a la violación del artículo 26 de la Carta, el Procurador señala que el artículo 5º no establece sanciones por la comisión de un delito, pues expresamente excluye "las acciones penales a que haya lugar". Y agrega, la norma acusada tiene alcance contravencional y tanto el procedimiento como las autoridades que habrán de aplicarlas, son las señaladas en el Código Nacional de Policía, sin que sea necesario que la ley les reitere esa competencia: concluye por ello afirmando que: "Inclusive ese poder de policía puede ser ejercido por el Ministro del ramo sin determinación previa de su competencia, la cual está radicada en el mismo".
Respecto de la presunta violación por este artículo 5o. del mandato superior contenido en el artículo 17 de la Constitución derogada, tampoco hace comentario alguno el agente del Ministerio Público.
Intervención de Terceros
Algunas asociaciones que agrupan a pequeños y medianos productores de panela enviaron a la Corte mensajes en los que piden que declare exequible la ley demandada. Sin embargo, las comunicaciones recibidas no pueden considerarse como el ejercicio del derecho político que confiere el Estatuto Fundamental a los ciudadanos para intervenir como impugnadores o defensores de las normas sometidas a control, en virtud de procesos promovidos por otros (art. 40-6 en concordancia con el 242-1), por dos razones: fueron presentados por personas jurídicas, como antes se dijo, por asociaciones de productores de panela, y se limitan a manifestar .su desacuerdo con la demanda y a defender la validez de la ley fundados exclusivamente en razones de conveniencia.
Consideraciones de la Corte
a).- Competencia.
La Corte Suprema de Justicia tiene competencia para conocer de este proceso,, derivada del artículo 24 de las disposiciones transitorias de la Constitución Política, dado que la demanda contra la Ley 40 de 1990 fue presentada antes del 1º de junio de 1991, es decir, es de aquellas cuyo trámite y decisión corresponde a esta Corporación.
Como un aspecto de la acusación de la ley se refiere a vicios en el procedimiento de su expedición, debe aclararse que ni siquiera si se contara dicho término procesal desde antes de la puesta en vigor de la Constitución Política vigente, la acción habría caducado, pues la ley acusada fue promulgada el 5 de diciembre de 1990 al ser publicada en el Diario Oficial No. 39.595 de esa fecha, vale decir, dentro del término de un año que establece el ordinal 3o. del artículo 242 de la Constitución para que puedan intentarse las acciones públicas por vicios de forma. En consecuencia, los cargos fundados en la violación de los trámites a que ha debido sujetarse la ley impugnada deberán ser examinados y fallados, desde luego, con base en las normas constitucionales vigentes al momento de su expedición que señalaban la forma como debía ejercer su competencia el legislador.
b).- Los Planes y Programas de Desarrollo Económico y Social.
El cargo que formula el actor para atacar la validez formal de la ley consiste en que el proyecto que le dio origen no fue tramitado por iniciativa del Gobierno con desconocimiento del artículo 79 de la Constitución de 1886, por cuanto la ley acusada, según la opinión del actor, contiene un plan de desarrollo económico y social, decreta una inversión pública y ordena la participación de las rentas nacionales en el fomento de la industria panelera: asuntos que cree corresponde regular a la ley previo impulso del Gobierno.
Conforme lo demuestra la documentación enviada por el Congreso sobre el trámite de la Ley 40 de 1990, el proyecto fue presentado por el senador Alvaro Uribe Vélez y radicado bajo el No. 133 en el Senado y el No. 203 en la Cámara. Recibió el primer debate y fue aprobado en las Comisiones Terceras Constitucionales permanentes del Senado y de la Cámara y fue sometido a segundo debate y aprobado en las plenarias de esas Corporaciones.
No obstante que el ciudadano tiene razón cuando afirma que el proyecto no fue presentado por el Gobierno, el cargo de inexequibilidad es infundado, pues atendiendo al contenido material de la ley, no era exigible tal requisito, como pasa a explicarse.
La planificación es un concepto de la doctrina económica que introdujo nuestro constitucionalismo con el propósito de lograr un adecuado desarrollo del país, mediante la formulación de una política económica coherente basada en investigaciones previas que tuviesen en cuenta la producción y distribución de la riqueza y el impacto que tiene sobre la economía el aumento de la población, y así definir un orden de prioridades en las necesidades sociales a cuya consecución deben condicionarse los recursos y la acción del Estado.
El instrumento por excelencia para la dirección de la economía y la adecuada distribución de los recursos es sin duda el plan que define la política económica y social, asignando prioridades al sector público y orientaciones al sector privado, permitiendo el mayor beneficio productivo del tiempo y los recursos, para alcanzar los objetivos propuestos en él, que no pueden ser distintos de los que convengan a la colectividad en general.
Los planes de desarrollo económico y social contemplados en el ordinal 4o. del artículo 76, hoy ordinal 3o. del artículo 150, se caracterizan por no estar dirigidos a un solo y preciso objetivo, esta clase de planeación está dirigida a la aplicación de técnicas a nivel macroeconómico y corresponde al Congreso adoptarlos mediante ley, con base en el proyecto presentado por el Gobierno. No implica lo anterior negar que sea "posible elaborar planes sectoriales para el desarrollo de una determinada empresa o industrial lo que se quiere significar es que los planes de desarrollo económico y social a los cuales se refiere la Constitución para autorizar al Gobierno a elaborarlos y asignar al Congreso la facultad de fijarlos por ley son los que planifican la economía general del país, o como los denomina la Constitución de 1991 "el plan nacional de desarrollo y de inversiones públicas" y por consiguiente son éstos los que requieren que la ley que los adopta sea tramitada por iniciativa del Gobierno y sujetarse el procedimiento especial que señalaba la Constitución en el artículo 80, hoy artículo 341.
Según se advierte de su contexto, la ley acusada no diseña un plan para el desarrollo económico y social del país, sino que es apenas una ley de intervención en un sector de la economía, como lo es la actividad agrícola que se desarrolla para la producción de panela, por lo cual sujeta ese proceso productivo a reglamentaciones de orden legal y técnico, crea la cuota de fomento panelero destinada a la investigación y provee a su recaudo y administración; ordenaciones que reflejan el papel orientador que debe desempeñar el Estado en la estructuración de las relaciones económicas y, por consiguiente, el proyecto de ley podía ser tramitado a propuesta del Gobierno o de cualquiera de los miembros del Congreso.
En cuanto hace referencia al carácter de inversión pública que le asigna el demandante a la cuota de fomento panelero, como lo recuerda el Procurador, la Corte Suprema de Justicia en la sentencia de 23 de enero de 1973, con ponencia del Magistrado José Gabriel De La Vega, definió la inversión pública como "erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser en algún modo económicamente productivas o que toman cuerpo en bienes de utilización perdurable, llamadas también de 'capital'"; y tal como lo ha entendido la jurisprudencia de esta Corporación, la cuota para el fomento panelero no corresponde al concepto de "inversión pública" pues "ni causa réditos para el Estado, ni es productiva económicamente para el mismo, ni de manera alguna es utilizada como las de capital" a los que se refiere la definición dada, de suerte que no se trata de una 'inversión pública', sino de una forma de incentivar un renglón de la economía como lo es el de la Industria Panelera, ejercida en los más de los casos por pequeños agricultores, a quienes la ley tiende a tutelar en su actividad" (folio 137), conforme bien lo explica el Procurador en su intervención.
Debe tenerse presente que las restricciones a la iniciativa del Congreso se plasmaron en la Constitución a fin de evitar la dispersión de los dineros públicos mediante leyes de auxilios para obras de escasa o ninguna significación social, y de esta manera lograr unidad de criterio en el manejo de las disponibilidades presupuestales del país. Mas cuando la ley establece la "cuota de Fomento Panelero" y provee sobre su destinación, no está afectando rentas nacionales ya creadas, que era el supuesto normativo del artículo 79 de la Constitución vigente al momento de la expedición de la ley, ni desconoce el propósito del constituyente de confiar al Ejecutivo la orientación del gasto Público, por suponerse que siendo el órgano encargado de las tareas administrativas, es el que mejor conoce las necesidades sociales.
Así las cosas, es evidente que la ley no ordena la participación o transferencia de rentas nacionales en la industria productora de panela en los términos del artículo 79 de la Constitución derogada cuya iniciativa se reserva al Gobierno, sino que crea una "cuota de fomento" que revierte en beneficio del gremio para racionalizar la producción, mejorar las técnicas de comercialización del producto y promover su consumo, sin comprometer otros recursos del Estado.
Conviene advertir, para despejar posibles equívocos, que si bien el artículo 14 de la Ley 40 de 1990, prevé que el Fondo de Fomento Panelero podrá recibir apartes del Presupuesto Nacional, tal como lo indica su texto, la norma no es imperativa, pues no ordena la participación de las rentas incorporadas al Presupuesto en el fomento de la industria, no fija su monto, no lo hace determinable, ni ordena transferencias de dinero con ese propósito; es simplemente una declaración del legislador sin alcance prescriptivo por no ser exigible, ni constituir requisito previo para que la ley lo ordene en el futuro.
Así las cosas, no encuentra la Corte que la ley adolezca de los vicios formales que indica el actor y así habrá de declararlo.
c).- La supuesta inexequibilidad de los artículos 4o. y 5o. de la Ley 40 de 1990 por vicios de fondo.
1o.- El actor considera que el artículo 4o. viola el artículo 120-3 de la Constitución, pues permite al Ministro de Agricultura reglamentar la ley para su cumplida ejecución, con desconocimiento de la potestad reglamentaria que corresponde al Presidente.
El artículo acusado ordena que la producción de panela y mieles vírgenes se sujete a las normas y reglamentaciones que para el electo expida el Ministerio de Agricultura "en coordinación con el Ministerio de Salud Pública", teniendo en cuenta para ello las normas expedidas por el Icontec.
Comparte la Corte el criterio que expresa el Procurador, respecto de la naturaleza estrictamente técnica de "las normas y reglamentaciones" que en cumplimiento del artículo 4o. de la ley acusada habrá de expedir el Ministerio de Agricultura en coordinación con el de Salud Pública, a fin de que los insumos empleados en la producción de panela y mieles vírgenes garanticen a la par, un producto final de calidad nutritiva y que el mismo no ponga en peligro la salud humana; ya que es claro que tales reglamentaciones sólo se refieren a regulaciones de carácter técnico conforme a las cuales deberá realizarse el proceso de producción de panela y mieles que la ley ordena obedecer de antemano; tal cual resulta del hecho de que para dictar dichas regulaciones será menester tener en cuenta las normas expedidas por el Instituto Colombiano de Normas Técnicas, que es una entidad privada sin ánimo de lucro que cumple funciones de asesoría al Gobierno en la elaboración de reglamentos técnicos.
Se trata, pues, de una evidente y nítida función de policía administrativa orientada a fijar las calidades y condiciones específicas del producto para lograr su estandarización. Vale decir, se trata de establecer un mecanismo de control y de señalar patrones de producción para la protección eficaz de los consumidores; todo lo cual encaja plenamente dentro de lastípicas funciones de policía administrativa, y las que dada suespecificidad competen en este caso a los Ministerios de Agricultura y de Salud, en cuanto se refieren a la correcta elaboración de un producto agrícola y al control de la calidad nutritiva de un alimento básico.
Y por tratarse, como está ya dicho, de regulaciones de carácter eminentemente técnico referidas al campo agropecuario y a la protección de la salud de quienes habrán de consumir la panela y las mieles vírgenes, se muestra totalmente lógico el que por autorización legal especial hayan sido asignadas al Ministerio de Agricultura "en coordinación con el Ministerio de Salud Pública", por referirse a un asunto que esté dentro del ámbito de las funciones que competen al primero de dichos ministerios en relación con el diseño de políticas y planes para el sector agropecuario y especialmente en materia de insumos agropecuarios y de sanidad vegetal, y al segundo, en cuanto se relaciona con el control de la calidadnutritiva de la panela, para que sirva de alimento y en su elaboración no se empleen productos que como el "hidrosulfito de sodio, anilinas, colorantes tóxicos y demás contaminantes" pongan en peligro la salud humana. Tal es el caso de las medidas atinentes al proceso de elaboración de la panela.
La facultad de reglamentación es inherente a la función administrativa, y el ordinal 11 del artículo 189 de la Constitución vigente (antes 120-3) se la confiere al Presidente de la República. Sin embargo, se admite que los Ministros tengan cierta facultad de reglamentación, pues el artículo 208 de la Carta los habilita para "formular las políticas atinentes a su despacho, dirigir la actividad administrativa y ejecutar la ley", por tanto, la norma no quebranta el ordenamiento institucional, porque las competencias antes señaladas facultan a los Ministros para establecer las regulaciones necesarias de tipo técnico-administrativo relacionadas con los asuntos cuyo manejo les ha sido confiado por la ley y para determinar los controles para que ellas se cumplan.
2o.- La tacha de inconstitucionalidad contra el artículo 5o, se funda en dos razones: la primera se basa en la violación del artículo 39 y la segunda en la infracción del artículo 26, arribos de la Constitución derogada."
a).- Cierto es que el artículo 39 citado establecía que las autoridades podían inspeccionar las profesiones y oficios en lo relativo a la moralidad, seguridad y salubridad públicas, y que tal como lo indica el demandante, el azúcar no es un elemento dañino para la salud. Empero, la prohibición que establece el artículo 5o. de utilizar el azúcar como insumo para la fabricaciónde panela, no se dictó con violación de dicho precepto; ya que esta previsión no se hace en la ley por las razones expuestas por el demandante, sino que obedece a un doble propósito que encuentra plena justificación frente a los mandatos de la actual Constitución Política.
En efecto, la intervención en este caso está orientada tanto a lograr una eficaz medida de control sobre la calidad alimenticia de la panela, conforme atrás se explicó, cuanto a racionalizar y planificar la economía; todo lo cual permite a la ley dictar normas que protejan a los consumidores y a un determinado sector de la industria panelera, como son, en este caso, los pequeños y medianos productores de panela, que no poseen para su producción los instrumentos tecnológicos de que disponen los grandes ingenios azucareros. Es sabido que la mayor parte de la producción de la panela se realiza en Colombia en trapiches medianos y pequeños utilizando técnicas de tipo artesanal, los cuales se verían afectados de permitirse la utilización del azúcar en la elaboración de la panela, por la facilidad con la que los grandes ingenios pueden convertir sus excedentes de azúcar en panela, en detrimento al mismo tiempo tanto de los intereses de los auténticos productores de panela como de quienes la consumen como alimento. Y por ello la ley acusada busca al mismo tiempo proteger a los consumidores y a los productores de este tradicional alimento de los colombianos.
Que fueron tales móviles los que fundamentalmente inspiraron la Ley 40 de 1990, resulta de la lectura de la exposición de motivos de la misma, pues en las actas que registran las ponencias para el primero y segundo debates aparece que ambos aspectos ocuparon la atención de los legisla
dores, quienes dejaron consignado que la labor de producción de la panela está extendida por buena parte del territorio patrio, puesto que abarca las zonas correspondientes a Santander, Boyacá, Nariño. Cundinamarca. Valle del Cauca, Antioquia y los departamentos del antiguo Caldas. Los aproximadamente 50.000 trapiches generan cerca de 300.000 empleos, y en tales departamentos alrededor de 90 municipios dependen en un 70% de la producción y comercialización de la panela.
Los principales centros de producción actual de la panela son los siguientes: la Hoya del Río Suárez 122%), en Boyacá y Santander; las estribaciones del Volcán Galeras -Sandoná, Ancuya. Linares y Samaniego-(10%), en Nariño: las regiones de Río Negro y Villeta (12%), en Cundinamarca; el Valle del Río Cauca 16%); el altiplano suroriental santandereano (5%) y la montaña nororiental santandereana (3%); y la región de Amalfi (2%), en Antioquia.
Las trescientas mil hectáreas sembradas en caña de panela producen 1'137.000 toneladas de panela que se consumen todas en el mercado interno, salvo muy pequeñas cantidades que se exportan a Estados Unidos. Francia y Japón.
Durante 1989 la industria de la panela generó aproximadamente 21.5 millones de jornales en todos sus procesos de producción, los cuales representaron "un valor de 35.000 millones de pesos" y se produjeron en el país 11'370.000 cargas de panela que a nivel de los precios pagados a los productores representaron ''cerca de 147.000 millones" (Ponencia de Primer debate, folio 52).
Este papel preponderante de la producción de la panela en el campo y la importancia creciente de dicha actividad en nuestra economía, que resulta de los anteriores indicadores, se complementa con el lugar que ocupa en la alimentación y nutrición de grandes sectores de la población, pues, contrariamente a lo que se cree, el consumo de la panela es claramente diferenciado de los demás productos que sólo se adquieren como energéticos o edulcolorantes.
Según se lee en la ponencia para el primer debate que sufrió la ley acusada,
"...la panela no sólo es una alternativa más barata desde el punto de vista de la provisión de calorías, sino también de los nutrientes que requiere el cuerpo humano. De los ocho agentes que se emplean en el análisis de la situación dietética de la población colombiana: Proteína, calcio, vitamina A, hierro, tiamina, riboflavina, niacina y ácido ascórbico, cinco de ellos se encuentran en la panela"'.
Sobre las propiedades alimenticias de la panela y no meramente energéticas o edulcorantes que ella tiene, a diferencia del azúcar, el ponente durante el primero de los debates presento el siguiente cuadro comparativo:
"Contenido de Nutrientes de la Panela y el Azúcar:
Contenido en 100 Gr.
| Componente | Panela | Azúcar |
| Calorías
Agua (g) Proteínas (g) Grasa (g) Carbohidratos (g) Cenizas (g) Calcio (mg) Fósforo (mg) Hierro (mg) Tiamina (mg) Riboflavina (mg) Niacina (mg) Acido Ascórbico (mg) | 312.0
12.3 0.5 0.1 86.0 1.1 80.0 60.0 2.-1 0.02 0.07 0.3 3.0 | 384.0
0.5 0.0 0.0 99.3 0.2 0.0 0.0 0.1 0.0 0.0 0.0 0.0 |
Fuente: Instituto Nacional de Nutrición".
E insistiendo en este doble propósito de proteger tanto a los verdaderos productores de la panela, que está dicho son los "trapicheros" medianos y pequeños. Como al importante sector de la población que busca en ella un alimento más barato que, por ejemplo, la leche y el chocolate, en la ponencia para el segundo debate se consignó lo que a renglón seguido se copia:
"De otra parte, la evolución de las últimas décadas ha demostrado la necesidad de regular la industria en beneficio de los consumidores y de los productores tradicionales. En efecto, algunos productores, en particular los denominados "derretideros" de azúcar, vienen utilizando sustancias tóxicasy produciendo un artículo que no posee el contenido nutricional de la panela de trapiche. Lo mismo ha sucedido, en menor medida, cuando algunos ingenios, ante la existencia de precios deprimidos del azúcar, se han volcado temporalmente hacia la producción de panela".
Y también esto otro:
"A la importancia social de la estructura de la producción de la panela,se debe añadir el papel que ocupa en la alimentación y nutrición de los colombianos. En efecto, a diferencia de lo que ocurre con el azúcar, la panela es rica no solamente en calorías, sino también en diversos minerales indispensables para la nutrición humana. En Colombia ha constituido siempre una alternativa mucho más barata, aunque también menos nutritiva que la leche o el chocolate, alimentos que con frecuencia no están al acceso de buena parte de la población colombiana. Nuestro país es el tercer mayor productor de panela en el mundo pero en términos per capita consume y produce más del doble de cualquier otro país del globo.
"Se acostumbra pensar que el consumo y producción de panela irían desapareciendo con rapidez, a medida que avanzara el proceso de desarrollo económico y se elevarán los ingresos de los colombianos. No obstante esta creencia, el último estudio disponible sobre el tema demuestra como en las siete principales ciudades colombianas, en promedio, el consumo per capita de panela ha crecido ligeramente desde 1953 hasta 1985, pasando de 27 kilos por año y por persona, en la primera de estas fechas, a 30 en la última. Más aún, los datos de la Encuesta Nacional de Hogares de 1981,llevada a cabo por el DANE, en colaboración con el DRI, el PAN y el Departamento Nacional de Planeación, indica como, contrario a lo que se creía, el consumo per capita de panela es mayor, entre mayor sea el nivel de ingreso, especialmente en el sector rural".
Síguese de todo lo anterior que el artículo 5o. de la Ley 40 de 1990 no es inconstitucional, como lo asevera el demandante, ya que el principio de intervención del Estado en la economía se .mantiene en el artículo 334 de la actual Constitución Política, confiándole la dirección de la economía al Estado y ordenándole intervenir por mandato de la ley en la producción de los bienes "para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo", finalidades éstas a las cuales aparece claro que se aviene totalmente la norma acusada.
b).- En cuanto hace referencia a la violación de las garantías procesales por el artículo 5o. impugnado, cabe señalar que el Estatuto Fundamental vigente mantiene el principio de legalidad para el ejercicio de la potestad punitiva del Estado, como uno do los derechos esenciales del individuo y es así como en su artículo 29. que corresponde al 26 del anterior ordenamiento constitucional, puntualiza que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, y exige la preexistencia de la ley que defina el hecho y que el juicio se realice por la autoridad competente con la observancia plena de las formalidades establecidas para el juicio de que se trate.
La violación de estas garantías ocurre, según el actor, porque el artículo 5o, demandado establece unas sanciones por la violación de la prohibición de utilizar determinados insumos en la producción de la panela pero no señala la autoridad que debe imponerlas.
Se aparta la Corte de las razones por las cuales considera el Procurador que no se vulneran las garantías del debido proceso, porque si bien es evidente que se trata de medidas de policía administrativa para controlar que en la producción de panela no se empleen determinadas sustancias que afecten la economía de los pequeños productores, la calidad nutritiva de la panela o pongan en peligro la salud humana, no por ello puede deducirse que la autoridad competente para imponer las sanciones sean las autoridades que señala el Código Nacional de Policía, pues si bien la naturaleza de tales sanciones es análoga a la de las que prevé dicho ordenamiento, no existe dentro de él una única autoridad a la que pudiera asignarse nítidamente, y con la certeza que exige el mandato superior, la competencia que omitió fijar la ley, dado que en ese Código se habilita a varias de las autoridades policivas para imponer correctivos y sería caprichoso señalar por vía jurisprudencial alguna de ellas como la autoridad competente.
La conclusión lógica a que conduce la interpretación sistemática de los artículos 4o. y 5o. es la de que la autoridad competente para imponer las sanciones de que trata este último es el alcalde municipal, en coordinación con las secretarías o servicios de salud departamentales; pero debe puntualizarse que ella resulta no por la inferencia que hace el Procurador, conforme a la cual por ser un asunto policivo debe corresponderé a las autoridades señaladas en el Código Nacional de Policía, sino por asignación directa de la ley. Esto es que la competencia la fija el parágrafo del artículo 4o. que les da facultad para aplicar las medidas de control relativas a la producción de panela y mieles vírgenes y, por consiguiente, para sancionar la violación o las prohibiciones de utilizar para la producción de este alimento las sustancias que indica la ley, y las que pueden afectar la calidad nutritiva de la panela o poner en peligro la salud humana: facultándolos también para evitar, según las voces de la ley "perturbaciones en el mercado de la panela", a lo cual tiende, según se ha dicho, la prohibición de emplear azúcar en la producción de panela.
Se cumple así con el principio de legalidad que mantiene la Constitución vigente para que el Estado pueda reprimir conductas que afecten el orden social, pues es la ley la que define claramente la conducta y señala la autoridad competente.
DECISIÓN
En mérito de las consideraciones precedentes, la Corte .Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Procurador General de la Nación.
RESUELVE
Primero.- Declarar exequible la Ley 40 de 1990 en cuanto para su expedición no se requería la iniciativa del Gobierno.
Segundo.- Declarar Exequibles los artículos 4o. y 5o. de la ley citada por no ser contrarios a la Constitución Nacional.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Pablo Julio Cáceres Corrales, Presidente, Rafael Baquero Herrera. Ricardo Calvete Rangel, Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Pedro Augusto Escobar Trujillo, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Schloss. Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo. Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia. Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols. Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez. Ramón Zúñiga Valverde.
Blanca Trujillo de Sanjuán,
Secretaria.