Sentencia 2321 de 1991

300Corte SupremaCorte Suprema300300142412321Sim�n Rodr�guez Rodr�guez199103/10/19912321_Sim�n Rodr�guez Rodr�guez_1991_03/10/199130014241PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACI�N / EMBARGO - bienes A la ley org�nica del presupuesto general de la naci�n debe subordi� narse el Estatuto para una vigencia fiscal, por manera que en la ley 46 de 1990, son inconstitucionales las locuciones que pregonan el car�cter de inembargables de "los bienes pertenecientes" y la que ordena a los intermediarios financieros y a los administradores de bienes no cumplir las �rdenes judiciales que se profieran en desco�nocimiento de la inembargabilidad en cuesti�n. Inexequible la norma demandada. Corte Suprema de Justicia. -Sala Plena.- Santaf� de Bogot�, D. C., tres (3) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991). Magistrado Ponente: Doctor Sim�n Rodr�guez Rodr�guez Radicaci�n No. 2321 Acta No. 44 Sentencia 125 1991

Norma demandada: �art�culo 74 de la Ley 46 de 1990 por estimarlas contrarias a ese Estatuto Superior.

Ala ley org�nica del presupuesto general de la naci�n debe subordi�narse el Estatuto para una vigencia fiscal, por manera que en la ley 46 de 1990, son inconstitucionales las locuciones que pregonan el car�cter de inembargables de "los bienes pertenecientes" y la que ordena a los intermediarios financieros y a los administradores debienes no cumplir las �rdenes judiciales que se profieran en desco�nocimiento de la inembargabilidad en cuesti�n. Inexequible la norma demandada.

Santaf� de Bogot�, D. C., tres (3) de octubre de mil novecientos noventa y uno (1991).

Acci�n de inexequibilidad contra segmentos del art�culo 74 de la Ley 46 de 1990.

Inembargabilidad de "bienes pertenecientes al Presupuesto General de la Naci�n".

"No cumplimiento por parte de los intermediarios financieros y los administradores de estos bienes de las �rdenes judiciales que contravengan lo prevenido en el antedicho art�culo 74.

El ciudadano Jairo Cabezas Arteaga, en ejercicio de la acci�n popular consagrada en el art�culo 214 de la Constituci�n Nacional de 1886, demanda algunas expresiones del art�culo 74 de la Ley 46 de 1990 por esti�marlas contrarias a ese Estatuto Superior.

Cumplidos los tr�mites se�alados en el Decreto 432 de 1969 y ha�biendo la Procuradur�a General de la Naci�n emitido el concepto que le impone la Constituci�n, entra la Corte a decidir sobre el fondo de la presente acci�n.

Sobre el Presupuesto General de la Naci�n para la vigencia fiscal del 1� de enero al 31 de diciembre de 1991.

"Art�culo 74. Las rentas, recursos y bienes pertenecientes al Presu�puesto General de la Naci�n son inembargables. Los intermediarios finan�cieros y los administradores de estos bienes no dar�n cumplimiento a las �rdenes judiciales que violen lo dispuesto en el presente art�culo. El pago de las sentencias se har� en los t�rminos del art�culo 77 del C�digo Conten�cioso Administrativo".

Formula el actor contra los segmentos del art�culo 74 acusado de la Ley 46 de 1990 los siguientes cargos por quebrantamiento de normas de la Constituci�n Nacional de 1886, as�:

Primer cargo. Al ampliar el art�culo 74 el principio de inembargabilidad a "los bienes pertenecientes al Presupuesto General de la Naci�n" que�branta el inciso primero del art�culo 210 de la Constituci�n Nacional por�que �ste previene que el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropia�ciones debe expedirse en cada legislatura estrictamente de acuerdo con la Ley normativa y �sta, o sea, la Ley 38 de 1989 en su art�culo 16 s�lo estableci� la inembargabilidad para las rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Naci�n.

Dentro de los principios del Sistema Presupuestal se encuentra el de la unidad de caja (art. 12 de la Ley 38 de 1989) de la cual s�lo hacen parte las rentas y recursos recaudados, es decir que si aqu�llas y �stos no ingre�san a la unidad de caja no se entender�n incorporados al Presupuesto General de la Naci�n. Un ejemplo de ello son "los aportes del 5%. aportes patronales, Ley 4a. y cuota de afiliaci�n que se hacen a la Caja Nacional de Previsi�n Social, �stos se giran e ingresan al Presupuesto General de esa entidad y por ello no se incorporan al Presupuesto General de la Naci�n a pesar de pertenecer a este".

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La palabra "incorporar" de que habla el art�culo 16 de la Ley 38 de 1989, seg�n el Diccionario de la Real Academia de la Lengua significa agregar, unir dos o m�s cosas para que hagan un todo y un cuerpo entre s�, y en cambio la palabra '"pertenecer" que emplea el art�culo 74 de la Ley 46 de 1990 es la acci�n o derecho que uno tiene a la propiedad de una cosa.

Segundo cargo. El art�culo 74 de la Ley 46 de 1990 al contemplar en forma general la inembargabilidad de "los bienes pertenecientes al Presu�puesto General de la Naci�n" viola el art�culo 76, numeral 2o. de la Cons�tituci�n Nacional, que atribuye al Congreso la facultad de expedir los C�di�gos en todas las ramas de la legislaci�n y reformar sus disposiciones, que cumple expidiendo leyes en sentido material directamente o autorizando hacerlo al Presidente de la Rep�blica (art. 76 numeral 12 de la C.N.). Por ello no le es dable al Congreso a trav�s de una Ley formal o material, como lo es la Ley 46 de 1990, modificar el C�digo de Procedimiento Civil, el cual permite en su art�culo 684 numeral 2o. el embargo de la tercera parte de los ingresos del respectivo servicio, trat�ndose de bienes destinados a un servicio p�blico.

El C�digo de Procedimiento Civil modificado por el Decreto Ley 2282 de 1989, es norma posterior al mismo Estatuto Org�nico del Presupuesto (Ley 38 de 1989) y el numeral 2o. del art�culo 684 citado no se opone al principio de inembargabilidad contemplado en el art�culo 16 de la Ley 38 de 1989, dado que los ingresos que reciben los establecimientos p�blicos a trav�s de bienes destinados a un servicio p�blico no se incorporan al Pre�supuesto General de la Naci�n a pesar de pertenecer a �ste.

Tercer cargo. El art�culo 74 de la Ley 46 de 1990 al disponer que "los intermediarios financieros y los administradores de esos bienes no dar�n cumplimiento a las �rdenes judiciales que violen lo dispuesto en el presen�te art�culo", infringe el art�culo 210 inciso 1� de la Carta Pol�tica ya que la Ley normativa de que da cuenta ese texto (Ley 38 de 1989) en ninguna parte de su articulado consagr� semejante prohibici�n; al contrario orde�na que la Ley Anual del Presupuesto debe ce�irse estrictamente a la Ley normativa.

Cuarto cargo. Al consagrar el art�culo 74 de la Ley 38 de 1989 orden mencionada en el cargo anterior y dirigida a los intermediarios financieros y los administradores de estos bienes, viola el art�culo 78 numeral 2o. del Estatuto M�ximo que proh�be al Congreso "2) Inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes".

No puede el Congreso sin quebrantar la Constituci�n entrometerse en asuntos que son de competencia de la Rama Judicial, cual sucede al con�sagrar el desconocimiento de �rdenes judiciales que expidan los jueces de la Rep�blica en cumplimiento de sus funciones.

Seg�n los art�culos 58, 147 y ss. de la Constituci�n Nacional, la Corte Suprema de Justicia, los Tribunales Superiores de Distrito y dem�s Tribu�nales y Juzgados establecidos por la Ley, son los que administran justicia. Por lo tanto si el Congreso carece ci� la facultad de administrar justicia tampoco puede ordenar el desobedecimiento de una orden judicial, me�diante una Ley temporal como lo es la Ley 46 de 1990, que no tiene facul�tad derogatoria.

Mediante oficio No. 1701 de 1991 el Procurador General de la Naci�n emite su concepto de rigor en el sentido de estimar que debe declararse la inexequibilidad de los preceptos acusados dentro del marco de la Constitu�ci�n de 1886.

Dentro del sistema constitucional del pa�s se encuentran normas en materia presupuestal en las cuales se fijan los l�mites a las actuaciones de los poderes legislativos y ejecutivo para la administraci�n ordenada de los recursos fiscales de la Naci�n, en especial respecto al dise�o, elaboraci�n y ejecuci�n del Estatuto Org�nico del Presupuesto General de la Naci�n (Ley general, permanente y de observancia obligatoria) y al desarrollo y ejecuci�n del Presupuesto Anual de Rentas y Gastos de la Naci�n (Ley de vigencia temporal, a�o fiscal, sujeta al estatuto org�nico).

La fuerza restrictiva del presupuesto, el decreto previo de las rentas y gastos (art�culos 207, 208 par�grafo y 210 inciso tercero), el reflejo en el presupuesto de los planes y programas de desarrollo econ�mico y social de las obras p�blicas (art. 208 inciso 1o.), fijaci�n de gastos (art. 210), el equilibrio presupuestal (art. 211), prohibici�n de reducir o eliminar parti�das (art. 211), la expedici�n por el Congreso de la Ley org�nica del Presu�puesto a iniciativa del Gobierno (arts. 76-23 y 79), y del presupuesto en cada legislatura estrictamente de acuerdo con las reglas de la Ley norma�tiva. La Ley org�nica del Presupuesto adquiere as� categor�a superior como principal reguladora de la discusi�n, adopci�n y expedici�n del presupues�to anual del pa�s.

Teniendo en consideraci�n las caracter�sticas de la Ley Org�nica pue�de aseverarse que hay una clara diferencia entre ella y la Ley anual del presupuesto, pues la segunda debe someterse no s�lo a los presupuestos constitucionales sino a lo previsto en el Estatuto Org�nico del Presu�puesto, sin que pueda modificarlo. As� lo ha entendido la Corte Supre�ma de Justicia en sentencia de 15 de junio de 1978.

Fijada entonces las premisas anteriores, surge que las locuciones de�mandadas, esto es, "bienes pertenecientes" y "los intermediarios financie�ros y los administradores de estos bienes no dar�n cumplimiento a las �rdenes judiciales que violen lo dispuesto en el presente art�culo" que inte�gran el art�culo 74 de la Ley 46 de 1990 son ajenas a la Ley anual de presupuesto, envista de que seg�n lo prevenido en el art�culo 210-1 de la Carta Pol�tica �sta debe ajustarse a las normas del Estatuto Org�nico del mismo, contenido en la Ley 38 de 1989.

Las expresiones demandadas no se encuentran en el art�culo 16 ni en ning�n otro precepto de dicha Ley 38, todo lo cual conduce a su inexequibilidad.

Como la disposici�n demandada hace parte de una Ley de la Rep�bli�ca, es competente la Corte para decidir definitivamente sobre su exequibilidad de conformidad con el art�culo 214 de la Carta Pol�tica de 1886 y tambi�n es competente para continuar dicho conocimiento en vir�tud de lo previsto en el art�culo 24 de las disposiciones transitorias de la nueva Constituci�n, por tratarse de una "acci�n p�blica de inconstitucionalidad" incoada con anticipaci�n al lo de junio de 1991.

El profesor Esteban Jaramillo define el presupuesto del Estado como "un acto de autoridad soberana por el cual se computan.

anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos p�blicos, para un per�odo determinado".

El presupuesto contiene por un lado un c�lculo o estimaci�n de los ingresos p�blicos para un lapso determinado y por el otro una autorizaci�n de gastos p�blicos tambi�n por ese mismo periodo.

1. El Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital que contiene la estimaci�n de los ingresos corrientes que se es para recaudar durante el a�o fiscal, los recursos de capital y los ingresos de los Establecimientos P�blicos (art. 7� de la Ley 38 de 1989).

Dicho presupuesto de rentas y recursos de capital consta de dos grandes rubros: los ingresos corrientes y los recursos de capital.

Los ingresos corrientes comprenden los ingresos tributarios conformados por los impuestos directos y los impuestos indirectos. Los ingresos no tributarios son las tasas, las multas, las rentas contractuales y las transferencias del sector descentralizado de la Naci�n (art. 20 ib).

Los recursos de capital abarcan el conjunto de los recursos del balance del tesoro, los recursos del cr�dito interno y externo con vencimiento mayor a un a�o autorizados por la Ley, los rendimientos por operaciones financieras, el mayor valor originado por las diferencias de cambio en los desembolsos en moneda.

Extranjera o por la colocaci�n de t�tulos del Gobierno Nacional en el Banco de la Rep�blica, los provenientes de la utilidad en la Cuenta Especial de Cambios que determine anualmente la Junta Monetaria.

2. El Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones que traza los objetivos y prop�sitos del Gobierno Nacional en su plan de desarrollo econ�mico y social y de inversiones p�blicas contiene la Pol�tica del Gobierno en el manejo del gasto p�blico.

Se compone este presupuesto a la vez del Presupuesto de Gastos de Funcionamiento, el Presupuesto de Gastos de Inversi�n y el Presupuesto del servicio de la deuda p�blica. Y cada uno de ellos se presentar� clasificado en las siguientes partes: la Rama Legislativa, la Rama Ejecutiva, la Rama Judicial, el Ministerio P�blico, la Contralor�a General de la Rep�bli�ca y la Registradur�a Nacional del Estado Civil.

La Rama Ejecutiva tendr� tantas secciones cuantos sean los Ministe�rios. Departamentos Administrativos y Establecimientos P�blicos.

Los gastos de funcionamiento se clasifican en apropiaciones para ser�vicios personales, gastos generales, transferencias y gastos de operaci�n, y en este presupuesto s�lo se podr�n incluir apropiaciones que correspon�dan a cr�ditos judicialmente reconocidos, a gastos decretados conforme a la Ley. a las destinadas a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Econ�mico y Social y a las de obras p�blicas de que trata el art�culo 76 de la C.N.; a las destinadas al fomento de las empresas �tiles o ben�ficas dignas de est�mulo o apoyo, con sujeci�n estricta a los planes y programas correspondientes, a las leyes que organizan el Congreso, la Rama Judicial, los Ministerios, los Departamentos Administrativos, los Establecimientos P�blicos, la Registradur�a Nacional del Estado Civil, el Ministerio P�blico y la Contralor�a General de la Rep�blica, las cuales constituyen t�tulo para incluir en el presupuesto partidas para gastos de funcionamiento, inversi�n y servicios de deuda.

El Presupuesto del Servicio de la deuda se clasifica en deuda interna y externa.

Una vez aprobado por el Congreso el proyecto de presupuesto que le presenta el Gobierno, �ste como paso siguiente proceder� a ejecutarlo des�de el comienzo del per�odo de vigencia y su actividad en tal sentido se contraer� a percibir los ingresos calculados y a realizar los desembolsos de los gastos apropiados. Es este el principio que se conoce como la fuerza restrictiva del Presupuesto (art�culo 206 de la C.N.).

El art�culo 210 de la Constituci�n de 1886 que se estima infringido en su inciso 1� por los segmentos acusados de la Ley 46 de 1990 reza como sigue:

"El Congreso establecer� las rentas nacionales y fijar� los gastos de administraci�n. En cada legislatura y estrictamente de acuerdo con las re�glas de la Ley normativa, se expedir� el Presupuesto General de Rentas y Ley de Apropiaciones".

a) La Ley Org�nica del Presupuesto General de la Naci�n denominada por el mencionado art�culo 210 "Ley normativa", regula la estructura in�terna del presupuesto. Es la Ley 38 de 1989 que seg�n expresi�n de su art�culo 1� "constituye el Estatuto Org�nico del Presupuesto General de la Naci�n a que se refiere el inciso 1� del art�culo 210 de la Constituci�n Pol�tica". El articulado de la Ley 38 desarrolla los siguientes temas: Siste�ma Presupuestal (I), del Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital (II), el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones (III), de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado (IV), de la preparaci�n del Proyecto de Presupuesto General de la Naci�n (V), de la presentaci�n del Proyecto de Presupuesto al Congreso [VI), del Presupuesto Complementario y su financiaci�n (VII), del estudio del Presupuesto General de la Naci�n por el Congreso (VIH), de la repetici�n del Presupuesto (IX), de la liquidaci�n del Presupuesto (X), de la ejecuci�n del Presupuesto (XI), del control pol�tico, financiero y de evaluaci�n de resultado (XII), del Tesoro Nacional (XIII), disposiciones varias (XIV).

b) La Ley Anual de Presupuesto que contiene el Presupuesto General de la Naci�n espec�fico para una vigencia determinada que va del 1� de enero al 31 de diciembre del a�o de que se trata, y que en particular contempla el c�lculo de los ingresos p�blicos que se espera obtener y los gastos p�blicos que con base en ellos se proyecta apropiar, para atender las necesidades del aparato estatal, en especial los servicios p�blicos. Se demanda en el presente proceso constitucional la Ley 46 de 1990, en algu�nas expresiones de su art�culo 74, por la cual se adopta el Presupuesto General de la Naci�n por la vigencia fiscal de 1 o. de enero a 31 de diciembre de 1991.

Pues bien, previene el art�culo 210-1 transcrito que la "Ley de Presu�puesto General de Rentas y la Ley de Apropiaciones" se expedir� con sujeci�n estricta a "las reglas de la Ley normativa" u org�nica del Presu�puesto General de la Naci�n, lo que otorga a este �ltimo estatuto una categor�a especial legislativa, dado que no obstante ser una norma general en sentido material y formal, de otro lado y por mandato de la misma Carta Pol�tica es subordinante de las leyes anuales de presupuestos que han de dictarse observando los mandatos que el estatuto org�nico se�ale. Es decir que la Ley normativa del Presupuesto constituye un marco jur�di�co dentro del cual deber�n desenvolverse y con preciso ce�imiento a ella las leyes de Presupuesto.

De ah� que la Corte haya dicho que el estatuto org�nico del presupues�to asume car�cter cuasiconstitucional. En sentencia de 15 de junio de 1978, citada por el Procurador sostuvo al respecto dicha Corporaci�n:

"La Ley anual de presupuesto, no es un estatuto creador de derechos, sino receptor del derecho en una modalidad muy particular y restringida al aspecto fiscal y organizador del gasto p�blico en la respectiva vigencia. Por tanto ella no debe hacer otra cosa que reflejar en sus disposiciones una situaci�n financiera integrada por dos grandes cap�tulos, a saber: el consti�tuido por los ingresos nacionales de todo orden, apoyados en Ley (impues�tos, contribuciones, recursos de cr�dito, etc.) y el formado por los gastos que, con apoyo en el anterior, y tambi�n fundados en Ley, han de hacerse para el funcionamiento de todos los servicios del Estado, para contribuir al desarrollo del pa�s. Esta Ley por su misma naturaleza no permite, ni desde el punto de vista t�cnico, ni desde el constitucional, crear fuentes de ingre�sos de ninguna clase, ni decretar gastos no preautorizados o apoyados en fallo judicial, ya que es apenas un instrumento constitucional encaminado a obligar al Gobierno a un manejo ordenado de la administraci�n y del gasto p�blico, que se convertir�a, de no ser as�, en norma de desorden, arbitrarie�dades y abusos. No puede, pues ella invadir el terreno de las leyes Corrien�tes, para hacer cuanto �stas hacen, porque ello desvirtuar�a su car�cter esencial como estatuto a la vez instrumental y orientador de la gesti�n fiscal del Estado"... "Por eso la Corte ha dicho que el Estatuto org�nico del Presu�puesto tiene una naturaleza jur�dica especial, cuasiconstitucional por su po�der subordinante y que a �l deben sujetarse tanto el Congreso cuando expi�de anualmente la Ley de Presupuesto, como el Gobierno cuando va a ejecu�tarlo". (G.J. Tomo 157 No. 2397, pags. 161-166. Magistrado Ponente: Dr. Guillermo Gonz�lez Charry).

Trasladados entonces los conceptos de derecho financiero constitucio�nal al caso sublite, encuentra la Corte que le asiste raz�n al demandante al considerar que las locuciones acusadas del art�culo 74 de la Ley 46 de 1990, esto es la que pregona el car�cter de inembargables de "los bienes pertenecientes" al Presupuesto General de la Naci�n y la que ordena a los intermediarios financieros y a los administradores de bienes de los mis�mos no cumplir las �rdenes judiciales que se profieran en desconocimien�to de la inembargabilidad en cuesti�n, violan el art�culo 210-1 de la Carta M�xima de 1886 que corresponde al art�culo 349 de la nueva Constitu�ci�n. Y ello porque en efecto la Ley 38 de 1989 "Normativo del Presupuesto General de la Naci�n no permite en su inteligencia ni contiene entre sus preceptos las expresiones en cuesti�n y por ello resulta extra�a su presen�cia en el art�culo 74 comentado. Obs�rvese que la inembargabilidad que establece el art�culo 16 de la Ley 38 de 1989 se circunscribe a "las rentas y recursos incorporados en el Presupuesto General de la Naci�n" luego tal prohibici�n deber� comprenderse dentro de estos conceptos de "rentas y recursos", seg�n la definici�n que de ellos se da en dicho estatuto org�ni�co, sin que sea permitido introducir agregaciones distintas.

En cuanto hace a la orden que se imparte a los intermediarios finan�cieros en el susodicho art�culo 74, observa la Corte que, ella adem�s de no aparecer como se dijo, en la Ley 38 de 1989, tambi�n resulta ex�tica ya que el control judicial tendiente a hacer efectiva la inembargabilidad de que .se ha dado cuenta se ejerce desde el mismo proceso ejecutivo en que la entidad oficial har� saber y demostrar al juez que se trata de "rentas y recursos incorporados al Presupuesto General de la Naci�n para que cese en su actividad de persecuci�n de tales dineros.

Advierte esta Corporaci�n que de-la expresi�n "y bienes pertene�cientes" s�lo se declarar� inexequible el vocablo "y bienes" dado que es �ste el rubro que se ha querido indebidamente y contrariando la Carta Pol�tica introducir dentro de la prohibici�n del art�culo 16 de la Ley 38 de 1989. Y se conservar� el participio activo "pertenecientes" ya que, de un lado rige tambi�n para los sustantivos "rentas y recursos" y por ello se necesita para que la oraci�n, luego de suprimida la locuci�n "y bienes" tenga un sentido completo, y en segundo t�rmino porque el referido participio ha de entenderse en el sentido de incorporaci�n al Presupuesto General de la Naci�n, que es el sentido natural y obvio de la Hacienda P�blica.

Ha de tenerse presente para la debida comprensi�n de la decisi�n que se toma en este proceso, que el an�lisis jur�dico efectuado para llegar a ella se contrajo a cotejar el texto acusado (art. 74) de la Ley 46 de 1990 sobre el Presupuesto General de la Naci�n para la vigencia fiscal del 1� de enero a 31 de diciembre de 1991, con el art�culo 16 de la Ley 38 de 1989, org�nica del Presupuesto General de la Naci�n a la cual, como ampliamente se explic� antes, el primer estatuto debe subordinarse, habiendo esta Corpo�raci�n llegado a la conclusi�n que hubo desbordamiento en cuanto hace a los textos demandados y por ello fueron declarados inexequibles.

Lo anterior quiere decir que de todas maneras contin�a vigente y en plena aplicaci�n tanto el art�culo 74 de la. Ley 46 de 1990 en la parte no declarada inexequible como el art�culo 16 de la Ley 38 de 1989 -declarado ajustado a la Carta por sentencia No. 44 de 22 de mayo de 1990- en cuanto consagran la inembargabilidad de "las rentas" y "recursos" incorporados al Presupuesto Nacional, entendi�ndose estos dos t�rminos en su sentido de la Hacienda P�blica a la cual pertenecen y que est� dado en la misma Ley 38. Y comprendi�ndose obviamente dentro del concepto de "rentas" y "recursos" los bienes en que unas u otros se materializan en cada caso. Las entidades oficiales correspondientes certificar�n en su momento sobre si se trata de casos de "rentas" o de "recursos" del Presupuesto Nacional cuando se quiera hacer efectiva la inembargabilidad.

Y si el vocablo "bienes" contenido en el susodicho art�culo 74 deman�dado se declar� inconstitucional ello obedece a que resulta un elemento extra�o no s�lo porque no est� contemplado en el art�culo 16 de la Ley org�nica 38 de 1989, sino porque ellos gen�ricamente considerados son ajenos a la t�cnica de formaci�n del Presupuesto P�blico y particularmente en relaci�n con el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, una parte de aqu�l, que s�lo es una proyecci�n para un periodo determi�nado de lo que por concepto de "rentas" y "recursos' han de conformarlo, para a su vez atender los gastos del Estado, que se contemplan en la otra parte del Presupuesto denominada Presupuesto de Gastos (o Ley de Apropiaciones).

Por �ltimo observa la Corte que el an�lisis precedente constitucional se compadece con lo que previene la nueva Constituci�n en punto a la materia tratada como fundamento del presente fallo.

En efecto, se sienta el principio de que en tiempo de paz no se podr� percibir contribuci�n o impuesto que no figure en el Presupuesto de Rentas, ni hacer erogaci�n con cargo al Tesoro que no se halle incluida en" el gasto. No podr� hacerse ning�n gasto p�blico que no haya sido decretado por el Gobierno, por las Asambleas Departamentales, o por los Concejos Distritales o Municipales, ni transferir cr�dito alguno a objeto no previsto en el Presupuesto respectivo.

El Gobierno formular� anualmente el Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones (que deber� corresponder al Plan Nacional de Desarro�llo) y lo presentar� al Congreso dentro de los diez primeros d�as de cada legislatura. En la Ley de Apropiaciones no podr� incluirse partida alguna que no corresponda a un cr�dito judicialmente reconocido o a un gasto decretado conforme a Ley anterior, o a uno propuesto por el Gobierno para atender debidamente el funcionamiento de las ramas del poder P�blico, o al servicio de la deuda o destinado a dar cumplimiento al Plan Nacional de Desarrollo.

El proyecto de Ley de apropiaciones deber� contener la totalidad de los gastos que el Estado pretenda realizar durante la vigencia fiscal respecti�va. Si los ingresos legalmente decretados fueren insuficientes para sufra�gar los gastos proyectados, el Gobierno puede proponer la creaci�n de nuevas rentas o la modificaci�n de las existentes para financiar el monto de los gastos contemplados. El Congreso de su parte durante los tres primeros meses de cada legislatura "y estrictamente de acuerdo con la Ley Org�nica" discutir� y expedir� el Presupuesto General de Rentas y Apro�piaciones (art. 349). Observa la Corte a este �ltimo respecto que concuer�da la nueva Carta Pol�tica con la anterior derogada, en cuanto como se ve, sigue siendo la Ley Org�nica del Presupuesto el cuadro jur�dico que habr� de servir de riguroso derrotero al Congreso y dentro del cual habr� de enmarcar su actuaci�n en su tarea de expedir la Ley Anual de Presupuesto. En la nueva Constituci�n se refuerza el car�cter subordinante de las leyes org�nicas y en particular, en el caso que ocupa la atenci�n de la Corte, "las normas sobre preparaci�n, aprobaci�n y ejecuci�n del presu�puesto de rentas y ley de apropiaciones" que ha de expedir el Congreso y a las cuales ''estar� sujeto el ejercicio de la actividad legislativa" (art�culo 151). As� mismo la Ley Org�nica del Presupuesto fuera de los cometidos se�alados en la Constituci�n regula lo concerniente a la programaci�n, aprobaci�n, modificaci�n, ejecuci�n de los Presupuestos de la Naci�n, de las entidades territoriales y de los entes descentralizados de cualquier ni�vel administrativo.

Como cuesti�n novedosa del nuevo Estatuto Superior valga resaltar el componente denominado "gasto p�blico social" y elemento propulsor del mejoramiento econ�mico y social del pauperismo, que debe incluirse en la Ley de Apropiaciones y cuya definici�n se defiere a la Ley Org�nica respec�tiva (art. 350). En el informe de Desarrollo Humano de las Naciones Uni�das (Tercer Mundo 1991) se precisa que el gasto social comprende los gastos en agua, salud, servicios sanitarios, vivienda, educaci�n.

En la distribuci�n territorial del gasto P�blico social -agrega la dispo�sici�n citada- se tendr� en cuenta el n�mero de personas con necesidades b�sicas insatisfechas, la poblaci�n, la eficiencia fiscal y administrativa, seg�n la reglamentaci�n de la Ley. Del mismo modo el gasto comentado tendr� prioridad sobre cualquiera otra asignaci�n, salvo en los casos de guerra exterior o de seguridad nacional.

En vista de la prosperidad de los cargos por violaci�n del art�culo 349 de la Carta vigente se abstendr� esta Corporaci�n de considerar los o�ros quebrantos constitucionales que alega el actor.

En m�rito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y o�do el concepto del se�or Pro�curador General de la Naci�n,

Declarar inexequibles las expresiones "y bienes" y "los intermediarios financieros y los administradores de estos bienes no dar�n cumplimiento a las �rdenes judiciales que violen lo dispuesto en el presente art�culo" que integran el art�culo 74 de la Ley 46 de 26 de diciembre de 1990 "sobre el Presupuesto General de la Naci�n y la vigencia fiscal d�lo, de enero al 31 de diciembre de 1991".

C�piese, publ�quese, comun�quese al Gobierno Nacional, ins�rtese en la Gaceta Judicial y arch�vese el expediente.

Pablo Julio C�ceres Corrales, Presidente, Sim�n Rodr�guez Rodr�guez. Ricardo Calvete Rangel, Jorge Carre�o Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez. Guillermo Duque Ruiz. Pedro Augusto Escobar Trujillo. Eduardo Garc�a Sar�miento. Gustavo G�mez Vel�squez (con Salvamento de Voto): Carlos Esteban Jaramillo Schloss, (con Salvamento de Voto); Ernesto Jim�nez D�az. Pedro Lafont Pianetta. H�ctor Mar�n Naranjo, (con Salvamento de Voto): Rafael M�ndez Arango, Fabio Mor�n D�az, Alberto Ospina Botero. D�dimo P�ez Velandia, (con Salvamento de Voto); Jorge Iv�n Palacio Palacio, Rafael Saquero Herrera, Rafael Romero Sierra, con Salvamento de Voto; Edgar Saavedra Rojas, Jaime San�n Greiffenstein, Hugo Suesc�n Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Mart�nez, Ram�n Z��iga Valverde.

Que el Magistrado Dr. Eduardo Garc�a Sarmiento, dej� de asistir a la sesi�n de Sala Plena celebrada el d�a 3 de octubre de 1991, con excusa justificada.

Aun cuando nos merece la mayor consideraci�n el pronunciamiento de la Corte Suprema de Justicia en su Sala Plena, declarando la inexequibilidad parcial del art�culo 74 de la Ley 46 de 1990, no lo compar�timos y en consecuencia, por fuerza de las razones que a continuaci�n se indican, hacemos constar en este escrito la correspondiente salvedad de voto.

1. Imprimi�ndole a la expresi�n su sentido exacto, del "Presupuesto general de la Naci�n" se ha dicho con acierto que es, primeramente, un acto soberano de autorizaci�n en cuanto a la ejecuci�n del gasto p�blico concierne, y a la vez que es tambi�n un instrumento de pol�tica econ�mica en la medida en que constituye expresi�n t�cnica de un programa de ac�ci�n gubernamental que se pone de manifiesto en la previsi�n, para un determinado, per�odo fiscal, de los ingresos y de las erogaciones que de�manda el cumplimiento de dicho programa. Por eso, cuando en este �mbi�to se habla de "rentas" o de "recursos" para referirse al componente presupuestal determinado por los que suelen llamarse en t�rminos gene�rales "ingresos", se alude sin duda alguna a un concepto preponderantemente contable y por lo tanto abstracto, concepto que no debe confundirse nunca con los bienes en que se materializa, vale decir con los elementos patrimoniales -cosas corporales o derechos- en cuanto tales susceptibles de apropiaci�n y que le dan entidad desde el punto de vista jur�dico.

Pues bien, a juicio de los suscritos magistrados la diferencia anotada juega papel de notable importancia para entender, entre otras cosas, el verdadero significado de la doctrina sentada por la Corte en reciente fallo por m�rito del cual declar� ajustado a la Constituci�n el art�culo 16 de la Ley 38 de 1989 -Sentencia de 22 de marzo de 1990. No. 44-, providencia esta que como se sabe sostuvo que la inembargabilidad de las rentas y recursos del Estado consagrada en el precepto reci�n mencionado; en�cuentra clara justificaci�n en la necesidad de defender la ejecuci�n del programa presupuestal en toda su integridad y por ende, la inembargabilidad en cuesti�n no quebranta norma alguna de rango cons�titucional "...pues surge como mecanismo l�gico de necesidad imperiosa para asegurar el equilibrio fiscal y garantizar el estricto cumplimiento de los principios constitucionales atr�s relacionados, a los cuales debe suje�tarse la ejecuci�n presupuestal, pues de otra forma se dar�a lugar al ma�nejo arbitrario de las finanzas lo cual conducir�a a que se hicieran erogaciones no contempladas en concreto en la ley de apropiaciones, o en cuant�a superior a la fijada en esta, o transferencia de cr�ditos sin autori�zaci�n: y en fin, a desequilibrar el presupuesto de rentas y de gastos y destinar aquellas a fines no previstos en el presupuesto nacional...": es que si esa inembargabilidad es un mecanismo instrumental ordenado a evitar que por efecto de apremios cautelares, de los que el embargo es caracterizado ejemplo, pueda estropearse la armon�a presupuestal, forzo�so es concluir que aquella calidad de "inembargables" cabe predicarla de los bienes vinculados al presupuesto y no de los conceptos contables de acuerdo con los cuales esos elementos patrimoniales se enmarcan dentro de uno de los dos sectores que lo conforman en su conjunto, toda vez que�de nac�a servir�a proclamar que, en guarda de tan encomiables prop�sitos, las rentas y los recursos del Estado son inembargables, si a la vez se admite que son embargables las cosas corporales o los derechos en que esos activos, concebidos en t�rminos de la funci�n presupuestal que les corresponde cumplir, se materializan.

2. Puestas en este orden las cosas, si son los lineamientos jurisprudenciales rememorados los que deben observarse en procura de imprimirle al art�culo 16 de la Ley 38 de 1989 un entendimiento razonable, y si de otro lado no hay motivo alguno para atribuirle a la Hacienda P�bli�ca el misterioso poder de convertir en "embargables" nociones puramente ideales que la l�gica jur�dica excluye como objetos posibles de medidas de esa estirpe, no quedaba otra alternativa distinta a sostener, como lo hace en sus considerandos el fallo al cual se refiere esta salvedad, que dentro de los conceptos de "rentas" y "recursos" contenidos en el art�culo 74 de la Ley 46 de 1990, "... obviamente...", se comprenden "... los bienes en que unas y otros se materializan en cada caso ...", situaci�n que lleva a preguntar por qu� se reputa, entonces, contraria a la Constituci�n, y por lo tanto se la declara inexequible, la expresi�n "y bienes" que utiliza la se�gunda de las normas inferidas �Es que acaso no son los bienes aquello que admite, en rigor, el predicado de inembargabilidad que hace el art�culo 16 de la Ley 38 de 1989

Lamentablemente frente a estos interrogantes la decisi�n de mayor�a no ofrece respuesta convincente, puesto que la �nica que puede vislumbrarse es la de que a pesar de todo, no obstante que la inembargabilidad de marras no puede deslig�rsela de los activos en que las rentas y recursos incorporados al presupuesto se materializan, la ex�presi�n censurada -que se repite una vez m�s, ata�e precisamente a esos elementos patrimoniales y no a nada diferente- constituye un injerto in�troducido "... indebidamente ..." dentro de "... la prohibici�n del art�culo 16 de la Ley 38 de 1989...": o para decirlo en otras palabras, el supuesto a�adido es inconstitucional por cuanto, se dice, desborda la letra del precepto correspondiente en la Ley Normativa del Presupuesto, pero ese mis�mo agregado pierde esa condici�n y por el contrario recobra la plenitud de su legitimidad como factor indispensable para interpretar con sensatez la disposici�n impugnada, luego ante tan evidente contrasentido no habr�a sido aconsejable, se pregunta, principiar por establecer con la necesaria precisi�n el contenido y alcance del mandato de �ndole "cuasiconstitucional" que se afirma en la sentencia result� excedido

3. Finalmente, resta por se�alar que no siempre, y mucho menos en la hora presente, aquello que aparenta ser ex�tico resulta por eso mismo contrario a los dictados constitucionales, y valga la verdad que es tan s�lo por arte y raz�n de ese calificativo, seg�n puede leerse en la providencia a que se refieren estas breves consideraciones, que acaba descalific�ndose tambi�n la orden impartida por el art�culo 74 de la Ley 46 de 1990 a intermediarios financieros y administradores de activos vinculados al de�sarrollo del programa presupuestal, habida cuenta que en el pronuncia�miento de mayor�a no se menciona siquiera norma alguna de jerarqu�a constitucional por cuyo m�rito pueda afirmarse de manera tan categ�rica que las inembargabilidades de la estirpe de las que ocuparon la atenci�n de la Corte en este asunto, dependen de un "...control judicial..." que se ejerce "...desde el mismo proceso ejecutivo en que la entidad oficial har� saber y demostrar al juez (sic) que se trata de rentas y recursos incorpora�dos al presupuesto (..) para que cese en su actividad de persecuci�n de tales dineros planteamiento �ste de muy poca consistencia si no se pierde de vista que el art�culo 230 de la Carta obliga a los �rganos jurisdicciona�les de todo orden a aplicar las leyes y las inembargabilidades, por sabido se tiene, son verdaderos privilegios que espec�ficamente consagran dispo�siciones de rango legal (cfr, art. 684 del C�digo de Procedimiento Civil) que los jueces deben conocer y hacer actuar, absteni�ndose en consecuencia de embargar lo que el legislador no consiente que sea embargado.

Por todo lo anterior es que, como ya lo dijimos, respetuosamente nos separamos de la decisi�n mayoritaria y creemos que, desestimando la ac�ci�n entablada, la Corte debi� declarar constitucional en todas sus partes el precepto demandado.

Rafael Romero Sierra, Carlos Esteban Jaramillo Schloss. H�ctor Mar�n Naranjo, D�dimo P�ez Velandia.