300Corte SupremaCorte Suprema300300141142315Fabio Morón Díaz199126/09/19912315_Fabio Morón Díaz_1991_26/09/199130014114FACULTADES EXTRAORDINARIAS Estas no correspondían al régimen de personal, ni al disciplinario como tampoco el de prestaciones sociales, existiendo desbordamiento de las mismas. Inexequibles el parágrafo del artículo 1º del decreto 181 de 1987, en taparte que dice: "y se regirán por las normas que regulan, en todos sus aspectos, el régimen de personal, disciplinario y de prestaciones sociales que se aplican a los demás empleados de la Contraloría General de la República"; y el artículo 2º y su respectivo parágrafo del mismo Decreto 181 de 1987, por cuanto hubo exceso en el uso de las facultades extraordinarias por parte del Gobierno. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena . Santafé de Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991). Magistrado Ponente: Doctor Fabio Morón Díaz. Radicación No. 2315. Acta No. 42. Sentencia No. 119 1991
Luis Carlos Avellaneda Tarazonaparágrafo (parcial) del artículo 1º y el artículo 2º del Derecho Extraordinario 181 de 1987.Identificadores30030014115true87517Versión original30014115Identificadores

Norma demandada:  parágrafo (parcial) del artículo 1º y el artículo 2º del Derecho Extraordinario 181 de 1987.


FACULTADES EXTRAORDINARIAS

Estas no correspondían al régimen de personal, ni al disciplinario como tampoco el de prestaciones sociales, existiendo desbordamiento de las mismas.

Inexequibles el parágrafo del artículo 1º del decreto 181 de 1987, en taparte que dice: "y se regirán por las normas que regulan, en todos sus aspectos, el régimen de personal, disciplinario y de prestaciones sociales que se aplican a los demás empleados de la Contraloría General de la República"; y el artículo 2º y su respectivo parágrafo del mismo Decreto 181 de 1987, por cuanto hubo exceso en el uso de las facultades extraordinarias por parte del Gobierno.

Corte Suprema de Justicia,

Sala Plena.

Santafé de Bogotá, D. C., veintiséis (26) de septiembre de mil novecientos noventa y uno (1991).

Magistrado Ponente: Doctor Fabio Morón Díaz. Radicación No. 2315. Acta No. 42. Sentencia No. 119

Acción de inconstitucionalidad contra el parágrafo (Parcial) del artículo 1º y el artículo 2o. del Decreto 181 de 27 de enero de 1987, "por el cual se fija la planta de personal del colegio para hijos de empleados de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones".

Facultades extraordinarias, ejercicio. Escalas de Remuneración.

Demandante: Luis Carlos Avellaneda Tarazona.

Antecedentes

El ciudadano Luis Carlos Avellaneda Tarazona, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, solicita a la Corte Suprema de Justicia declarar inexequibles el parágrafo (parcial) del artículo 1º y el artículo 2º del Derecho Extraordinario 181 de 1987.

Cumplidos los trámites constitucionales y legales, luego de oír el concepto del señor Procurador General de la Nación, la Corporación procede a decidir.

Normas Acusadas

Decreto No. 181 de 1987

(enero 27)

"Decreta


Artículo 1º…………..

"Parágrafo.- La remuneración de las personas que desempeñen los anteriores empleos será la correspondiente al grado del Escalafón Nacional Docente en que ellas se encuentren inscritas, y se regirán por las normas que regulan, en todos sus aspectos, el régimen de personal, disciplinario y de prestaciones sociales que se aplican a los demás empleados de la Contraloría General de la República.

Artículo 2o.- El Contralor General proveerá los cargos docentes necesarios en el colegio para, hijos de empleados de la Contraloría General de la República y sus familiares, vinculando personal por contrato administrativo de prestación de servicios, el cual se celebrará por períodos académicos. Su remuneración se determinará con base en las horas efectivamente dictadas. Los contratos de que aquí se trata requieren, para su perfeccionamiento, el registro presupuestal correspondiente.

Parágrafo.- ilo o orma tamente ___________________________________________________________________________________________________________Los docentes que se vinculen a la Contraloría General de la República por contrato administrativo de prestación de servicios se denominarán docentes de cátedra y no adquieren por ese hecho el carácter de empleados públicos o trabajadores sociales".

Los preceptos acusados, se encuentran resaltados.

La Demanda

El ciudadano demandante fundamenta su solicitud en las razones que a continuación se resumen:

Que el Gobierno Nacional mediante el Decreto 181 de 1987, reformó el régimen laboral de los docentes previsto en el Decreto Ley 2277 de 1979.

Que el Gobierno Nacional no fue investido de tales facultades para hacer la reforma del Decreto 2277 de 1979; por lo tanto, "el Gobierno pretermitió el numeral 1º del artículo 76 de la Constitución".

Que analizada la "potestad normativa en materia de personal y de régimen disciplinario", y el artículo 62 de la C.N., debe concluirse que las normas relativas a nominación, remoción, ascenso y retiro o despido, "propios del régimen de personal y disciplinario es una facultad atribuida al Congreso de la República". Que lo anterior se encuentra confirmado por el numeral 10 del artículo 76 de la Carta, y por el numeral 9o. del mismo artículo, según el cual "corresponde al Congreso determinar el régimen de prestaciones sociales de los empleados del orden Nacional". Así las cosas, el régimen prestacional de los empleados de la Contraloría es de competencia del Congreso y solo excepcionalmente el presidente puede legislar en dicha materia, cuando el Congreso, lo haya investido de facultades precisas y "pro-tempore". Pero que "en la Ley de facultades, al presidente no se le facultó para que legislara en materia de prestaciones y por tanto el presidente nada podía responder a este respecto".

Que "El artículo 2o. del Decreto Extraordinario 131 de 27 de enero de 1987 dispone que el Contralor General proveerá los cargos docentes en el Colegio de los hijos de los empleados de la Contraloría y sus familiares, pero dice que tal provisión se hará "vinculando personal por contrato administrativo de prestación de servicios, el cual se celebrará por períodos académicos". Como consecuencia del vínculo contractual administrativo se dispone que la remuneración de tales docentes "se determinará con base en las horas efectivamente dictadas". Como otra consecuencia de tal vínculo contractual se establece que los contratos administrativos de prestación de servicios requerirán del registro presupuestal correspondiente. El parágrafo del artículo 2o., establece como una consecuencia del vínculo contractual administrativo, que los docentes, vinculados así "se denominarán docentes de cátedra y no adquieren por ese hecho el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales". Y agrega luego que "El vínculo de una persona con la administración es propio para su determinación de un conjunto normativo que regule el régimen de personal". Y señala que el presidente "no podía determinar la forma de las personas que prestan servicios a la Contraloría" porque el Congreso no lo había facultado para el efecto, de acuerdo con la Ley 76 de 1986.

Que según la legislación vigente (D. 2400 de 1968, D. 3074 de 1968, y D. 222 de 1983) se prohíbe la celebración de contratos administrativos para el régimen de funciones administrativas.

"Resumiendo podemos afirmar, que como el Congreso no le otorgó facultad al Presidente, mediante la Ley 76 de 1986, para establecer régimen de personal, ni para establecer régimen disciplinario, ni para establecer régimen prestacional, ni especialmente para determinar modalidades de vinculación en la Contraloría General de la República, debe concluirse que el Presidente, con las normas cuya inexequibilidad se pretende, desbordó las precisas facultades que se le habían otorgado en la Ley 76 de 1986 violando ésta y las normas Constitucionales de los artículos 62 y 76, numerales 1, 9, 10 y 12; y numeral 8 del artículo 118".

Concepto del Ministerio Público

El señor Procurador General de la Nación mediante el oficio No. 1690 de mayo 27 de 1991, solicita a la Corporación declarar inexequibles los preceptos acusados, con fundamento en los siguientes razonamientos:

- Que la Ley 76 de 1986 facultó al Presidente de la República para legislar sobre escala de remuneración, sistema de clasificación y reestructuración de la planta de personal.

- Que el Gobierno en el parágrafo del artículo lo. del Decreto 181 de 1987, dispuso que los docentes de la Contraloría se regirán por las normas que regulan el sistema de personal, disciplinario y de prestaciones sociales que se aplican a los demás empleados de la Contraloría, con lo cual excedió facultades de que estaba investido, dado que esas materias no eran objeto de habilitación legislativa.

- Que "En igual sentido el artículo 2o. y parágrafo transgreden los artículos 76-12 y 118-8 de la Carta Política, puesto que dentro del temario de las atribuciones concedidas, tampoco se encuentra lo concerniente a la vinculación del personal docente por medio del contrato administrativo de prestación de servicios".

Consideraciones de la Corte

a) Competencia.

Es competente la Corte Suprema de Justicia para conocer de la presente causa, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución de 1886, por formar parte la preceptiva acusada de un Decreto-Extraordinario expedido con base en las facultades extraordinarias de que trata el artículo 76-12 del mismo Estatuto. Esa competencia fue prorrogada por el artículo transitorio número 24 de la Carta de 1991, en relación con las acciones instauradas antes del 1º de junio del presente año, como ocurre con el asunto que se resuelve en este fallo.

b) Examen Material.

- Facultades Extraordinarias.

El Congreso de la República, por medio de "la ley 76 de 1986, revistió al Presidente de la República para:" 1o. Fijar las escalas de remuneración, nomenclatura y régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación correspondientes a las distintas categorías de empleos de:... e) - La Contraloría General de la República "y también le confirió la citada ley, facultades para: "5. Modificar el sistema de clasificación de empleos de la Contraloría General de la República y los requisitos mínimos para el ejercicio de los mismos, así como para reestructurar su planta de personal". Las facultades no podrían implicar aumento del número de cargos de la Contraloría, ni superación del costo de la actual planta de personal, (artículo 1o.).

En desarrollo de las anteriores facultades, el Gobierno expidió el Decreto No. 0181 de 1987, "por el cual se fija la planta de personal del colegio para hijos de empleados de la Contraloría General de la República y se dictan otras disposiciones", dentro del término de treinta (30) días que le había fijado la ley de facultades.

El artículo 1o. del decreto, estableció la planta de personal para el colegio de los hijos de los empleados de la Contraloría General de la República y en su parágrafo, parcialmente acusado, estatuyó que la remuneración de las docentes será la correspondiente al grado de Escalafón Nacional Docente en que se encuentren inscritos, "y se regirán por las normas que regulan, en todos sus aspectos, el régimen de personal, disciplinario y de prestaciones sociales que se aplican a los demás empleados de la Contraloría General de la República".

En la parte transcrita del parágrafo único del artículo 1o., el legislador delegado desbordó las competencias legislativas de que estaba investido, porque, como se ha visto, éstas se referían a la determinación de las escalas de remuneración, nomenclatura y régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y no al régimen de personal, disciplinario y de prestaciones sociales.

Ha precisado la Corporación en sentencia anterior (sentencia No. 97 de 15 de septiembre de 1988), que hoy reitera, que la noción de escala de remuneración comprende la denominación de los cargos, su remuneración y las que señalan las condiciones de ascenso, asimilando la nomenclatura de cargos a un aspecto de la escala de remuneración.- Como bien lo sostiene la vista fiscal, la modificación del sistema de clasificación de empleos se refiere a la naturaleza general de las funciones, la índole de sus responsabilidades y los requisitos exigidos para su desempeño- y la reestructura de la planta de personal, sólo se desarrolla a través de los mecanismos jurídicos de creación, supresión y fusión de empleos".- Lo que no comprendía la facultad del Gobierno para regular el régimen de personal, ni el disciplinario, ni el de prestaciones sociales.- Lo expuesto lleva a la Corte a encontrar inexequible la parte del parágrafo del artículo 1º del Decreto No. 181 de 1987, por desbordar las facultades extraordinarias de donde proviene, y por contrariar de ese modo los contenidos del artículo 76-12, en concordancia con el numeral 8 del artículo 118 de la constitución Nacional de 1886.

El artículo 2º del Decreto 181, confiere competencia al Contralor General de la República para proveer los cargos docentes del colegio de la Contraloría, "vinculado" al personal por contrato administrativo de prestación de servicios y determina elementos modales de los correspondientes contratos en lo referente a duración, medición de la prestación de los servicios y forma de pago. El parágrafo del mismo artículo se refiere a otro elemento contractual, la denominación de los contratistas como "Docentes de Cátedra", negándoles el carácter de empleados públicos o trabajadores oficiales.

Como se ha expuesto, la Ley de facultades otorgó competencia legislativa al Presidente de la República para fijar escalas de remuneración, nomenclatura, régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación, clasificación de empleos, requisitos para el ejercicio de los mismos y para reestructurar la planta de personal, más no para variar la naturaleza del vínculo laboral en un vínculo contractual de naturaleza administrativa.

Tampoco tenía el legislador habilitado facultad para modificar régimen de contratación administrativa, previsto en el decreto 222 de 1983 (artículo 163 y s.s.), lo que pone de presente la extralimitación de las competencias que le otorgaba la ley, en que incurrió el Presidente de la República al expedir el artículo 2º y su parágrafo, lo cual hace inconstitucional igualmente los preceptos últimos citados y así lo declarará esta Corporación.

En el caso sub-examine ha habido, como se ha dicho anteriormente, exceso en el uso de las facultades extraordinarias que estaban consagradas en el numeral 12 del artículo 76, en concordancia con el artículo 118-8 de la Constitución derogada por la Carta de 1991, la que trata sobre la misma materia en el numeral 10º del artículo 150 que dice así:

"Revestir, hasta por seis meses, al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, para expedir normas con fuerza de ley cuando la necesidad lo exija o la conveniencia pública lo aconseje. Tales facultades deberán ser solicitadas expresamente por el Gobierno y su aprobación requerirá la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara.

"El Congreso podrá, en todo tiempo y por iniciativa propia modificar los decretos leyes dictados por el Gobierno en uso de facultades extraordinarias.

"Estas facultades no se podrán conferir para expedir códigos, leyes estatutarias, orgánicas, ni las previstas en el numeral 20 (sic) del presente artículo, ni para decretar impuestos".

Como se advierte son varias las modificaciones sustanciales que introduce la nueva norma, pero al respecto hay que advertir que "la Corte ya ha señalado que cuando se trate de una ley de facultades extraordinarias expedida al amparo de la Constitución anterior y según sus requisitos y formalidades, el decreto dictado al amparo de la Constitución derogada que las desarrollaba debe ajustarse a sus prescripciones, que como se ha señalado más arriba, estuvieron consagradas en el numeral 12 del artículo 76 de la Carta de 1886. Es una solución lógica y coherente, ya que carecería de fundamento exigir el cumplimiento de contenidos normativos que no existían al momento de expedirse la ley de facultades extraordinarias y el decreto con fuerza de ley que las desarrolló. Hay que señalar también que si bajo la vigencia de la Carta de 1991, estuviera corriendo todavía un término que otorgara facultades extraordinarias al Presidente sobre una materia prohibida por el nuevo ordenamiento jurídico, esas facultades no podrían ser ejercidas porque serían contrarias a la Constitución y tal vicio se extendería obviamente al decreto que las desarrollara.

Esta solución jurisprudencial ha sido adoptada en las sentencias números 85 de julio 18 y 87 de julio 25 de 1991, de la H. Corte Suprema de Justicia,

Como se ha dicho antes de la confrontación a que se refiere esta jurisprudencia, se concluye en que hubo desbordamiento de las facultades extraordinarias, por lo cual se profiere el fallo de inexequibilidad.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Señor Procurador General de la Nación,

Resuelve:

Declarar inexequibles el parágrafo del artículo 1º del Decreto 181 de 1987, en la parte que dice: "y se regirán por las normas que regulan, en todos sus aspectos, el régimen de personal, disciplinario y de prestaciones sociales que se aplican a los demás empleados de la Contraloría General de la República"; y, el artículo 2º y su respectivo parágrafo del mismo Decreto 181 de 1987, por cuanto hubo exceso en el uso de las facultades extraordinarias por parte del Gobierno.


Cópiese, publíquese, Comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.

Pedro Augusto Escobar Trujillo, Rafael Baquero Herrera, Pablo J. Cáceres Corrales, Ricardo Calvete Rangel Jorge Carreño Luengas, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos Esteban Jaramillo Scholss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán,

Secretaria.