300Corte SupremaCorte Suprema300300140902299Pablo J. Cáceres Corrales199126/09/19912299_Pablo J. Cáceres Corrales_1991_26/09/199130014090TÉCNICA LEGISLATIVA Tanto en la Carta de 1886, como en la de 1991, para que un proyecto Legislativo se convierta en ley, deberá someterse, a los debates en las comisiones y los misinos en las plenarias de las Cámaras. Inexequible el parágrafo del art. 43 de la ley 14 de 1991. ''Por el cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y de radiodifusión oficial". Corte Suprema de Justicia.- Sala Plena.- Santafé de Bogotá, D. C., septiembre veintiséis (26) de mil novecientos noventa y uno (1991). Magistrado: Doctor Pablo J. Cáceres Corrales. Radicación No. 2299. Acta No. 42. Sentencia No. 118. Actor: Doctor Alvaro Tafur Galvis. 1991
Alvaro Tafur GalvisParágrafo del Artículo 43 de la Ley 14 de 1991, "por la cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y radiodifusión oficial".Identificadores30030014091true87492Versión original30014091Identificadores

Norma demandada:  Parágrafo del Artículo 43 de la Ley 14 de 1991, "por la cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y radiodifusión oficial".


TÉCNICA LEGISLATIVA

Tanto en la Carta de 1886, como en la de 1991, para que un proyecto Legislativo se convierta en ley, deberá someterse, a los debates en las comisiones y los misinos en las plenarias de las Cámaras. Inexequible el parágrafo del art. 43 de la ley 14 de 1991. ''Por el cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y de radiodifusión oficial".

Corte Suprema de Justicia.-

Sala Plena.-

Santafé de Bogotá, D. C., septiembre veintiséis (26) de mil novecientos noventa y uno (1991).

Magistrado: Doctor Pablo J. Cáceres Corrales.

Radicación No. 2299. Acta No. 42. Sentencia No. 118.

Actor: Doctor Alvaro Tafur Galvis.

Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra el Parágrafo del Artículo 43 de la Ley 14 de 1991.

Temas: Formación de las leyes. Trámite en las comisiones del Congreso de la República.

El Control de la Constitucionalidad

Antecedentes y Competencia

El ciudadano señor Alvaro Tafur Galvis, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad consagrada por el artículo 214 de la Constitución de 1886 y reiterada por los artículos 241, No. 1º y 242, No. 1º de la Constitución de 1991, solicita a la Corte Suprema de Justicia declare inexequible el Parágrafo del Artículo 43 de la Ley 14 de 1991, "porla cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y radiodifusión oficial".

A.- La Norma Demandada.

1.- El texto de la norma.

El parágrafo demandado se resalta a continuación:

LEY No.14 DE 1991

"Por la cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y radiodifusión oficial"

EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA

Decreta

"Artículo 43.- Del servicio de televisión por suscripción. El servicio detelevisión por suscripción es público y podrá ser prestado por el Estado directamente o a través de concesiones otorgadas a personas naturales o jurídicas colombianas, mediante contrato celebrado a través de un proceso de licitación pública, por seis (6) años prorrogables".

"PARÁGRAFO.- La programación no podrá llevar mensajes publicitarios colombianos o extranjeros ni patrocinios comerciales".

"En los eventos internacionales emitidos en directo, los espacios dedicados a publicidad serán reemplazados por mensajes cívicos o educativos".

2.- El contenido del parágrafo demandado.

Se trata de una disposición que hace parte del nuevo estatuto sobre televisión y radio adoptado mediante la Ley 14 de 1991 y. concretamente, del capítulo que regula el servicio de televisión por suscripción, entendido este como "la realización de la programación y la emisión y distribución deseñales de televisión a través de uno o varios canales de televisión destinados exclusivamente a los correspondientes abonados o suscriptores del servicio. La red de distribución de señales se hará mediante el sistema de transmisión y sobre el área de cubrimiento autorizado por el Ministerio de Comunicaciones". El parágrafo en cuestión establece una restricción en la explotación económica del servicio por cuanto prohíbe incluir en las transmisiones, ele cualquier origen, propaganda y publicidad comercial.

B.- Razones de la Demanda.

El Actor describe los hechos de la formación de la Ley 14 de 1991, para concluir que el respectivo proyecto presentado por el Gobierno, fue adicionado con el parágrafo demandado en el segundo debate sufrido en la plenaria de la Cámara de Representantes y así se aprobó por el Senado de la República, sin que tan esencial enmienda hubiera regresado a las respectivas comisiones para surtir el primer debate en ellas.

Advierte le ciudadano que las comisiones de Cámara y Senado sesionaron conjuntamente debido a un segundo mensaje de urgencia que el Presidente de la República envió para impulsar la tramitación del proyecto (Cfr. Anales del Congreso. Proyecto de Ley No. 144 de 1990. Cámara de Representantes. Nov. 8 de 1990, pp. 1 y ss.). Al dar el primer debate, las Comisiones Sextas de ambas cámaras estudiaron la ponencia respectiva en la cual se introdujo por vez primera el parágrafo acusado, pero la propuesta se negó expresamente el día 13 de diciembre de 1990, manteniendo el proyecto original del Gobierno en ese punto. Debido a tal negativa, en la publicación del proyecto aprobado conjuntamente, el parágrafo no aparece. (Cfr. Anales del Congreso. Diciembre 14de 1990. art. 43 del proyecto, p. 5.).

La plenaria de la Cámara de Representantes aceptó, sin embargo, la modificación rechazada en primer debate y así se envió el proyecto para el segundo debate del Senado, más no se ordenó su regreso con el fin de cumplir el primer debate en lo atinente a la materia del parágrafo por parte de las comisiones que sesionaron conjuntamente.

Concluye el Actor que los hechos anteriores demuestran el quebrantamiento de los artículos 9o. de la Ley 36 de 1990 que fija régimen interno de las Cámaras y el 81 de la Constitución Política que dicen en su orden:

1.- Ley 36 de 1990: Artículo 90.- "En la plenaria sólo pueden modificarseproyectos para suprimir algo o para enmendar errores ele redacción que se detectan en el texto, sin que ello implique devolución del mismo. En tales casos, el proyecto continuará su trámite. Cuando el proyecto se modifique en la plenaria para añadir algo, requerirá regresar a la plenaria de la Cámara de origen para que allá sea aprobada la adición. Si el proyecto adicionado en plenaria está en la Cámara de origen, no necesita regresar a la Comisión. En todo caso, el proyecto regresará a la Comisión cuando así lo ordene la plenaria o cuando se necesite discutir un asunto sustitutivo o nuevo".

2.- Constitución Política: Artículo 81.- "Ningún proyecto será ley sin losrequisitos siguientes:

"1º) Haber sido publicado oficialmente por el Congreso, antes de darle curso en la comisión respectiva;

"2o.) Haber sido aprobado en primer debate en la correspondiente comisión permanente de cada Cámara, salvo lo dispuesto en el artículo 80.

"3o.) Haber sido aprobado en cada Cámara, en segundo debate.

"4o.) Haber obtenido la sanción del gobierno. El primero y segundo de debates de cualquier proyecto deberán verificarse en días distintos, salvo las excepciones que previamente haya señalado el reglamento.

Los proyectos de ley que no hayan sido acumulados en la forma que ordene el reglamento, no podrán discutirse ni votarse conjunta o simultáneamente (ley 27 de 1983).

Un proyecto de ley que hubiere sido negado en primer debate podrá ser considerado por la respectiva Cámara a solicitud de su autor; de un miembro de la comisión o del gobierno. Si la decisión de la comisión fuere improbada por mayoría absoluta de votos de la Cámara correspondiente, el proyecto pasará a otra comisión permanente para que decida sobre él en primer debate (art. 15 del acto legislativo número 1 de 1968).

Destaca el ciudadano demandante que el alcance de las disposiciones legales que norman el funcionamiento de las Cámaras ha sido establecido por la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia en relación con el juicio de inconstitucionalidad. La doctrina imperante en la Corporación sostiene que la violación de aquéllas implícala declaratoria de inexequibilidad del precepto examinado por cuanto es la misma Constitución la norma que defiere la determinación de los procedimientos concretos de tramitación de la ley a tales reglamentos, los cuales, de acuerdo con las expresiones de la Corte, "adquieren rango constitucional". (Cfr. Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 14 de agosto de 1979. Mag. P. C. Sáchica-Aponte, G.J. T. CCLX. No. 2401, 1979, p. 115).

Se trata, en síntesis, en el sentir del Actor, del desconocimiento de la Constitución por cuanto ella ha dispuesto en su artículo 81 que las leyes han de sufrir dos debates necesariamente. Agrega que "si en gracia de discusión se aceptará que la Ley 35 de 1990 autoriza para que en el trámitede un proyecto de ley se incluyan aspectos no aprobados en primer debate, sin que sea necesario que el proyecto regrese a la correspondiente Comisión Permanente, resultaría claro que esta norma sería contraria a la disposición constitucional pues estaña autorizando la aprobación de proyectos sin el total de debates que ordena el citado artículo 81. En consecuencia, en cumplimiento del mandato del artículo 215 de la misma Constitución Política, sería forzosa su inaplicación por la Corte Suprema de Justicia".

Los razonamientos anteriores son el apoyo que la demanda emplea para solicitar la inexequibilidad del parágrafo del artículo 43 de la Ley 14 de 1991.

C- La Competencia de la Corte.

El parágrafo acusado pertenece a la Ley 14 de 1991, por lo cual la Corte Suprema de Justicia, según el artículo 214 de la Constitución, es competente para conocer del control de inconstitucionalidad que ha promovido el ciudadano demandante. Esta atribución se mantiene, dentro de la vigencia de la Constitución ele 1991, de acuerdo con su transitorio artículo 24, y que la demanda fue presentada antes del 1 de junio de 1991.

Es de advertir que dentro del trámite procesal se decretaron como pruebas los documentos que acompañan a la demanda y se pidió a las Secretarias de las Cámaras Legislativas, el envío del "expediente completo en el que se hace constar el trámite que se dio desde su iniciación hasta la expedición de la Ley 14 de 1991..." en el cual debían obrar las Actas respectivas, en especial las Nos. 6 y 808 del 13 de diciembre de 1990 correspondientes a las Comisiones Permanentes y todos los demás documentos que conforman la actuación legislativa en este asunto. Las pruebas decretadas están en su totalidad en el expediente y serán estimadas en esta sentencia.

El Concepto del señor Procurador General de la Nación

El concepto fiscal se rindió dentro del término previsto por la ley. El Procurador solicita se declare la inexequibilidad del precepto acusado por estas razones.

A.- Es evidente, al apreciar la probanza que actúa en el expediente, que el proyecto propuesto por el Gobierno Nacional no consideraba la prohibición de presentar mensajes publicitarios en el servicio de televisión por suscripción o de abono. La propuesta apareció en el texto de la ponencia para el primer debate dirigida a las Comisiones Sextas de Cámara y Senado que sesionaron conjuntamente el 13 de diciembre debido a la urgencia planteada al Congreso por el Presidente de la República.

B.- En las Actas de la sesión conjunta aparece claramente que el parágrafo propuesto fue negado el 13 de diciembre de 1991 y con "tal supresión fue aprobado el proyecto de Ley 144 de 1990...según se lee en el folio 234 del expediente". Sin embargo, el texto ahora impugnado se incorporó en el segundo debate de la Cámara, gracias a la Proposición No. 170 que obra en el cuaderno de pruebas al folio 134 vto.

C- No consta en el expediente de la ley, que el parágrafo aprobado por la Cámara y el Senado en pleno hubiera sido enviado a las comisiones para que se debatiera y aprobara como exige la Constitución (Art. 81) y la Ley (36 de 1990, Art. 9o.), por lo cual, al admitir el criterio del Actor en el sentido de dar aplicación prioritaria a la regla constitucional de los dos debates imprescindibles, estima el Sr. Procurador que ha de despacharse favorablemente la súplica de la demanda y, en consecuencia, declararse la inexequibilidad del parágrafo acusado.

Las Consideraciones de la Corte

La Corporación decide de inmediato el asunto a ella sometido, advirtiendo que el proceso se ha cumplido en todas sus etapas, según la normatividad superior que gobierna el control de la constitucionalidad de las leyes.

El tema propio de este juicio se limita a definir si en la formación de la Ley 14 de 1991 se cumplieron todas y cada una de las etapas que la Constitución ha establecido para que en un proyecto se convierta en norma formal y orgánicamente válida dentro del orden jurídico colombiano.

Implica lo anterior el examen de los hechos constitutivos ele la referida formación de la ley, situaciones que aparecen probadas en el expediente y que, para los efectos del fallo, sintetiza esta Corporación, así:

1o.- El proyecto gubernamental.- El gobierno presentó a la consideración del Congreso un proyecto de ley que regula en forma integral la prestación del servicio de televisión y radiodifusión oficial, tema de actualidad indiscutible en las preocupaciones del Poder público debido a su notable influencia en la convivencia social y política de los colombianos. Varias leyes y disposiciones recientemente expedidas recuerdan esta insistente inquietud del Gobierno y del Congreso de la República. (Cfr. Cámara de Representantes. Anales del Congreso- Noviembre 8 de 1990. p. 4. Art. 41).

2.- La ponencia para primer debate en la comisión conjunta de Cámara y Senado.- Está demostrado que el proyecto entregado por el Ministro de Comunicaciones al Congreso, carecía del parágrafo que prohíbe la difusión de mensajes publicitarios y comerciales en el sistema de la televisión por suscripción o abono. Fue por iniciativa de los ponentes para el debate de las comisiones conjuntas que el tema se planteó a la consideración de éstas células legislativas. Pero es igualmente claro que en la sesión del 13 de diciembre tal restricción se negó expresamente. Así figura en las actas de las comisiones sextas de Cámara y Senado (No. 808 bis. Cámara de Representantes y No. 06, ambas del 13 de diciembre de 1990 del Senado de la República). (Cfr. Expediente 2299. Cuaderno de Pruebas del Senado. Anexo 2). En las palabras del Presidente de la Comisión conjunta se dice que el parágrafo subjudice fue "eliminado totalmente" del articulado que finalmente se aprobó. (Estas expresiones figuran tanto en las transcripciones de la grabación magnetofónica de los debates como en las actas finales). De ahí que el Actor tenga razón al explicar la causa de que en la publicación del Proyecto-para el segundo debate en la plenaria de la Cámara no figurará la norma del parágrafo aquí discutido.

3.- La obligación del primer debate.- La doctrina de la Corporación enseña que el trámite de los proyectos de ley debe obedecer a la orden constitucional del artículo 81, que exige dos debates en cada Cámara, ya la regla legislativa que gobierna la producción de la ley por el Congreso (Lev 36, Art. 9o.), cuando la Constitución misma remita a esa regla y disponga cumplirla para los efectos de la debida formación de los preceptos legales que ha de expedir el Congreso. En tal virtud las enmiendas que incluyan nuevas disposiciones, que no supresiones, en los debates de las Plenarias de la Cámara o del Senado, deberán retornar a la Comisión respectiva o a la conjunta reunión de las comisiones, como en el caso presente, para que sean debatidas y aprobadas debidamente, por cuanto la norma constitucional indica que ningún proyecto será convertido en ley si antes no pasa por los dos debates en comisiones y plenarias.

La Cámara mediante la ya mencionada proposición 170 (Folio 97 del expediente de la Cámara), introdujo la prohibición de los mensajes comerciales en el servicio de la televisión de que aquí se ha tratado. La norma había sido negada en el primer debate, así está probado en el texto publicado para la discusión de la Cámara (Cfr. Cámara de Representantes. Anales del Congreso) y en las respectivas Actas de la reunión conjunta. (6 y 808 de la Cámara y el Senado). Además, ya se dijo, de manera expresa dos representantes presentaron la proposición 170 para llevar el tema negado inicialmente, a la plenaria de la Cámara.

El reglamento que cualquier representante o senador proponga enmiendas a los proyectos de ley con el fin de suprimir regulaciones inconvenientes o improcedentes desde la óptica constitucional, o de introducir nuevas reglas por estimarlas pertinentes a los fines de la política que desea incorporarse a la futura normatividad. Pero tales reglas habrán de someterse al debate primero de la comisión respectiva o a la conjunta de ambas cámaras. Así ha debido obrarse en la formación de la Ley 14 de 1991, pues es patente que la Cámara decidió agregar al proyecto de iniciativa gubernamental, que le llegó a las Comisiones reunidas conjuntamente, una disposición ya negada en la sesión interparlamentaria. El Senado, por su parte, discutió y aprobó en segundo debate el proyecto con el texto que acogió la Cámara.

En este caso, si bien la modificación introducida en la Plenaria de la Cámara no necesita regresar a la comisión de ésta célula legislativa por cuanto el artículo 9o. de la Ley 36 de 1990 excusa ese trámite cuando "el proyecto adicionado en plenaria está en la Cámara de origen", era de exigente cumplimiento el debate en la respectiva comisión del Senado, a fin de tratar la enmienda que la Cámara aprobó al aceptar la Proposición 170 del 14 de diciembre de 1990. (Cfr. Folio 97. Expediente de la Cámara de Representantes. Cuaderno de Pruebas. Anexo 1). El primer debate y la aprobación pertinente del parágrafo demandado en la Comisión Sexta del Senado, no ocurrieron jamás en ese trámite legislativo de la hoy Ley 14 de 1991, situación que lo coloca en contradicción con las normas superiores que señalan el camino de la formación de la Ley.

En conclusión, aparece demostrado que el trámite de la Ley 14 de 1991, en lo atinente al parágrafo de su artículo 43, es contrario a la normatividad que gobierna la formación de las Leyes por lo cual habrá de declararse la inconstitucionalidad del parágrafo demandado.

Vale la pena advertir, finalmente, que el estudio sobre la formación de las leyes para los efectos del control de la constitucionalidad ha de adelantarse en relación con la norma constitucional vigente en el momento en que fue tramitada la ley sub-examine, es decir, la Carta Política de 1986 y sus reformas. El nuevo orden constitucional no purga esta clase de vicio de formación, como si ocurre con los contenidos de la ley cuando resulten compatibles con el ordenamiento fundamental de 1991. Pero es importante decir que la regla de los dos debates en comisión y en plenaria de la Cámaras se mantiene en la codificación constitucional de 1991, al persistir, entre nosotros, la estructura bicameral del Congreso.

Decisión

En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto del Sr. Procurador General de la Nación,

Resuelve

Es inexequible el parágrafo del artículo 43 de la Ley 14 de 1991, "por la cual se dictan normas sobre el servicio de televisión y de radiodifusión oficial".

Cópiese, Publíquese, Comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y Archívese el Expediente.

Pedro Augusto Escobar Trujillo, Rafael Baquero Herrera, Pablo Julio Cáceres Corrales, Jorge Carreño Luengas, Ricardo Calvete Rangel, Manuel Enrique Daza Alvarez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Gustavo Gómez Velásquez, Carlos E. Jaramillo Schloss, Ernesto Jiménez Díaz, Pedro Lafont Pianetta, Héctor Marín Naranjo, Rafael Méndez Arango, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero. Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Simón Rodríguez Rodríguez, Rafael Romero Sierra, Edgar Saavedra Rojas, Jaime Sanín Greiffenstein, Hugo Suescún Pujols, Juan. Manuel Torres Fresneda, Jorge Enrique Valencia Martínez, Ramón Zúñiga Valverde.

Blanca Trujillo de Sanjuán,

Secretaria.