Norma demandada: dictado por el Ejecutivo con base en el numeral 22 del artículo 120 de la Carta (artículo 63, literal i) del Acto legislativo número 1 de 1979)
COMPETENCIA DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
La Corte se declara inhibida para conocer de la demanda contra el Decreto 2510 de 1980.
Nº 11
Corte Suprema de Justicia Sala Constitucional
Bogotá. D. E., marzo 24 de 1981.
Magistrado ponente: doctor Servio Tulio Pinzón Duran.
Aprobada por Acta número 25 de marzo 24 de 1981.
REF.: Expediente número 833. Demandante Alvaro Romero Díaz. Normas demandadas: artículos 2º y 4º del Decreto 2510 de 1980.
El ciudadano Alvaro Romero Díaz, en ejercicio de la acción pública consagrada por los artículos 214 y 215 de la Constitución Nacional, solicita la declaración de inexequibilidad de los artículos 2º y 4º del Decreto 2510 de 1980, "dictado por el Ejecutivo con base en el numeral 22 del artículo 120 de la Carta (artículo 63, literal i) del Acto legislativo número 1 de 1979)".
Disposiciones acusadas
El siguiente es el texto de las disposiciones acusadas:
"Artículo 2º. A partir del 1º de enero de 1981 las negociaciones de venta de cartera por todo concepto, efectuadas por las corporaciones de ahorro y vivienda y por las compañías de financiamiento comercial, y contabilizadas de conformidad con las instrucciones impartidas por la Superintendencia Bancaria, constituirá una exigibilidad para efectos de la liquidación del encaje de las primeras y para establecer el monto de inversión obligatoria de las segundas. No obstante, el incremento que presenten los saldos de venta de cartera sobre las cifras registradas en los balances a 30 de agosto de 1980 de las entidades citadas, constituirán exigibilidades a partir del 1º de octubre para los efectos señalados en este artículo.
"………………………………………………………………………………………..
"Artículo 4º. Este Decreto rige a partir de la fecha de su expedición".
Concepto de violación
Considera el actor que se han violado los artículos 2º, 28, 55, 78, 85 y el numeral 22 del artículo 120 de la Constitución Nacional, por los siguientes motivos, que, en síntesis, son:
a) Para la expedición de las normas acusadas, se basó el Ejecutivo "en la facultad de ejercer la intervención necesaria en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de fondos provenientes del ahorro privado".
Sin embargo, rebasó esa'' potestad legislativa:' y cambió la naturaleza de las cosas, para derivar consecuencias contrarias a su esencia. Así, introdujo el absurdo "de volver pasivo un activo para poder exigir encaje sobre él". Cuando una corporación o un intermediario financiero vende su cartera o parte de ella, enajena un activo. Pollo tanto, no puede decirse que el vendedor tiene una exigibilidad a su cargo por el ingreso recibido, como consecuencia de esa venta.
En tal virtud, el Ejecutivo quebrantó los efectos de contratos legalmente celebrados, abrogándose funciones propias de la jurisdicción.
Aporta el libelista algunas argumentaciones en torno de la naturaleza jurídica de la venta de cartera, representada en documentos de deber, sean pagarés ordinarios o títulos-valores, regulados en su endoso y transferencia por el Código de Comercio. Agrega que, si la obligación es cambiaría, es aplicable lo dispuesto en el artículo 891 de este Código, y, si es de carácter civil, rige lo previsto en el artículo 1965 del Código Civil.
De este modo, el Decreto acusado violentó los principios básicos de la legislación colombiana y se opone a la Constitución Nacional.
b) "Es claro -dice el actor- que la ley puede fijar la fecha de su vigencia con anterioridad a los dos meses de su promulgación, pero es incuestionable que la ley no puede regir con anterioridad a su promulgación, sin romper el principio esencial del Estado de Derecho, pues se violaría el artículo 28 de la Carta y parecería que la obligación presidencial de promulgar la ley que emana de la propia Constitución desaparece en el caso de los decretos-leyes, como si el Presidente pudiera despojarse de la obligación constitucional (artículo 65 de la Carta) de promulgar la ley, so pretexto de ser legislador extraordinario".
Concepto de la Procuraduría
Anota el señor Procurador cómo en contra de lo afirmado por el actor, el Decreto 2510, de 1980, acusado, no es un Decreto-ley, "sino uno de los llamados decretos autónomos o también reglamentos constitucionales, pues directamente los expide el Presidente de la República por disposición expresa de la Carta Fundamental". Critica, por lo tanto, el giro en uso de sus atribuciones legales", que incluye su encabezamiento y agrega que, dada su naturaleza, podría cuestionarse la competencia de la Corte para conocer de la demanda. Estima, sin embargo, que, por tener fuerza de ley, corresponde su control constitucional a la Corte, y, para sustentarlo, se apoya en reciente providencia de esta Corporación, de fecha 2 de septiembre de 1980, proferida en relación con el Decreto 3266 de 1979.
Pasando al examen del artículo 2º del Decreto 2510 de 1980, recuerda que la Ley 32 de 1979 creó la Comisión Nacional de Valores, que tiene como objeto "estimular, organizar y regular el mercado público de valores", el cual, por su importancia en la economía, requiere de la intervención del Estado para su debido control. Por ello, la propia Carta estableció esa intervención en el literal "i" del artículo 63, en concordancia con los artículos 76-22 y 120-22.
"………………………………………………………………………………………..
"...Este asunto de Derecho Bancario -son palabras del Procurador- contemplado en el artículo segundo materia de acusación de inconstitucionalidad, fue abordado por el decreto demandado para combatir la especulación de las instituciones bancarias en los renglones de descuento y redescuento y evitar que sobre unos mismos títulos, sin que los bancos se desprendan de ellos, realicen operaciones comerciales y expidan los correspondientes certificados por tres, cinco, seis y más veces y así puedan fácilmente evadir los objetivos de control que persigue la disposición demandada. El artículo acusado impide que la venta de cartera, por el aspecto que me ocupa, sea simplemente nominal, y persigue, por consiguiente, que tales operaciones de venta, 'por todo concepto', como lo estatuye la norma, sean directas y reales, con endoso y entrega material de los títulos, y no simplemente simuladas o ideales, comoquiera que los bancos, en tales operaciones de venta de cartera, entrega (sic) solamente certificados sobre los títulos que recibe y éstos continúan en poder real del respectivo banco que negocia. De suerte que, en contra de lo que asevera reiteradamente el actor en su libelo, no es que con la medida en cuestión se convierta o trate de convertir un activo en pasivo, sino que el activo continúa teniendo idéntica catalogación. Tal es el meollo del asunto y por ende no puede seriamente concluirse que el artículo segundo materia de la acción de inexequibilidad contraríe disposición alguna de la Carta Constitucional".
Y, en cuanto al artículo 4º del mismo Decreto, concluye que también es exequible, en razón de que las leyes o decretos pueden comenzar a regir en fecha diferente a la de su publicación en el "Diario Oficial", según la excepción primera del artículo 53 del Código de Régimen Político y Municipal.
Consideraciones de la Corte
El literal "i" del artículo 63 del Acto legislativo número 1 de 1979 confirió al Presidente de la República, como atribución constitucional, por el término de dos años, mientras el Congreso dicta las normas generales a que se refiere el numeral 22 del artículo 76, la facultad de intervenir en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tienen por objeto el manejo o aprovechamiento del ahorro privado.
Esa facultad la ejerce por medio de decretos, que la doctrina y la jurisprudencia denominan "autónomos" o "reglamentos constitucionales", en cuanto a través de ellos cumple una función primaria, no subordinada, con arraigo directo en la Constitución, que es su fuente inmediata.
Sin embargo, no por razón de que esos decretos tengan tal carácter especial corresponde a la Corte ejercer su control constitucional. Vigorosa, controversia ha existido y poderosos argumentos se han aducido para sostener que ese control compete al Consejo de Estado.
Fue en 1910 cuando se dio un paso definitivo en relación con el control constitucional, Hasta entonces, la intervención judicial había sido muy reducida. La mayor conquista alcanzada había llegado en la reforma de 1886 hasta el control de los proyectos de ley objetados por el Gobierno, Las vicisitudes políticas que vivió el país a comienzos de este siglo hicieron indispensable un mayor control de los poderes del Ejecutivo y del Legislativo.
La reforma de 1945 puso fin a controversias que venían presentándose entre la Corte y el Consejo de Estado, en materia de competencia, sobre el control de constitucionalidad de algunos de los decretos dictados por el Gobierno. Y el Acto legislativo número 1 de 1968 dejó al control de la Corte las cinco clases de decretos que allí se mencionan de manera expresa. Esa enumeración se conservó en el Acto legislativo número 1 de 1979, con la única salvedad de que se excluyeron los decretos derivados de las atribuciones del ordinal 11 del artículo 76, y se incluyeron los expedidos con fundamento en el artículo 32.
Cualquiera que sea el criterio que se adopte en relación con la naturaleza jurídica de los decretos reglamentarios constitucionales o autónomos, ya sea para darles fuerza de ley o para negársela, o bien para asignarles carácter administrativo, según las distintas vertientes jurídicas de opinión, es lo cierto que los no comprendidos en la taxativa enumeración del artículo 214 de la Carta no están sometidos al control constitucional de la Corte. En otras palabras, la Corte carece de competencia, para examinarlos por la vía de la jurisdicción constitucional.
"En el Estado de Derecho" no puede existir poder político sin el debido control, ni autoridad sin funciones que delimiten su campo de acción y fijen su responsabilidad. Esa delimitación pone freno al arbitrio y a la arbitrariedad de las autoridades, en armonía con lo que disponen los artículos 20 y 63 de la Constitución. Ese marco, dentro del cual todo agente del Estado debe realizar la función legal o reglamentaria que le ha sido adscrita, determina la competencia, la cual no admite interpretación extensiva, no puede ser ampliada por analogía ni creada en virtud de jurisprudencia. Quiere esto decir que las normas reguladoras de la competencia son excluyentes de cualquiera otra situación no contenida en ellas.
"…Cuando la competencia, en fin, la instituye el Estatuto Superior -dijo la Corte en providencia de Sala. Plena de 17 de abril de 1975-, se habla de competencia constitucional, cuyos linderos son absolutamente irrebasables. De ahí se deduce la imposibilidad de competencias por extensión o por analogía. Y la exégesis del precepto 214-2ª de la Carta concreta la competencia de la Corte, en materia de decretos del Gobierno, a los que él señala expresamente, sin la letra del mismo, ni la filosofía política que lo inspiran permitan extenderla a cualquier otro de los que el artículo 216 ibídem atribuye a lo Contencioso-administrativo.
"2º La Constitución Nacional distingue entre leyes y decretos, y atribuye al Congreso la facultad de hacer aquéllas (artículo 76) reglamentando, además, la formación de las mismas (Título VII). Por su parte, los decretos tienen también origen y forma propios, y no son leyes en sentido orgánico y formal, ni cuando contienen reglas, de derecho objetivo. Cuando el Estatuto Fundamental, en consecuencia, faculta a la Corte para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes (regla 2ª, artículo 214), no se refiere a éstas en razón de su contenido material, sino en cuanto se hayan producido por el Congreso conforme con las reglas propias para su formación, esto es, concreta la competencia en razón del acto orgánico y formalmente considerado, y no en sentido material, que así mismo puede encontrarse en toda regla de derecho objetivo. Y cuando el constituyente quiso que el control jurisdiccional se ejerciese así mismo por la Corte respecto de algunos decretos, los singularizó, asignando el de todos los demás a lo Contencioso-administrativo. Con lo cual se trata de una distribución de competencias constitucionales, atribuidas a la Corte respecto de todas las leyes, en el sentido dicho, y de los decretos que expresamente fueron señalados; y a lo Contencioso respecto de decretos en general, salvo los que se indicaron, por cuanto aquéllos orgánica y formalmente no son leyes, aunque materialmente algunos tengan la fuerza de las mismas.
"La competencia, pues, de la Corte no está atribuida en virtud del carácter legislativo que le reconozca el acto, en razón de su contenido, esto es, de su condición de ley en sentido material, sino que lo fue, respecto de 'todas las leyes', en su concepción orgánica y formal. Por lo que los decretos, aun los que tengan fuerza de ley, no le están atribuidos, para el juicio de constitucionalidad, salvo los que el precepto 234 señale expresamente.
"3º En el razonamiento opuesto se agrega que a la Corte se le ha confiado la guarda de la integridad de la Constitución y que ésta faculta para decidir sobre la exequibilidad de todas las leves; por lo cual el decreto que sea ley en sentido material, queda bajo su comprensión. Este argumento, además de extender la competencia, contra la letra clara de los preceptos, desconoce la distinción presentada entre leyes y decretos, y olvida que el artículo 216 de la Carta también forma parte de la misma, la integra y obliga a esta corporación, por lo tanto, a velar por su cumplimiento. Que no puede ser otro que el de su claro tenor, su filosofía política y su registro institucional".
Y la Sala Constitucional, en auto de 23 de abril de 1980, aludiendo a los Reglamentos Constitucionales, expresó:
"...5ª El contenido intrínseco del Decreto enjuiciado es el de un reglamento expedido por el Presidente de la República con base en la atribución conferida en el hoy numeral 12 del artículo 120 de la Constitución Nacional. Porque aunque se le haya pretendido revestir de la forma de un decreto legislativo, en el fondo es un reglamento constitucional, derivado de aquella facultad, y cuyo fuero no corresponde a la Corte Suprema de Justicia (artículo 214 de la Constitución Nacional)".
Por lo tanto, no estando este caso dentro de los señalados en la enumeración taxativa del artículo 214 de la Constitución Nacional, a los cuales de manera exclusiva se contrae la competencia de la Corte, debe ésta declararse inhibida para proferir sentencia de mérito sobre la exequibilidad del Decreto acusado.
El artículo 71 del Acto legislativo número 1 de 1968 le confió a la Corte la guarda de la integridad de la Constitución respecto de los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales y de todas las leyes; y, en materia de decretos, de los dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de los ordinales 11 y 12 del artículo 76 y 80 de la Constitución y en los casos de los artículos 121 y 122 ibídem. El artículo 72 del mismo acto legislativo atribuyó a la jurisdicción Contencioso-administrativa el conocimiento de las acusaciones por inconstitucionalidad de los decretos del Gobierno, "cuando no sean de los expedidos en ejercicio de las facultades de que tratan los artículos 76, ordinales 11 y 12, 80,121 y 122 de la Constitución". O sea que este precepto vino a repetir la enumeración de los decretos que había hecho el artículo 71, denotando insistencia en que sólo a ellos se circunscribía el conocimiento de la Corte. En el Acto legislativo número 1 de 1979, la competencia de la Corte sobre control constitucional de los decretos continuó siendo la misma, con el sólo cambio de los provenientes del ordinal 11 del artículo 76 por los emanados del artículo 32.
Es argumento de más y de especial significación que la propuesta de una jurisdicción constitucional concentrada en una Corte Constitucional, insinuada en el proyecto de Acto legislativo número 4 y 144 de 1978 del Senado y de la Cámara de Representantes, respectivamente, no tuvo éxito, y que, en consecuencia, no prosperó la fórmula de dejarle a la Corte la decisión definitiva acerca de las demandas contra todos los decretos del Gobierno Nacional por ser violatorios de la Constitución.
Y una mirada retrospectiva al derogado ordinal 14 del artículo 120 de la Carta permite ver que, en vigencia de éste, los decretos de intervención derivados de él no tuvieron control de exequibilidad por la Corte (véase providencia de fecha 17 de abril de 1975). Observando, ahora, el numeral 22 del artículo 120 (artículo 33 del Acto legislativo número 1 de 1979), bien se advierte que la facultad contenida en aquél fue recogida por éste, aunque ya no como atribución constitucional propia sino desprendida de la ley, de acuerdo con el numeral 22 del artículo 76. Mientras tanto, durante dos años, le queda al Gobierno aquella facultad que le otorgaba el citado numeral 14 del artículo 120; y es obvio que los decretos originados en ella, no sujetos en aquél entonces a la jurisdicción constitucional de la Corte, tampoco lo son ahora del conocimiento de ésta, a falta de su inclusión en el artículo 214 de la Carta.
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia -Sala Constitucional-, oído el Procurador General de la Nación, se declara inhibida para conocer de la demanda de INEXEQUIBILIDAD del Decreto 2510 de 1980.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Jorge Vélez García
Presidente.