Norma demandada: Acción de inexequibilidad contra los artículos 3º y 4º, inciso primero y segundo de la Ley 61 de 1979. Créase el Fondo Nacional del Carbón.
IMPUESTO.
Resumen. La creación de obligación tributaria es función propia de la Rama Legislativa. Facultad reglamentaria y reglamentos internos. Creación del Fondo de Sistemas de Cuentas.
Exequible el artículo 3º y los incisos primero y segundo del artículo 4º de la Ley 61 de 1979.
Corte Suprema de Justicia Sala Plena
Sentencia número 103.
Referencia: Expediente número 1824.
Acción de inexequibilidad contra los artículos 3º y 4º, inciso primero y segundo de la Ley 61 de 1979. Créase el Fondo Nacional del Carbón.
Actor: doctor Hugo Palacios Mejía.
Magistrado ponente: doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobado por acta número 38.
Bogotá, D. E., septiembre veintinueve (29) de mil novecientos ochenta y ocho (1988).
I. ANTECEDENTES
Hugo Palacios Mejía, ciudadano colombiano, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución Política, presentó ante esta Corporación escrito de demanda contra el artículo 3º y contra los incisos primero y segundo del artículo 4º, todos de la Ley 61 de 1979 "por la cual se dictan normas sobre la industria del Carbón y se establece un impuesto".
Se admitió la demanda y se ordenó correr el traslado debido al despacho del señor Procurador General de la Nación para lo de su concepto fiscal. El Jefe del Ministerio Público manifestó en término impedimento para conceptuar en este asunto y éste le fue aceptado, razón por la cual el negocio pasó al Despacho del señor Viceprocurador General. Luego, ante el impedimento de este último funcionario, y por cuanto que la Cámara de Representantes no se encontraba reunida, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia pidió al señor Presidente de la República el nombramiento de un procurador ad hoc, de conformidad con lo prescrito por el numeral 11 del artículo 68 del Código de Régimen Político y Municipal, el que recayó en el doctor Enrique Low Murtra.
Una vez recibido en legal forma el concepto fiscal y cumplidos como se encuentran todos los trámites señalados por el Decreto número 432 de 1969 para este tipo de procedimientos de control de constitucionalidad de las leyes, procede la Corte Suprema de Justicia a proferir fallo de mérito en este asunto.
II. TEXTO DE LAS NORMAS ACUSADAS
El texto literal de lo acusado es el siguiente:
«LEY 61 DE 1979
(diciembre 21)
Por la cual se dictan normas sobre la industria de carbón y se establece un impuesto.
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
……….
Artículo 3º. Créase el Fondo Nacional del Carbón, como un sistema de manejo de cuentas, cuyo objeto será financiar proyectos y programas de exploración, explotación, beneficio, transporte, embarque y comercialización de carbón mineral.
Los recursos del Fondo estarán constituidos por:
a) El producido del impuesto establecido en la presente Ley, en las condiciones y cuantías señaladas en la misma;
b) Los ingresos que se liquiden como producto de las operaciones realizadas con los recursos del mismo Fondo;
c) Los aportes que reciba del Presupuesto Nacional, y
d) Los demás bienes que se le asignen a cualquier título.
Parágrafo. Carbocol tendrá a su cargo, con su propio personal, la administración y disposición de los recursos de dicho Fondo en la Forma y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.
Artículo 4º. A partir del 1º de enero de 1980, todas las personas que a cualquier título exploten carbón en el territorio nacional pagarán un impuesto igual al 5% del valor en boca de mina del mineral extraído, impuesto que será recaudado por el Fondo Nacional del Carbón.
Para los efectos previstos en el presente artículo, el Ministerio de Minas y Energía determinará para cada semestre el precio básico por tonelada de carbón, sobre el cual se liquidará en todo el país el citado impuesto.
……….»
III. LA DEMANDA
1. Normas que se estiman violadas.
En concepto del actor, las disposiciones acusadas resultan contrarias a lo prescrito por los artículos 43, 57, 76, numerales 4º, 9º, 10, 13 y 14; 120 numeral 3º; 135 y 207 de la Constitución Nacional.
2. Concepto de la violación señalada.
Sostiene el actor que las normas acusadas generan incertidumbre tributaria, desarticulan la organización de la administración pública y sustraen un recurso fiscal de los procesos ordinarios de control y manejo del gasto.
a) En su concepto, el artículo 43 de la Constitución Política consagra, al igual que lo hacen la mayoría de los textos constitucionales de los países occidentales, el principio de la legalidad en la creación de los tributos, que también está unido a la historia de aquéllos como una de las bases del "contrato social". Este principio reserva al legislador la competencia para señalar y definir los elementos esenciales que configuran el tributo en tanto traslado forzoso y sin contraprestación directa de una parte del patrimonio de una persona, al patrimonio público. Estos elementos son la denominación del impuesto, los sujetos gravados, la materia y la base imponibles, las tarifas, las deducciones, exenciones y descuentos, la forma de liquidación y de pago, los intereses y las sanciones.
El actor señala que lo acusado, en especial los incisos primero y segundo del artículo 4º, violan el artículo 43 de la Carta, porque son normas carentes de precisión y de certeza en lo que respecta a la cuantía del tributo, toda vez que la base gravable no está determinada por la misma ley, sino deferida al Ministerio de Minas y Energía que liquida "el valor en boca de mina del mineral extraído" sobre un precio básico por tonelada, fijándolo cada semestre y para todo el país.
En su opinión, no existe en el mundo económico un valor en boca de mina del mineral extraído por lo que se hace imposible la precisión de la base gravable ordenada por la Carta, puesto que el valor de los bienes económicamente relevantes surge del intercambio comercial de los mismos "...la expresión Valor en boca de mina' es impropia desde un punto de vista técnico; los bienes materiales no tienen valor intrínseco, el valor de un mineral surge de su intercambio, de su comercio; ese 'valor', es por lo tanto un fenómeno de mercado. El mineral en boca de mina tiene, si un 'costo' (para el productor), pero mientras no se venda no tiene 'valor' propiamente dicho. El 'valor' de un mineral en el mercado puede ser, y algunas veces es, inferior al costo del productor, aunque por su puesto, lo ideal desde el punto de vista del productor es que el 'valor' sea superior al 'costo'. Rara vez el 'valor' y el 'costo coinciden". Así las cosas, es el reglamento administrativo el que establece la base gravable y no la ley; además, por el aspecto económico de la relación costo-valor, el reglamento establece una renta presuntiva en desconocimiento de los artículos 43 y 76, numerales 13 y 14 de la Carta.
De otra parte, advierte que la competencia para fijar el precio básico o el valor en boca de mina del carbón entregada al Ministerio de Minas y Energía desconoce los artículos 120, numerales 3º y 57 de la Constitución ya que en este caso el reglamento no lo dicta el Gobierno sino sólo un Ministerio;
b) También, sostiene el actor que el sistema de manejo de cuentas que crea el artículo 3º de la Ley 61 de 1979 no está previsto ni autorizado por la Constitución. Afirma que "cuando la Constitución permite que entidades distintas de la Nación manejen recursos públicos, lo hace porque corresponde al Congreso 'expedir sus estatutos básico'. Es decir, se supone que al ejercer esa facultad el Congreso tomará las precauciones del caso para asegurar que tales recursos se utilicen en consonancia con sus prioridades y criterio. En cambio el artículo 30 que acusa, deja en manos del Gobierno Nacional, sin que el Congreso haya señalado estatutos básicos, la posibilidad de establecer la 'forma y condiciones' para administrar y disponer de los dineros que produzca el tributo del Fondo Nacional del Carbón... el artículo 3º de la Lev 61 de 1979 introduce en la estructura de la administración, o para regular el servicio público, sin que medie contrato, una figura completamente atípica, que desborda las facultades que el artículo 76 de la Constitución Política da al Congreso en las atribuciones 9 y 10";
c) Por último, el actor señala que el artículo 3º de la Ley 61 de 1979 es inconstitucional por desconocer lo dispuesto por los artículos 76, numerales 4º, 13 y 207 de la Carta, ya que sustrae del Congreso la facultad de fijar los planes de obras públicas y los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución, así como la de fijar gastos de la administración y la de elaborar el presupuesto con todos los gastos públicos.
IV. EL CONCEPTO FISCAL
El señor Procurador ad hoc doctor Enrique Low Murtra, nombrado por Decreto número 1458 del 19 de julio de 1988, rindió en término el concepto fiscal correspondiente en el que solicita a esta Corporación que declare que las normas acusadas son exequibles.
Sus razonamientos son los que siguen, en resumen:
1. No debe prosperar el primer cargo con el que funda el actor su demanda, que consiste en la posible violación del artículo 43 de la Constitución por falta de certeza en relación con la base gravable y por indebida delegación de la potestad tributaria, puesto que no puede afirmarse que no existe el valor del carbón en el lugar de producción. En su concepto, en todos los impuestos indirectos la base gravable es el valor de la mercancía que se somete al tributo y como aquél varía según muchas condiciones, la ley bien puede tomar como base para determinar al tributo, el precio de la mercancía en boca de mina. Este resulta del precio del bien en el mercado, descontado el transporte del mineral al lugar de su venta definitiva.
Señala además que "...la ley no da al Ministerio una facultad caprichosa y discrecional; no le entrega siquiera una facultad reglamentaria. Lo que el Ministerio realiza es apenas reconocer cual es el precio o si se quiere el valor del carbón en boca de mina. No puede el Ministerio fijar caprichosamente el valor del carbón en boca de mina. Su función es tan sólo la de reflejar en un acto administrativo el fenómeno que se dio en el mercado en busca de elementos de control y de administración de un impuesto cuyos elementos estructurales fija la propia ley". En este sentido sostiene que el legislador integró plenamente los elementos constitutivos de la obligación tributaria, los que incluyen en la forma señalada, la base gravable y por lo tanto no aparece violación alguna a los artículos 43 y 76, numerales 13 y 14 de la Carla
Tampoco encuentra violación alguna a los citados artículos de la Constitución, porque la ley no estableció una presunción ni trasladó una facultad del Congreso al Ejecutivo; "lo que establece la ley no es la facultad de fijar el precio del carbón en la boca de mina sino la facultad de reconocer mediante un acto administrativo el precio que efectivamente se dio en el mercado".
También sostiene que no aparece violación a los artículos 57 y 120, numeral 3º de la Constitución, puesto que la competencia asignada al Ministerio de Minas y Energía no es reglamentaria sino una simple función administrativa, dirigida a evitar que se rompa el principio de la generalidad de los tributos.
2. Sostiene el Procurador ad hoc que tampoco asiste razón al actor en el cargo que imputa a las normas acusadas, en cuanto que éstas crean una cuenta especial sin personería jurídica, por fuera del marco establecido por el artículo 76, numerales 9 y 10 de la Constitución, para el arreglo de la Administración Nacional.
En este sentido señala que la Constitución delegó en el Congreso la facultad de determinar, por medio de leyes, la estructura de la Administración Nacional permitiéndole establecer los organismos que la componen; dentro de ellos se encuentran las unidades administrativas especiales. Por lo tanto, en su opinión nada se opone a que dentro de esa estructura de la administración, la ley pueda establecer cuentas sin personería jurídica como la del Fondo Nacional del Carbón.
Agrega que "...el artículo 76, ordinal 10 dice que el legislador puede regular otros aspectos del servicio público, permitiendo la creación de instrumentos que precisamente por no tener personería jurídica, no tocan con la estructura de la administración y que son inmensamente útiles en el manejo de la cosa pública".
3. Por último, señala que la facultad del Congreso de fijar los gastos de la Administración, elaborar el presupuesto con todos los gastos y la de fijar los planes y programas de inversión no resulta desconocida por las normas acusadas ya que el propio texto de la Carta, en especial el numeral 10 del artículo 76, determina que la ley debe establecer los estatutos básicos de las empreas <sic> industriales y comerciales del Estado y es natural que uno de los elementos propios de esos estatutos son los recursos que deben alimentar la actividad de tales entidades. Concluye el señor Procurador ad hoc señalando que no encuentra contradicción alguna entre la norma acusada y las normas que se dicen violadas porque "... mientras éstas establecen la necesidad de sujetar el gasto público a planes y programas que aprueba el Congreso, aquélla establece que tales planes deben estar ligados con proyectos de exploración, explotación, beneficio, transporte, embarque y comercialización del carbón, cuya administración corresponde a Carbocol dentro de las líneas que se trazan por los mismos programas ciñéndose en ello a las instrucciones del Gobierno Nacional, quien también se encuentra sometido a los lineamientos que apruebe el Congreso".
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. La competencia.
La Corte Suprema de Justicia es competente para conocer de la demanda contra los artículos 3º y 4º, incisos primero y segundo de la Ley 61 de 1979, conforme a lo establecido en el numeral primero del artículo 214 de la Carta.
Segunda. Las normas acusadas.
El artículo 3º de la Ley 61 de 1979, acusado íntegramente por el actor, establece como "sistema de manejo de cuenta" la figura jurídica denominada Fondo Nacional del Carbón con el objeto de que éste participe en la financiación de las diversas etapas del proceso de aprovechamiento lucrativo del carbón mineral.
Determina además esta disposición el conjunto de recursos que constituyen e integran este sistema de manejo de cuentas, asignándole en especial el producido del impuesto creado en el artículo 4º de la misma Ley. Establece también el artículo 3º que el citado Fondo se integra con otros recursos como son los provenientes de las operaciones que realice, los aportes del presupuesto nacional y por todos los demás bienes que se le asignen a cualquier título. Encarga la ley en este punto, la administración y la disposición de los recuros <sic> del Fondo Nacional del Carbón a una empresa industrial y comercial del Estado -CARBOCOL-, y somete dicha actividad a la forma y condiciones que establezca el Gobierno Nacional.
Los incisos primero y segundo del artículo 4º, que también acusa el actor, crean el tributo que deben pagar todas las personas que exploten el carbón a cualquier título dentro del territorio nacional y asignan al Fondo Nacional del Carbón la función de su recaudo. Este tributo está constituido por el cinco por ciento (5%) del valor en boca de mina del mineral extraído, determinado como precio básico por tonelada para cada semestre por el Ministerio de Minas y Energía.
Se advierte que aun cuando las normas acusadas mantienen vínculos de conexidad y dependencia con otras de la misma Ley 61 de 1979, éstos no son de tal naturaleza que impidan a la Corte su pronunciamiento de mérito, puesto que de tiempo atrás, esta corporación ha definido el alcance restringidísimo de la proposición jurídica incompleta y en ese sentido habrá de pronunciarse la Corte.
Tercera. El examen de exequibilidad de los incisos 1º y 2º del artículo 4º
En primer término, por razones lógicas, procede la Corte a confrontar el texto de los incisos primero y segundo del artículo 4º de la Ley 61 de 1979 con la Constitución Nacional, en atención a que esta norma es la encargada de la creación del tributo y de señalar los elementos esenciales del impuesto, materia de los cargos formulados por el actor.
En este sentido, encuentra esta Corporación que lo acusado no desconoce ni desborda los preceptos de la Carta, en cuanto a lo que ésta previene en materia de la creación y definición de los tributos y que los cargos formulados a este respecto por el actor carecen de fundamento, para los efectos del examen de constitucionalidad que aquí hace la Corte.
Con larga tradición histórica, en la que se proyectan los principios políticos y filosóficos que han servido de marco al desarrollo de las democracias occidentales, se tiene en primer término que, dentro de todo estado de derecho, la competencia para la creación de obligaciones tributarias y de las demás cargas necesarias para el sostenimiento de los servicios públicos es función propia de la Rama Legislativa del Poder Público, que no pueda haber tributación sin representación significa que es la Nación entera, en nuestro caso, quien por medio de sus representantes elegidos popularmente, decida gravarse para conformar el prespuesto <sic> público, y lo hace de tal manera y no de otra, para asegurar a los asociados la necesaria certeza y legalidad de sus relaciones fiscales con el Estado, de las que depende la existencia de las libertades económicas fundamentales. Estas libertades y sus limitaciones deben ser producto del mismo "pacto social", que prevé para estos casos un proceso de decisiones en los órganos de representación popular.
Además, de conformidad con reiterada jurisprudencia de esta corporación, la potestad para decretar impuestos es característica esencial de la soberanía del Estado, sin que exista en la Carta norma alguna que limite esa facultad en cuanto a los sujetos destinatarios de la obligación tributaria o en cuanto a los bienes, rentas, hechos y operaciones gravables, puesto que en ninguna de las reglas de la Constitución existe prohibición de gravar cualesquiera clase de sujetos, bienes o ingresos, o garantía de exención respecto a alguno de ellos, salvo lo que previene en materia de bienes y rentas de los departamentos y municipios.
Esta jurisprudencia fue recogida, entre otros, en fallo de junio 17 de 1970, que concluye en la siguiente forma:
"Y en ninguna de esas reglas, normativas de la potestad impositiva del Estado, ni en otras de la Carta, existe implícita o expresa la prohibición de gravar cualesquiera clase de bienes o ingresos, o garantía de exención respecto a algunos de ellos o de cierto grupo de personas, salvo lo que pueda inferirse en cuanto a los bienes y rentas de los departamentos y municipios, conforme al artículo 183.
"………." (Sentencia de junio 17 de 1970, Magistrado ponente: doctor Hernán Toro Agudelo, G. J. número 2338, Tomo 137 bis, p. 241).
De otra parte, se tiene que, como expresión de aquella soberanía, con arreglo a la Carta, la facultad impositiva ha sido radicada en el Congreso aunque también se reconoce a las asambleas y concejos, pero especialmente condicionada a lo que dispongan en esa materia la propia Constitución y la ley, y que así mismo, puede ser ejercida por el Ejecutivo en desarrollo de una ley de facultades extraordinarias (artículo 76-12 C. N.).
En estas condiciones, se admite que el legislador puede decretar impuestos, asignarlos o cederlos en todo o en parte, afectados claro está a las finalidades públicas de los servicios que atiende en todas sus manifestaciones la Administración; empero se exige de él, en razón de la naturaleza de los vínculos obligacionales que establece el tributo, que dentro de aquellas competencias, lo haga en tal sentido que establezca cuando menos los elementos esenciales de aquél, con precisión y objetividad, sin que puedan quedar vacíos que autoricen acciones arbitrarias o discrecionales de la administración.
Así las cosas, lo exigido al legislador a efectos de asegurar a los destinatarios de la norma que establece el tributo, que éste sea cierto y determinado en razón de la tarifa del mismo, del objeto o del hecho o materia imponible y de los sujetos por él vinculados como elementos de la obligación legal de contenido tributario, aparece definido por el legislador en la norma que se examina.
En ésta, los sujetos pasivos de la obligación son todas las personas que explotan, a cualquier título, carbón en el territorio nacional; el sujeto activo es la Nación y la entidad encargada del recaudo es Carbocol, S. A., con destino al Fondo Nacional del Carbón, creado como sistema de manejo de cuentas de esta sociedad sometida al régimen de las empresas industriales y comerciales del Estado, y el objeto o hecho generador gravado es la explotación del carbón mineral a cualquier título en todo el territorio nacional, la tarifa imponible es del 5% sobre el valor en boca de mina del carbón, fijado este último cada semestre por el Ministerio de Minas y Energía.
Además, con la precisión y certeza exigida, señala la norma acusada la tarifa o el monto del gravamen, sin que quepa duda sobre cuánto es lo que deben pagar los sujetos a quienes se dirige la obligación legal de naturaleza tributaria en este caso. Empero, sobre este punto radica principalmente el actor su demanda, puesto que considera que la certeza y objetividad de la definición legal del tributo desaparecen por la ausencia de límites materiales ciertos y generales, en cuanto a la actividad gravada, ya que el bien sobre el que se ejerce ésta no puede tener valor alguno sin intercambio comercial.
No cabe duda tampoco, de que la actividad de explotación minera del carbón constituye uno de los factores más decisivos y determinantes del circuito económico de nuestro régimen productivo y social, y que bien puede el legislador, en atención a la relación financiero-patrimonial de este bien energético con los niveles de empleo, reservas, cambios y comercio exterior y desarrollo local y regional, autorizar al ejecutivo para ejercer la función administrativa de reconocer el valor en boca de mina del carbón, para asegurar la unidad de la producción de dicho bien, y la certeza administrativa en cuanto a la determinación del impuesto.
Pero además, sobre el tema de la relación costo-precio, valor, valor de uso y valor de cambio, planteado por el actor, cabe señalar que la propia ley precisa el objeto de la creación del Fondo y del tributo. Este, en nuestro régimen constitucional puede dirigirse no sólo a las actividades mercantiles o de intercambio lucrativo, sino a cualquier clase de actividad económicamente relevante, y en el caso del carbón la producción o si se quiere la mera explotación del carbón mineral, supone una actividad provechosa en términos patrimoniales, objeto del gravamen creado por la ley. No se trata tampoco de que el carbón en boca de una mina no pueda tener, un costo distinto del de otra, lo cierto es que naturalmente lo debe tener y el precio básico fijado por el Ministerio de Minas para cada semestre puede ser distinto al que efectivamente cubra el producto minero en su labor de explotación; empero, esto no puede paralizar la medida tributaria puesto que bien puede la administración reconocer, con carácter ponderado y técnico, el que se estime adecuado para todo el territorio nacional.
No puede afirmarse, como lo hace el actor y lo impugna el concepto fiscal, que no existe el valor del carbón en el lugar de producción. Así, en todos los impuestos indirectos, la base gravable es el valor de la mercancía que se somete al tributo como aquél varía según muchas condiciones, la ley bien puede tomar como base para determinar el tributo, el precio de la mercancía en boca de mina. Este valor, según el mismo concepto fiscal, resulta del precio del bien en el mercado, descontando el costo del transporte del mineral al lugar de su venta definitiva.
Además, los dos incisos del artículo 4º de la Ley 61 de 1979, no desconocen lo previsto por los artículos 43 y 76, numerales 13 y 14 de la Carta, ya que sin duda, sí existe un valor cierto y objetivo en boca de mina para el carbón como base gravable del impuesto creado; y porque el legislador no trasladó la facultad impositiva que le es propia como se tiene sentado, a una entidad administrativa, ya que la renta nacional en la forma de impuesto fue establecida por el Congreso en todos sus elementos esenciales, tal como se vio más arriba, y su existencia cierta no depende ni puede ser objeto de reglamentación por el Ministerio de Minas y Energía.
Tampoco se desconoce por la norma en cuestión, el artículo 120, numeral 3º en concordancia con el 57 de la Carta, ya que de lo que se trata aquí no es de la competencia reglamentaria de las leyes que le corresponde al Presidente, ni de las funciones que cumple y debe ejercer el Gobierno.
La función que cumple el Ministerio de Minas al señalar el valor en boca de mina del carbón, es una función administrativa asignada por la ley para dar cabal cumplimiento a su propio mandato general en un aspecto hacendístico e impositivo, que tiene en cuenta el proceso de explotación otorgado con aporte de un bien de propiedad del Estado.
Es el Estado el que echa mano de una de sus dependencias administrativas (el Ministerio de Minas y Energía) para asegurar la unidad y objetividad en la tarea de garantizar la determinación de la base tributaria, y que por su mandato también debe beneficiar, según las voces del artículo 6º de la misma ley, a las entidades territoriales donde se realiza la explotación de las minas. Aquí conviene transcribir lo dispuesto por los artículos 1º y 6º de la Ley 61 de 1979, en razón de su importancia y para mayor abundamiento en este tema,
"Artículo 1º. A partir de la vigencia de la presente ley la exploración y explotación de carbón mineral de propiedad de la Nación sólo podrá realizarse mediante el sistema de aporte otorgado por el Miniterio <sic> de Minas y Energía a empresas industriales y comerciales del Estado, del orden nacional, que tengan entre sus fines dicha actividad.
"Para efectos del inciso anterior, entiéndese por aporte el otorgamiento que hace el Estado a través del Ministerio de Minas y Energía, del derecho a explorar y explotar sus reservas carboníferas a las empresas industriales y comerciales del Estado del orden nacional. Las entidades titulares de aporte podrán llevar a cabo estas actividades directamente o mediante contratos celebrados con particulares.
"En el sistema de aporte las empresas oficiales beneficiarías no estarán sujetas a la limitación de áreas, ni a los términos de exploración, montaje y explotación a que están sometidos los sistemas de licencias, permisos y concesiones de que trata el Decreto número 1275 de 1970.
"Se exceptúan de lo dispuesto en este artículo:
"a) Las áreas de permisos, licencias o contratos de concesión otorgados con anterioridad a la vigencia de la presente Ley;
"b) Las áreas objeto de solicitudes o propuestas de personas que las hubieran estado explotando antes de la vigencia del Decreto 2533 de 1973 y que continúen explotándolas a la vigencia de la presente Ley.
"Parágrafo. Las áreas que por causa de cancelación, caducidad, renuncia o cualquier otra causa quedaren libres, se someterán al régimen previsto en este artículo.
"Artículo 2º……….".
"Artículo 6º. El producto del impuesto de que trata el artículo 4º de esta ley se distribuirá así: un sesenta por ciento (60%) ingresará al Fondo Nacional del Carbón y el cuarenta por ciento (40%) restante corresponderá por mitades a los departamentos y municipios en cuyo territorio se adelante la explotación. La inversión de este recurso será exclusivamente con los fines previstos en el artículo 6º del Decreto 1245 de 1974.
"Parágrafo. El Fondo Nacional del Carbón entregará a los municipios y departamentos el producto de este impuesto por trimestres vencidos".
Cumplen también las normas bajo examen, con el principio de la generalidad del tributo y de la certeza temporal del mismo, ya que éste se dirige a todas las personas que realicen el hecho imponible sin distingo alguno que genere discriminaciones subjetivas y porque la misma ley señaló con exactitud de fecha de operancia del tributo.
Cuarta. El artículo 3º de la Ley 61 de 1979.
Ahora bien, en lo que corresponde al artículo 3º que se acusa, la Corte distingue dos fenómenos jurídicos diversos contenidos en esta norma. Uno es el de la creación del 'Fondo Nacional del Carbón", como un sistema de manejo de cuentas, con unas finalidades especiales, conformado por un conjunto de recursos económicos específicamente determinados por la ley, dentro de la estructura básica de una entidad descentralizada y administrado por ésta, con su propio personal, y otro es el del sometimiento de su manejo por esta entidad a la forma y condiciones establecidas por el Gobierno Nacional.
Sobre el primer aspecto, estima esta Corporación que la creación del Fondo en los términos señalados por la ley se ajusta a lo dispuesto por la Carta en el artículo 76, numeral 10, cuando atribuye al Congreso "... expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales y comerciales del Estado y....".
En estas condiciones, la existencia de mecanismos especiales de administración de recursos como el Fondo Nacional del Carbón depende de la voluntad del legislador, ya que los "estatutos básicos" de las empresas industriales y comerciales del Estado a las que pertenecen son los encargados de manera inmediata, cuando los organiza totalmente, o mediata, cuando sólo autoriza su creación, de definir los objetivos, los recursos, su organización básica y las competencias administrativas y las finalidades industriales y comerciales que deben atender, y si es del caso define además, como ocurre en el asunto analizado, su transformación o reorganización también básica.
En el artículo 3º de la Ley 61 de 1979, el legislador dispuso la existencia de este mecanismo especial en una empresa industrial y comercial del Estado y lo incluyó dentro de su estructura administrativa y de personal, asignándole unos recursos especiales y fijándole unas finalidades administrativas y comerciales precisas, todo dentro de lo que comprende el estatuto básico de aquélla.
Además, estas dependencias administrativas internas no son extrañas a la estructura de la Administración Nacional como lo afirma el actor, puesto que desde 1968 por virtud del Decreto número 3130 que contiene el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional, el legislador previo su existencia.
Así, el artículo 2º de éste señala: "De los fondos. Los Fondos son un sistema de manejo de cuentas de parte de los bienes o recursos de un organismo, para el cumplimiento de los objetivos contemplados en el acto de su creación y cuya administración se hace en los términos en éste señalados...".
Es evidente que los recursos que integran el Fondo Nacional del Carbón son de diversa índole, empero todos son del organismo denominado Carbocol, incorporados a éste necesariamente en la ley anual de presupuesto, incluso el impuesto del 5%, creado por el artículo 4º de la Ley 61 de 1979, que ha sido transferido por la ley en una parte a Carbocol, para atender los precisos fines públicos de naturaleza económica del Fondo, definidos por el artículo que aquí se examina, y en partea los departamentos y municipios, en proporción también señalada por la ley y para los fines de desarrollo social previstos por el Decreto número 1245 de 1974.
No cabe duda tampoco de que la ley puede afectar los recursos fiscales de naturaleza tributaria, a un fin o destinación específicos y entregarlos a un organismo público para su administración o disposición, como ocurre con el porcentaje que del producido del impuesto creado corresponde a Carbocol para integrar el Fondo citado, y para financiar las diversas etapas del proceso productivo y comercializador del mineral.
De esta manera el producido del impuesto ingresa en cuenta separada al presupuesto de rentas y gastos de Carbocol S.A., que también está sometida, como entidad regida por las normas de las empresas industriales y comerciales del Estado, a las exigencias constitucionales y orgánicas de carácter presupuestal, toda vez que debe incorporarse a la ley anual correspondiente, en cuanto apropiación y gastos fiscales (artículos 206, 207, 208 y 210, C. N.).
El Fondo Nacional del Carbón es pues, un sistema de manejo de cuentas fiscales de origen principalmente tributario, asignado por la ley a Carbocol S.A., afectado a una finalidad específica, que se encuadra dentro del texto de la Carta, organizado con el fin de permitir el distingo técnico-contable necesario para atender gastos ordenados por la ley de creación del tributo e incorporados por la ley anual al presupuesto nacional. Por todo esto también resulta constitucional el artículo 3º que se analiza.
De otra parte, el que el parágrafo del artículo 3º de la Ley 61 de 1979 haya ordenado que la administración y disposición de los recursos del Fondo esté a cargo de Carbocol en la forma y condiciones que establezca el Gobierno Nacional, lo que "autoriza" no es otra cosa que las mismas facultades que la Constitución le permite al Ejecutivo ejercer en desarrollo del artículo 120, numerales 3º y 11.
En efecto, como la ley definió los objetivos y finalidades del Fondo, y determinó con exactitud qué actividades puede patrocinar financieramente, debe entenderse, y asilo hace la Corte, que el Gobierno Nacional puede señalar reglamentariamente la "forma y condiciones" de administración y disposición de los recursos asignados, para asegurar que éstos se recauden y administren, como lo debe hacer con todas las rentas y caudales públicos (artículo 120-11).
Además, el Gobierno Nacional también puede, a la luz de las citadas normas constitucionales, dictar las disposiciones reglamentarias que estime necesarias para asegurar que los recursos manejados en dicho Fondo por Carbocol, se inviertan y gasten en las finalidades previstas por la ley y sólo en las que la ley señale (artículo 120-11).
Aquí se repite la consideración según la cual los recursos que componen la cuenta denominada Fondo Nacional del Carbón también están sometidos, a efectos de la incorporación presupuestal, a su inclusión legal en el presupuesto anual de la entidad que los administra, sin que pueda escapar a lo dispuesto para dicho fin por los artículos 206,-207, 208 y 210 de la Carta.
Pero además, debe entenderse que el mismo artículo 120-11 de la Carta asigna al Ejecutivo la competencia administrativa para decretar la inversión de las rentas y caudales públicos con arreglo a las leyes, y éstas evidentemente son, en relación con el objeto o fin del gasto, y de forma principal, la Ley 61 de 1979 y la ley anual del presupuesto para cada vigencia.
Así las cosas, tanto Carbocol S. A., como el Gobierno Nacional, están sometidos en lo que corresponde para la administración y disposición de los recursos del Fondo, a lo ordenado por la ley. El Gobierno Nacional, al determinar la "forma y condiciones" de aquellas funciones, está además en capacidad, no sólo por lo señaldo <sic> en el parágrafo que se analiza, sino por la Constitución en el artículo 120, numerales 3º y 11, para reglamentar dichas actividades y para decretar la inversión de los recursos, con arreglo a la propia ley.
No encuentra la Corte que las normas acusadas infrinjan los textos constitucionales señalados por el actor ni otro alguno de la Carta, por lo que habrá de declarar que son exequibles.
DECISIÓN
En mérito de lo expusto <sic>, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de su Sala Constitucional y oído el concepto fiscal.
RESUELVE:
DECLARAR EXEQUIBLES el artículo 3º y los incisos primero y segundo del artículo 4º de la Ley 61 de 1979.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
José Alejandro Bonivento Fernández (Presidente), Hernán Guillermo Aldana Duque, Rafael Baquero Herrera, Guillermo Dávila Muñoz, Manuel Enrique Daza Alvarez, Jairo E. Duque Pérez, Guillermo Duque Ruiz, Eduardo García Sarmiento, Alvaro Tafur Galvis (conjuez), Gustavo Gómez Velásquez, Pedro Lafont Pianetta, Rodolfo Mantilla Jácome, Lisandro Martínez Zúñiga, Fabio Morón Díaz, Alberto Ospina Botero, Dídimo Páez Velandia, Jorge Iván Palacio Palacio, Jacobo Pérez Escobar, Rafael Romero Sierra, Jaime Sanín Greiffenstein, Ramón Zúñiga Valverde.
Alvaro Ortiz Monsalve
Secretario