Norma demandada: Norma acusada: artículo 44, letra d) parcialmente del Decreto 2017 de 1968. Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores.
INHIBICIÓN PARA DECIDIR DE FONDO, POR CARENCIA ACTUAL DE OBJETO. DECRETO ORGÁNICO DEL MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES.
Inhibida por carencia actual de objeto.
Corte Suprema de Justicia Sala Plena
Sentencia número 10.
Referencia: Proceso número 1258.
Norma acusada: artículo 44, letra d) parcialmente del Decreto 2017 de 1968. Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Demandante: Bernardo González Gómez.
Magistrado ponente: doctor Alfonso Patino Rosselli.
Aprobada por Acta número 5 de febrero 21 de 1985.
Bogotá, D. E., febrero veintiuno (21) de mil novecientos ochenta y cinco (1985).
I. LA DEMANDA
El ciudadano Bernardo González Gómez demandó ante la Corte, en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad, el fragmento que aparece subrayado en la transcripción que enseguida se hace del artículo 44, literal d) del Decreto Extraordinario 2017 de 1968, "Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores".
"Artículo 44. Son atribuciones de la Sección de Tratados y Asuntos Parlamentarios:
……….
"d) Preparar los proyectos de decretos sobre vigencia o terminación de los tratados públicos, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 7ª de 1944. No será necesario reproducir en tales decretos el texto íntegro del tratado, por haber sido ya publicado en el Diario Oficial, como parte de la ley aprobatoria o de la que autorizó la adhesión correspondiente".
El actor considera que el texto acusado infringe los numerales 1º y 12 del artículo 76, el numeral 8º del artículo 118 y el numeral 2° del artículo 120, preceptos todos de la Constitución Política.
La razón del quebrantamiento de tales normas es la extralimitación de las facultades conferidas por la Ley 62 de 1976, en que a juicio del demandante incurrió el Gobierno. "En parte alguna la Ley 62 de 1976 dio autorización al Presidente de la República para derogar, suprimir o siquiera modificar el régimen sobre vigencia en Colombia de los Tratados Internacionales y su publicación 'que es precisamente el Título de la Ley 7ª de 1944'".
Las leyes 7ª de 1944 y 62 de 1967 son del siguiente tenor:
«LEY 7ª DE 1944
(noviembre 30)
Sobre vigencia en Colombia de los Tratados Internacionales y su publicación.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. Los tratados, convenios, convenciones, acuerdos, arreglos u otros actos internacionales aprobados por el Congreso, de conformidad con los artículos 69 y 116 de la Constitución, no se considerarán vigentes como leyes internas, mientras no hayan sido perfeccionados, por el Gobierno en su carácter de tales, mediante el canje de ratificaciones o el depósito de los instrumentos de ratificación, u otra formalidad equivalente; a menos que la ley aprobatoria expresamente determine que sean tenidas por ley nacional las disposiciones de dicho tratado, convenio, convención, etc. En este último caso, la caducidad del Tratado como ley internacional para Colombia, no implicará la caducidad de sus disposiciones como ley nacional.
Lo anterior no obsta para que el Órgano Ejecutivo, cuando lo juzgue necesario y antes de que se cumplan las formalidades para su perfeccionamiento, ordene el cumplimiento de las disposiciones de un determinado tratado, convenio, etc., con el carácter de disposiciones ejecutivas.
Esta autorización solo se refiere a los tratados, convenios, convenciones o acuerdos, que obtengan, con posterioridad a la vigencia de esta Ley, la aprobación legislativa.
Artículo 2º. Tan pronto como sea perfeccionado el vínculo internacional que ligue a Colombia por medio de un tratado, convenio, convención, etc., el Órgano Ejecutivo dictará un decreto de promulgación, en el cual quedará insertado el texto del tratado o convenio en referencia, y en su caso, el texto de las reservas que el Gobierno quiera formular o mantener en el momento del depósito de ratificaciones.
Artículo 3º. A patir <sic> de la vigencia de la presente ley, fuera de su inserción en el Diario Oficial, cada decreto de promulgación de Tratados o Convenios, será publicado en un folleto aparte, y numerado en serie indefinida, según el orden de fechas en que se perfecciona para Colombia el vínculo internacional.
Artículo 4º. Cuando un Tratado, Convenio, Convención, etc., dejen de regir para Colombia por virtud de denuncia, caducidad o cualquiera otra causa, el Órgano Ejecutivo dictará un decreto en que se declare esta circunstancia, con determinación de la fecha en que el Tratado dejó de tener vigencia para el Estado colombiano.
Estos decretos serán publicados como suplemento de la serie de Tratados de que habla el artículo 3º, y en ellos se hará referencia al número de orden que les corresponda en dicha serie.
Artículo 5º. Esta Ley regirá desde su sanción.
Dada en Bogotá, a quince de noviembre de mil novecientos cuarenta y cuatro.
«LEY 62 DE 1967
(diciembre 26)
"Por la cual se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias en el ramo de las relaciones exteriores".
El Congreso de Colombia
DECRETA:
Artículo 1º. De conformidad con el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución Nacional, facúltase al Presidente de la República hasta el 20 de julio de 1968 para reorganizar el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Carrera Diplomática y Consular y el Instituto Colombiano de Estudios Internacionales, así como para establecer las condiciones y requisitos de ingreso al Ministerio y al servicio exterior de la República.
Artículo 2º. Con el fin de asegurar una mejor reorganización de todas las dependencias del Ministerio de Relaciones Exteriores y del servicio diplomático y consular, las facultades que otorga esta Ley deberán ejercerse por el Gobierno Nacional con precisión y sobriedad para determinar la planta de funcionarios, para suprimir, obrar y refundir cargos, señalar funciones, establecer el escalafón especial de los empleados y reglamentar todo lo referente a las condiciones de incorporación, ascenso y retiro de la Carrera Diplomática y Consular, así como para reformar la estructura y el régimen del Instituto Oficial de Estudios Internacionales.
Parágrafo. La reglamentación, convocación y calificación de los concursos relativos a la Carrera Diplomática y a la Consular se hará con intervención de la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.
Artículo 3º. Por otra parte facúltase al Gobierno Nacional para adquirir bienes inmuebles en el exterior, con el fin de destinarlos a residencias y oficinas de las Embajadas y Consulados de la República, así como también para proceder a dotarlos adecuadamente.
Artículo 4º. En las leyes de apropiaciones para las vigencias fiscales se incluirán las partidas que se estimen necesarias para dar cumplimiento a lo dispuesto en esta Ley. En caso de que así no se hiciere, el Gobierno queda facultado para abrir los créditos adicionales, y para hacer operaciones de crédito con entidades nacionales e internacionales, y efectuar los traslados presupuéstales que requieran para el mismo fin.
Parágrafo. Para atender los gastos que demande el cumplimiento del artículo 3º el Gobierno podrá celebrar las operaciones de crédito que sean necesarias, señalar las condiciones de plazo e interés respectivos y garantizar el servicio de amortización del capital e intereses con las sumas presupuéstales que se destinen al efecto, o con las partidas apropiadas para gastos de arrendamiento del servicio exterior de la República en el presupuesto del Ministerio de Relaciones Exteriores.
Artículo 5º. Esta Ley regirá desde su sanción.
Dada en Bogotá, D. E., a 12 de diciembre de 1967».
Resume así el demandante su pensamiento:
"La norma que se subraya es totalmente extraña a las facultades para 'reorganizar y señalar funciones' en relación con el Ministerio de Relaciones Exteriores, únicas que fueron otorgadas por la Ley 62 de 1967.
"El artículo 119 ordinal 8º de la Constitución ordena al Presidente de la República 'ejercer las facultades a que se refieren los artículos 76, ordinales 11 y 12; 80, 120 y 121, y dictar los decretos con la fuerza legislativa que ellos contemplan', es decir, dentro del marco de la ley de facultades porque la precisión de las mismas que se le exige al Legislador conlleva el correctivo límite en su ejercicio por parte del autorizado, vale decir, del Presidente de la República.
"No podía sin cometer abuso, el Presidente de la República, so pretexto de ejercer las facultades extraordinarias para reorganizar y señalar atribuciones a un órgano de la rama ejecutiva del poder, modificar, derogar, como lo hizo el Estatuto 'Sobre vigencia en Colombia de los tratados internacionales y su publicación' contenido en la Ley 7ª de 1944. Sólo el Legislador, bien directamente o indirectamente por medio de autorización expresa al Presidente de la República, podía hacerlo. Menos cuando, por razón de la importancia política, nacional e internacional de los tratados públicos, se ha establecido un reglamento específico, que garantiza la mayor divulgación posible de su contenido.
"Se presenta, entonces, una desviación de poder; obrando con competencia, el funcionario se aparta del fin previsto en la norma o del motivo origen de la misma competencia; es decir, cuando el acto no guarda armonía con el fin o la necesidad que se pretende colmar. Como en el fondo lo que existe es un ejercicio irregular del poder, la desviación afirmada es exceso de poder".
La Corte al respecto ha opinado:
"Si la Ley de Facultades Extraordinarias al Presidente de la República cumple los requisitos de temporalidad y precisión, pero el decreto que en ejercicio de esas facultades se expida, las rebasa, en realidad la norma presuntamente quebrantada sería el artículo 118 en su numeral 8º que señala como una de las atribuciones del presidente en relación con el Congreso, ejercer las facultades dictando los decretos a que haya lugar (sentencia de 7 de junio de 1972).
"Existen posteriores en igual sentido".
II. CONCEPTO DEL PROCURADOR
En primer término la vista fiscal indica que el artículo 44 del Decreto Extraordinario número 2017 de 1968 fue sustituido por el artículo 16 del Decreto Extraordinario 2472 de 1968, disposición de la cual el literal d) es del siguiente texto:
"Son atribuciones de la sección de tratados:
……….
"d) …No será necesario reproducir en tales decretos, el texto íntegro del tratado, si ya ha sido publicado en el 'Diario Oficial', como parte de la ley aprobatoria o de la que autorizó la adhesión correspondiente".
Las dos disposiciones son esencialmente idénticas y en su redacción difieren únicamente en que la del Decreto 2017 expresa "por haber sido ya publicado" y la del Decreto 2472 "si ya ha sido publicado".
"El nuevo texto -manifiesta el Procurador- de similar contenido al de la norma impugnada, privó de vigencia a la misma, encontrándonos así frente a la situación de una demanda de inconstitucionalidad de una norma derogada".
En seguida la vista fiscal resume las "distintas corrientes doctrinarias" que se han presentado en la Corte en procesos como éste. Reitera que la Procuraduría "es partidaria de la tesis según la cual por tener la Corte Suprema de justicia la misión de la guarda de la integridad de la Constitución, en todo tiempo, debe hacer siempre pronunciamiento de mérito aún en relación con normas no vigentes al momento del pronunciamiento, en razón de que la Constitución no distingue para estos efectos".
En apoyo de su posición transcribe extensos apartes de la sentencia de la Corte de 15 de noviembre de 1979 (expediente número 689, Magistrado ponente doctor Gonzalo Vargas Rubiano, G. J. Tomo CLX número 2401, página 251 y siguientes). En dicho fallo la Corte declaró que mientras estuvieron vigentes el artículo 5º del Decreto Legislativo número 250 de 1958 (Código de Justicia Penal Militar) y el Decreto 2782 de 1965 quebrantaron la Constitución y que el artículo 1º de la Ley 141 de 1961 es inexequible, en cuanto adoptó como norma legal permanente el artículo 5º del Decreto Legislativo número 250 de 1958.
En cuanto a la acusación en sí el Procurador concuerda con el actor en considerar que el Gobierno extralimitó las facultades extraordinarias al incluir en el Decreto 2017 el fragmento acusado. "En efecto: del texto de la ley de facultades citadas, puede comprobarse que no aparece expresamente precisada la facultad de modificar el régimen establecido por la Ley 7ª de 1944 'sobre vigencia en Colombia de los tratados internacionales y su publicación', que es la materia a que se contrae el literal d) del artículo 44 del Decreto 2017 de 1968, acusado".
Concluye solicitando a la Corte declarar que la expresión demandada fue inconstitucional mientras estuvo vigente.
III. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Primera. Tratándose de acusación de inconstitucionalidad a norma de un Decreto Extraordinario, la Corte es competente para conocer de ella.
Segunda. Como se puso de manifiesto en la vista fiscal, el fragmento acusado del artículo 44 del Decreto Extraordinario número 2017 de 1968, "Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores", fue subrogado por el artículo 16 del Decreto Extraordinario 2472 de 1968, "Por el cual se modifica el Decreto número 2017 del 17 de julio de 1968". Entre los dos textos existen únicamente mínimas diferencias de redacción.
Habiendo perdido vigencia la norma acusada, y no hallándose en los casos en que por excepción puede dictarse fallo de mérito, corresponde que, conforme al criterio que al respecto viene siguiendo, la corporación se abstenga de formular pronunciamiento de fondo.
Ante una norma que ya no forma parte del ordenamiento jurídico, carece de sentido que la Corte declare que ha debido ser removida de él o conservada en el mismo. Por ello, frente a demandas de normas que han sido sustituidas por otras -por ejemplo, últimamente en las sentencias números 105, 30, 26 y 25 de 1984 (procesos números 1190, 1126, 1122 y 1117) la corporación se ha declarado inhibida, por carencia actual de objeto, para dictar fallo de mérito. En igual forma procederá en este proceso.
IV. DECISIÓN
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
DECLÁRASE INHIBIDA, por carencia actual de objeto, para decidir de fondo sobre fragmento acusado del literal d) del artículo 44 del Decreto Extraordinario 2017 de 1968, "Orgánico del Ministerio de Relaciones Exteriores".
Cópiese, comuníquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Alfonso Reyes Echandía, Presidente; José Alejandro Bonivento Fernández, Luis Enrique Aldana Rozo, Fabio Calderón Botero, Nemesio Camacho Rodríguez, Manuel Enrique Daza A., con salvamento de voto; Dante L. Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, José Eduardo Gnecco Correa, con salvamento de voto; Héctor Gómez Uribe, Fanny González Franco, Gustavo Gómez Velásquez, salvamento de voto; Juan Hernández Sáenz, con salvamento de voto; Alvaro Luna Gómez, salvo el voto; Carlos Medellín, Ricardo Medina Moyano, Horacio Montoya Gil, Alberto Ospina Botero, Humberto Murcia Ballén, Alfonso Patino Rosselli, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Femando Uribe Restrepo, salvo el voto; Darío Velásquez Gaviria, con salvedad de voto.
Rafael Reyes Negrelli,
Secretario.
SALVAMENTO DE VOTO
Hemos dicho en numerosas ocasiones que la simple derogatoria del precepto acusado por inconstitucionalidad no excusa a la Corte de hacer un pronunciamiento de fondo, bajo el pretexto de inexistencia de objeto sobre el cual resolver o de la llamada "sustracción de materia".
Lo creemos por las siguientes razones:
1. Porque así como el constituyente no le confiere a la Corte la defensa de algunos textos de la Carta Política, dejando en el desamparo a los demás, sino que le atribuye la tutela integral de todos sus preceptos, tampoco exige el constituyente que para que la Corte pueda pronunciarse sobre la validez de una norma tachada de inconstitucionalidad esa norma se halle vigente al tiempo de tal pronunciamiento, pues al contrario prevé implícitamente que la guarda completa de la Carta debe ejercerse en todo momento y en todo lugar, cuando se presente o se haya presentado un desconocimiento de sus dictados por actos de rango inferior al constitucional;
2. Porque la simple derogatoria de una norma no hace desaparecer como por arte de encantamiento los efectos que ya haya producido. Y si ella es contraria a la Constitución Política, fatalmente perdurarán tales efectos si la Corte se abstiene de resolver sobre su ortodoxia, por estar derogada. Entonces, si es axioma jurídico que no puede haber derechos adquiridos cuando se contradigan dictados de la Carta, ¿cómo puede admitirse la permanencia de supuestos derechos que surjan de una ley inconstitucional, por haberse abolido ella
3. Porque la misma Corte Suprema, con fundamento en reflexiones semejantes a las anteriores, ha admitido que debe pronunciarse sobre la exequibilidad de preceptos sin vigencia cuando ellos hacen parte de decretos expedidos en ejercicio de las facultades concedidas por los artículos 121 y 122 de la Constitución. Pueden leerse sobre el tema los fallos pronunciados por la Sala Plena el 20 de octubre de 1977 y el 28 de febrero de 1983 (caso del Decreto Legislativo 3747 de 1982), entre otros:
4. Porque si tal dijo la Corte en cuanto al juzgamiento de reglas dictadas dentro del período de anormalidad institucional previstos por los mencionados artículos 121 y 122 de la Constitución, no puede existir argumento serio y valedero para que esa misma tesis no sea predicable en cuanto a preceptos expedidos dentro del régimen normal u ordinario de nuestras instituciones, consagrado por la Carta Política.
5. Porque solamente cuando la norma derogada no alcanzó a tener vigencia ni, por ende, a producir efectos, puede admitirse que la Corte carece de materia o de objeto sobre el cual pronunciarse, y así lo aceptamos nosotros.
6. Porque, de acuerdo con las argumentaciones anteriores, no puede sensatamente creerse que en estos casos la Corte ejerce un simple "magisterio moral", romántico, teórico e idealista, sin consecuencias prácticas en la vida jurídica, ya que, al contrario, cuando la Corporación decide sobre la exequibilidad de un texto derogado pero que rigió, cumple apenas de manera cabal el deber de preservar en todo tiempo y lugar la intangibilidad plena de la Carta Política, como confió el constituyente que lo hiciera cuando le encomendó, sin cortapisa alguna, tan sagrada y trascendental obligación.
Como en esta oportunidad la mayoría de la Sala decidió proferir sentencia inhibitoria y no de fondo, disentimos de ella por las razones que hemos expuesto.
Fecha ut supra.
Juan Hernández Sáenz, Nemesio Camacho Rodríguez, Manuel Enrique Daza A., José Eduardo Gnecco C., Gustavo Gómez Velásquez, Alvaro Luna Gómez, Fernando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.