Norma demandada: artículo 90 de la Constitución, remitió el proyecto de ley número 130 de 1973, Cámara, 165 de 1973, Senado, "por la cual la Nación se asocia al sesquicentenario de la ciudad de Tuluá como entidad Municipal", el cual fue objetado por el señor Presidente de la Republica, objeciones que fueron declaras sin fundamento por el Senado en sus sesiones del 3 de diciembre de 1975 y del 16 de noviembre de 1977, y por la Cámara en las del 3 y del 16 de septiembre de 1975.
OBJECIONES PRESIDENCIALES
Gasto público. El inciso 2o del artículo 79 de la Carta enumeran los aspectos de la privativa iniciativa del Ejecutivo; esta norma tiene carácter de excepción y, por tanto, es taxativa y de interpretación restrictiva.- Inexequible de los artículos 2o, 3o y 4º del proyecto de la ley número 130 de 1973 (Cámara) 165 de 1973 (Senado), "por la cual la Nación se asocia al sesquicentenario de la ciudad de Tuluá como entidad municipal".
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D.E, mayo 24 de 1978.
Magistrado ponente: doctor Luis Carlos Sáchica.
Aprobada por Acta número 18, mayo 24 de 1978.
En Oficio número 018, fechado el 20 de abril de 1978, el señor Primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes, de conformidad con el artículo 90 de la Constitución, remitió el proyecto de ley número 130 de 1973, Cámara, 165 de 1973, Senado, "por la cual la Nación se asocia al sesquicentenario de la ciudad de Tuluá como entidad Municipal", el cual fue objetado por el señor Presidente de la Republica, objeciones que fueron declaras sin fundamento por el Senado en sus sesiones del 3 de diciembre de 1975 y del 16 de noviembre de 1977, y por la Cámara en las del 3 y del 16 de septiembre de 1975.
Las disposiciones objetadas dicen así:
" ………………………………………………………………………
"Artículo segundo. Autorízase con este motivo al Gobierno Nacional para que invierta hasta la suma de veinte millones de pesos ($ 20.000.000) en la realización de obras de progreso colectivo y de beneficio social en la ciudad de Tuluá, terminación de la pavimentación de la carretera Tuluá-Riofrío-Trujillo, construcción del Palacio Nacional y otras también contempladas en leyes anteriores.
"Artículo tercero. El Gobierno Nacional adoptará todas las medidas necesarias con el fin de que la Corporación Autónoma Regional del Cauca, C.V.C., tome a su cargo el suministro de energía y luz eléctrica en el Distrito de Tuluá, a fin de que éste deje de ser monopolio de una empresa privada, o para que en subsidio lo pueda prestar el mismo municipio.
"Artículo cuarto. Para dar cumplimiento a la ley el Gobierno podrá adicionar y modificar los presupuestos de la Nación correspondiente a los años de 1974, 1975 y siguientes y/o también abrir los créditos, hacerlos contracréditos y efectuar los traslados presupuestales indispensables para su cumplimiento y contraer obligaciones a largo o corto plazo, lo mismo que respaldar las que con iguales fines adquieran el Municipio de Tuluá y/o la Gobernación del Valle del Cauca.
" ………………………………………………………………………
En providencia del 25 de abril del año en curso, de conformidad con el artículo 7o del Decreto 432 de 1969, se ordenaron las pruebas pertinentes.
El proyecto fue presentado en la Cámara de Representantes por uno de sus miembros, según publicación hecha en los "Anales del Congreso", número 83, del 11 de diciembre de 1973, página 1.124.
Las objeciones, formuladas en el Oficio número 0408 del 14 de enero de 1975, se fundan en que, "el proyecto de ley es fruto de iniciativa parlamentaria", por lo cual el Gobierno "se ve precisado a objetar sus artículos 2o, 3o y 4o, por considerarlos violatorios de la Constitución Nacional".
Tales objeciones fueron sustentadas así por los señores Presidente de la República y Ministro de Hacienda y Crédito Público;
"En efecto: los referidos artículos autorizan al Gobierno para invertir hasta la suma de veinte millones de pesos en la realización de obras de progreso colectivo y de beneficio social; le ordenan adoptar las medidas necesarias para que la Corporación Autónoma Regional del Cauca - CTC - tome a su cargo el suministro de energía y luz eléctrica en Tuluá y lo faculten para realizar las operaciones presupuéstales indispensables para el cumplimiento de las disposiciones del proyecto.
"Todos esos ordenamientos implican gastos públicos, cuya iniciativa compete exclusivamente al Gobierno, según el artículo 79 de la Constitución Nacional que establece:
" 'Las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho.
" 'Se exceptúan las leyes a que se refieren los ordinales 3o, 4o, 9o y 22 del artículo 76, y las leyes que decreten inversiones públicas o privadas, las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas; las que creen servicios a cargo de la Nación o los traspasen a ésta; las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales o comerciales, y las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales, todas las cuales solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno'.
"El Gobierno Nacional, desde luego, desea asociarse a la celebración del sesquicentenario de la ciudad de Tuluá, para lo cual, dentro de sus facultades constitucionales y legales y ciñéndose a los planes y programas de desarrollo económico y social, tomará las medidas apropiadas para dar realidad a los deseos del Congreso, los cuales comparte, conforme antes se expresó".
Para resolver estas objeciones, la Corte considera:
El artículo 214 de la Constitución le otorga competencia para decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido material como por fallas en el procedimiento de su formación, competencia aclarada por el artículo 11 del Decreto 432 de 1969, de este modo:
"Artículo 11. El Gobierno podrá objetar de inconstitucionalidad un proyecto de ley por infracción directa de normas sustanciales, procedimentales contenidas en la Constitución o de las leyes orgánicas, en cuanto al trámite a que está sometida la expedición de las leyes".
La oportunidad para que la Corte ejerza este control preventivo de constitucionalidad existe cuando las objeciones se refieren a vicios de inconstitucionalidad, según lo prescribe el artículo 90 de la Constitución. Para este efecto, es necesario que se haya dado cumplimiento a lo prescrito en el artículo 86 de tal estatuto, o sea, que el Presidente de la República no haya excedido los términos allí señalados para presentar objeciones.
En el presente caso, el proyecto consta de cinco artículos. De acuerdo con el artículo citado, el Presidente disponía de seis días para devolver el proyecto con objeciones o sancionarlo. El proyecto fue enviado para la sanción ejecutiva con Oficio número 100 del 11 de diciembre de 1974 y fue recibido en la Presidencia de la República el 8 de enero de 1975. De esto se deduce que las objeciones fueron formuladas oportunamente el 14 de enero siguiente.
Exige también el artículo 86 citado que, cuando las objeciones se formulen estando en receso las Cámaras, el proyecto deberá publicarse junto con aquéllas. Se dio cumplimiento a este requisito mediante la inserción de éstas en el Diario Oficial número 34234, edición del 14 de enero de 1975, página 2.
El artículo 88 de la Constitución establece que cuando los proyectos de ley no sean de los que se refieren a los ordinales 2o, 3o, 4o y 5o del artículo 76, el rechazo de las objeciones en el Congreso deberá ser aprobado por la mitad más uno de los miembros de una y otra Cámara.
En el caso que se estudia, en el expediente aparece (folio 77) que, la Comisión Segunda Constitucional Permanente del Senado declaró por unanimidad infundadas estas objeciones, en la sesión del 3 de diciembre de 1975, según certificado de la Secretaría de dicha corporación, y un ejemplar autenticado de los Anales del Congreso, número 89, correspondiente al 17 de noviembre de 1977, en el que se publica el acta de la sesión del Senado del día anterior, en Usual, página 1.225, consta el rechazo de las mismas objeciones aprobado con 57 votos. A su vez (folio 67), el Secretario de la Comisión Segunda Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes, certifica que en su sesión del 3 de septiembre de 1975, declaró infundadas las objeciones por unanimidad, y en la sesión plenaria del 16 de septiembre del mismo año, se registra(folio 58) una votación de 123 votos, en el mismo sentido del rechazo.
Las objeciones de que se trata se refieren a la iniciativa del proyecto la cual, a juicio del Gobierno, le estaba reservada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 79, inciso segundo, de la Constitución en cuanto significa ordenamiento del gasto público, pues aquel decreta la inversión de veinte millones de pesos en obras públicas de progreso colectivo y beneficio social y el traspaso del servicio de energía y luz eléctrica de Tuluá a la Corporación Autónoma Regional del Cauca, y autora las correspondientes operaciones presupuestales.
Verificado el aspecto formal, la cuestión que se plantea es la referente a la iniciativa del provecto de ley que se estudia. "En principio la iniciativa legislativa ha sido entregada en forma compartida al Congreso y al Gobierno por el artículo 79 de la Constitución. En lo atinente al gasto público, la reforma constitucional de 1968 restringió la iniciativa del primero, reservando sus principales aspectos, que son los enumerados en el2o inciso del citado artículo, a la privativa iniciativa del Ejecutivo, con la preocupación de racionalizar la aplicación, de los recursos presupuestales. Dicha disposición tiene carácter de excepción y, por tanto, es taxativa y de interpretación restrictiva.
Por esto, confirmando la regla de compartida entre Legislativo y Ejecutivo, el 3ser inciso del mismo artículo 79 aclara que en lo que se refiere al numeral 20 del artículo 76 "tendrán libre iniciativa los miembros del Congreso".
El Gobierno, para sostener sus objeciones entiende que el proyecto de ley de que tarta ordena una inversión y un traspaso del servicio de energía y luz eléctrica, por lo cual su iniciativa solo podía ser gubernamental, si se atiende a las claras expresiones del artículo 79, cuando las reservas para las leyes "que decreten inversiones públicas'' y las que traspasen servicios a cargo de la Nación.
La Corte dijo, para fijar el concepto de "inversiones públicas" (fallo del 23 de enero de 1975) que éstas son: "erogaciones susceptibles de causar réditos o de ser en algún modo económicamente productivas o que toman cuerpo en bienes de utilización perdurable, llamadas también, 'de capital', por oposición a las de funcionamiento', que se hallan destinadas por lo común a extinguirse con su empleo; denominaciones éstas que, según el uso general, deben tenerse en cuenta para interpretar el alcance de las 'inversiones públicas' de que tabla el inciso 2o del artículo 79. Por esto se afirma con acierto que la restricción sobre iniciativa parlamentaria de proyectos de ley que originen gastos solo hace referencia a los de inversión. Lo que obviamente no incluye los de funcionamiento sino en las hipótesis previstas de manera señalada por la Constitución".
El proyecto en estudio autoriza en su artículo 2o al Gobierno expresamente para "invertir" y, de acuerdo con la doctrina transcrita las destinaciones hechas en el artículo 2o del proyecto objetado, y las obras puestas como indicación, constituyen típicas inversiones públicas y en consecuencia, ese gasto no tiene el carácter de auxilio, de simple estimule o aporte para el fomento de actividades merecedoras del apoyo oficial, que es el campo propio de aplicación del numeral 20 del artículo 76. Igual consideración ha de hacerse para el traspaso del servicio de energía eléctrica ordenado en el artículo 3o del proyecto.
Adicionalmente, debe observarse que:
a) El ordinal 20 del artículo 76 condiciona la concesión de auxilios a una ''estricta sujeción a los planes y programas correspondientes, de los cuales no se hace mención alguna en el proyecto,
b) No hay en el proyecto determinación exacta de las obras en que se hará efectivamente la inversión, salvo las obras puestas como ilustra hay cuantificación de las inversiones, salvo las obras puestas como ilustración;
c) No hay cuantificación de las inversiones, pues excepción hecha de los veinte millones de pesos ($ 20.000.000) determinados en el artículo 2º, no se limita el costo de lo ordenado en el artículo 3º, y
d) Se autorizan en el artículo 4o operaciones presupuéstales y otras de orden fiscal sin referirlas a su regulación constitucional y a la establecida en la ley Orgánica del Presupuesto, limitantes sin cuyo cumplimiento resultarían inconstitucionales.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional, en ejercicio de la competencia que le atribuyen los artículos 214 y 90 de la Constitución,
Decide:
Son EXEQUIBLES los artículos 2o, 3o y 4o del proyecto de ley número 130 de 1973 (Cámara) 1965 de 1973 (Senado) "por la cual la Nación se asocia al sesquicentenario de la ciudad de Tuluá como entidad municipal".
Cópiese, publíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Sarmiento Buitrago, Presidente;
Jerónimo Argáez Castello,
Jesús Bernal Pinzón,
Fabio Calderón Botero,
Hernando Rojas Otálora,
Germán Giraldo Zuluaga,
Guillermo González Charry,
José Eduardo Gnecco C.,
José María Esguerra Samper,
Héctor Gómez Uribe,
Gustavo Gómez Velásquez,
Juan Manuel Gutiérrez L.,
Juan Hernández Sáenz,
Alvaro Luna Gómez,
Humberto Murcia Ballén,
Alberto Ospina Botero,
Dante Fiorillo Porras,
Luis Enrique Romero Soto.
Fernando Uribe Restrepo,
Luis Carlos Sáchica,
Pedro Elías Serrano Abadía,
Hernando Tapias Rocha,
Ricardo Uribe Holguín,
José María Velasco Guerrero.
Carlos Guillermo Rojas V.
Secretario.
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Salvamento de voto.
Con todo respeto expresamos:
En las objeciones presidenciales al proyecto de ley que se somete ahora a la definición constitucional de la Corte, deben tomarse en cuenta las consideraciones siguientes:
1a. Ha sido jurisprudencia de la Corle, sentada principalmente en los fallos de 23 de enero de 1975, 3 de septiembre de 1976 y 17 de marzo de 1977, que los alcances del precepto 79-3 en concordancia con el inciso 4 del artículo 76 de la Carta Política, no cobijan los auxilios destinadosa obras dignas de estímulo y apoyo, en parte señaladas hoy por la Ley 11 de 1967. Respecto de estas leyes, cualquiera que sea su cuantía, como lo dice el inciso citado en primer término, "tendrán libre iniciativa los miembros del Congreso".
2a. Sobre la base anterior se tiene que el artículo 2o del proyecto objetado, destina la suma de $ 20.000.000 para adelantar o realizar en la ciudad de Tuluá una serie de obras de distinto orden y naturaleza, como expresión de la adhesión que el artículo 1o hace a ella con ocasión de cumplirse el sesquicentenario de su fundación. Estas obras, con excepción de la "construcción del Palacio Nacional", que por su naturaleza y destino es de la Nación y por ella debe ser construido ymantenido, son todas de carácter local y buscan una mejora en las condiciones sociales y culturales de la ciudad, a más de que se encuentran enumeradas en la también mencionada Ley 11 de 1967. Cierto es que son una "inversión", o la representan, si a ese vocablo se le da la acepción ordinaria y genérica de "gasto", o si se la estima por oposición a lo que en la ley de presupuesto se denomina "gasto de funcionamiento".
Pero si este riguroso criterio hubiera sido el que inspiró al reformador constitucional de 1968, ningún sentido tendría el haber dejado a salvo, por modo expreso, para la iniciativa parlamentaria, esta clase de obras. El criterio de "inversión", para los efectos de la iniciativa parlamentaria, lo consignó la Corte en el primero de los fallos mencionados atrás, y guarda consonancia con losdemás preceptos que sobre la materia se establecieron en la enmienda constitucional de 1968, sin afectar en nada la seriedad y organización que entonces se quiso dar al gasto público, y que si no se ha logrado es porque hasta hoy no ha funcionado el mecanismo de los planes y programas.
De consiguiente, las objeciones formuladas al artículo 2o de la ley con la excepción de lo referente al Palacio Nacional, carecen de fundamento.
3a. Por el artículo 3o se autoriza al Gobierno para llevar a cabo todas las medidas y realice las operaciones que estime necesarias, sin limitación de modos ni cuantías, con el objeto de que la C.V.C. "tome a su cargo el suministro de energía y luz eléctrica en el Distrito de Tuluá, a fin de que éste deje de ser monopolio de una empresa privada, o para que en subsidio lo pueda prestar el mismo municipio".
Tal autorización es enteramente extraña a la noción de "auxilio", contenido en el ordinal 20 del artículo 76. Y tiene, además, dos características notorias; supone, ésta sí, una verdadera inversión de dineros nacionales en obra productiva o reproductiva, puesto que se trata de adquirir una empresa; e impone al Tesoro Nacional una carga económica no cuantificada para aquella inversión, disposiciones ambas que sólo pueden tomarse por el Congreso a iniciativa del Gobierno, según las voces del 2o inciso del artículo 79 de la Constitución. De consiguiente, las objeciones formuladas a este artículo, son fundadas.
4a. El artículo 4o autoriza al Gobierno para llevar a cabo las operaciones presupuéstales y otros actos administrativos encaminados, dice, "al cumplimiento de esta ley". Como ya se ha visto que el proyecto, en lo objetado, tiene dos partes, la que decreta el auxilio por $ 20.000.000 contenido en el artículo 2o y la que dispone llevar adelante una negociación, en el artículo 3o, deberá tomarse respecto de él una decisión consecuente, esto es, que permita el cumplimiento de la ley en lo exequible e impida utilizarlo en lo que es contrario a la Constitución, ya que la disposición, en sí misma estimada es claramente constitucional, pues se arregla a lo dispuesto por el artículo 76-11 de la Carta.
Por lo anterior consideramos que la Corte ha debido pronunciarse así:
1o Es exequible el artículo 2o del proyecto de ley; salvo la autorización para construir el Palacio Nacional.
2o Es inexequible el artículo 3o del mismo proyecto.
3o Es exequible el artículo 4o del proyecto sólo en cuanto los actos que por él se autorizan se relacionen estricta y exclusivamente en relación con lo dispuesto en el artículo 2o.
Guillermo González Charry,
José Eduardo Gnecco C.,
Juan Manuel Gutiérrez L;
Alvaro Luna Gómez,
Pedro Elías Serrano Abadía,
Luis Enrique Homero Soto.