Norma demandada: declarar la inexequibilidad de los artículos 1º, 3º, 5º, 10, 11, 12, 14, 28, 32 de la Ley 66 de 1968
INTERVENCIÓN ESTATAL
La inspección y vigilancia de la Superintendencia Bancaria sobre las actividades de enajenación de inmuebles cuando se lleva a cabo dentro de planes y programas de urbanización o construcción de viviendas, es perfectamente legítima, pues no es lo mismo un contrato singular, por medio del cual una persona enajena un inmueble de su propiedad, y que en , últimas sólo afecta el interés personal de los contratantes, a una actividad comercial con fines más amplios y en el cual resultan comprometidos y pueden resultar afectados los intereses de muchas personas. En este caso hay de por medio un interés social que el Estado debe vigilar y puede someter a control, principalmente para defender los intereses de los presuntos propietarios o adquirentes de vivienda.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., 14 de abril de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
Aprobado según Acta número 13,14 de abril de 1977.
El ciudadano Alberto Vargas Pinzón, en ejercicio de la acción consagrada por el artículo 214 de la Constitución Nacional ha pedido que se declare la inexequibilidad de los artículos 1º, 3º, 5º, 10, 11, 12, 14, 28, 32 de la Ley 66 de 1968, cuyo texto es como sigue:
"LEY NUMERO 66 DE 1968
"(diciembre 26)
"por la cual se regulan las actividades de urbanización, construcción y crédito para la adquisición de vivienda y se determina su inspección y vigilancia.
"El Congreso de Colombia
"Decreta:
"Artículo 1º. El Gobierno Nacional, a través del Superintendente Bancario, ejercerá la inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles, dentro de planes o programas de urbanización o construcción de viviendas, cualquiera que sea el sistema adoptado: así como de las consistentes en el otorgamiento de crédito para la construcción de las mismas.
"Artículo 3º. Para desarrollar cualquiera de las actividades de que trata el artículo 2º, los interesados deberán inscribirse ante el Superintendente Bancario.
"………………………………………………………………………………………
"Parágrafo. Para el cumplimiento de las funciones que por la presente ley se le encomiendan, la Superintendencia Bancaria dividirá al país en no menos de seis (6) zonas, en cada una de las cuales instalará una oficina delegada ante la cual pueda surtirse los trámites legales correspondientes.
"Artículo 5º. Para anunciar o desarrollar los planes o programas a que esta Ley se refiere, el interesado deberá obtener, para cada uno de ellos, el permiso del Superintendente Bancario, previo el lleno de los siguientes requisitos:...
"5. Que se haya obtenido de la autoridad respectiva licencia, o celebrado contrato, para la ejecución de las obras de urbanismo o para la construcción de las viviendas, de conformidad con las disposiciones distritales o municipales de la localidad donde están ubicados los inmuebles, y se hayan otorgado las garantías que establezcan tales disposiciones.
"6. Que la oficina técnica correspondiente de la Superintendencia Bancaria haya conceptuado favorablemente sobre los sistemas de venta y crédito, los modelos de los contratos que se vayan a celebrar con la clientela, y los presupuestos financieros del respectivo plan.
"El Superintendente Bancario deberá otorgar el permiso correspondiente para un plan o programa dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a su presentación por parte del interesado. Si en este plazo la Superintendencia no ha negado la aprobación ni le ha hecho observaciones al proyecto, éste se considerará aprobado para los fines consiguientes.
"Parágrafo. La resolución en virtud de la cual se concede el permiso de. que trata este artículo deberá ser registrada en el Libro Primero de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos y Privados del Circuito donde se encuentre ubicado el inmueble a que se refiere el plan o programa, y en la matrícula correspondiente, y será protocolizado en una notaría del mismo Circuito.
"El Registrador de Instrumentos Públicos y Privados, al certificar la libertad del inmueble, advertirá la circunstancia de estar afecto o no a planes de urbanización o vivienda, según las disposiciones de esta Ley.
"Artículo 10. La obligación de ejecutar las obras de urbanismo y de dotar a los inmuebles que se enajenen o prometan enajenar de los servicios públicos exigidos por las autoridades distritales o municipales en los planes o programas a que se refiere la presente Ley, no podrá descargarse en los adquirentes o trasmitirse a terceros, salvo cuando se trate de contratos celebrados con otra persona dedicada a la misma actividad y ambos se hallen inscritos ante el Superintendente Bancario, en los términos del artículo 3° de esta Ley o cuando se trate de enajenar el terreno en bruto como un todo y no como parte de un plan de urbanización.
"Artículo 11. Incurren en prisión de dos (2) a seis (6) años quienes sin hallarse inscritos ante el Superintendente Bancario o cuya inscripción haya caducado, anuncien o desarrollen las actividades de que trata esta Ley, además de las sanciones que le corresponda por la comisión de otros delitos contemplados en el Código Penal.
"La sanción será de uno (1) a cuatro (4) años, cuando existiendo la correspondiente inscripción y hallándose ésta vigente, se desarrollen las actividades de que trata la presente Ley sin el permiso prescrito en el artículo 5º.
"Cuando se trate de personas jurídicas, incurrirán en las sanciones previstas en los incisos anteriores sus representantes legales y los miembros de la administración que hayan permitido o consentido la infracción.
"Cuando se presenten las circunstancias de los incisos anteriores, el Superintendente Bancario dará cuenta inmediata al Juez Penal del Circuito, quien conocerá de estas infracciones como Juez de Primera Instancia, y le remitirá los documentos e informaciones pertinentes para que, por sí mismo o mediante comisión o funcionario de instrucción, le dé curso al proceso.
"Artículo 12. El Superintendente Bancario puede tomar la inmediata posesión de los negocios, bienes y haberes de las personas jurídicas o naturales que se ocupen de las actividades, de que trata esta Ley, o disponer su liquidación:
"1. Cuando hayan suspendido el pago de las obligaciones.
"2. Cuando hayan rehusado la exigencia que se les haga en debida forma de someter sus cuentas y sus negocios a la inspección del Superintendente Bancario.
"3. Cuando persistan en descuidar o rehusar el cumplimiento de las órdenes debidamente expedidas por el Superintendente Bancario.
"4. Cuando persistan en violar alguna norma de sus estatutos o de la ley, en especial la relativa a la obligación de llevar la contabilidad de sus negocios.
"Artículo 14. En las providencias correspondientes el Superintendente Bancario dispondrá:
"1. El embargo y secuestro de los bienes de la persona jurídica o natural.
"2. La ocupación inmediata de sus libros de cuentas, papeles y demás documentos relacionados con sus negocios y los allanamientos que sean necesarios.
"Artículo 23. El Superintendente Bancario impondrá multas sucesivas de $ 2.000 a $ 50.000 moneda corriente, a favor del Tesoro Nacional a las personas o entidades que incumplan las órdenes o requerimientos que haya expedido en uso de las facultades de inspección y vigilancia que ejerce sobre ella en virtud de esta Ley, sin perjuicio de las sanciones específicamente consagradas en los artículos 11 y 13 de la misma.
"Artículo 32. Las entidades de que trata esta Ley pagarán contribuciones como honorarios a la Superintendencia Bancaria por su vigilancia, en la forma, y cuantía que ésta reglamente sin exceder los porcentajes de las que se fijan a los bancos para el mismo período".
La demanda señala como violados los artículos 30, 32, 76-11, 7, 37, 16, 17, 23-2, 34, 76-2, 77, 78-2 y 20 de la Constitución Nacional. Las razones de la violación, sintéticamente expresadas, consisten en que, a juicio del actor, las disposiciones legales transcritas constituyen un desconocimiento de la propiedad privada y de los derechos adquiridos, en cuanto somete a las personas y entidades dedicadas a las actividades de urbanización a una serie de requisitos y de actos de vigilancia que en la práctica hacen nula la efectividad de aquellos derechos; en que desconoce la libertad de que gozan las personas para negociar en inmuebles de su propiedad; en que mediante las trabas mencionadas se impide que la propiedad sea una función social; en que se permite dividir al país en zonas especiales para efectos de la vigilancia que debe ejercer la Superintendencia Bancaria, contra texto expreso de la Constitución; en que se impide, a las gentes de bajos ingresos la adquisición de un pedazo de tierra para construir su residencia; en que se dan al Gobierno unas facultades, presuntamente las del artículo 76-11, para vigilar y sancionar las actividades a que la Ley se refiere sin ninguna razón; en que se impide la celebración de contratos civiles para venta de inmuebles y el cumplimiento de las obligaciones que de ellos emanen; en que se irrumpe sin explicaciones ni anuncio previo en los dominios del Código Penal, y se establece prisión por deudas; y en que finalmente, la mayor parte de las disposiciones puestas en litigio "son de poder altamente cohercitivo (sic), perseguidoras, que instituyen, mandan y ordenan a las autoridades de la República que aprisionen, que tomen posesión de sus negocios, cíe sus bienes y haberes, a las personas que se ocupen de las actividades de anunciar o vender un bien inmueble como lo es un lote de terreno dentro del perímetro urbano...".
El Viceprocurador General de la Nación, quien por impedimento del titular debidamente aceptado, actuó en este negocio, opinó que ninguno de los artículos demandados es violatorio de la Constitución. Que habida cuenta de las necesidades sociales a que responde la Ley 66 de 1968, y que se encuentran resumidas en la exposición de motivos con que el Gobierno acompañó el respectivo proyecto de ley al Congreso, se justifica plenamente la función de vigilancia y control que se establece sobre las actividades de urbanización, construcción y crédito para adquirir vivienda. Que no se ve por parte alguna violación de derechos adquiridos ni atentado contra las libertades públicas y que el derecho de propiedad y su ejercicio "puede y debe ser regulado en tal forma que el interés privado no resulte imponiéndose sobre el interés público o social".
Consideraciones:
Conviene recordar, en primer término, que la Corte en sentencia de 12 de diciembre de 1974, en la cual se declararon exequibles los artículos 24 y 25 de la Ley a la cual pertenecen los artículos acusados, y por los cuales se extendió el control de la Superintendencia Bancaria a las personas naturales o jurídicas que con anterioridad a la expedición del estatuto hubieren efectuado actividades relacionadas con urbanización de terrenos, construcción de viviendas u otorgamiento de créditos para tales fines, expresó los siguientes criterios aplicables al caso presente:
"Se trata de una ley de policía administrativa, inspirada en la primacía del interés público o social, que la Constitución acoge y manda, y cuyas normas deben aplicarse con el respeto que el derecho ajeno demanda y hasta donde éste no menoscabe el derecho de otros o de la colectividad. Deber esencial del Estado es el de proteger a los gobernados en su vida, honra y bienes. Y las autoridades, término genérico, que actúan dentro de su estructura, están instituidas, conforme al artículo 16 de la Carta, para "asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares".
Sentado el principio anterior, se tiene que los artículos 1º, 3º y 5º de la Ley, disponen, en su orden, que el Gobierno Nacional ejercerá, .a través del Superintendente Bancario, la inspección y vigilancia de las actividades de enajenación de inmuebles cuando se llevan a cabo dentro de planes y programas de urbanización o construcción de viviendas, cualquiera sea el método adoptado, así como las de otorgamiento de crédito para la adquisición de lotes, viviendas, o construcción de éstas; que para adelantar tales actividades, los interesados deberán inscribirse en la Superintendencia, la cual, a su vez, podría dividir el país en varias zonas, en número no inferior a 6, para crear en ellas oficinas ante las cuales se surtan los trámites pertinentes; estos trámites (Art. 5º), son, esencialmente, la obtención de un permiso especial de la Superintendencia mediante la comprobación de una serie de requisitos que garanticen la eficacia técnica y la honestidad en el cumplimiento de las actividades urbanizadoras, constructoras y de crédito. Tratándose de planes masivos, como se desprende del texto legal, es decir, en el que van a comprometerse los intereses de muchas personas o familias, la función fiscalizadora y controladora del Estado se hace perfectamente legítima, pues no es lo mismo un contrato singular, por medio del cual una persona enajena un inmueble de su propiedad, y que en últimas sólo afecta el interés personal de los contratantes, a una actividad comercial con fines más amplios y en la cual resultan comprometidos y pueden resultar afectados los intereses de muchas personas. En este caso hay de por medio un interés social que el Estado debe vigilar y puede someter a control, principalmente para defender los intereses de los presuntos propietarios o adquirentes de vivienda. Por ello adquiere plena validez el concepto de la Corte ya transcrito, sobre la función interventora y policiva del Estado, y su obligación de cumplir deberes sociales que le son propios y de hacer que se cumplan los que tienen los particulares.
De otra parte, autorizar el funcionamiento de oficinas seccionales para realizar mejor el control, es un fenómeno de desconcentración de funciones que no atenta contra ningún precepto constitucional, ni quebranta derechos de ninguna persona o entidad.
La disposición del artículo 10 es consecuencia de las anteriores y similar en sus finalidades. En efecto, la obligación de cumplir en todo caso con las obras de urbanismo y dotación exigidas por las pertinentes disposiciones municipales y la prohibición de descargarse de ellas en los adquirentes o de transmitirlas a terceros, salvo cuando se trate de contratos con otra persona o entidad dedicada a la misma actividad y debidamente inscrita, solo implica el mantenimiento del principio conforme al cual, quien se compromete públicamente en dichas actividades, debe llevarlas honesta y cabalmente hasta el límite máximo del cumplimiento. No puede alegarse válidamente que esa exigencia quebrante derechos adquiridos, como si el incumplimiento de obligaciones lo fuera; ni conduce en modo alguno, como se sostiene en la demanda, a impedir la libre enajenación de bienes privados, a que se refiere el texto 37 de la Constitución. Por el contrario, el mandato legal tiende a facilitar esta enajenación, pero rodeándola de todas las garantías de cumplimiento para los adquirentes de inmuebles con el objeto de evitar que sean sometidos a sorpresas, a condiciones no previstas, a cargas económicas adicionales que no les corresponden, y en fin, a convertir esta actividad de muy delicadas proyecciones sociales, en un medio de explotación ilícita de quienes buscan legítimamente adquirir vivienda.
El artículo 11 erige en delito la actividad urbanizadora o constructora o crediticia clandestina, es decir, la que se lleva a cabo sin autorización oficial y sin el lleno de los requisitos establecidos por la ley. Esta es enteramente libre para proceder así, si estimó, como lo hizo, que en su tarea de proteger la propiedad y el derecho a obtener una vivienda, debía someter a rigurosas condiciones a quienes se dediquen a esa actividad. Comprometido como se encuentra el interés social en impedir que tal actividad comercial se pueda convertir en instrumento de explotación indebida y en evitar que los capitales o bienes de los presuntos adquirentes de viviendas corran el riesgo de ser lesionados o de perderse, la ley obliga a que ella sea pública y esté bajo control oficial; y resulta lógico que, para reforzar este mandato y asegurar sus fines, haya dispuesto que quien la realice con violación de tales principios, incurra en delito, sancionable con pena de prisión y de conocimiento del juez competente. Además, desde el punto de vista constitucional de la competencia para hacerlo, resulta claro que la disposición encuentra respaldo en el artículo 76 de la Carta, por ser ello tarea del Congreso.
Las medidas previstas en los artículos 12, 14 m y 28 de la ley, implican actos de control, vigilancia y sanción administrativa para las personas o entidades que, autorizadas debidamente para ocuparse de las actividades de que se viene hablando, incurran en incumplimiento de sus obligaciones, tal y como allí se describen. Vuelve a repetirse que la finalidad de la ley es proteger los intereses de las personas que, acogidas al sistema, pretenden realizar su derecho a tener una vivienda. Ello explica que la Superintendencia pueda, cuando, lo estime del caso, para cumplir esa finalidad, impartir órdenes, hacer requerimientos, verificar transgresiones, tomar las medidas de seguridad que los textos autorizan, imponer las sanciones administrativas que se establecen y dar cuenta a los jueces penales para el desarrollo de las acciones que sean pertinentes. No puede hablarse de que las entidades o personas dedicadas o que se dediquen a esta actividad de profundos alcances sociales, hayan adquirido el derecho de incumplir sus compromisos, o de no someterse a las medidas de control y vigilancia legales o a no ser sancionada debidamente si incurre en violación de la ley. Debe existir una regla de equilibrio entre quienes pretenden lucrarse de tal actividad y quienes de buena fe se acogen al sistema entregando a él sus intereses; y dicho equilibrio sólo se logra a través de la intervención del Estado para que ejerza de modo permanente y severo el control necesario con el objeto de que cada grupo social obtenga cabal y legítimamente lo suyo. La ilicitud no está protegida por el orden legal y si éste no se proyectara en defensa de los intereses legítimos, el Estado desantendería la obligación que le impone el artículo 16 de la Constitución.
El artículo 11 no consagra como lo pretende la demanda, prisión por deudas, contrariando el artículo 23 de la Carta. El hecho que la norma erige en delito y sanciona con pena de prisión, es el de realizar las actividades del artículo 1º sin autorización legal o cuando ésta ha expirado, es decir, la actividad clandestina o a espaldas de la ley. Es el enfrentamiento de persona o entidad particular con el Estado, con desconocimiento de sus mandatos legales. Por lo mismo no hay violación constitucional.
Respecto al artículo 32, tampoco es fundada la objeción de inexequibilidad. Se trata de imponer a las personas y entidades controladas a que la ley se refiere, una contribución, de igual naturaleza a la que rige hoy legalmente para las demás entidades sometidas al control de la Superintendencia, cuestión que fue resuelta por la Corte desde el año de 1925, en sentencia de 12 de diciembre, que corre publicada en el Tomo 32 de la Gaceta Judicial, páginas 170 y 171, y donde se exponen razones que no es el caso de rectificar.
No existe pues, quebranto de ninguno de los textos constitucionales señalados en la demanda, ni de otro alguno.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, DECLARA EXEQUIBLES los artículos 1º, 3º, 5º, 10, 11, 12, 14, 28 y 32 de la Ley 66 de 1968.
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Luis Enrique Homero Soto, Jerónimo Argáez Castello, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José Gabriel de la Vega, José María Esquerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Julio Salgado Vásquez, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Atiza
Secretario General.