Norma demandada: Control de constitucionalidad a los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto Legislativo 178 de 1966, por haber sido sustituidas sus disposiciones por el Decreto Ley 444 de mil novecientos sesenta y siete.
CAMBIOS INTERNACIONALES Y COMERCIO EXTERIOR
Inhibición de la Corte para decidir en el fondo sobre la exequibilidad de los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto Legislativo 178 de 1966, por haber sido sustituidas sus disposiciones por el Decreto Ley 444 de mil novecientos sesenta y siete.
El análisis que acaba de hacerse muestra que hay incompatibilidad entre los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 178, que han sido acusados, y los preceptos consagrados en el Decreto Ley 444 de 22 de marzo de 1967, acto posterior y que reglamenta la materia a que las anteriores disposiciones se referían. Teniendo en cuenta tales hechos es fuerza concluir que por prevalecer el Decreto 444 sobre el 178 y estar en pugna los mandatos de uno y otro, los del Decreto 178 quedaron insubsistentes por derogatoria. Conclusión que se impone por sí sola y que por lo demás prevé el mismo Decreto 444, cuyo artículo 267 dice: "Queda vigente el Decreto Legislativo 178 de 1966, en cuanto no sea contrario a las normas del presente estatuto".
Corte Suprema de Justicia - Sala Plena -
Bogotá, D. E., septiembre veintitrés de mil novecientos sesenta y nueve.
(Magistrado Ponente: Doctor José Gabriel de la Vega).
El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción que le reconoce el artículo 214 de la Constitución, y con arreglo a las normas pertinentes sobre presentación de esa clase de demandas, pide la declaratoria de inexequibilidad del artículo 1º de la Ley 48 de 1968, en la parte en que adoptó como legislación permanente los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto Legislativo 178 de 1966 (de enero 31), disposiciones que también considera inconstitucionales.
LOS TEXTOS ACUSADOS
"LEY 48 DE 1968
"(diciembre 16)
"Por la cual se adoptan como legislación permanente algunos decretos legislativos, se otorgan facultades al Presidente de la República y a las Asambleas, se introducen reformas al Código Sustantivo del Trabajo y se dictan otras disposiciones.
"EL CONGRESO DE COLOMBIA
"DECRETA:
"ARTÍCULO 1º. Adoptanse como legislación permanente los siguientes Decretos Legislativos dictados a partir del 21 de mayo de 1965:
"………………………………………..
"DECRETO NUMERO 178 DE 1966
(enero 31)
"………………………………………….
"ARTÍCULO 6º. Esta ley rige desde su sanción.
"Dada en Bogotá, D.E., a 11 de diciembre de 1968".
"DECRETO LEGISLATIVO NUMERO 178 DE 1966
(enero 31)
"por el cual se toman medidas para prevenir y sancionar las infracciones al régimen de cambios.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA DE COLOMBIA,
en uso de sus facultades legales, especialmente de las que le confiere el artículo 121 de la Constitución Nacional, y
"CONSIDERANDO:
"Que por Decretó número 1288 de 1965 se declaró turbado el orden público y en estado de sitio todo el territorio nacional.
"Que es necesario prevenir y sancionar las violaciones al régimen de cambios internacionales que afectan gravemente el orden público económico,
"DECRETA:
"………………………………………………………..
"ARTÍCULO 2º. Cuando la División de Estudios Especiales establezca que los precios declarados por el importador son superiores a los normales, el superintendente de Comercio Exterior mediante resolución motivada, limitará el reembolso con certificados de cambio al valor señalado por dicha División.
"ARTÍCULO 3º. Si se comprobare que los precios se han declarado fraudulentamente en exceso de los normales, además de lo señalado en el artículo anterior, se le impondrá al importador una multa a favor del Tesoro Nacional hasta por el monto del correspondiente registro de importación.
"ARTÍCULO 4º. Si se estableciere que los precios declarados por el importador son inferiores a los normales, se dará traslado de lo actuado a la jurisdicción penal aduanera para que a la llegada de las mercancías al país sean retenidas y se adelante la correspondiente investigación por el delito de contrabando a que pueda haber lugar"
CONCEPTOS DE VIOLACION
El actor señala como infringidos los artículos 26 y 28 de la Constitución, en cuanto tales textos prescriben que nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes en que previamente se haya prohibido el hecho que se impute y determinándose la pena correspondiente.
Anota el demandante que el requisito de la prohibición previa que dé carácter ilícito a un acto, exige que éste sea determinado con absoluta claridad, como una garantía constitucional. Y alega que tal no es el caso de los artículos acusados ya que prevén sanciones para los importadores que declaren ante las autoridades monetarias precios "superiores a los normales" o "en exceso de los normales" o "inferiores a los normales", sin explicar en ninguna de sus disposiciones qué debe entenderse por "precio normal", condición indispensable para conocer si una declaración o registro de importación es, irregular o ilícita, en esta última contingencia, sancionable de conformidad con el Decreto 178.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
El Procurador, por su lado, sostiene que aunque la clara determinación que exigen los artículos 26 y 28 de la Carta no se halla en las disposiciones acusadas, ella sí puede encontrarse si se consulta el Decreto Ley 3168 de 1964, por el cual se establece un arancel de aduanas y se dictan otras disposiciones, entre las cuales se consignan minuciosos métodos para calcular hipotéticamente cuales son los precios "normales" de las mercancías que se importen.
Para ayudar a la obtención de la claridad que se aduce, trascribe el Procurador las disposiciones que, en su sentir, son capaces de disipar la indeterminación que afeita los textos acusados, las cuales hacen parte del artículo 1º del Decreto Ley 3168 de 1964 (diciembre 21), y que en lo pertinente son del siguiente tenor:
"Las mercancías extranjeras que entren al territorio colombiano y las mercancías nacionales que se exporten, quedarán sometidas al pago de los derechos de aduana establecidos por el presente Arancel, de acuerdo con las prescripciones de la legislación aduanera del país.
"ARANCEL DE ADUANAS
"Disposiciones preliminares
"………………………………
"II Valor
"1. Los derecho de aduana de importación se calcularán, por las mercancías que adeuden ad valorem, sobre el valor imponible de las mercancías mismas.
El valor imponible de las mercancías es su 'precio normal' tal como se define en los apartes 2) a 5).
"2. El 'precio normal' es el que se estime puediera <sic> fijarse para las mercancías importadas, como resultado de una venta efectuada en condiciones de plena competencia entre un comprador y un vendedor independientes, en el momento en que las mercancías fueron adquiridas en el exterior.
El 'precio normal' de las mercancías importadas se determinará sobre las bases siguientes:
a) Se supone que las mercancías se entregan al comprador en el puerto o lugar de introducción en el territorio aduanero de la República;
b) Se supone que el vendedor satisface y comprende en el precio todos los gastos inherentes a la venta y a la entrega de las mercancías en el puerto o lugar de introducción en el territorio aduanero de la República;
c) Por el contrario se supone que el comprador satisface los derechos de aduana y los impuestos exigibles en el territorio aduanero colombiano que, por lo tanto, se excluyen del precio normal.
"3. Una venta efectuada en condiciones de libre competencia entre un comprador independiente, es una venta en la cual:
a) El pago del precio de la mercancía constituye la única prestación efectiva del comprador;
b) El precio convenido no está influido por relaciones comerciales, financiera o de otro género (mediante contrato o sin él), aparte de las originadas por la venta en sí misma, que liguen a comprador con vendedor recíprocamente o a personas físicas o jurídicas asociadas en negocios con alguna de las partes;
c) Ningún producto de la venta, utilización o cesión ulterior de la mercancía retorna, directa o indirectamente, al vendedor o a personas físicas o jurídicas asociadas con él.
Se considera que dos personas están asociadas en negocios cuando una de ellas posee un interés cualquiera en el comercio de la otra, o si ambas poseen un interés común en un comercio cualquiera o si una tercera persona posee un interés en el comercio de cada una de ellas, sean directos o indirectos estos intereses.
"4. Dentro de los límites en que el 'precio normal' dependa de la cantidad sobre la cual se establece la venta, este precio se determinará suponiendo que la venta comprende la cantidad de mercancías que debe evaluarse.
"5. Cuando las mercancías que deban evaluarse:
a) Hayan sido fabricadas según un procedimiento patentado o intervenga en las mismas un dibujo o un modelo registrado o un derecho de autor;
b) Estén protegidas por una marca de fabrica o de comercio extranjera o se importen para ser vendidas bajo tal marca, incluso después de haber sido sometidas a un trabajo complementario; el 'precio normal' se determinará teniendo en cuenta que este precio debe comprender el importe del derecho de utilización de la patente, dibujo o modelo registrado, del derecho de autor o de la marca de fábrica o de comercio relativos a dichas mercancías".
CONSIDERACIONES
La Corte considera:
El Decreto Legislativo 178 de 1966, cuyos artículos 2º, 3º y 4º han sido tachados de inexequibles, tiene por objeto, como reza su título, tomar "medidas para prevenir y sancionar las infracciones al régimen de cambios", propósito que se reitera en el segundo considerando del mismo acto, cuando dice que "es necesario prevenir y sancionar las violaciones al régimen de cambios internacionales".
Y el concepto del Ministerio Público, emitido en este negocio, describe las operaciones que contempla el Decreto 178 como "las llamadas en el lenguaje ordinario la sobrefacturación y subfacturación". "Por la primera -agrega- el importador pretende obtener del Estado divisas por un valor superior al real, lo cual, como es elemental suponerlo, afecta la disponibilidad de moneda extranjera. Por la segunda el importador declara un valor inferior al normal con el fin de pagar un impuesto de aduanas menor al que legalmente le correspondería".
Las mismas irregularidades las tiene en cuenta el artículo 69 del Decreto Ley 444 del 22 de marzo de 1967, en ciertos casos, "para comprobar que los precios consignados en el respectivo registro no envuelven transferencia ilegal de capitales al exterior", frase que se transcribe para indicar con palabras distintas de las empleadas en el Decreto 178 los mismos fenómenos a que éste se contrae.
El Decreto Ley 444 del 22 de marzo de 1967 como salta a la vista, es posterior al 178 de 1966 objeto de la acusación que se estudia; y versa sobre la misma materia: "régimen de cambios internacionales y de comercio exterior", con la sola diferencia de que el 178 apenas concierne parcialmente al conjunto de esa cuestión, mientras que el 444 expedido después como ya se ha dicho, la reglamenta de manera íntegra, o poco menos.
Al considerarse dos estatutos que contienen disposiciones acerca de igual asunto, como son el Decreto Extraordinario 178 de 1966 y el Decreto Ley 444 de 1967, importa averiguar, en primer término, en que medida el último modifica o substituye al primero.
Ambos enfocan la irregularidad consistente en declarar en el registro de cambios un precio superior o inferior al real de una importación determinada. En el primer caso se recurre a una sobrefacturación, a menudo con el objeto de hacer una transferencia ilegal de capitales al exterior. En el segundo, a una subfacturación, para burlar a veces el pago de derechos de aduana. Los decretos referidos imponen sanciones si se cayere en las anomalías mencionadas, de manera fraudulenta, y también otorgan competencia a entidades o funcionarios para imponer las respectivas sanciones, cuando a ello hubiere lugar, previo cumplimiento de trámites.
Líneas arriba se han puntualizado estos aspectos, al transcribirse las disposiciones acusadas del Decreto 178 y las que relaciona con ellas la Procuraduría de la Nación (Decreto Ley 3168 de diciembre 21 de 1964).
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Ahora conviene reproducir algunas prescripciones que contiene el Decreto Extraordinario 444 de 1967, sobre los mismos puntos, y establecer rápidas comparaciones.
En lo que hace a la contravención consistente en inexacta y consciente facturación de importaciones, el artículo 220 del Decreto 444 dice, en términos generales: "cualquier violación a las normas sobre control de oro y cambios, será sancionada con multas impuestas por el Prefecto de Control de Cambios a favor del Tesoro Nacional". Y, más concretamente, en el artículo 212: "La Superintendencia de Comercio Exterior estudiará sistemáticamente el movimiento de precios en el mercado internacional para mantener el control de la exacta facturación de las exportaciones e importaciones colombianas. Cuando en el ejercicio de esta función, la Superintendencia encontrare diferencias entre el precio declarado y el del mercado internacional, denunciará este hecho al Prefecto de Control de Cambios, para la investigación y sanción consiguientes". Como se ve, todos los textos persiguen el mismo fin. Pero mientras los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 178 toman como base de apreciación una diferencia entre el "precio normal" de los artículos que se , quiera importar y los declarados en el registro de cambio, el Decreto 444 radica la diferencia entre "el precio declarado y el del mercado internacional", dos conceptos diferentes, según se desprende de la comparación de las disposiciones que acaban de citarse con las prolijas suposiciones que consigna el Decreto 3168 de 1964, ya copiadas, sobre "precio normal", en el mercado interno. También contrastan las disposicones <sic> que se dejan confrontadas en lo tocante a sencillez.
En cuanto a competencia para imponer las sanciones e investigar los hechos, difieren asimismo los Decretos 178 y 444. En efecto, el primero de ellos adscribe tales funciones a la "Superintendencia de Comercio Exterior", y el segundo, como se ha visto, las atribuye al Prefecto de Control de Cambios, siendo de señalarse para mayor abundamiento, las siguientes disposiciones del mismo Decreto 444:
ARTÍCULO 218, inciso 3º. "En todo caso corresponde al Prefecto imponer las multas previstas en el artículo 220".
Y el literal d) del artículo, 21 enumera entre las funciones del mismo Prefecto, la de "imponer multas a los infractores de las disposiciones cuya vigilancia le corresponde".
En estos respectos hay, pues, contradicción entre los Decretos 178 y 444.
Para no alargar este cotejo, basta transcribir como una demostración más de las diferencias substanciales que, surgen de la lectura de los dos actos mencionados, los artículos 221 a 224 inclusive del Decreto 444, que rezan así:
"ARTÍCULO 221. La cuantía de las multas a que se refiere el artículo anterior será hasta del 200% del monto de la operación comprobada, y se graduará de acuerdo con las circunstancias dentro de las cuales fue cometida la infracción.
"La persona o entidad que con anterioridad hubiere incurrido en multa impuesta por la prefectura, será sancionada con el máximo valor de las mismas.
"Si la multa no fuere cubierta dentro de los cinco días siguientes a la notificación de la resolución que la impone, o si contra ella no se ejercita el recurso de reposición dentro del mismo término, o dentro de los cinco días siguientes a la que resuelve la reposición, se, convertirá en arresto a razón de un día por cada treinta pesos, pero el arresto no podrá exceder de dos años.
"ARTÍCULO 222. Las investigaciones por posible violación de las normas cuya vigilancia se confía a la prefectura se abrirán de oficio o por aviso o queja recibidos; terminada la investigación, sé correrá traslado al interesado mediante la entrega de copia del informativo, para que dentro de los cinco días siguientes formule sus descargos y solicite las pruebas que considere necesarias.
"Si las pruebas solicitadas fueren conducentes, se practicarán dentro del término que señale el Prefecto, el cual no podrá ser superior a treinta días, más el término de la distancia.
"La apreciación de las pruebas se hará de acuerdo con el valor que les asigna el Código de Procedimiento Penal.
"ARTÍCULO 223. Vencido el término para practicar pruebas, el Prefecto decidirá, mediante resolución motivada, que se notificará al infractor en la forma prevista por el Decreto 2733 de 1959.
"Contra la resolución solo procede el recurso de reposición; surtido el recurso, se entiende agotada la vía gubernativa y la resolución es acusable ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo en única instancia, si la cuantía de la multa es de treinta mil pesos o menos, o ante el Consejo de Estado si es superior.
"El Consejo de Estado o el Tribunal rechazarán toda demanda a la cual no se le acompañe el recibo de pago de la multa, si no se hubiere hecho su conversión en arresto; en caso de arresto, la demanda deberá acompañarse de la prueba de que se está cumpliendo.
"ARTÍCULO 224. Si durante la investigación no se hallare el presunto infractor, se le emplazará por edicto que permanecerá fijado por el término de diez días en la Secretaría. Transcurrido este plazo sin que concurra, se le nombrará curador ad-litem y con él se continuará el diligenciamiento hasta su terminación.
"Y en cuanto al hecho específico de subfacturación con el fin de burlar el pago de derechos de aduana o a la comisión de cualquier otro ilícito, el artículo 217, literal e) impone al Prefecto la obligación de "enviar copias de las diligencias que practique a los jueces penales cuando de lo actuado aparezca la posible comisión de un delito".
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El análisis que acaba de hacerse muestra que hay incompatibilidad entre los artículos 2º, 3º y 4º del Decreto 178, que han sido acusados, y los preceptos consagrados en el Decreto Ley 444 del 22 de marzo de 1967, acto posterior y que reglamenta la materia a que las anteriores disposiciones se referían. Teniendo en cuenta tales hechos es fuerza concluir que por prevalecer el Decreto 444 sobre el 178 y estar en pugna los mandatos de uno y otro, los del Decreto 178 quedaron insubsistentes por derogatoria. Conclusión que se impone por sí sola y que por lo demás prevé el mismo Decreto 444, cuyo artículo 267 dice: "Queda vigente el Decreto Legislativo 178 de 1966, en cuanto no sea contrario a las normas del presente estatuto".
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Antes se ha visto que el Decreto 178 consagraba una disposición especial -el artículo 2- con el objeto de prevenir errores de facturación en que se incurriera al hacerse un registro de cambio, sin ánimo fraudulento, indicando como precio de la mercancía que se tratara de importar un valor superior al "normal". En esta hipótesis, a tenor del artículo 2 del Decreto 178, la Superintendencia de Comercio Exterior, podía limitar "el reembolso con certificados de cambio al valor señalado por dicha División". Se trataba, pues, de una simple reducción, de un reajuste en el valor del registro de cambio, de la corrección de un error, cometido sin intención de dañar, a efectos de impedir una salida irregular de divisas, y no de una pena.
Como ese criterio de precios "normales", internos, nacionales tan complejo, ha sido substituido por el criterio opuesto de "precios del mercado internacional", es evidente, y así se ha indicado, que el artículo 2 del Decreto 178 quedó insubsistente.
Pero ello no quiere decir que cualquier error involuntario en que pudiera incurrir un importador al declarar, para efectos de un registro de cambios, un precio superior al del Mercado internacional, es decir, al valor en el extranjero de la mercancía que se trate de importar, no pudiere enmendarse administrativamente, sin necesidad de ocurrir al procedimiento de las sanciones previstas en el Decreto 444 para las maniobras fraudulentas de importación.
En efecto, la autoridad competente bien puede, bajo el régimen del Decreto 444 de 1967, cuando quiera que compruebe una sobrefacturación errónea, consistente en atribuir por equivocación a un bien que se desea introducir al país un valor superior "al del mercado internacional", esclarecer el asunto ya se trate de mercaderías incluidas en la lista libre de importaciones, ya de bienes comprendidos entre los de "licencia previa", pues la Junta de Importaciones de la Superintendencia de Comercio Exterior, podrá en todo caso solicitar la información necesaria para comprobar si los precios consignados en el respectivo registro no envuelven transferencia ilegal de capitales al exterior. Y de la misma manera, el conjunto de disposiciones constitutivas del Decreto 444 permiten a las autoridades respectivas, cuando se hallen en presencia de errores de sobrefacturación, cometidos sin ánimo doloso, hacer las correspondientes rectificaciones, ya que la función primordial de la Superintendencia de Comercio Exterior, en estas materias, no se reduce a imponer sanciones, a castigar, sino también a velar por la exacta declaración de los valores correspondientes a las importaciones y exportaciones, tal como lo establece el inciso primero del artículo 212 del Decreto 444, ya citado, a cuyo tenor "la Superintendencia de Comercio Exterior Estudiará sistemáticamente el movimiento de precios en el mercado internacional para mantener el control de la exacta facturación de las exportaciones e importaciones colombianas".
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Hay más: Si las autoridades cambiarías encargadas del control de las operaciones en qué consiste el comercio exterior, desearen verse investidas de competencias más específicas de las que tienen para corregir errores de facturación o prevenir otros yerros, el Gobierno bien puede confiarles las atribuciones correspondientes. En efecto, el Decreto 444 contiene normas generales sobare puntos también generales, por las cuales debe orientarse el Gobierno, sujetándose a ellas, "para regular el cambio internacional y el comercio exterior". El Decreto 444 es una ley-cuadro de las contempladas en el ordinal 22 del artículo 76 de la Constitución, mandato que permite al Presidente de la República, de conformidad con el ordinal 22 del artículo 120 de la Carta, "regular el cambio internacional y el comercio exterior" de conformidad con los preceptos generales contenidos en el Decreto 444 que hoy, se repite, constituye una ley-cuadro (artículo 76, ordinal 22 y 120, ordinal 22 de la Carta).
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Pero en las hipótesis estudiadas se llega a la conclusión, para todo efecto, de que el
Decreto 444 abolió al 178.
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Así las cosas, derogados como queda dicho, los artículos 2, 3 y 4 del Decreto 178 de 1966 desdeña fecha de expedición del 444 de 1967 (marzo 22 de 1967), la Ley 48 de 1968, vigente desde el 16 de diciembre de 1968 al adoptar como legislación permanente el referido Decreto 178 no pudo imprimirle vigencia sino en la medida en que no se encontraba derogado ya, esto es, en la parte que no se relaciona con los artículos 2,3 y 4. Estos, desde el punto en que fueron subsistuídos <sic>, sólo podrían recobrar su fuerza en la forma en que aparezcan reproducidos en nuevas leyes o decretos con fuerza legislativa. Y lo que ha sucedido es todo lo contrario. El Decreto 444, nuevo con relación al 178, no reproduce los artículos 2, 3 y 4 de éste, sino que los substituye y contraría, y, por ende, deroga.
La Corte, en consecuencia, debe aplicar en el asunto que se estudia el artículo, 30 del Decreto Orgánico 432 de 1969, cuyo tenor es el siguiente: "Cuando al proceder al fallo de constitucionalidad de una ley o decreto encontrare la Corte que la norma revisada o acusada perdió ya su vigencia, la decisión será inhibitoria, por sustracción de materia".
RESOLUCION
A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en pleno, previo estudio de la Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación y en ejercicio de la competencia que le atribuye el artículo 214 de la Constitución,
RESUELVE:
No es el caso de decidir en el fondo sobre la exequibilidad de los artículos 2, 3 y 4 del Decreto Legislativo 178 del 31 de enero de 1966, por haber sido substituidas dichas disposiciones por el Decreto Ley 444 del 22 de marzo de 1967.
Publíquese, cópiese, notifíquese, comuníquese a quien corresponda, insértese en la Gaceta Judicial y archívese.
J. Crótatas Londoño C., José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Samuel Barrientos Restrepo, Juan Benavides Patrón, Flavio Cabrera Dussán, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, Gustavo Fajardo Pinzón, Jorge Gaviria Salazar, César Gómez Estrada, Edmundo Harker Puyana, Enrique López de la Pava, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Simón Montero Torres, Antonio Moreno Mosquera, Efrén Osejo Peña, Guillermo Ospina Fernández, Carlos Peláez Trujillo, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Gerardo Cabrera Moreno, Conjuez - Luis Carlos Zambrano.
Heriberto Caycedo Méndez
Secretario General.