Sentencia de 1978

300Corte SupremaCorte Suprema30030013050Guillermo Gonz�lez Charry197815/06/1978Guillermo Gonz�lez Charry_1978_15/06/197830013050PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y LEY DE APROPIACIONES (1o de enero a 31 de diciembre de 1978). Aportes para el desarrollo regional. -Naturaleza de la ley anual de presupuesto: �sta debe ajustarse al estatuto org�nico. -Inexequibilidad del art�culo 2o de la Ley 35 de 1977, s�lo en cuanto se apropian en �l partidas para satisfacer las erogaciones a que se refiere el art�culo 42 de la misma ley con destino al llamado "plan de aportes para desarrollo regio� nal" y exequibilidad de todo lo dem�s. - Inexequibilidad de los art�culos 42, 45, 46, 47, 48, 51 y 52. - Inexequibilidad del art�culo 50 en cuanto se refiere al control fiscal de los "apor� tes regionales" y exequibilidad de lo dem�s. Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena - Bogot�, D.E., junio 15 de 1978. Magistrado ponente: doctor Guillermo Gonz�lez Charry. Aprobado seg�n Acta n�mero 21, junio 15 de 1978. 1978

Edgard Alvarez Rodr�guez | Ana Patricia Franco Luqueinexequibilidad parcial de los art�culos 2o y 50, y total de los art�culos 42, 45, 46, 47, 48, 51 y 52 de la Ley 35 de 1977, sobre presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 1978, en cuanto por el primero de ellos "el Congreso apropi� novecientos millones de pesos por concepto de "aportes para desarrollo regional" y por los restantes se indican los requisitos que deben cumplirse para obtener el pago de los correspondientes auxiliosIdentificadores30030013051true86447Versi�n original30013051Identificadores

Norma demandada: �inexequibilidad parcial de los art�culos 2o y 50, y total de los art�culos 42, 45, 46, 47, 48, 51 y 52 de la Ley 35 de 1977, sobre presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 1978, en cuanto por el primero de ellos "el Congreso apropi� novecientos millones de pesos por concepto de "aportes para desarrollo regional" y por los restantes se indican los requisitos que deben cumplirse para obtener el pago de los correspondientes auxilios

Aportes para el desarrollo regional. -Naturaleza de la ley anual de presupuesto: �sta debe ajustarse al estatuto org�nico. -Inexequibilidad del art�culo 2o de la Ley 35 de 1977, s�lo en cuanto se apropian en �l partidas para satisfacer las erogaciones a que se refiere el art�culo 42 de la misma ley con destino al llamado "plan de aportes para desarrollo regio�nal" y exequibilidad de todo lo dem�s. - Inexequibilidad de los art�culos 42, 45, 46, 47, 48,51 y 52. - Inexequibilidad del art�culo 50 en cuanto se refiere al control fiscal de los "apor�tes regionales" y exequibilidad de lo dem�s.

Los ciudadanos Edgard Alvarez Rodr�guez y Ana Patricia Franco Luque, han pedido que se declare la inexequibilidad parcial de los art�culos 2o y 50, y total de los art�culos 42, 45, 46, 47, 48, 51 y 52 de la Ley 35 de 1977, sobre presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 1978, en cuanto por el primero de ellos "el Congreso apropi� novecientos millones de pesos por concepto de "aportes para desarrollo regional" y por los res�tantes se indican los requisitos que deben cum�plirse para obtener el pago de los correspondientes auxilios. Los textos demandados son del siguiente tenor:

"sobre Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y Ley de Apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 1978.

"Art�culo 2o Apropiase para atender los gas�tos del Gobierno Nacional, durante la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 1978, una suma igual a la del c�lculo de las rentas y recursos de capital del Tesoro de la Naci�n, determinado en el Art. anterior por valor de ochenta y seis mil quinientos ochenta millones seiscientos diez y nueve mil pesos ($ 86.580.619.000) mo�neda legal, distribuida entre las distintas Ramas del Poder P�blico, as�:

"Art�culo 42. En desarrollo de la Ley 11 de 1967, establ�cese un plan denominado "Aportes para el Desarrollo Regional", con las apropia�ciones del Presupuesto para 1978, asignadas por el Congreso Nacional, que se girar�n por los Mi�nisterios y Departamentos Administrativos, me�diante el cumplimiento de los siguientes requi�sitos:

"b) Fianza de manejo del aporte aprobada por la Contralor�a General de la Rep�blica.

"c) Presupuesto de ingresos y de egresos de la entidad o establecimiento beneficiado con el aporte, en que se incluya �ste y forma como se utilizar�.

"e) Certificado del alcalde o autoridad com�petente en que conste que la entidad o estable�cimiento funciona normalmente, o que no ha dejado de existir.

"Par�grafo. Los aportes regionales para gastos de inversi�n deber�n cumplir �nicamente los re�quisitos de que trata este art�culo.

"Art�culo 45. El pago de aportes regionales para fomento de la educaci�n y la cultura, des�tinados a funcionamiento en los niveles elemen�tal y medio, se har� a los tesoreros de la entidad o plantel favorecido por conducto, en Bogot�, de la Tesorer�a General de la Rep�blica y, regionalmente, de las Administraciones y Recaudacio�nes de Impuestos Nacionales, con el lleno de los requisitos de que trata el art�culo 42 de esta ley y de los siguientes:

"a) Certificaci�n de la licencia de funciona�miento y constancia de que cumplen con las normas legales que regulan el precio de las ma�triculas y pensiones, y de los nombres e identi�ficaci�n de las personas que ocupen la Direcci�n y Tesorer�a del establecimiento que reciba el aporte del Estado.

"b) Constancia de la Secretar�a de Educaci�n Departamental, Distrital o del Alcalde Municipal de que ha comprobado, con las correspondientes planillas firmadas por los padres, acudientes o alumnos, que adjudic� las becas, anotando ade�m�s nombre, curso, edad, n�mero de matr�cula e identificaci�n personal del estudiante becado. El valor de la beca ser� el mismo que cobre el plantel por matr�cula y pensiones de estudiantes.

"c) Las becas completas o medias becas que deber� adjudicar cada plantel que reciba aporte para funcionamiento, cubrir�n una suma no inferior al sesenta por ciento (60%) del valor del aporte nacional, y su control estar� a cargo del Instituto Colombiano de Cr�dito Educativo y Estudios T�cnicos en el Exterior (Icetex), o de las Secretar�as o Inspecciones de Educaci�n de las entidades territoriales respectivas.

"d) Los establecimientos adjudicantes de be�cas o que concedan exenciones deber�n demos�trar ante la correspondiente Secretar�a de Educa�ci�n o Alcalde Municipal la asistencia de los alumnos becados durante el a�o escolar.

"Par�grafo. Con los aportes para desarrollo regional para funcionamiento podr� efectuarse gastos de dotaci�n.

"Art�culo 46. La documentaci�n prevista en los art�culos 45 y 47 de la presente ley se pre�sentar� ante las respectivas oficinas seccionales del Instituto Colombiano de Cr�dito Educativo y Estudios T�cnicos en el Exterior (Icetex), las cuales comunicar�n al Ministerio de Educaci�n Nacional sobre su conformidad y aprobaci�n, y copia de los documentos la remitir� a la Secre�tar�a de Educaci�n del Departamento, Distrito Especial, Intendencia o Comisar�a respectiva, en�tidad que podr� designar visitadores para esta�blecer el cumplimiento de las normas sobre ad�judicaci�n de becas.

"Donde no exista Oficina Seccional del Ins�tituto Colombiano de Cr�dito Educativo y Es�tudios T�cnicos en el Exterior, la documentaci�n se presentar� en la respectiva Secretar�a de Edu�caci�n Departamental, Intendencial o Comisarial, la cual avisar� al Ministerio de Educaci�n Nacional sobre su conformidad y aprobaci�n, y remitir� copia a dicho Instituto en Bogot�, D. E.

"Art�culo 47. Las instituciones de educaci�n superior a las cuales se asignen aportes de fun�cionamiento llenar�n los requisitos de que trata el art�culo 42 de la presente ley y adem�s los siguientes:

"a) Certificaci�n de la licencia de funciona�miento y de los nombres o identificaci�n de las personas que ocupen la Rector�a y Tesorer�a del establecimiento que reciba el aporte.

"b) Cuando el aporte se conceda para funcio�namiento deber� comprobarse con las planillas de becados, con la forma prevista en el literal b) del art�culo 45 de la presente ley, que ha con�cedido no menos del 60% del aporte en becas completas o medias becas.

"c) La documentaci�n ser� presentada al Ins�tituto Colombiano de Cr�dito Educativo y Es�tudios T�cnicos en el Exterior, quien avisar� al Ministerio de Educaci�n Nacional sobre su con�formidad y aprobaci�n, remitir� copia de la documentaci�n al Instituto Colombiano para el Fomento de la Educaci�n Superior (Icfes), quien podr� designar visitadores para establecer el cumplimiento de las normas y utilizaci�n correc�ta del aporte nacional.

"Art�culo 48. Los aportes nacionales para de�sarrollo regional a hospitales, puestos de salud e instituciones de asistencia social se giraran a los s�ndicos, asistentes administrativos o teso�reros de las entidades favorecidas, por conducto de los servicios seccionales de salud, ante los cuales se comprobar� el cumplimiento de los re�quisitos contemplados en el art�culo 42 de la presente ley, dando aviso al Ministerio de Salud.

"Art�culo 50. Los Tesoreros o representantes legales de las entidades o establecimientos be�neficiados con transferencias, aportes regionales o auxilios rendir�n cuentas sobre el manejo de las mismas a la Contralor�a General de la Rep�blica, a m�s tardar seis (6) meses despu�s de haber recibido el pago.

"Art�culo 51. La Contralor�a General de la Rep�blica, directamente o por delegaci�n de las Contraer�as Departamentales o Municipales, ejercer� el control fiscal de todos los aportes para fomento regional y, en consecuencia, vigi�lar� que se cumplan las normas legales y la correcta utilizaci�n de los mismos, de acuerdo a la destinaci�n de la ley.

"Art�culo 52. Queda terminantemente prohi�bido la inclusi�n en el presupuesto el giro y pago como programa de fomento regional para:

"a) Personas naturales, fundaciones, asocia�ciones y corporaciones, entidades tales como clu�bes sociales, sociedades de amigos, costureros, centros comerciales, damas voluntarias, auxilios mutuos, centros de nacionalidad extranjera o mixta, de estudios o car�cter pol�tico, programas radiales de prensa o de televisi�n.

"Se except�an las fundaciones, asociaciones y corporaciones que tengan car�cter docente, de medicina asistencial, las entidades mutuarias afi�liadas a cooperativas y la construcci�n de vi�vienda popular.

"b) Los aportes para Acci�n Comunal con destino diferente a ejecuci�n de obras. En con�secuencia, no podr�n incluirse partidas para pago de becas por conducto de Juntas de Acci�n Comunal o transferir a trav�s de los mismos aportes a entidades o personas diferentes de la Junta de Acci�n Comunal beneficiada.

"Se except�an los casos en que la Junta de Acci�n Comunal hiciere sociedad con entidades oficiales o traslade a �stas el aporte para obten�ci�n de un servicio o la ejecuci�n de una obra".

Sostienen los demandantes que los preceptos transcritos son violatorios de los incisos 1o y 3o del art�culo 210 de la Constituci�n, y del 29 del Decreto 294 de 1973, o estatuto org�nico del pre�supuesto. Estos preceptos disponen que en la ley de apropiaciones no podr� incluirse partida al�guna que no haya sido propuesta a las respectivas comisiones y que no corresponda a un cr�dito judicialmente reconocido, o a un gasto decretado conforme a ley anterior, o destinado a dar cum�plimiento a los planes y programas de desarrollo de qu� trata el ordinal 4o del art�culo 76 de la misma Carta Pol�tica.

Agregan que las normas demandadas no est�n precedidas de ninguna ley o sentencia judicial que decrete el gasto ordenado, por la ley de pre�supuesto, sino que responden a la presunta re�glamentaci�n del texto 76-20 de la Constituci�n, que autoriza al Congreso para fomentar, por me�dio de leyes, las empresas �tiles o ben�ficas dig�nas de est�mulo y apoyo, con estricta sujeci�n a los planes y programas correspondientes, re�glamentaci�n que por su naturaleza y alcances es extra�a a la ley de presupuesto.

A�aden que a partir de la reforma constitu�cional de 1968, el Congreso solo puede ejercer sus funciones de fomento a empresas dignas de est��mulo y apoyo con sujeci�n a los planes de desa�rrollo econ�mico de que trata el art�culo 76-4, es decir, subordinando tal actividad a la calificaci�n e incorporaci�n que de ellas haga un plan de desarrollo econ�mico y social de los contemplados en los art�culos 79 y 80 de la Constituci�n. Como en este caso ello no ha ocurrido, las normas re�sultan inconstitucionales.

Al descorrer el traslado, el se�or Procurador General de la Naci�n, concept�a que la demanda es sustancialmente inepta y solicita declaraci�n en tal sentido. Funda su criterio en que las dis�posiciones de la ley demandada se refieren de modo expreso a la Ley 11 de 1967 y de modo impl�cito a la 25 de 1977, reformatoria de aque�lla, las cuales se�alan las obras dignas de es�t�mulo y apoyo para los efectos del ordinal 20 del art�culo 76 de la Constituci�n. Y como, agre�ga, estas leyes no est�n demandadas, la Corte no estar�a en condiciones de llegar al fondo del problema propuesto para ejercer as�, en este punto, su misi�n de guarda de la Constituci�n.

1. La ley anual de presupuesto, no es un esta�tuto creador de derechos, sino receptor del dere�cho en una modalidad muy particular y restringida al aspecto fiscal y organizador del gasto p�blico en la respectiva vigencia. Por tanto ella no debe hacer otra cosa que reflejar en sus dis�posiciones una situaci�n financiera integrada por dos grandes cap�tulos, a saber: el constituido por los ingresos nacionales de todo orden, apo�yados en ley (impuestos, contribuciones, recursos de cr�dito, etc.) y el formado por los gastos que, con apoyo en el anterior, y tambi�n fundados en ley, han de hacerse para el funcionamiento de todos los servicios del estado, o para contribuir al desarrollo del pa�s. Esta ley, por su misma naturaleza no permite, ni desde el punto de vista t�cnico, ni desde el constitucional, crear fuentes de ingresos de ninguna clase, ni decretar gastos no pre-autorizados o apoyados en fallo judicial, ya que es apenas un instrumento constitucional encaminado a obligar al Gobierno a un manejo or�denado de la administraci�n, y del gasto p�blico,que se convertir�a, de no ser as�, en norma de desorden, arbitrariedades y abusos. No puede, pues ella invadir el terreno de las leyes corrien�tes, para hacer cuanto �stas hacen, porque ello desvirtuar�a su car�cter esencial como estatuto a la vez instrumental y orientador de la gesti�n fiscal del estado.

El art�culo segundo parcialmente demandado, ordena apropiar "para atender los gastos del Gobierno Nacional durante la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 1978", una serie de partidas que totalizan la cifra de $ 86.580.619.000, que viene distribuida entre todas las reparticiones administrativas centrales, y divididas, a su vez, para cada una de ellas, en dos renglones o rubros, el de funcionamiento y el de inversi�n: Por su parte el art�culo 42 dice que "en desarrollo de la Ley 11 de 1967, esta�bl�cese un plan denominado aportes para el de�sarrollo regional', con las apropiaciones del presupuesto para 1978 asignados por el Congreso Nacional (las del art�culo 2o) que se girar�n por los Ministerios y por los Departamentos Admi�nistrativos, mediante el cumplimiento de los si�guientes requisitos...". M�s adelante se hacen las apropiaciones espec�ficas para desarrollo re�gional, asignando cada partida a un Ministerio o a otra entidad de car�cter nacional.

El art�culo 42 parcialmente transcrito, es nor�ma extra�a a lo que debe ser una ley de presu�puesto, la que, seg�n el art�culo 210 de la Cons�tituci�n, debe ajustarse fiel y enteramente al estatuto org�nico del mismo, hoy contenido en el Decreto 294 de 1973. Seg�n los preceptos de ambos estatutos, aquella ley debe limitarse en materia de gastos a ordenar que se lleven a cabo los que hayan sido decretados por leyes anteriores, o que correspondan a cr�ditos judicialmente reconocidos. Cualesquiera que sean las modali�dades que �stos dos limitantes puedan presentar en la vida del derecho, es irrefutable que la ley de presupuesto, no puede escapar a estas reglas fundamentales y b�sicas en materia de gastos. De otra suerte no habr�a orden en el manejo y ejecuci�n presupu�stales. Por esto la Corte ha dicho que el estatuto org�nico del presupuesto tiene una naturaleza jur�dica especial, cuasi-constitucional por su poder subordinante, y que a �l deben sujetarse tanto el Congreso cuando ex�pide anualmente la ley de presupuesto, como el Gobierno cuando va a ejecutarlo.

La ley de apropiaciones y gastos no puede atenerse, al decretar erogaciones, a eventuales disposiciones legislativas futuras, bajo el su�puesto de que vayan a dictarse o pueden llegar a ser dictadas o aun de que existan pero cuyo objeto y costo se ignoran al extremo de no citarse en aqu�lla, o cuya existencia debe ser probada en el momento del pago, porque resultar�a ella misma decretando el gasto sin respaldo previo al�guno. Por eso el texto 42 de la Ley 35 deman�dada, en cuanto contempla las hip�tesis de que lleguen a disponerse auxilios fundados en la prerrogativa que da al Congreso la Ley 11 de 1967 o de que existan en normas que no se citan como apoyo en la ley de presupuesto, viene a ordenar, en el fondo el respectivo gasto sin el apoyo legal previo, y por lo mismo, el Gobierno no podr�a ejecutarlo, porque violar�a tanto la Carta Pol��tica como la ley org�nica del presupuesto.

Se observa, empero, que en los cap�tulos corres�pondientes de la ley de presupuesto donde apa�recen los programas e inversiones de cada Mi�nisterio, sector o actividad, se pueden confundir los abortes para los fines previstos en el art�culo 42, en examen con los del funcionamiento normal de los servicios p�blicos, y con otros aportes y transferencias que por leyes anteriores deben ha�cerse con cargo al Presupuesto Nacional para servicios o actividades de otras entidades o ser�vicios regionales o para cumplir obligaciones de la Naci�n. Por esta raz�n lo conducente es una declaraci�n de inexequibilidad parcial del ar�t�culo 2o, como lo solicitan los demandantes, solo en la medida en que los aportes que aparezcan apropiados en el presupuesto, como obligaciones de la Naci�n y como desarrollo del mismo, sean consecuencia de la previsi�n inconstitucional con�tenida en el art�culo 42.

S�ntesis de lo anterior es que la Ley 11 de 1967 en que dicen basarse los art�culos deman�dados, contiene apenas una definici�n de lo que debe entenderse por obras dignas de est�mulo y apoyo para los afectos del art�culo 16-20 de la Constituci�n, pro no significa que exista en ella el decreto de un gasto p�blico, determinado, cuantificado y preciso, que pueda incluirse en el Presupuesto Nacional para ser ejecutado. Entre ella y la ley de presupuesto, deben existir la ley o leyes que ordenan el gasto, y solo con base en �sta, puede �l ser, incorporado a la primera. Las cosas no han ocurrido as� en este caso y por lo mismo, lo dispuesto en el precepto demandado es violatorio, se repite, del art�culo 210 de la Constituci�n.

Los restantes art�culos demandados son una consecuencia de los dos anteriores, el 2 y el 42, especialmente del �ltimo de ellos, que establece el llamado "plan de aportes para el desarrollo regional". En efecto, el 45 se refiere al modo de hacer los pagos y a los requisitos exigidos cuando se trata de auxilios para educaci�n, el 46 se�ala la autoridad ante la cual deben presentarse los comprobantes a que aluden los art�culos 45 y 47, y este �ltimo se�ala requisitos para el pago de auxilios a instituciones de educaci�n superior; el 48 indica los empleados a los cuales deben girarse los aportes para el desarrollo regional de hospitales; el 50 ordena una rendici�n de cuentas por los tesoreros o representantes legales de los beneficiarios, de "aportes regionales", a la Contralor�a General de la Rep�blica, dentro de los seis meses siguientes a la fecha del pago; el 51 ordena a la Contralor�a General ejercer control fiscal de todos los aportes para el desarrollo regional; y el 52 proh�be la inclusi�n en el presupuesto como aportes para tal desarrollo, de ciertas partidas, as� como el giro y pago para determinadas personas o entidades, y establece algunas excepciones a tal prohibici�n.

Como puede observarse se trata de una serie de disposiciones consecuenciales de la que cre� el plan de aportes de desarrollo regional, y que guardan relaci�n con ella, pero que, si bien son de recibo en una ley corriente de auxilios, no lo son en la ley de presupuesto anual, salvo cuando se trate de dar cumplimiento a lo ordenado por una ley anterior, para lo cual se haga preciso, que durante el a�o vigencia de la ley de apropiaciones, se exija el cumplimiento de determinados requisitos para el pago. Pero como no es esta �ltima la situaci�n prevista por las normas en referencia, deben correr la misma serte que aquellas de las cuales se desprenden. Se precisa, empero, hacer una aclaraci�n en cuanto al art�culo 50 y es que entre los dineros que son objeto de control fiscal, est�n, adem�s de los "aportes para desarrollo regional" las transferencias o auxilios de otro orden q1ue debe hacer el Gobierno y cuyo origen es distinto al del llamado plan de aportes. La demanda se refiere s�lo a los primeros y como son los que guardan relaci�n con el art�culo 42, su inexequibilidad debe limitarse a ellos.

En m�rito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y o�do el concepto del se�or Procurador General de la Naci�n,

1o Es INEXEQUIBLE el art�culo 2o de la Ley 35 de 1997, "sobre presupuesto de rentas y recursos de capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal del 1o de enero al 31 de diciembre de 1978", solo en cuanto se apropian en �l partidas para satisfacer las erogaciones a que se refiere el art�culo 42 de la misma ley con destino al llamado "plan de aportes para desarrollo regional" y exequible en todo lo dem�s.

2o Son INEXEQUIBLES los art�culos 42, 45, 46, 47, 48, 51 y 52 de la misma Ley 35 de 1977.

3o Es INEXEQUIBLE el art�culo 50 en cuanto se refiere al control fiscal de los "aportes regionales" y exequible en lo dem�s.

C�piese, publ�quese, ins�rtese en la Gaceta Judicial y arch�vese el expediente.