Norma demandada: Control constitucionalidad del inciso del artículo 11 de la Ley 30 de 1969, Y parágrafo del mismo artículo.
AUTORIZACIONES PARA EXPEDIR EL NUEVO CODIGO DE REGIMEN POLITICO Y MUNICIPAL
Exequibilidad del inciso del artículo 11 de la Ley 30 de 1969 e inexequibilidad del parágrafo del mismo artículo.
La constitución no admite que la investidura extraordinaria para legislar en ciertas y precisas materias pueda otorgarse al gobierno en forma indefinida, sino por un tiempo determinado, porque siendo excepcional ese desdoblamiento de la función legislativa, lo justifica y admite únicamente cuando la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejan, y tales circunstancias, por su naturaleza, sólo pueden ser temporales, nunca permanentes o indefinidas. Si se admitiera una tesis contraria, se derrumbaría él principio de la separación o especialización de funciones del poder público, supuesto fundamental del régimen democrático y en todo caso del diseño constitucional del Estado.
Se concluye, de lo expuesto, que es exequible el inciso del artículo 11 de la Ley 30 de 1969, pues no puede tener otro alcance que el de constituir una comisión asesora, con participación del Congreso y del Gobierno, para la elaboración del proyecto a que se refiere; y que es inexequible el parágrafo del mismo artículo, por carecer del requisito indispensable de la limitación o temporalidad para el ejercicio de las facultades extraordinarias que se confieren al Gobierno.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. Bogotá, D. E., julio veintitrés de mil novecientos setenta.
(Magistrado Ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo).
El ciudadano César Castro Perdomo, en ejercicio de la acción pública que consagra el artículo 214 de la Constitución, solicita de la Corte que se declare inexequible el artículo 11 de la Ley 30 de 1969.
LA DEMANDA
1. La norma, objeto de acusación, dice así:
"Ley 30 de 1969
(Diciembre 29)
por la cual se dictan normas sobre la composición y. el funcionamiento de los concejos municipales y se dan unas autorizaciones al Gobierno.
El Congreso de Colombia,
Decreta
…………………………………………………………………………………………..
Artículo 11. Autorízase al Gobierno Nacional para designar una comisión de expertos que elaboren un proyecto de nuevo Código de Régimen Político y Municipal. De esta comisión, formarán parte dos miembros de la Cámara y el Senado elegidos por las respectivas Comisiones Primeras de cada Cámara.
Parágrafo. Una vez terminado el trabajo autorízase al Gobierno para poner en vigencia el nuevo código".
Es de advertir que la ley rige desde su publicación, efectuada el 19 de enero de 1970.
2. El actor estima infringido el numeral 12 del artículo 76 de la Constitución, en el concepto de que esta norma prevé la atribución de competencia legislativa extraordinaria al Gobierno pero siempre en forma precisa y temporal, y en cambio la disposición acusada no fija término alguno dentro del cual la comisión a que alude deba elaborar el nuevo Código de Régimen Político y Municipal o el Gobierno pueda ponerlo en vigencia.
En apoyo de su tesis el demandante cita a don José María Samper, quien señala cómo las facultades extraordinarias a que se refiere él numeral 12 del artículo 76 de la Carta deben otorgarse por ley "que las especifique y las limite a tiempo determinado (pro tempore)", y también reciente sentencia de la Corte relativa a la Ley 4ª de 1969, sobre autorizaciones para revisar y expedir el Código de Procedimiento Civil, en la cual se reitera la tradicional jurisprudencia que exige la precisión y temporalidad de dichas facultades extraordinarias.
CONCEPTO DEL PROCURADOR
1. El Procurador General de la Nación estima que conforme al numeral 12 del artículo 76 es condición indispensable, para que el Gobierno adquiera la competencia del caso, que la ley de autorizaciones las confiera en forma precisa y temporal, esto es, limitadas en cuanto al tiempo en que puedan ejercerse y en cuanto a las materias que comprenden. Si ello no ocurre, la ley queda inevitablemente afectada de inconstitucionalidad.
2. El Procurador considera, además, que la norma acusada adolece de falta de técnica en su redacción pues luego de autorizar al Gobierno para designar la comisión de expertos que elabore el proyecto de nuevo Código de Régimen Político y Municipal, lo faculta también para ponerlo en vigencia, lo cual literalmente significa que sólo puede adoptarlo o rechazarlo en su integridad, sin que pueda realmente legislar sobre la materia, y así la comisión no es simplemente asesora sino que se convierte en organismo colegislador; afectando con ello, por otro aspecto, la constitucionalidad de la ley.
3. Sin embargo, conceptúa el Procurador que el inciso del artículo 11 acusado, en cuento simplemente autoriza al Gobierno para crear la comisión de que trata, no admite la tacha de inexequibilidad, principalmente porque para constituir comisiones como esa, el Gobierno ni siquiera necesita autorizaciones del legislador, ordinarias o extraordinarias, toda vez que se trata de medidas puramente administrativas. Pero que no puede predicarse lo mismo del parágrafo del citado artículo 11, puesto que no obstante que la intención del legislador fue la de investir al Presidente de la República de facultades para expedir el nuevo Código, con base en los estudios y proyectos de la comisión, además de la falta de técnica en la redacción de la norma, atrás señalada se omitió fijar límite en el tiempo al ejercicio de tales facultades, lo cual, aunque existiera la precisión requerida, afecta ineludiblemente la constitucionalidad de dicho parágrafo.
En consecuencia, el Procurador General de la Nación concluye conceptuando que es exequible el inciso del artículo 11 de la Ley 30 de 1969 e inexequible el parágrafo del mismo artículo.
CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1. Al parecer, el ánimo de los constituyentes de 1886 fue el de que las facultades extraordinarias y 'pro tempore', que desde entonces autoriza el numeral 12 del artículo 76, sólo pudieran otorgarse para delimitar las "facultades legales" de que queda investido el Presidente de la República, conforme al inciso primero del artículo 121, al decretar el estado de sitio.
En otras palabras, se trataba de establecer, para los eventos de guerra exterior o conmoción interna, la llamada institución de los plenos poderes, otorgados y limitados, también por el legislador, sin que para tiempo de paz fuera, admisible el ejercicio por el Gobierno de la función legislativa.
Así podría deducirse de ciertos antecedentes. Por ejemplo, tanto en el proyecto como en el texto definitivo de la Constitución de 1886 los únicos decretos con carácter legislativo que se contemplan son los dictados en uso de las facultades del artículo 121 (numeral 8º del artículo 118), como también se desprende del artículo 11 de la Ley 153 de 1887, que tan sólo se refiere a los decretos legislativos expedidos por el Gobierno "a virtud de autorización constitucional"; el señor Caro y especialmente el señor Samper, entendieron originalmente que los dos preceptos, el del numeral 12 del artículo 76 y el del artículo 121, tenían evidente conexidad; y algunos tratadistas han señalado cómo la locución latina "pro tempore" no significa temporal o limitadamente en un término, sino "según las circunstancias del tiempo", y así con referencia implícita al de guerra exterior o civil, agregando que sería absurdo admitir que, además del calificativo de extraordinarias, dado a las facultades, lo que se supone por lo mismo que deben ser temporales, el constituyente hubiera caído en la redundancia de indicar nuevamente su carácter temporal.
Sin embargo, la ausencia de precisiones en las actas de la Asamblea Nacional Constituyente y el extravío irreparable de las intervenciones de sus miembros sobre estos artículos y muchos más, junto con el transcurso del tiempo y las urgencias de los gobiernos, dieron lugar a interpretaciones diversas. Así, contra la opinión del Magistrado Luis Eduardo Villegas, quien con argumentaciones jurídicas y lógicas de mucho peso sostuviera la interpretación restringida atrás expuesta, la Corte desde 1915 sentó la doctrina de que la Constitución contempla dos órdenes de facultades extraordinarias para el Gobierno: las del artículo 121 y las que en cualquier tiempo puede conferirle el Congreso según el numeral 12 del artículo 76, en este caso con los requisitos de precisión y de temporalidad para su ejercicio. Esta tesis no sólo se ha mantenido en forma continua por la Corte, sino que es la aceptada por los tratadistas y virtualmente por los constituyentes posteriores a aquel año, en especial por los de 1968, como de ello hay rastros en los trabajos respectivos.
2. Aunque colaboran armónicamente, las ramas del poder público tienen funciones separadas, correspondiendo al Congreso la legislativa, y al Gobierno la administrativa. Es obvio así que cuando el numeral 11 del artículo 76 de la Carta permite al Congreso conceder autorizaciones al Gobierno "para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional", sin que en tal caso se exija por ejemplo la temporalidad de dichas facultades, se refiere a funciones de carácter estrictamente administrativo, de las que naturalmente entran en la esfera propia del Gobierno, pero respecto a las cuales la Constitución prescribe cierta coparticipación del legislador.
Por lo tanto, y como la competencia para dictar leyes sobre las materias reservadas al Congreso por la Carta, y en especial para expedir códigos, o sea formaciones sistemáticas en diversos ramos de la legislación, es de la órbita constitucional propia del Congreso, se sigue que cuando el Gobierno recibe facultades para ejercer extraordinariamente esta función no se está en el caso del numeral 11 sino en el numeral 12 del artículo 76 del Estatuto.
En consecuencia, así la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen, la ley respectiva ha de conferir dichas autorizaciones en forma precisa y temporal para que pueda estimarse ajustada a las exigencias constitucionales.
3. Ciertamente como el Gobierno tiene, conforme a la Carta, la potestad de presentar proyectos de ley, y aún la de iniciativa en ciertas materias (artículos 79, 118 y 134), es claro que es atribución suya elaborar dichos proyectos, por ejemplo apelando a la asesoría del Consejo de Estado o al auxilio de sus funcionarios de comisiones especiales. Así, no necesita autorizaciones al efecto, pero el que por medio de ley se otorguen para facilitar, mediante dichas comisiones, aun con participación de los congresistas, el estudio y formulación de proyectos en determinadas materias, no configura intromisión contraria a la Carta, sino apenas un medio de promover la colaboración del Gobierno y del legislador en tareas que les son comunes.
De otra parte, al expedir el artículo 11 de la Ley 30 de 1969 la intención evidente del legislador, frustrada por la carencia de técnica al redactarlo, no fue otra que la de constituir la comisión de que trata su inciso como simple auxiliar del Gobierno, para que fuera éste, según el parágrafo, con asesoría de aquella, el que ejerciera la facultad final de revisar el proyecto y ponerlo en vigencia. Con tal alcance, limitada la comisión a una función asesora o auxiliar, el inciso del artículo 11 es perfectamente exequible.
4. No sucede lo mismo con el parágrafo del artículo 11, pues carece de cualquier limitación en cuanto al tiempo durante el cual puede el Presidente de la República expedir y poner en vigencia del estatuto de que se trata.
La Constitución no admite que la investidura extraordinaria para legislar en ciertas y precisas materias pueda otorgarse al Gobierno en forma indefinida, sino por un tiempo determinado, porque siendo excepcional ese desdoblamiento de la función legislativa, lo justifica y admite únicamente cuando la necesidad lo exige o las conveniencias públicas lo aconsejan, y tales circunstancias. por su naturaleza, sólo pueden ser temporales, nunca permanentes o indefinidas. Si se admitiera una tesis contraria, se derrumbaría el principio de la separación o especialización de funciones del poder público, supuesto fundamental del régimen democrático y en todo caso del diseño constitucional del Estado.
5. Se concluye, de lo expuesto, que es exequible el inciso del artículo 11 de la Ley 30 de 1969, pues no puede tener otro alcance que el de constituir una comisión asesora, con participación del Congreso y del Gobierno, para la elaboración del proyecto a que se refiere; y que es inexequible el parágrafo del mismo artículo, por carecer del requisito indispensable de la limitación o temporalidad para el ejercicio de las facultades extraordinarias que se confieren al Gobierno.
FALLO
En mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el concepto del Procurador General de la Nación, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución Política,
Resuelve
Es exequible el inciso del artículo 11 de la Ley 30 de 1969, e inexequible el parágrafo del mismo artículo.
Publíquese, cópiese, notifíquese, insértese en la Gaceta Judicial. Comuníquese al Ministro de Gobierno y archívese el expediente.
Guillermo Ospina Fernández, Mario Alario Di Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Ernesto Blanco Cabrera, Ernesto Cediel Angel, José Gabriel de la Vega, José María Esguerra Samper, Miguel Angel García, Jorge Gaviria Salazar, Germán Giraldo Zuluaga, César Gómez, Estrada, Edmundo Harker Puyana, Tito Octavio Hernández, Alvaro Luna Gómez, Luis Eduardo Mesa Velásquez, Luis Carlos Pérez, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Luis Sarmiento Buitrago, Eustorgio Sarria, Hernán Toro Agudelo, José María Velasco Guerrero.
Heriberto Caycedo Méndez, Secretario General.