Norma demandada: Control de constitucionalidad de la ley No. 18 de 1974, por la cual se fijan las asignaciones de los altos funcionarios de las Ramas Jurisdiccional y Legislativa del Poder Público.
DIETAS PARLAMENTARIAS
El Congreso tiene iniciativa legal para aumentar su remuneración, y a partir de la Reforma Constitucional de 1968 puede tener efectividad a partir de la expedición de la ley correspondiente. -IMPEDIMENTOS. - Aceptado el impedimento a un Magistrado, pierde competencia para conocer de toda la demanda; no puede haber escisión del impedimento.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena.
(Conjuez ponente: doctor Guillermo López Guerra).
Aprobada por acta número 24-A de agosto 2 de 1976.
Bogotá, D. E., 3 de septiembre de 1976.
El ciudadano Carlos Augusto Gutiérrez, ejercitando la acción consagrada en el artículo 214 de la Constitución, demanda de la Corte la declaración de inexequibilidad de la Ley 18 de 1974, "por la cual se fijan las asignaciones de los altos funcionarios de las Ramas Jurisdiccional y Legislativa del Poder Público".
Repartida la demanda al Magistrado doctor Eustorgio Sarria, éste se manifestó impedido para conocer del negocio "por cuanto una de las disposiciones acusadas, artículo 1º de la Ley 18 de 1974, se refiere al aumento de la asignación del cargo de Magistrado de la Corte", según dijo. Aceptado el impedimento por la Sala Constitucional, con apoyo en los artículos 22 y 23 del Decreto 432 de 1969, y separado del conocimiento al doctor Sarria, fue sorteado Conjuez el doctor Adán Arriaga Andrade en su reemplazo.
Impedidos también por idéntico motivo los demás integrantes de la Sala Constitucional, doctores José Gabriel de la Vega, Guillermo González Charry y Luis Sarmiento Buitrago, fueron sorteados Conjueces los doctores Alvaro Leal Morales, Luis Carlos Zambrano e Ildefonso Méndez, siendo este último sustituido, al aceptársele otro impedimento, por el doctor Rodrigo Noguera Laborde.
El Conjuez ponente admitió la demanda por reunir los requisitos previstos en el artículo 16 del Decreto 432 de 1969 y corrió traslado de ella al Procurador General de la Nación, quien, a su turno, se declaró igualmente impedido por referirse a su propia asignación el artículo 1º de la ley acusada. Aceptado el impedimento por la Sala de Conjueces, y designado por el Gobierno como Procurador ad hoc el doctor John Agudelo Ríos, se le corrió traslado de la demanda y emitió el concepto del caso.
Posteriormente hubo necesidad de sortear nuevos Con jueces ante el impedimento puesto de manifiesto por los honorables Magistrados integrantes de las Salas Civil, Penal y Laboral, quienes adujeron idénticas razones a las formuladas por el Magistrado doctor Eustorgio Sarria.
La demanda persigue: "se declare la inexequibilidad de la totalidad (artículos 1º, 2º, 3º y 4º) de la Ley 18 de diciembre 18 de 1974", si bien no sobra anotar que es el artículo 1º de la ley el que hace referencia a las asignaciones de los Magistrados de la Corte y del Procurador General de la Nación, aspecto que dio lugar a debatir en Sala Plena de Conjueces si el ámbito de competencia quedaba circunscrito al artículo como lo entendió el Procurador ad hoc o por el contrario, a toda la ley acusada.
Definido por la honorable Sala de Conjueces que tanto la demanda como los impedimentos versan sobre el texto íntegro de la ley, ordenó, en providencia de octubre 20 de 1975, enviar de nuevo el expediente al señor Procurador ad hoc "para que rinda su concepto sobre la totalidad de las disposiciones acusadas".
La providencia de la Sala dice en lo pertinente:
"Se considera:
"1º La demanda presentada por el ciudadano Carlos Augusto Gutiérrez se dirige a obtener la declaratoria de inexequibilidad de la totalidad de los artículos de la Ley 18 de 1974.
"2º Los impedimentos manifestados por todos los Magistrados de la Corte se refieren a la totalidad del proceso y así fueron aceptados.
"3º La constancia secretarial del folio 100 que creaba confusión al respecto, ya fue aclarada en el sentido de que todos los impedimentos han versado sobre la totalidad de la demanda.
"4º El impedimento manifestado por el Procurador General de la Nación, aunque fundamentado en el artículo 1º de la Ley 18 de 1974, se refiere a la totalidad de la misma.
"5º El Decreto número 346 de 4 de marzo del año en curso del Gobierno Nacional, por el cual se nombró Procurador General ad hoc para este negocio, se refiere a la totalidad de las disposiciones acusadas.
"6º El Procurador General ad hoc limitó su vista fiscal al artículo 1º de la ley acusada, entendiendo que su competencia está limitada a ello.
"7º Además, aun en el caso de que los impedimentos y las providencias que los aceptaron se hubieran referido solamente a uno de los artículos de la ley acusada, que no fue así, no por eso quedaría limitada la competencia de la Corte para conocer de la totalidad de la demanda, ni la del Procurador para dar concepto sobre todas las disposiciones de la ley, pues con tal limitación se rompería la necesaria unidad procesal". (Folios 126 y 127).
A lo cual la Corte agrega: a) La aclaración a la constancia secretarial citada en el punto 3º de la providencia dice expresamente que el impedimento manifestado por los Magistrados comprende el conocimiento de toda la demanda propuesta por el ciudadano Carlos Augusto Gutiérrez contra la Ley 18 de 1974 (asignaciones de los altos funcionarios de las Ramas Jurisdiccional y Legislativa del Poder Público), por cuanto una de las disposiciones de tal estatuto, artículo 1º, se refiere al aumento de la asignación del cargo de Magistrado de la Corte" (folio 124), lo cual rectifica cualquier error o mal entendimiento de la Secretaría, sobre el alcance de los impedimentos de los Magistrados; b) El Decreto-ley 432 de 1969, artículos 22 y 23, establece las causales de impedimento y recusación en los asuntos de inexequibilidad promovidos por cualquier ciudadano. Y el artículo 25 dispone que si el impedimento de un Magistrado o Conjuez se encuentra fundado, "la Sala declarará separado del conocimiento al Magistrado impedido y sorteará el correspondiente Conjuez", esto es, de todo el conocimiento y no de parte de él.
El mencionado decreto no excluye la posibilidad de que en la misma demanda se pretenda la declaración de inexequibilidad de varias disposiciones de la misma ley y ni siquiera de preceptos de distintas leyes, lo cual implica que es un derecho del demandante diversificar el objeto de la demanda y aun acumular distintas pretensiones en la misma; por consiguiente, la Corte no podría separar éstas bajo ningún aspecto.
Por otro lado, ninguna disposición legal establece que el impedimento de los Jueces o Magistrados pueda escindirse, esto es, que opere sobre determinado sector de la demanda y no sobre otro, aunque los motivos que lo configuran se relacionen únicamente con ciertas pretensiones o defensas. Por el contrario, en este caso el impedimento comprende no sólo aquellas que lo determinaron, sino todas las demás, porque no sería pertinente separar las cuestiones propuestas en la demanda para que fueran decididas por distintos jueces. Es decir, por el impedido la parte que carece de vinculación con la causal invocada y por el Conjuez o sustituto la otra. Esto envolvería, además, la necesidad de recomenzar el proceso, lo que la ley no dispone. Y es sabido que el procedimiento es de orden público, por lo cual ni las partes ni el juez pueden variarlo o desconocerlo.
No sobra advertir que si los Magistrados de la Corte se hubieran considerado impedidos para fallar únicamente sobre el artículo 1º de la ley acusada, al hacer d estudio del artículo 2º (aumento de las dietas de los parlamentarios), tendrían que avocar uno de los temas de la impugnación que atañe a la iniciativa parlamentaria en materia del gasto público. Al decidir tal aspecto, en una u otra forma, inevitablemente habrían prejuzgado sobre el artículo 1º, ya que el cargo del demandante tiene en común lo referente a tal iniciativa.
El señor Procurador ad hoc devolvió los autos por considerar que carecía de competencia para pronunciarse sobre todo el articulado de la ley acusada.
La Sala de Conjueces a su vez dispuso en sesión del 4 de febrero del año en curso "Devolver el proyecto en discusión a la Sala Constitucional de Conjueces para que lo complete en el sentido de decidir sobre la totalidad de la demanda". La Sala Constitucional .insistió en su proyecto de sentencia y por no obtener ésta la mayoría de votos exigida para su aprobación, fue sorteado, entre los conjueces que integraron la mayoría, el doctor Guillermo López Guerra, para redactar una nueva ponencia.
El artículo 1º de la Ley 18 establece:
"A partir del 20 de julio de 1974 las asignaciones de los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Magistrados del Tribunal Disciplinario, los Consejeros de Estado, los Fiscales del Consejo de Estado y el Procurador General de la Nación serán de treinta mil pesos distribuidos entre sueldo y gastos de representación, en proporción a lo que rige actualmente".
Fue fundamentado el reparo de inconstitucionalidad así:
"La norma transcrita es violatoria del artículo 79 de la Constitución Nacional, en concordancia con el ordinal 9º del artículo 76 y facultad 21 del artículo 120 de la misma obra, que se violan igualmente, y cuyos textos copio a continuación, en las partes pertinentes:
"El artículo 79 encabeza diciendo que 'las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho', y en el párrafo segundo agrega que 'se exceptúan las leyes a que se refieren los ordinales 3º 4º, 9º y 22 del artículo 76 (y cita algunas otras), todas las cuales sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno' (subrayo).
"Y el ordinal 9º del artículo 76, que corresponde a las atribuciones del Congreso en la elaboración de las leyes, dice que le compete determinar la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales'.
"La otra norma violada y que he citado, la facultad 21 del artículo 120, establece que corresponde al Presidente como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa,. 'Crear, suprimir y fusionar los empleos que demande el servicio de los Ministerios, Departamentos Administrativos y los subalternos del Ministerio Público y señalar sus funciones especiales, lo mismo que fijar sus dotaciones y emolumentos, todo con sujeción a las leyes a que se refiere el ordinal 9º del artículo 76. El Gobierno no podrá crear a cargo del Tesoro obligaciones que excedan el monto global fijado para el respectivo servicio en la ley de apropiaciones iniciales'.
"De la simple comparación de los textos citados surge claramente que el Congreso de la República carece de la facultad para fijar las asignaciones o emolumentos de los funcionarios públicos, en este caso los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, los Magistrados del Tribunal Disciplinario, los Consejeros de Estado, los Fiscales del Consejo de Estado y el Procurador General de la Nación, por expresa prohibición contenida en el artículo 79 de la Carta que exige que sólo podrán tramitarse a iniciativa del Gobierno. Y este presupuesto constitucional no se cumplió. Al contrario, a través del estudio de la historia de esta ley se observa que ella nació exclusivamente, a iniciativa parlamentaria".
El Procurador ad hoc, en su concepto, invoca, los antecedentes inmediatos de la reforma constitucional de 1968 y la doctrina de la Corte en sentencia de 13 de diciembre de 1972 y 23 de enero de 1975, para sostener la exequibilidad de la norma acusada y expresa a ese efecto:
"La iniciativa legislativa sigue siendo la regla y la reserva a favor del Ejecutivo la excepción; esta reserva opera en relación con los proyectos de ley taxativamente enumerados en la primera parte del inciso 2º del artículo 79, y en relación con los 'factores de reducción, de la iniciativa de gasto público' enunciados en la segunda parte del mismo inciso.
"Las leyes sobre remuneración no hacen parte del segundo grupo (parte final del artículo 79), porque no corresponden a ninguno de los 'factores de iniciativa' reservada al Gobierno allí consagrados, y en cuanto al primer grupo ellas no aparecen sino en relación con las leyes a que se refiere el artículo 76-9, o sea a aquellas de determinación de la estructura de la Administración Nacional, con la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos, y la fijación de las 'escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales'.
"Por consiguiente, no haciendo parte la Corte Suprema de Justicia, ni el Tribunal Disciplinario, ni el Consejo de Estado, ni el Procurador General de la Nación, ni los Fiscales del Consejo de Estado, de lo que se conoce jurídicamente con el nombre de 'Administración Nacional', aunque la Sala de Consulta del Consejo de Estado, y la Procuraduría tengan funciones administrativas, y esta última ejerza algunas funciones bajo la dirección del Gobierno (artículo 142), lo cual puede significar una relación funcional pero no estructural u orgánica, las remuneraciones de las personas que desempeñan tan altos cargos no están cubiertas con la reserva de iniciativa legislativa comprendida en el artículo 76-9 de la Constitución Nacional; ella sólo abarco como lo ha dicho la honorable Corte, a los funcionarios de la Administración Nacional, es decir, de la Rama Ejecutiva, cuyas principales partes integrantes están indicadas en el propio texto".
Para decidir, la Corte considera:
1. Nadie es osado a discutir -ni lo intenta el propio demandante- la titularidad de la función legislativa en el Congreso. Es también de común acogimiento el carácter restrictivo de la exégesis de normas de excepción. Si, pues, la regla general está consagrada en el primer acápite del artículo 79 de la Carta ("las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho") y las excepciones en el segundo ("Se exceptúan las leyes a que se refieren los ordinales 3º, 4º, 9º y 22 del artículo 76..., las cuales sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno"), bastará examinar los ordinales exceptuados, en cuanto tengan conexidad con el tema de la acusación.
2. De ellos, el 3º se refiere a las normas orgánicas del Presupuesto Nacional, el 4º a los planes y programas de desarrollo económico y social y de las obras públicas, y el 22 a las normas generales sobre crédito público, deuda nacional, cambio internacional, comercio exterior, aranceles, tarifas y régimen de aduanas.
3. Solamente el 9º resulta pertinente y es de este tenor:
"Determinar la estructura de la Administración Nacional, mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales".
4. Sería menester descoyuntar el referido ordinal 9º del artículo 76 del estatuto fundamental para entender que cuando habla de "determinar la estructura de la administración nacional" en relación con los Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos, y no con el Congreso ni con la justicia, toma en sentido estricto el término "Administración" como uno de los sectores, órganos, Ramas o aspectos del Poder Público, distinto de los otros dos, la "legislación" y la "jurisdicción"; pero que al concluir la misma frase con la mención de "las distintas categorías de empleos", adopta el constituyente la excepción amplísima de "Administración" para englobar a todos los funcionarios y servidores del Estado.
5. No encuentra razones la Corte para proceder de tal manera ni, por tanto, para modificar su propia jurisprudencia respecto del entendimiento que ha de darse a las locuciones comentadas.
6. El examen del precepto acusado, a la luz de las demás disposiciones de la Carta, tampoco permite advertir ninguna falla que conduzca a su declaración de inexequibilidad.
El artículo 2º también acusado por considerarlo mal avenido con la Constitución y por ello inexequible, preceptúa:
"Los miembros del Congreso Nacional tendrán, a partir de esta nueva legislatura (20 de julio de 1974), una asignación mensual de treinta mil pesos distribuida entre dietas y gastos de representación con la proporcionalidad aplicada a la actual asignación".
La acusación es sustentada de la siguiente manera:
"La norma transcrita es violatoria del artículo 113 de la Constitución Nacional; su texto, en las partes pertinentes, es el siguiente: 'Los miembros del Congreso tendrán durante todo el período constitucional respectivo, el sueldo anual y los gastos de representación que determine la ley'.
'El régimen de prestaciones y de seguridad social de los miembros del Congreso será determinado por la ley, a iniciativa de éstos, pero no podrá ser superior al que se señale para los Ministros del Despacho'.
"¿En qué consiste la violación
"A través de toda la historia constitucional de nuestro país, en este punto, ha sido tradicional que el aumento del sueldo o dietas parlamentarias no beneficie al legislador que las decreta. Así vemos que en el artículo 112 de la Constitución de 1886 que reprodujo íntegramente la reforma de 1945, se preceptúa que 'Ningún aumento de dietas ni de viáticos decretados por el Congreso se hará efectivo sino después que hayan cesado en sus funciones los miembros de la legislatura en que hubiere sido votado'. Sabia norma ésta, que el constitucionalista Tulio Enrique Tascón, explicaba así en su Tratado de Derecho Constitucional: 'Esta prohibición tiene por objeto que los miembros del Congreso se aumenten sus propios emolumentos con detrimento del Tesoro. Público, y si invocan que la justicia exige mayores dotaciones por ser insuficientes las establecidas, la Constitución les permite decretar el aumento, pero no para sí mismos sino para quienes hayan de sucederles'.
"¿La supresión de este artículo en la nueva Carta, y la redacción del artículo 113 de la misma obra, pueden llevarnos a concluir que quedó reconocida la facultad sin límites del legislador para decretarse a sí mismos los sueldos que a bien tengan Mucho me temo que no.
"Si leemos con detenimiento el texto citado, observaremos que se dice que 'los miembros del Congreso tendrán, durante todo el período constitucional respectivo (el subrayado es mío), el sueldo anual (subrayo) y los gastos de representación que determine la ley'.
"Cabría preguntar: ¿Cuál es el 'período constitucional respectivo y responderíamos: el que iniciaron los actuales parlamentarios el 20 de julio de 1974 y el cual ha de terminar el 20 de julio de 1978. Y otra pregunta: ¿Cuál era al iniciarse este 'período constitucional respectivo' la remuneración de los parlamentarios La cantidad de veinte mil pesos, asignación fijada en ley vigente el 20 de julio de 1974.
"Ante el texto constitucional tan claro, ¿podrá alegarse válidamente que puede variarse por ley expedida dentro del período constitucional en curso, para que beneficie a los actuales congresistas, el monto de las asignaciones de tales miembros No era necesario reproducir por el constituyente de 1968 el texto del antiguo artículo 112 de la Carta Fundamental. Bastaba con poner lo que aparece consagrado, porque de aceptarse la tesis contraria tendríamos que aceptar, igualmente, como constitucionalmente válido, que los actuales congresistas podrían esperarse para las últimas sesiones de la legislatura de 1978 para decretarse, con retroactividad al 20 de julio de 1974, sus respectivas asignaciones. Lo que sería una aberración jurídica.
"Tan cierto es lo que vengo exponiendo, que el constituyente sí autorizó a los miembros del Congreso, expresamente, para que en el caso del régimen de prestaciones y de seguridad social, sí pudieran ellos, los actuales, por su propia iniciativa, establecer para su propio goce, con la prohibición de no ser superior al señalado para los miembros del Despacho.
"Claro que el legislador puede decretar las asignaciones de los miembros del Congreso, pero ésta sólo beneficiaría, por efectos del artículo 113, a los parlamentarios que inicien 'su período constitucional respectivo' el 20 de julio de 1978. Pues el de ellos, el de los actuales, repito, ya se los había fijado la ley vigente en el momento de asumir sus funciones.
"Si estas consideraciones se hacen concordar con las anteriormente hechas alrededor de la restricción que tiene el Congreso en materia de gasto público, fácil es concluir que no pueden los miembros del Congreso que hoy cumplen sus funciones (sic) sus personales asignaciones,
"Por otra parte, se incurre en grave violación constitucional al transformar la Ley 18 atacada la asignación anual por la asignación mensual.
"Sobre este particular, al comentar el Ministro de Gobierno de la época el artículo 108 de la Constitución de 1936 que igualmente consagraba la remuneración anual, decía: 'El sueldo anual es más justo, porque la función del Parlamento no es (una función) un contrato de trabajo entre la Nación y unos ciudadanos para que vengan a expedir leyes y ejerciten determinado esfuerzo para hacerlas, sino compensación que se les ofrece como indemnización -y así se llama en otros países- por todo género de negocios que dejan de desarrollar (y que se suponen muy importantes en quienes merecen el honor de ser designados como padres de la patria), ya por disposición legal, o por incompatibilidades. Es lógico y natural que tengan sueldo anual que los libere de muchas contingencias, ya que tienen la inmunidad legal, hay que inmunizarlos (sic) económicamente para que tengan verdadera independencia y libertad'.
"Consecuente el legislador de 1936, fijó la remuneración anual de los congresistas en $ 6.000 pagaderos por mensualidades de $ 500.00. Que es la forma constitucional.
"El constituyente de 1945, fuera de lo es establecido en el artículo 112 que ya vimos, dijo en el artículo 113 que la 'remuneración de los miembros del Congreso será fijada y reglamentada por la ley'. En la reforma de 1968 se volvió al sistema de la remuneración anual del año de 1936.
"Este hecho, el de la remuneración anual, refuerza nuestra argumentación en el sentido de que la remuneración anual de nuestros actuales congresistas ya estaba fijada por ley anterior, y que, en consecuencia, debe cobijarlos hasta la terminación de su período constitucional. De ahí que también es injurídica, cuando menos, la retroactividad que a sí mismos se reconocen. No es constitucionalmente aceptable como aparece en el artículo 2º de la ley atacada, sustituir la asignación anual por la asignación mensual, y ya por este factor la violación de la Carta es flagrante".
El señor Procurador ad hoc, sobre la base de las consideraciones expresadas, a que se ha hecho mención en aparte anterior, se abstuvo de emitir concepto al respecto de la demanda en lo pertinente al artículo 2º de la Ley 18.
Para decidir este segundo reparo, se considera:
La capacidad legal del Congreso para fijar su propia remuneración tiene origen en la Constitución de Antioquia de 1812, Título III, artículo 50, mantenida en las Constituciones de 1858, durante la Confederación Granadina, 1863 con los Estados Unidos de Colombia y en las posteriores reformas a la Canta en 1910, 1936, 1945 y el Acto plebiscitario de 1957, que ha sido desde la Constitución de 1886 el artículo 112.
Como anota el impugnante y en su respaldo el comentario del tratadista Tulio Enrique Tascón, el fin perseguido por tan reiterados mandatos positivos fue bien claro en sus propósitos: Que los miembros del Congreso mantuvieran la iniciativa legal de aumentar sus dietas, pero con efectividad para el período constitucional siguiente y no durante el mismo en que fuera adoptada la ley.
Pero tan plausible principio ético no fue mantenido en la Reforma de 1968. El artículo 21 del primer proyecto de reforma, que presentó el Gobierno decía:
"El artículo 113 de la Constitución quedará así:
"La remuneración de los miembros del Congreso será fijada y reglamentada por la ley. Ningún aumento de dietas ni de viáticos decretado por el Congreso, se hará efectivo sino después que se hayan cesado en sus funciones los miembros de la legislatura en que hubiere sido votado".
En la exposición de motivos se lee: "recoge el contenido de los artículos 112 y 113 (de la Carta vigente entonces) sin implicar ningún cambio".
Cuando el proyecto inició el trámite para segundo debate ya era diferente en su redacción y contenido al presentado por el Gobierno. Había desaparecido en forma ostensible y deliberada la referencia a la prohibición de hacer efectivo el aumento en beneficio de los mismos miembros de la legislatura que lo había votado.
Fue así como el proyecto del artículo 113 que recogía el contenido de los tradicionales artículos 112 y 113 de la Carta, pero con manifiesta omisión del principio ético comentado, fue aprobado por el Congreso en la primera vuelta constitucional. Para la segunda vuelta se unifican tres proyectos de posible artículo 113 de la Constitución, en donde está ausente como para el debate anterior, la sana prohibición de permitir el aumento de dietas en favor de los directos votantes, presentada en el proyecto del Gobierno y celosamente preservada en las constituciones que por cerca de siglo y medio rigieron la vida nacional.
La ausencia de la prohibición en la enmienda constitucional, no es error tipográfico, ni omisión involuntaria o simple casualidad, sino el resultado de un propósito conscientemente logrado y dirigido a un fin específico.
La Sala Plena de esta corporación al decidir las objeciones presidenciales al proyecto de ley número 36 de 1971 (actual Ley 21 de 1971), para declararlo exequible, previo estudio de los antecedentes de la reforma de 1968, dijo, en lo pertinente al tema materia de la decisión: "En la ponencia para primer debate de este proyecto unificado, en la cual se incluye una resolución interpretativa de las atribuciones del Congreso sobre modificación de los textos objeto de la reforma (páginas 469 a 546), de 28 de septiembre de 1968, y luego de hacer constar que hubo acuerdo sobre el artículo 39 del proyecto, modificatorio del artículo 113 de la Carta (página 478), se dice, respecto del mismo que 'la remuneración de los miembros del Congreso será anual, esto es, durante el período constitucional de 1936, y deroga el actual artículo 112 de la Carta'". (El subrayado se encuentra en el texto de la sentencia que se está transcribiendo). .
"La historia anterior trae plena luz a la Corte sobre las siguientes conclusiones respecto del primer punto examinado:
"1º Fue esencial en la reforma el cambio del sistema de remuneración que, por asistencia diaria, como lo prescribió el Plebiscito del 1º de diciembre de 1957, se convirtió en permanente, o lo que para el caso es lo mismo, en anual, atendiendo que el actual período de los miembros del Congreso es de cuatro años (artículos 95 y 101). El sentido de este cambio no es otro que el de otorgar derecho a los miembros del Congreso a recibir durante todo el período constitucional respectivo, una remuneración anual integrada por sueldo y gastos de representación, avanzando así, por razones de conveniencia, hacia la profesionalización de la tarea parlamentaria.
"2º El principio tradicional que se consignaba en el artículo 112 de la Carta modificada, consistente en que el aumento decretado sólo debía regir a partir de la legislatura siguiente, desapareció en la evolución sufrida por el proyecto entre su presentación inicial por el Gobierno y su aprobación dentro del texto unificado. No sólo resulta así de las exposiciones y ponencias, sino de una simple interpretación de sentido común, pues no se entendería una metamorfosis constitucional tan complicada como la que sufrió la reforma, para llegar, en el punto de estudio, a una fórmula igual a la antigua (artículo 112). Pero redactada en términos completamente distintos. El hecho de que la remuneración sea anual, según la norma, y se pague durante todo el período constitucional respectivo, lleva a la conclusión de que decretada dentro de un período en curso, entra en vigor para el mismo o para lo que falte de él, aunque ya no pueda modificarse con efectos para el mismo período. Si otra hubiera sido la intención del constituyente, bien hubiera podido mantener, como paute del texto, lo propuesto por el Gobierno inicialmente, que era sólo la reproducción de los términos precisos y diáfanos del viejo artículo 112 de la Carta. No lo hizo así y la Corte no puede hacer decir a los preceptos lo que de por sí no dice ni resulta de su naturaleza o espíritu.
"Ahora bien. Como la Ley 83 de 1968, se expidió antes de que entrara en vigor el nuevo sistema de unificación a cuatro años del período de los miembros del Congreso, ello significa que el Congreso podía desarrollar el nuevo principio para el nuevo período que, como es de público conocimiento, comenzó el 20 de julio de 1970 para terminar el 19 del mismo mes de 1974 y que es lo que se cumple con el proyecto que se estudia. Aquella ley, por lo tanto, se relacionaba con un régimen de períodos constitucionales diferentes y no puede tenerse, en modo alguno, como la reglamentación del artículo 113 vigente de la enmienda de 1968. Por este aspecto, pues, el proyecto es constitucional". (Acta número 38 de octubre 29 de 1971).
La Conté mantiene su jurisprudencia contenida en los apartes transcritos, de la sentencia de octubre 29 de 1971 sobre el alcance del artículo 113 considerado como infringido, por el demandante, por no encontrar justificación que implique variarla y porque, sea oportuno subrayarlo, fue proferida por la Sala Plena de la corporación, con el estudio de la totalidad de sus integrantes, sobre un tema en el cual era competente pues no afectaba su propia remuneración, como sí acontece con el artículo primero (1º) de la ley acusada.
El otro aspecto del ataque por inexequibilidad de este artículo 2º en estudio, originado en ordenar un aumento "mensual" y no "anual" como está previsto en el varias veces citado artículo 113, no comprende contravención al texto constitucional. En sentir de la corporación la referencia a sueldo anual no tiene subsumido el alcance de pago por años ni de medida de remuneración que impida fraccionarla en períodos de meses. Con igual rigor de exégesis gramatical cabría afirmar que el pago físico de la remuneración a los señores congresistas debería hacerse por años únicamente.
Tan equivocado entendimiento del precepto cuestionado obedece a pensar que las palabras "sueldo anual" son referidas a lapsos de pago, cuando en verdad predican del tiempo que debe remunerarse haya o no sesiones del Congreso, pues en el artículo 8º del Plebiscito de 1957, su antecedente inmediato, había asignaciones diarias durante el término de las sesiones".
El criterio acogido fue oportunamente expuesto por el señor Presidente de la República al objetar el proyecto de ley que se convirtió luego en la Ley 21 de 1971, en las siguientes palabras:
"Pero, además, la disposición transcrita señala expresamente que los congresistas tendrán derecho 'durante todo el período constitucional respectivo', a un sueldo anual. Si se tiene en cuenta que la Reforma de 1968 autorizó en forma clara el pago de sueldos y gastos de representación aun fuera del período de sesiones del Congreso, la expresión citada no puede significar sino que la remuneración fijada por la ley debe mantenerse igual durante todo el período constitucional para el cual fueron elegidos los miembros del Congreso. No puede concebirse que el constituyente expresara en un mismo artículo, en el mismo inciso, y casi en el mismo renglón, idéntica idea pero con términos distintos o que incurriera inexplicablemente en una repetición inútil o innecesaria. Por consiguiente, cuando habla de sueldo anual quiere decir que los congresistas percibirán asignaciones en épocas en que el Congreso no esté sesionando y cuando dice que durante todo el período, evidentemente se refiere a la imposibilidad de hacer modificaciones que tengan vigencia durante el mismo".
No aparece, por tanto, la contradicción alegada, entre el artículo acusado y el texto constitucional glosado.
En cuanto a los artículos 3º y 4º de la Ley 18 de 1974, incluidos dentro de la acusación, por no estar transcritos como expresamente lo exige el Decreto 432 de 1969, ni sustentada la posible violación por el demandante, que son requisitos para la idoneidad formal de ésta, la Sala Plena de la Corte no puede hacer estudio alguno al respecto y así lo decidirá en su parte resolutiva.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador ad hoc, declara CONSTITUCIONALES los artículos 1º y 2º de la Ley 18 de 1974.
Se inhibe de decidir, por las razones contenidas en la parte motiva sobre la impugnación de los artículos 3º y 4º de la misma ley.
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Alvaro Ahumada Garay, Conjuez; Antonio Vicente Arenas, Conjuez; Víctor Arenas Sandoval, Conjuez; Enrique Arrázola Arrázola, Conjuez; Adán Arriaga Andrade, Conjuez; Ernesto Cediel Angel, Conjuez; José Gregorio Díaz Granados, Conjuez; Luis Francisco Cuervo, Conjuez; Alvaro Díaz Granados-Goenaga, Conjuez; Jesús Estrada Monsalve, Conjuez; Gustavo Fajardo Pinzón, Conjuez; Hernando Franco Idárraga, Conjuez; Jorge Guerrero, Conjuez; Horacio Gómez Aristizábal, Conjuez; Carlos Holguín Holguín, Conjuez; Alvaro Leal Morales, Conjuez; José Antonio León Rey, Conjuez; Guillermo López Guerra, Conjuez; Arturo Mejía Borda, Conjuez; Hernando Morales, Conjuez; Rodrigo Noguera Laborde, Conjuez; Arturo C. Posada, Conjuez; Alfonso Suárez de Castro, Conjuez; Luis Carlos Zambrano, Conjuez.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario General.
Salvamento de voto. (Ley 18 de 1974)
Al firmar con salvedad de votos la decisión mayoritaria adversa a la demanda de la Ley 18 de 1974 que formuló el ciudadano Carlos Augusto Gutiérrez, circunscribimos nuestro disenso a la declaración de exequibilidad del artículo 2º de la dicha ley, por el cual se elevó con retroactividad el sueldo de los miembros del Congreso, pues en cuanto a la del artículo 1º de la misma, referente a las remuneraciones de los Magistrados de la Corte, los Consejeros de Estado y el Procurador General de la Nación, el acuerdo fue unánime.
Aquel disenso se funda en las causales de impedimento de los Magistrados para conocer de las demandas de inexequibilidad son rigurosamente taxativas: "Haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición acusada; haber intervenido en su expedición, haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto, y tener interés en la decisión", como también "hallarse dentro del cuarto grado, de parentesco de consanguinidad o segundo de afinidad con el demandante o su apoderado" (D. L. 432 de 1969, artículos 22 y 23). De ellas, solamente la última, por predicarse de la persona del actor, es incompatible con la eventual escisión del proceso; las otras no, pues se determinan por circunstancias que pueden afectar, indistintamente, a una sola de las disposiciones acusadas, o a varias de ellas, o a todas. Si lo acusado es un Código, por ejemplo, el concepto que haya emitido el Magistrado sobre la constitucionalidad de uno de sus ordenamientos no le dará base para declararse impedido respecto del examen de los que versen sobre materias distintas; ni tampoco el haber intervenido en la expedición de una ley reformatoria de determinado precepto del estatuto, será óbice para que conozca de la exequibilidad del resto del articulado, sin conexión con esa enmienda. Y en lo tocante al interés del Magistrado en la decisión plural, que para distinguirlo del interés, común a todos los buenos ciudadanos, por el imperio de la Constitución, tiene que ser muy personal, familiar o pecuniario, resulta aún más claro que puede radicar -como en el caso de las remuneraciones judiciales- en un solo precepto que lo interfiera de este modo, sin tocar con ninguno de los restantes.
En tales supuestos, los disidentes estimamos que no queda al arbitrio del Magistrado, ni siquiera con el asentimiento de la corporación, extender la zona de su impedimento legal; pues quien llegue a reemplazarlo por fuera de esa zona, carecerá de competencia para decidir de la exequibilidad cuestionada, debiendo conformarse con un pronunciamiento inhibitorio. Inhibición, que, por lo demás, no creemos que rompa la unidad del proceso, mucho menos rígida en las acciones populares de exequibilidad de códigos, leyes y decretos, que dentro de las normas del rito civil para las pretensiones y defensas de intereses privados.
Antonio Vicente Arenas, Conjuez; Adán Arriaga Andrade, Conjuez; Jesús Estrada Monsalve, Conjuez; Alvaro Leal Morales, Conjuez; Rodrigo Noguera Laborde, Conjuez; Alfonso Suárez de Castro, Conjuez.