Norma demandada: artículos 2 y 4 de la Ley 8 de 1973
PACTO ANDINO. MECANISMOS
Demandas de inexequibilidad contra leyes aprobatorias de tratados públicos. - decisiones de la Comisión y de la Junta del Acuerdo de Cartagena. - Constitucionalidad del inciso 1º del artículo 2 de la Ley 89 del 14 de abril de 1973, "por la cual se aprueba un convenio internacional y se determinan las modalidades de su aplicación" - Inexequibilidad de los incisos segundo y tercero del artículo 2 de la Ley 8º de 1973. - Inexequibilidad del articulo 4º la Ley 8º de 1973.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena
(Magistrado ponente: doctor José Gabriel de la Vega).
Aprobada por Acta número 6 de 27 de febrero de 1975.
Bogotá, D. E., 27 de febrero de 1975.
Los ciudadanos Camilo González Chaparro y Luis Ricardo Paredes Mansfield solicitan que se declaren inexequibles los artículos 2 y 4 de la Ley 8 de 1973, la que en conjunto dice:
"LEY 8 DE 1973
"(abril 14)
"por la cual se aprueba un convenio internacional y se determinan las modalidades de su aplicación.
"El Congreso de Colombia
Decreta:
'' Artículo 1º Apruébase el Acuerdo Subregional Andino, suscrito en Bogotá, el 26 de mayo de 1969, por los Plenipotenciarios de Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú, cuyo texto es el siguiente:
(Aquí el texto del Acuerdo).
"Artículo 2º El Gobierno Nacional dirigirá las relaciones con la Comisión y la Junta lo mismo que con otros organismos del Acuerdo Subregional Andino y designará los Ministeriosy entidades descentralizadas que deberán efectuar los estudios correspondientes o representar al país cuando sea necesario.
"El Gobierno Nacional podrá poner en vigencia las decisiones de la Comisión y de la Junta o de los organismos qué desarrollen el Acuerdo Subregional Andino y no modifiquen legislación o no sean materia del legislador.
"En cambio, tales decisiones, para su aprobación y entrada en vigencia, deben ser sometidas a! Congreso por el Gobierno, cuando sean materias de comprímela del legislador, o modifiquen la legislación existente o cuando el Gobierno no haya sido investido de facultades legales anteriores.
"Artículo 3º Revístese al Presidente de la pública de facultades extraordinarias hasta el 31 de diciembre de 1973 para poner en vigencia las normas que considere convenientes de las contenidas en las decisiones 24, 37 , 37A, 46, 47, 48, 49,50 y 56 de la Comisión del Acuerdo de Cartagena y para convenir con las otras partes contratantes las modificaciones a la citada Decisión 24.
"Artículo 4º El Gobierno Nacional solicitara el concepto de una Comisión integrada por seis (6J miembros, tres (3) Senadores y tres (3) Representantes, elegidos respectivamente por lis Comisiones Segunda del Senado y de la Cámara de Representantes, antes de la aprobación de las decisiones de la Comisión del Acuerdo de Cartagena que se refieran a las siguientes materias consignadas en el anexo I del mismo Acuerdo. Modificaciones al Acuerdo de Cartagena; Programa de armonización de los instrumentos de regulación del comercio exterior de los Países Miembros; programas conjuntos de desarrollo agropecuaria; Reducción de materias incluidas en el anexo I y establecimiento de condiciones para la adhesión al Acuerdo. Mientras el Congreso no integre dicha Comisión el Gobierno Nacional consultará a la Comisión Asesora de Relaciones Exteriores.
"Artículo 5º Esta Ley regirá desde su sanción. "Dada en Bogotá, D. E., a los veintiún días del mes de marzo de mil novecientos setenta y tres.
(Diario Oficial número 33.853 de 23 de mayo de 1973)".
Se han subrayado los textos objeto de la demanda.
Infracciones invocadas.
Los demandantes, y también el Procurador General de la Nación, señalan como infringidos, entre varios, los siguientes textos constitucionales:
El numeral 18 del artículo 76, que reza: "Corresponde al Congreso hacer las leyes.
"Por medio de ellas ejerce las siguientes atribuciones:
"18. Aprobar o improbar los tratados o convenios que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional.
"Por medio de tratados o convenios aprobados por el Congreso podrá el Estado obligarse para que, sobre bases de igualdad y reciprocidad, sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados".
El numeral 20 del artículo 120, redactado así:
"Corresponde al Presidente de la República como Jefe del Estado y suprema autoridad administrativa:
" ………………………………………………………………………………………………
"20. Dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades de derecho internacional; nombrar los agentes diplomáticos; recibir los agentes respectivos y celebrar con otros Estados y entidades de derecho internacional tratados o convenios que se someterán a la aprobación del Congreso".
Consideraciones.
Las razones expuestas por los actores y el Jefe del Ministerio Público y la naturaleza del negocio en estudio plantean una serie de cuestiones, que conviene ordenar como sigue: observaciones preliminares acerca del pacto andino y algunos de sus mecanismos; competencia de la Corte para resolver la demanda; constitucionalidad del inciso primero del artículo 2 de la Ley acusada; exequibilidad de los incisos segundo y tercero de la misma disposición; artículo 4; conclusiones.
Precisa ver cada uno de los puntos enunciados.
Observaciones preliminares.
El pacto subregional andino (acuerdo de Cartagena), suscrito en Bogotá el 26 de mayo de 1969, por Colombia, Bolivia, Chile, Ecuador y Perú y posterior ingreso de Venezuela, tiene por objeto promover e instaurar la integración eco-nómica en el sector formado por los firmantes del documento, quienes contraen compromisos de tipo genérico acordes con las finalidades del convenio, sin mayores precisiones de orden positivo (V. artículos 1, 2, 4, 8, 24, 25, 38, 69, 86, 89). Al lado de estas cláusulas el tratado establece mecanismos en virtud de los cuales los signatarios quedan sujetos a las normas que dicten los órganos constitutivos dela institución internacional así creada. Tales reglas expedidas por la entidad andina rigen la conducta de los países comprometidos y sus habitantes en asuntos fundamentales de la actividad económica, de manera directa, sin necesidad de someterse a procedimientos previos de admisión en cada uno de los Estados que componen el área territorial del pacto; sólo cuando éste lo establece o la naturaleza de las materias lo exige, requieren el desarrollo de trámites nacionales (V. artículos 6, 7, 29, 30, 33, 48, 50, 66, 75, 82, 109-27, 28, 31, 52, 57, 61, 64, 65, 68, 79, 80, 104, 110). Es así como providencias de los órganos del acuerdo son eficaces respecto de las naciones a cuyo cumplimiento se destinan. Desde este punto de vista las disposiciones regionales, en el seno de los Estados que han de aplicarlas, se confunden a me-nudo, por sus resultas, con las prescripciones del derecho interno, del cual se diferencian por su origen: mientras las primeras derivan de un ente supranacional las últimas proceden de las autoridades internas. Pero versan sobre parecidas materias. La adquisición de poderes reguladores por los órganos comunitarios, en el derecho de integración económica, viene de un traslado de competencias que las partes contratantes les hacen voluntaria e inicialmente, en el tratado constitutivo. Y 'así se opera, pues, según terminología corriente, un cambio, una cesión, un tránsito de prerrogativas dé lo nacional a lo supranacional. Sean cuales fueren las denominaciones apropiadas, en la integración económica de varios países constituye nota relevante y diferencial que éstos pierdan potestades legislativas que ejercían con exclusividad por medio de disposiciones de derecho interno sobre materias determinadas y que las ganen a su favor los organismos regionales. Al amparo de este fenómeno surgen nuevas figuras en el derecho contemporáneo, figuras cuya inserción en los órdenes internos ha requerido reformas constitucionales. Así ha pasado en Colombia con la enmienda institucional de 1968 que introdujo, con el artículo 11 del acto legislativo de ese año, el texto actual del inciso segundo del artículo 76-18 de la Constitución, que presta carta de naturaleza a instituciones externas con carácter de supranacionales, o sea., con idoneidad para regular nexos de derecho interno con valor a veces superior al del mismo derecho nacional. Después de esta reforma no cabe discusión sobre la capacidad de que pueden gozar ciertas organizaciones internacionales para legislar, con efecto en Colombia, sobre asuntos de su competencia en ¡os términos que la Constitución establece, señaladamente en su artículo 76-18, inciso segundo.
El pacto andino crea un órgano -la Comisión-, compuesto por un representante plenipotenciario de cada país, órgano con aptitud normativa, que' se ejerce por medio de decisiones, acogidas de ordinario por mayoría de dos tercios de sus votos, sobre asuntos de la mayor importancia en lo relativo a acción económica, como política general y medidas capaces de imponerla; programas industriales y agropecuarios, armonización de disposiciones monetarias, cambiarías, financieras y fiscales; régimen de inversiones extranjeras, marcas, patentes y regalías; empresas multinacionales; comercio exterior, eliminación de gravámenes y restricciones concernientes a importaciones de productos originarios de los países contratantes; reserva de manufacturas para producción en la zona regional; programas de desarrollo industrial; listas comunes de artículos libres de derechos de importación; arancel externo común y arancel mínimo común; competencia comercial, cláusula de salvaguardia, normas sobre calificación de origen de las mercaderías; asuntos financieros; doble tributación; régimen especial para Bolivia y Ecuador; adhesión, vigilancia, ciertas modificaciones, denuncia del acuerdo andino; votaciones ordinarias y calificadas en el seno de la Comisión, etc. (V. artículos 1,12, 26 a 31, 39, 40, 47 a 51, 53, 62, 63, 65, 66, 67, 73, 74, 75,80, 82,87, 89, 90, 95, 97, 104, 105, 107, 109, 110, 112, etc. del pacto andino). La Comisión en la órbita de su competencia supranacional, expide legislación vincular para los Estados y los sujetos de derecho que actúan en el seno del mercado andino.
De otra parte, existe una entidad dotada de competencias para completar, en lo atinente a su cabal ejecución, las decisiones de la Comisión y velar por su cumplimiento, denominada la Junta, compuesta por naturales de la región, en calidad técnica, independientes de los gobiernos. Las atribuciones principales de la Junta en esa línea consisten en proponer proyectos de decisión a la Comisión; resolver si determinados actos de los Estados regionales constituyen o no gravámenes o restricciones contrarias a las reglamentaciones andinas sobre importación; establecimiento de las exenciones a que haya lugar para excluir de programas de liberación, por razones justificadas, y del proceso de estable-cimiento de un arancel, determinados artículos, y prórrogas de esas listas excepcionales, aplicación de las normas para prevenir o corregir distorsiones a la competencia comercial; autorizaciones para aplicar correctivos encaminados a remediar posibles perjuicios por aplicación de programas de liberación; fijar, en situaciones especiales, si una devaluación monetaria altera las condiciones normales de competencia en la región andina; autorizaciones para rectificar, dentro de ciertos límites, algunas decisiones de la Comisión, etc., etc. (V. artículos 43, 55, 75, 79 y 80, etc. del pacto).
Como se ve, la atribución de funciones, en el seno del grupo y relativamente a potestades legislativas o ejecutivas, se ha instituido a imagen del reparto que, en la esfera de los países miembros, diseñan sus ordenamientos de derecho público interno. Además de los órganos que el carácter de principales van nombrados, la organización cuenta con otros de índole consultivo.
A diferencia de los regímenes políticos nacionales, el pacto andino no instaura cuerpo jurisdiccional propiamente dicho, autónomo y capaz de dirimir siempre, con fuerza de verdad jurídica, las divergencias que susciten la interpretación y aplicación de las determinaciones de la Comisión o de la Junta.
Debe añadirse, en lo tocante a Colombia, que ésta, por medio de un primer acto ejecutivo, adhirió al acuerdo y que mediante el artículo 1 de la Ley 8 de 1973, el Congreso impartió aprobación, siguiendo pautas de la Carta (76- 18) y del pacto andino (110). La Ley 8 fue sancionada y se promulgó.
Y habiendo sido acusada de modo parcial, procede inquirir, ante todo, si la acción correspondiente es de recibo.
Competencia de la Corte.
Los demandantes invocan a este propósito el artículo 214 de la Constitución, conforme al cual corresponde a la Corte "decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes".
Una Jurisprudencia iniciada en 1914 y cuya cita oficial mas cercana para decidir decidir demandas de inexequibilidad contra las leyes aprobatorias de tratados públicos. (V. sala plena, 6 julio 1914 G.J. numero 1833 p.233 ss.6 diciembre 1930, G.J. numero 1833 P. 248-249: julio 26 1971).
Si se lleva en cuenta que las disposiciones de la Ley 8 de 1973 concretamente demandadas (incisos primero, segundo y tercero del articulo 2 y articulo 4) no son aprobatorias del Acuerdo de Cartagena - aprobación que imparte el articulo 1 de la misma Ley 8 - no es el caso de excluirlas de la aplicación general del articulo 214 referido que, se repite, confiere a la Corte facultad para decidir " sobre la inexiquibilidad de todas las leyes". Como los artículos acusados no aprueban ningún pacto internacional sino que tratan de regular los efectos de las medidas que pueden adoptar la Comisión y la Junta o " los organismos que desarrollen el Acuerdo Subregional Andino", no seria pertinente incluirlos en la excepción jurisprudencial referente solo a leyes que aprueben tratados, aun si la Corte insistiera en los puntos de vista aludidos. Esta índole excepcional de la jurisprudencia citada impedirá su extensión al negocio de autos como tal como se desprende de la sentencia fechada en 18 de marzo de 1941 (V.G.J. numero 1966 a 1968, p. 704 ss.). Por consiguiente, esta Corporación goza de competencia para conocer de la demanda presentada por los ciudadanos Gonzalez Chaparro y Paredes Mansfield. La cual pasa a estudiarse como ha sido propuesto, es decir relativamente, primero, al inciso 1 del articulo 2; después, a los incisos segundo y tercero de la propia disposición, y en fin, al articulo 4.
Inciso primero del artículo 2.
A cuyos términos corresponde al gobierno:
- "dirigir las relaciones con la Comisión y la Junta lo mismo que con otros organismos del Acuerdo Subregional Andino"
Designar "Los Ministerios y entidades descentralizadas que deberán efectuar los estudios correspondientes"; y
- Escoger los Ministerios o entidades que han de "representar al pais cuando se necesario".
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El inciso en análisis, al prescribir que el gobierno ha de "dirigir las relaciones con la Comisión y la Junta" y con otros, organismos de Acuerdo Subregional Andino" amolda consecuenciaseconómicas y mercantiles del pacto de Cartagena al artículo 120 -numeral 20- del Código institucional, que asigna al Presidente de la República, es decir, al gobierno (artículo 57), la tarea de "dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades de derecho internacional". Texto legislativo y función gubernamental prevista en la Carta se amoldan a la perfección. Mirado desde esta perspectiva, el inciso primero del artículo 2 es exequible.
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Función de la Administración Pública es la de hacer investigaciones y estudios con el fin de asistir al gobierno cuando adopta las decisiones que le competen. No se ve cómo la disposición, legal que se estudia desconozca facultades del Presidente de la República, "suprema autoridad administrativa", por el hecho de encomendar a funcionarios o entidades de su dependencia, de-signados por él, la realización de ciertos trabajos. Recuérdese además que, inspirándose en la jerarquía superior del Ejecutivo en materias administrativas, el inciso 2 del artículo 132 de la Carta prevé: "La distribución de los negocios, según sus afinidades, entre Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos públicos corresponde al Presidente de la República". Y algo semejante prescribe el numeral 21 del artículo 120 en lo que reza con adscribir las funciones especiales de empleados al servicio de Ministerios y Departamentos Administrativos. Los textos constitucionales que acaban de citarse (120-20, 120-21,132) armonizan con el inciso primero en la parto que se examina y 110 halla la Corte que ésta pugne con la Constitución, en manera alguna.
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Así como preparar estudios para uso del gobierno atañe a la administración y por ende a las entidades que forman en ella, es posible también, en la ejecución del pacto andino, que éstas, por orden del Ejecutivo, intervengan en el desarrollo de las citadas actividades. Y ello no ha de ser a título particular sino oficial, en los límites y de acuerdo con las estipulaciones del tratado comunitario, el cual, por cierto, estipula que se reúnan periódicamente los organismos administrativos encargados de formular y cumplir la política económica en los países de su comprensión (V. literal o) artículo 15 del pacto).
Todo indica, pues, el alcance obvio del inciso primero cuando contempla la posibilidad de que por orden superior, Ministerios o entidades re presenten al país "cuando sea necesario", en armonía con el cometido presidencial consistente en "dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades de derecho internacional" (120-20 C. N.). Y si el carácter de esas cuestiones requiere además, como de ordinario acontece, que agentes especiales actúen por cuenta y en representación del gobierno, éste así puede resolverlo en uso de la atribución que le da el mismo numeral 20 para nombrar "agentes diplomáticos", sin que la última parte del inciso primero del artículo 2 de la Ley 8 embarace esa libertad de acción.
Ninguno de los extremos del inciso primero del artículo 2 contradice el numeral 20 del' artículo 120 ni otros cánones de la Constitución.
Incisos segundo y tercero del artículo 2.
Las decisiones de la Comisión y los actos de la Junta producen resultados en el seno de las naciones que forman el grupo. Decidir si es necesario o conveniente reforzar las determinaciones comunitarias por medio de providencias de derecho interno, es materia que la Constitución colombiana reserva al Ejecutivo, como encargado de cumplir y hacer cumplir la leyes (artículo 120-2-3) y, sobre todo, por su misión de "dirigir las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades ele derecho internacional" (120-20). El gobierno está capacitado en estos casos para asumir la conducta que deba seguirse y apreciar los motivos que hayan de orientarla.
El inciso segundo del artículo 2 de la Ley 8, no obstante; restringe la atribución constitucional del Presidente y únicamente le permite poner en vigencia los actos del derecho regional cuando "no modifiquen la legislación o no sean materia del legislador", distingo que es ajeno a la redacción, del texto superior que se acaba de citar. Esa limitación constituye un recorte de competencia. Cuando una norma del derecho regional deba aplicarse, su ejecución se lleva, a cabo por mérito propio, directamente, o en la forma que dispongan la Carta comunitaria o el órgano regional competente y según diga, en último término, el Ejecutivo colombiano. La disposición legal que se comenta, al establecer presupuestos a una aptitud del gobierno que la Carta no ha condicionado, la infringe. En este punto la contrariedad entre disposición legislativa y ordenamiento constitucional es notoria.
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Acordé con el inciso segundo, el tercero del mismo artículo 2 pone de resalto la intención limitativa, del legislador, y refiriéndose a órdenes del gobierno sobre cumplimiento de reglas emanadas de las autoridades andinas, dice: "En cambio, tales decisiones, para su aprobación y entrada en vigencia, deberán ser sometidas al Congreso por el Gobierno, cuando sean materias de competencia del legislador o cuando el Gobierno no haya sido investido de facultades legales anteriores".
Aquí se está en presencia de otra restricción, más definida, a una potestad otorgada por la Constitución al través del artículo 120-20, sin cortapisas. Por donde reaparece el mismo vicio de inexequibilidad ya indicado: El gobierno -director de las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y con instituciones internacionales coma la creada por el Acuerdo de Cartagena- goza de libertad de acción para escoger los medios más eficaces con el fin de cumplir las obligaciones contraídas en virtud de tratados. Es una libertad del Ejecutivo que, por constitucional, la ley no puede cohibir. De ahí que si un texto legal persigue ese fin restrictivo sea inexequible. Y esto sucede con el inciso tercero del artículo 2 de la Ley 8, inciso cuya in- constitucionalidad se infiere del estudio hasta aquí realizado.
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Todavía más. Los tratados en general que celebra el Presidente de la República y el Congreso aprueba por-medio de ley, obligan, (artículos 76-18, 120-20 C. N). Cumplidos esos trámites, son de suyo obligatorios, por imperativo constitucional; y de ahí que Colombia esté sujeta al cumplimiento de los compromisos contraídos por medio de las convenciones que celebre con otros países o con instituciones internacionales y el congreso haga aprobado y, en fin, reciban ratificación (V. a título informativo, Ley 7 de 1944). Todo lo cual ha .ocurrido con motivo del pacto subregional andino, aprobado, vale destacarlo, por el artículo 1 de la Ley 8 de 73. Y ceñido al trámite de ratificación previsto en el mismo convenio.
Las convenciones internacionales se celebran para ser cumplidas con estrictez y de buena fe.
No es admisible sostener que, la Constitución, después de ordenar que sean obligatorias, tolere que un acto posterior del Estado las desconozca.
Si los acuerdos internacionales tienen fuerza de ley que el Estado no puede desconocer ni siquiera por medio de otra, es evidente que revisten valía superior a la del acto legislativo que los aprueba. Así lo considera la Constitución en casosmuy excepcionales (artículo 3, in fine, 76-18, 120-20, 210).
El mérito constitucional de los tratados, superior al de leyes y decretos, hace que las normas legislativas posteriores a la ley aprobatoria no puedan oponerse al pacto andino. Como este convenio obliga al país no solo por sus estipulaciones de efecto inmediato sino también a tenor de las que crean competencia a favor de las autoridades regionales (V. artículos sobre atribuciones a la Comisión y facultades de la Junta, antes citados), competencias que se imponen a Colombia es evidente que el inciso tercero del artículo 2 de la Ley 8 de 73 pugna con el acuerdo de Cartagena, por las razones siguientes: Porque establece condiciones en el sentido de que las decisiones tomadas en virtud del convenio requieren necesariamente, para operar en Colombia, su previa aprobación por el Congreso "cuando sean materias de la competencia del legislador, o modifiquen la legislación existente o cuando el gobierno no haya sido investido de facultades legales anteriores"; y porque tal exigencia pasa por alto el efecto propio que para su derecho derivado consagra por lo común el acuerdo de Cartagena (V. artículos 6, 7, 29, 30, 32, 47, 48, 50, 66f 75, 82, 109, etc.). Al contrariar el pacto andino, el inciso tercero del artículo 2 infringe también .el aparte primero del numeral 18 del artículo 76 de la Carta, que depara eficacia a lo estipulado en acuerdos internacionales.
Conviene decir que esta tesis de inconstitucionalidad no autoriza interpretaciones en el sentido de afirmar que toda determinación originada por el Acuerdo de Cartagena sea indiscutible. No por cierto. Cuando países integrantes de la Zona Andina u órganos de ésta pretendan imponer a otros miembros conductas que les parezcan reñidas con el pacto constitutivo, ellos pueden y deben ocurrir a los medios, así sean insuficientes, que el mismo instrumento prevé para resolver las diferencias sobre interpretación o acerca del entendimiento de las decisiones de la Comisión (artículo 23 del pacto), o a vías internacionales diferentes, que sean idóneas. Las partes tienen recursos contra los actos emanados del Acuerdo de Cartagena. Cuando -ya se indicó- los actos nacionales de desarrollo o ejecución de providencias andinas se reputen contrarios a normas superiores del derecho colombiano, sobre ellos puede ejercerse él control de corrección jurídica aplicable en el país. En fin, si un tratado comunitario resulta opuesto a disposición constitucional posterior a su celebración, el gobierno debe negociar las modificaciones a que hubiere lugar, o denunciarlo, en acatamiento a la norma fundamental de su derecho público.
Las reflexiones anteriores demuestran que los incisos segundo y tercero del artículo 2 de la Ley 8º no se avienen con la Constitución, por vulnerar el aparte primero de su artículo 76, numeral 18, relativo a los tratados en general.
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Y si se confrontan dichos incisos con el párrafo segundo del propio numeral 18, es dable llegar a conclusiones más precisas .
En efecto, el aparte segundo del numeral 18 del artículo 76 de la Carta proclama que el Estado puede obligarse, por medio de convenios debidamente aprobados por el Congreso, sobre bases de igualdad y reciprocidad, a que "sean creadas instituciones supranacionales que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados". Esto es, creada una institución supranacional para la integración económica y con capacidad ele dictar reglas regionales por encima del derecho interno (y a tal categoría pertenece la organización instituida por el Pacto Andino) éste ha de cumplirse en todas sus partes, tanto las que describen objetivos y mecanismos como las que habilitan a sus órganos (la Comisión y la Junta principalmente) para expedir normas de plena eficacia en Colombia. Habida cuenta de que el Acuerdo de Cartagena no establece que los actos de sus órganos para adquirir validez necesiten forzosamente, como regla, ser aprobados por el Congreso, resulta patente que los incisos segundo y tercero del artículo 2 acusado, que exigen esas condiciones de aprobación legislativa, quebrantan el carácter obligatorio y directo que al convenio, tantas veces mencionado, reconoce el parágrafo segundo del numeral 18 del artículo 76 de la Carta (V. artículos 6, 7, 29, 30, 33, 48, 50, 66, 75, 82, 109 del Pacto Andino). Esta infracción constitucional.se muestra palpable a:través de los cotejos que acaban dé efectuarse.
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Corolarios: Las disposiciones acusadas pugnan con preceptos de la Constitución,: así:, él inciso segundo del artículo 2 de la Ley 8º por, restringir una competencia incondicional del gobierno, viola el artículo 120-20; el inciso tercero del artículo 2 incurre en idéntico vicio y, de otro lado, infringe el aparte primero del precepto 76-18, porque éste consagra el carácter obligatorio de los acuerdos internacionales; del cuál prescinde esa disposición al contraria consecuencias ineludibles del Pacto Andino; y finalmente, cuando el inciso tercero del articulo 2 pasa por encima de prescripciones del Pacto Andino, quebranta, igualmente, el aparte segundo del numeral 18 del artículo 76, que manda obediencia a los dictados de las instituciones supranacionales.
Artículo 4.
El Presidente de la República dirige "las relaciones diplomáticas y comerciales con los demás Estados y entidades de derecho internacional", y en ejercicio de esa aptitud pone en vigencia, a su leal entender, las decisiones emanadas de los órganos comunitarios cuando se trata de entidades como el Grupo Andino. El constituyente (artículo 120-20) le ha entregado ese radio de operaciones, dejando a su criterio la manera de obrar y, como siempre, responde "por sus actos u omisiones que violen la Constitución o las leyes" (artículo 130 C. N.). Es una atribución propia del Presidente que él debe cumplir a plena responsabilidad. Sin embargo, el artículo 4 de la Ley 8º de 1973, en el mismo campo de acción que traza con total amplitud el artículo 120-20, impone al gobierno la necesidad de someter a consultas previas y obligatorias de comisiones del Congreso o de la Asesora de Relaciones Exteriores, cualquier aprobación suya a ciertas decisiones del Acuerdo de Cartagena. Tal sujeción desvirtúa el carácter de prerrogativa presidencial que la Carta confiere a la facultad de que trata su artículo 120-20, y lo viola. Y como esas consultas no han sido previstas en el Pacto Andino y desatienden abiertamente sus mecanismos, hay clara transgresión del precepto 76-18 del estatuto constitucional. Por estos dos aspectos el artículo 4 es inexequible.
Conclusiones.
De lo expuesto se sigue.
Que el inciso primero del artículo 2 de la Ley 8 de 1973 es exequible.
Que los incisos segundo y tercero del artículo 2 de la Ley 8º de 1973 contravienen los artículos 76-18 y 120-20 de la Carta.
Y que el inciso 4 de la Ley 8º también traspasa los artículos 76-18 y 120-20 de la Constitución.
Resolución.
La Corte Suprema de Justicia, en ejercicio de la competencia que le otorga el artículo 214 de la Constitución, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el Procurador General de la Nación,
Resuelve:
Primero. Es CONSTITUCIONAL el inciso 1º del artículo 2 de la Ley 8º del 14 de abril de 1973, "por la cual se aprueba un .convenio internacional y se determinan las modalidades de su aplicación".
Segundo. Son INEXEQUIBLES los incisos segundo y tercero del artículo 2 de la Ley 8º de 1973,
Tercero. Es INEXEQUIBLE el artículo 4 de la Ley 8º de 1973.
Publíquese, cópiese, comuníquese a los Ministros de Relaciones Exteriores, de Desarrollo Económico y de Hacienda e insértese en la Gaceta Judicial.
Aurelio Camacho Rueda, Mario Alario D'Filippo, José Enrique Arboleda Valencia, Humberto Barrera Domínguez, Juan Benavides Patrón, Alejandro Córdoba Medina, Ernesto Escallón Vargas, José María Esguerra Samper, José Gabriel de la Vega, Miguel Ángel García, Jorge Gaviria Solazar, Germán Giralda Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Álvaro Luna Gómez, Humberto Murcia, Bailen. Ildefonso Méndez, Conjuez; Alfonso Peláez Ocampo, Luis Enrique Romero Soto, Julio Roncallo Acosta, Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza, Secretario.
___________________
Aclaración de un voto.
Los suscritos Magistrados hemos aprobado y firmado la anterior sentencia por cuanto, con los demás honorables Magistrados, consideramos, que se trata de una interpretación jurídica y actual de las normas constitucionales sobre la materia, siendo la primera vez que la Corte acepta, como no podría ser menos, la existencia de un derecho internacional moderno, el comunitario y sus órganos supranacionales, con todas las consecuencias que de ella se deriva.
Más, en relación con el aparte "Competencia de la Corte", dejamos expresa constancia sobre lo siguiente:
1º Corresponde a la verdad la apreciación de que " una jurisprudencia iniciada en 1914, y cuya cita oficial más cercana es de 1971, sostiene que la Corte no es competente para decidir demandas de inexequibilidad contra leyes aprobatorias de tratados públicos. Mas esta no es toda la verdad, sino paute de ella, por cuanto también la corporación en otras oportunidades ha mantenido el criterio opuesto, a saber:
a) En sentencia.de 30 de enero de 1958, declaró exequible la Ley 56 de 1921, que aprobó un tratado entre Colombia y los Estados Unidos, o sea conoció del negocio.
b) Igual cosa sucedió respecto de la demanda de inconstitucionalidad de la Ley 54 de 1924, o Ley Concha, de la cual la Corte afirmó que "refleja un Convenio del Gobierno con la Santa Sede", y conociendo de tal demanda, declara exequible la citada ley.
2º Tratándose de leyes que aprueban convenios internacionales, la jurisdicción que compete a la Corte por virtud de lo dispuesto en el artículo 214 de la Carta, opera y se cumple de modo diferente o excepcional, al de los demás actos legislativos mencionados en el citado texto. Y esto, por las siguientes razones:
a) La ley que aprueba un tratado o convenio internacional, de conformidad con la legislación colombiana, constituye la tercera etapa en la concertación y conclusión de tal tratado o convenio. Así, éste se presenta como un acto complejo. Por tanto, la ley no tiene el mismo valor y trascendencia que la ley común ti ordinaria, que, desde el punto de vista material, crea normas de carácter objetivo o impersonal, reguladoras de una actividad o un servicio público.
b) Haciendo parte dicha ley del convenio, ella no puede ser derogada o modificada sin afectar ese acto; y si lo es, en el fondo se procede unilateralmente, cuando se trata de un acto, por lo menos, bilateral.
3º Entonces, lo que al respecto incumbe a la Corte, cuando, existe incompatibilidad entre las cláusulas del convenio y la Constitución, es no hacer una escueta declaración de inexequibilidad, sino limitar el ejercicio de la jurisdicción al examen de las mismas, llevando al conocimiento del Presidente de la República, las conclusiones pertinentes, para que este funcionario, en armonía con lo previsto en el ordinal 20 del artículo 120 de la Carta, tome la iniciativa a las medidas del caso.
4º Sobre este particular, la Corte debe mantener la doctrina prohijada en la sentencia del 30 de enero de 1958, y resumida en el siguiente aparte: Las leyes colombianas que aprueban tratados públicos, deben, tomo cualesquiera otras leyes, estar bien avenidas con los cánones de la Constitución''; concepto éste de un incuestionable valor, que dimana, a pesar de la brevedad del texto, de su hondo contenido jurídico.
Febrero 27 de 1975.
Eustorgio Sarria, Luis Sarmiento Buitrago, Álvaro Luna Gómez, José María Velasco Guerrero.