Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad artículo 2º, inciso 3º de la Ley 5ª de 1977
SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO, ESTRUCTURA, ORGANIZACIÓN Y ATRIBUCIONES
Posición de los Superintendencias dentro de la estructura de la Administración Nacional: Fallos de 24 de junio de 1976, 9 de mayo de 1974, 17 de junio de 1971, enero 22 de 1970, septiembre 11 de 1975. Hay precisión en las facultades otorgadas al Gobierno y unidad de materia en la respectiva ley.- Exequibilidad del artículo 2o, inciso 3º de la Ley 5ª de 1977.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. -
Bogotá, D. B., mayo 11 de 1978.
Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry.
Aprobado según Acta número 17, mayo 11 de 1978.
El ciudadano Juan Manuel Arboleda Perdomo, en ejercicio de la acción que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, pide que se declare del siguiente tenor:
"Igualmente, facúltase al Presidente de la República por el término indicado en el presente artículo (2 años, contados a partir de la vigencia de la presente ley'), para revisar la estructura, organización y atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro".
Estima el demandante que la norma transcrita viola los artículos 76-12 y 77 de la Constitución Nacional por las razones que se sintetizan a continuación:
El artículo 76-12 porque, en su sentir, el precepto demandado es vago, impreciso y difuso, lo que contraría no solamente el texto constitucional, sino el sentido mismo de las facultades extraordinarias tal y como ha sido señalado por la jurisprudencia de la Corte. Considera el actor que la norma ha debido referirse con mayor precisión y claridad a la tarea que se le encargaba al Gobierno, señalando una serie de organismos, y funciones, tal como él mismo lo indica. Y agrega:
"Pero, no como reza la norma citada, porque su amplitud y vaguedad se oponen totalmente a la norma constitucional invocada como violada. En los términos genéricos 'estructura; organización y atribuciones de un ente jurídico estatal cualquiera que él sea, viene a comprenderse todo, absolutamente todo aquello que al Ejecutivo le venga en talante modificar sin limitación alguna; tal vez, por ostensible paradoja, solo , podría quedar en pie la denominación del ente; público, mientras que podía -con tan amplias y arbitrarias facultades- cambiarse hasta los propios fines, la propia teleología que el legislador hizo crear".
El quebranto del artículo 77 se hace consistir en que el artículo 2o, el cual hace parte de la norma acusada, contiene materias diferentes en sí mismo, y en relación con el artículo 3º y los demás que integran la ley.
En efecto, agrega, los dos primeros incisos del artículo 2o. consagran facultades extraordinarias al Gobierno para tomar ciertas medidas relativas a fa organización judicial, tales como la creación de plazas en las distintas jerarquías. Y el tercero, para crear juzgados que conozcan de asuntos propios del régimen de familia. En tanto extraña a aquellas, pues hace relación a la organización de un ente público que nada tiene que ver con las cuestiones que acaban de citarse. Dicho en otras palabras, el demandante formula dos cargos:
a) Violación del articulo 76-12 por imprecisión en la materia de las facultades, y
b) Violación del artículo 77 por introducir en el texto de la ley materias diferentes, cuando debía referirse a una sola.
El Procurador General de la Nación, al emitir si concepto, opina que la norma acusada es exequible. Funda su concepto en dos razones, a saber: que no existe ninguna vaguedad, ni obscuridad, ni falta de precisión en la materia, pues ella se refiere de modo expreso a la organización completa de la Superintendencia de Notariado y Registro, y que no debe confundirse la precisión de la materia con la amplitud con que ella deba tratarse, pues esto último depende tanto de las circunstancias como de la misma ley de facultades; y, que cuando en los debates de una ley se presenten articulos sobre materias extrañas a ella, es el Presidente de la respectiva comisión quien deba rechazarlas, con arreglo al artículo 77 de la Carta y a la jurisprudencia de la Corte. Y que si este rechazo no ocurre es porque existe relación en el contexto de la ley.
Consideraciones de la Corte.
1. Respecto del primer cargo es preciso repetir que la Corte en diferentes fallos, pero especialmente en el de 24 de junio de 1976, y en el de 9 de mayo de 1974, ha fijado con toda claridad su criterio sobre la posición de las Superintendencias dentro de la estructura de la Administración Nacional, y que el de 17 de junio de 1971 lo hizo en relación específica con la Superintendencia de Notariado y Registro. En el primero de los fallos citados, en efecto, se expresó: así: En diferentes sentencias de la Corte, pero particularmente en las fechadas enero 22 de 1970 y septiembre 11 de 1975, se ha sostenido con entera claridad que las Superintendencias son organismos administrativos que hacen parte de la estructura de los Ministerios, a los cuales se encuentran adscritas y cuyas funciones son, por lo mismo, cumplir alguna de las atribuciones administrativas que la Constitución encarga al Presidente de la República y permite delegar en los Ministros del Despacho. Esta la razón para que cuando el texto 76-9 de la Carta determina la estructura de la administración, circunscribiéndola a los Ministerios, Departamentos Administrativos y establecimientos públicos, comprenda claramente todos los organismos que hacen parte de tales entidades, pues fuera de ellas no existen mecanismos de administración nacional directa. Si ello es así, y sin que sea preciso transcribir fallos anteriores, resulta obvio que cuando el artículo 1º de la Ley 28 de 1974, revistió al Presidente de la Republica de facultades extraordinarias para modificar la estructura de los Ministerios... suprimir cargos y redistribuir funciones, obviamente también para modificar la organización de las entidades que Ies estén adscritas o vinculadas a ellos, pues que contribuye a integrarlos. De consiguiente el decreto demandado, en cuanto se ocupó de la Superintendencia Bancaria para reorganizarla, se mantuvo dentro de la órbita de las facultades y cumplió rigurosamente la prescripción del artículo 76-12 de la Carta. Si esto es así, tampoco puede haber violación en los artículos 55 y 118-8, como lo sostiene la demanda".
Se ha dicho igualmente en los fallos mencionados que la atribución de facultades extraordinarias en materia relativa a la estructura de la administración, debe guardar relación con las atribuciones que la Carta entrega coordinadamente, tanto al Congreso en el artículo 76-9, como al Presidente en el artículo 120-21 de la Constitución, para que no haya interferencia de funciones ni confusión en el ejercicio de las mismas. En consecuencia, si las Superintendencias, y entre ellas la de Notariado y Registro, hacen parte de la estructura de la Administración por pertenecer o hacer parte de alguno de los Ministerios, es función privativa del Congreso crearlas, suprimirlas, fijar las escalas generales de remuneración para las distintas categorías de empleos y el régimen de las prestaciones sociales de sus servidores. Todas estas materias se integran en el concepto de organización o estructuración, vocablos empleados por el artículo que se demanda. No puede haber imprecisión en la materia, en el caso que se comenta, pues es obvio que el texto se refiere a cuanto puede hacer el Congreso con esta Superintendencia y con todas las de su misma índole, sin excluir punto alguno.
El concepto de precisión, como también lo ha dicho la Corta en diferentes oportunidades, tiene dos puntos de relación: la materia misma señalada en el texto legal, y la intención del Congreso en cuanto al campo de su ejercicio; y de ello resulta que unas facultades extraordinarias pueden referirse total o parcialmente a una misma materia. Así por ejemplo, las facultades pueden referirse solamente al señalamiento de funciones generales, o solo a la fijación de escalas de remuneración, o exclusivamente al régimen de las prestaciones sociales, o también a las tres materias juntas, que, como se ha dicho, integran el concepto de "organización". Y en ambos casos la atribución será precisa, si claro es el texto legal en cuanto a su ámbito se refiere./
En el presente caso el sentido de la disposición y tu texto son claros cuando se inviste al Presidente de la República de unas atribuciones por tiempo limitado y para regularlo concerniente a tres puntos igualmente precisos como son la estructura, la organización, y las atribuciones generales de lo Superintendencia, materias todas, como ya se dijo, que son de la competencia del Congreso, y que por lo mismo, pueden ser, como lo han sido en este caso, objeto de facultades extraordinarias.
No habiendo vaguedad ni imprecisión, no hay quebranto del articulo 76-12 de la Constitución.
2. En cuanto al segundo cargo no es rigurosamente cierto, como lo sostiene la demanda que el inciso demandado no tenga Dada que ver COD la materia de las restantes disposiciones de la ley, que toda es de facultades extraordinarias.
El artículo 1º crea para el futuro un juzgado municipal cuandoquiera que se cree un municipio, y autoriza al Gobierno para tomar las medidas administrativas concernientes a su instalación y funcionamiento. £1 artículo en sus dos primeros incisos, autoriza al Gobierno para la creación de plazas en las distintas jerarquías de la Rama Jurisdiccional, y señala las bases que deben tenerse en cuenta. El artículo autoriza al Gobierno para crear los juzgados que sean necesarios para el conocimiento de "asuntos propios del régimen de familia", y toma las medidas consecuentes y concernientes a dicho mandato. El artículo 4º señala el período de los fiscales de los Tribunales Administrativos. El artículo 5º hace relación al período pura el cual deben hacerse los nombramientos del personal antes mencionado. El lo faculta para realizar las operaciones presupuestales y de crédito necesarias para la ejecución de la ley. Y el inciso tercero del artículo se refiere, como se vio en el punto anterior, a las facultades para revisar la estructura, organización y atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro.
La razón de ser del artículo 77, fue lado buscar una sistematización racional en la tarea legislativa, a fin da impedir que mediante inserciones, muchas veces repentinas, anónimas, o inoportunas, se establecieran sorpresas legislad vas, reglamentaciones inconsultas o normas que no habían sufrido el trámite regular del proyecto original. Estas inserciones se conocieron en nuestro lenguaje parlamentario con el nombre de "micos", para significar lo extraño y sorpresivo del precepto, en relación con el texto general de la ley. La finalidad del texto 77 es, como el lo dice, que cuando acontece lo que se viene narrando, las propuestas o disposiciones que lo contengan "serán inadmisibles", y el Presidente de la respectiva comisión deberá rechazarlas con decisión que es susceptible de ser apelable ante la misma comisión. Es decir, que constitucionalmente el sistema está prohibido y que esta prohibición debe hacerse cumplir primeramente por la respectiva comisión, y finalmente por la Corte, mediante la acción respectiva.
En nada sé viola la Constitución cuando en una misma ley se confieren facultades extraordinarias al Presidente para legislar sobre diferentes materias, porque en este caso no hay "misma materia" a que se refiere el artículo 77, sino una asignación de competencia, por el r propósito del legislador de desprenderse temporalmente de ciertas atribuciones y facultar al Presidente de la República para que las ejerza. Es el Gobierno, al dictar los decretos respectivos quien debe sujetarse al principio de la unidad de la materia. Lo fundamental de una ley de facultades expedida como se viene comentando, es que cada aspecto de ella, se ciña estrictamente a los requisitos de temporalidad y precisión que exige el artículo 76-12 de la Constitución.
Otra interpretación conduciría, sin ninguna razón científica ni jurídica, a que el Congreso estaría obligado, cada vez que estimara necesario revestir al Presidente de facultades extraordinarias, a expedir tantas leyes cuantos objetos, o temas, o materias, estimara que deben ser objeto de regulación por este sistema extraordinario, sin reparar en el .criterio de urgencia o necesidad que contiene el articulo 76-12,
No se ve, pues, la violación del artículo 77 de la Carta, ni de otro alguno.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación, declara: ES EXEQUIBLE el artículo 2º, inciso 3º de la Ley 5ª de 1977.
Cópiese, comuníquese, insértese en la Gacela Judicial y archívese el expediente.
Luis Sarmiento Buitrago, Jerónimo Argaez Castello Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Fernando Rojas Otálora, Germán Giraldo Zuluaga, Guillermo González Charry, José Eduardo Gnecco C., José María Esguerra Samper, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Manuel Gutiérrez L., Juan Hernández Sáenz, Álvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Dante Fiorillo Porras, Luis Enrique Romero Soto, Fernando Uribe Restrepo, Luis Carlos Sáchica, Pedro Elías Serrano Abadía, Hernando Tapias Rocha, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero,
Carlos Guillermo Rojas Vargas
Secretario General.
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Salvamento de voto.
Nos apartamos con todo respeto del criterio mayoritario de la sentencia que desata la acción pública por inexequibilidad promovida por el ciudadano Juan María Arboleda Perdomo en contra del artículo 2º, inciso 3º de la Ley 5ª de 21 de enero de 1977. Procedemos por lo tanto a salvar nuestro voto.
Compartimos las consideraciones del fallo en referencia cuando afirma que no hubo la pretendida violación del artículo 76, numeral 12 de la Constitución, ya que las facultades extraordinarios concedidas al Gobierno por la ley acusada no adolecen de vaguedad ni de imprecisión, conforme se demuestra en la primera parte del referido fallo.
No compartimos, en cambia, la apreciación de la mayoría de la honorable Corte en el sentido de que se cumplió en este caso con el mandato del artículo 77 de la Carta, según el cual "todo proyecto debe referirse a una misma materia y serán inadmisibles los disposiciones o modificaciones que no se relacionen con ella" (subrayamos).
Los artículos 2º, 3º, 4º, 5º y 6º de la ley acusada facultan al Gobierno para introducir reformas de carácter administrativo en la Rama Jurisdiccional y en el Ministerio Público, y es evidente que tratando este tema existe la unidad de materia que exige la Constitución. El inciso tercero del artículo 2º, en cambio, otorga facultades para revisar la estructura, organización y atribuciones de la Superintendencia de Notariado y Registro, materia esta, claramente distinta o ajena a las otras que contiene en ley.
Afirma entonces la mayoría de la Corte, con un criterio teleológico, incompleto e inadecuado a nuestro entender, que "en nada se viola la Constitución cuando en una misma ley se confieren facultades extraordinarias al Presidente para legislar sobre diferentes materias, porque en este caso la 'misma materia' a que se refiere el artículo 77, está constituida por el propósito del legislador de desprenderse temporalmente de ciertas atribuciones y facultar al Presidente de la República para que las ejerza".
Apartándonos de este criterio consideramos que la unidad de materia que exige en todo proyecto de ley el artículo 77 de la Constitución, es una unidad esencial o de fondo, según el sentido natural y obvio de las palabras. En efecto, el término "materia" equivale a substancia y es por definición anterior a la forma, la cual es solo la determinación anterior de la materia, su figura o su molde. Entre varias normas que otorgan facultades extraordinarias sobre distintas materias existe tan solo unidad aparente o de forma. Como la que existe, por ejemplo, entre distintos códigos: Civil, Penal, Laboral, etc., o en el universo compuesto por "leyes", "disposiciones", "procedimientos" o "providencias", términos todos ellos formales y genéricos como la expresión " facultades extraordinarias", y que par lo mismo no pueden indicar nunca, por sí solos, la unidad de materia.
En los antecedentes de la reforma constitucional de 1968, en la cual aparece como norma nueva el artículo 77, se encuentran las siguientes explicaciones que corroboran la anterior interpretación: "La norma contemplada tiende a la unidad de legislación por materias, a evitar que se sorprenda la voluntad de las Cámaras con la inclusión de textos ajenos a ellas..." (exposición de motivos del primer proyecto); ".. .Aquellos preceptos dispersos o que no tienen relación alguna con la materia esencial de la misma ley, deben rechazarse, por falta de armonía dentro del conjunto general que debe guardar la ley" (ponencia para primer debate en la Cámara. Historia de la Reforma Constitucional de 1968, imprenta Nacional, páginas 46 y 128).
A nuestro modo de ver, se impone la interpretación textual del artículo 77, de acuerdo con los anteriores criterios. Pero a igual interpretación ha de llegarse atendiendo a la finalidad de la norma, pues ella busca imponer un elemental principio de orden en todo el proceso de elaboración de la ley, y no solo pretende evitar el posible caos legislativo finalmente resultante, el cual es cierto que no se produce en el presente caso conforme lo observa la mayoría de la Corte. Pero este último criterio, como queda visto, es inadecuado frente al sentido claro y terminante del texto constitucional, y es además incompleto por cuanto se limita a tener en cuenta una de las finalidades lógicas de la norma.
La unidad de materia que exige el artículo 77 tampoco puede consistir en la "decisión política" de conceder facultades al Gobierno, pues tal tipo de decisión es también genérica, imprecisa y equívoca mientras no se precise en los proyectos que dan origen a la ley. Es evidente que conceder facultades paro un asunto o materia, implica una "decisión política" distinta a la de conceder facultades para asuntos o materias diferentes.
Finalmente consideramos que el argumento práctico que busca facilitar el trámite parlamentario al otorgar facultades al Gobierno, no es necesariamente cierto en la realidad, y además no puede oponerse al claro y terminante mandato de la Constitución.
En conclusión, creemos que sí es cierto, como lo afirma el demandante, que el artículo 2º, inciso 3º de la Ley 5ª de 21 de enero de 1977, viola el artículo 77 de la Constitución Nacional versar sobre materia extraña al resto de la ley, lo cual está prohibido constitucionalmente.
Femando Uribe Restrepo, José Eduardo Gnecco.