SOBERANIA MONETARIA
Resumen. El Presidente de la República, es quien interviene en las actividades de las personas, que manejan los fondos provenientes del ahorro privado, es decir, de los intermediarios financieros, sin distinguir entre públicos y privados. Préstamos de los fondos ganaderos, Inexequible el artículo 44 de la Ley 5° de 1973.
Corte Suprema de Justicia Sala Plena
Sentencia número 80.
Referencia: Expediente número 1954.
Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 5ª de 1973. "Destinación de los préstamos".
Demandante: Carlos Galindo Pinilla.
Magistrado ponente: doctor Hernando Gómez Otálora.
Aprobada por Acta número 43.
Bogotá, D. E., 5 de octubre de 1989.
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Carlos Galindo Pinilla, en ejercicio de la acción pública P que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, presentó demanda en la cual pide a esta Corporación que declare inexequible el artículo 44 de la Ley 5ª de 1973, relativo a la destinación de los préstamos que otorgue el Banco Ganadero.
Cumplidos los trámites que señala el Decreto 0432 de 1969, procede la Corte a decidir sobre la cuestión planteada.
II. TEXTO
El texto de la disposición acusada es el siguiente:
"…
"Artículo 44. Destinación de préstamos. No menos del setenta por ciento (70%) de los préstamos que el Banco Ganadero otorgue con sus recursos propios y con el producto de los bonos de fomento agropecuario, deberán estar destinados a fondos ganaderos, actividades de cría y ceba de ganado mayor o menor, adecuación de tierras y otras complementarias de las explotaciones ganaderas, porcicultura, avicultura, apicultura, cunicultura, pesca, titulación de terrenos baldíos para ganadería, industrias de procesamiento conservación o transformación de productos de origen animal. El Ministerio de Agricultura determinará los porcentajes máximos y mínimos que debe invertir el Banco Ganadero en cada una de estas actividades.
"Parágrafo I. Plazo e intereses de los préstamos de fomento agropecuario. Los plazos, tipos de interés y períodos de gracia para las operaciones a que se refiere este artículo, serán los mismos que señale la Junta Monetaria para los demás créditos que se hagan con cargo al Fondo Financiero Agropecuario.
"Parágrafo II. Los préstamos que otorgue el Banco Ganadero a los fondos ganaderos se harán sin perjuicio de los cupos de crédito que el Banco de la República conceda a dicho fondo" (sic).
III. LA DEMANDA
El actor formula dos cargos de inconstitucionalidad contra el artículo 44 de la Ley 5ª de 1973: el primero como principal y el segundo como subsidiario. El cargo principal señala como infringido el artículo 120-14 del Estatuto Fundamental.
En concepto del demandante, la inconstitucionalidad de la norma que acusa fluye de la ausencia de competencia del Congreso para regular la materia a que ésta se refiere, en razón de la facultad propia, permanente; y exclusiva del Presidente para intervenir a los intermediarios financieros de conformidad con el artículo 120-14 Superior.
A su juicio, por cuanto el Banco Ganadero capta, aprovecha e invierte fondos provenientes del ahorro privado, corresponde al Presidente y no al Congreso dictar la disposición del contenido que se acusa ya que "se trata de una medida específica de dirección y de regulación económicas, típica de la intervención estatal enderezada a canalizar el crédito en una dirección especial de fomento", que por demás "incide directamente sobre la actividad" del Banco.
En apoyo de la afirmación según la cual la intervención prevista en el artículo 120-14 es una atribución propia y exclusiva del Gobierno, que no es susceptible de ser compartida por el Congreso, cita las sentencias de agosto 18 de 1972 y diciembre 15 de 1973 de esta Corporación, y las de mayo 6 y junio 14 de 1974 proferidas por el Consejo de Estado.
En forma subsidiaria al anterior, formula el cargo de violación del artículo 32, para lo cual expresa:
"Si, por hipótesis, se entendiera que, a pesar del A. L. de 1968 (artículo 120 Nº 14), este cuadro de competencias previsto en el artículo 32 de la Constitución Nacional, también opera cuando la intervención recae sobre las actividades de personas 'que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado', vale decir de los intermediarios financieros, la conclusión sería que, por este aspecto, el artículo 44 de la Ley 5® de 1973 también estaría viciado de inconstitucionalidad, en cuanto el Congreso no se limitó a conferir el mandato mediante un juicio sobre la conveniencia política de la intervención, la determinación del ámbito material de la misma y el señalamiento de los fines generales de ella, sino que asumió la función propia del Gobierno que consiste en la intervención misma, al señalar los medios, procedimientos, instrumentos o modos en que ésta consiste.
"En efecto, por medio del artículo 44 de la Ley 5ª de 1973 se determinan unos porcentajes de crédito que el Banco Ganadero debe destinar al fomento agropecuario, a la par que se señalan plazos e intereses para los préstamos y se prescribe sobre cupos de crédito en el Banco de la República, todo lo cual implica que el Congreso haya determinado unos medios de intervención, vale decir, que quien ha intervenido es el Congreso, y no el Gobierno, incurriendo el legislador en clara violación de la Carta Fundamental (artículo 32)".
IV. EL MINISTERIO PÚBLICO
Mediante oficio número 1446 de junio 16 de 1989 el Procurador emitió la Vista Fiscal de rigor en la cual solicita a la Corte declarar exequible la disposición acusada.
En primer lugar, el Procurador se refiere a las competencias del Congreso en materia económica y financiera. Expresa que "el legislador ordinario se encuentra facultado constitucionalmente para intervenir en la economía y en las entidades financieras indirectamente, utilizando el artículo 32 de la Carta y directamente, en ejercicio de los numerales 1, 10 y 15 del artículo 76 de la Constitución Nacional". Advierte que en desarrollo de las competencias conferidas por los numerales 9 y 10 del artículo 76 el legislador puede intervenir la economía y por ende el sector financiero, creando al efecto sociedades de economía mixta como el Banco Ganadero, y determinando las actividades que debe desarrollar como lo hace en el artículo 44 demandado. Agrega que el legislador ordinario, en ejercicio de la soberanía monetaria consagrada en su favor por el artículo 76-15 de la Carta "puede perfectamente expedir leyes sobre el manejo del crédito de fomento como en el caso estudiado se refiere a los préstamos hechos por el Banco Ganadero", ya que dicho concepto incluye "el manejo del crédito que crean los bancos comerciales, el uso y orientación del mismo", como lo corroboran las sentencias de junio 12 de 1969, septiembre 27 de 1984 y junio 9 de 1987, en las cuales esta Corporación trató la soberanía monetaria, cambiaria y crediticia del Estado y se refirió a la competencia del Congreso para intervenir el sector financiero.
Seguidamente la Vista Fiscal se refiere a la competencia del Ejecutivo en materia financiera, para lo cual reseña los antecedentes históricos del ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución y relaciona la jurisprudencia de la Corte y del Consejo de Estado relativa a este precepto constitucional.
Finalmente, el señor Procurador traza los principios que en concepto de su Despacho deben seguirse en la interpretación de las normas constitucionales. Expresa que "no es dable interpretar el ordinal 14 del artículo 120 de la Carta como la sustracción de materia vedada al legislador; por el contrario debe entenderse como la colaboración autónoma que presta el Ejecutivo en el manejo económico, particularmente en las actividades de aprovechamiento e inversión del ahorro privado, colaboración interventora que no puede contrariar ni limitar las competencias constitucionales del legislador".
A su juicio, el artículo 44 de la Ley de 1973, acusado, por el cual legislador fija el porcentaje de los préstamos que el Banco Ganadero debe destinar al fomento del sector agropecuario, es ejercicio de la soberanía monetaria; por lo cual en su concepto, éste no viola ni el artículo 120-14 ni el artículo 32 de la Carta.
V. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
1ª Competencia.
Por tratarse de norma contenida en una ley de la República, conforme a la atribución segunda del artículo 214 de la Carta Fundamental, la Corporación es competente para decidir definitivamente la demanda instaurada.
2ª La soberanía monetaria y su ejercicio.
A partir de la Ley 21 de 1963 y del Decreto 2206 del mismo año que asignaron a la Junta Monetaria la regulación de la moneda y del crédito, estatutos que fueron declarados exequibles por la Corte en sentencia de 12 de junio de 1969 (M. P. Hernán Toro Agudelo) así como de las amplias funciones que en materia cambiaría le otorgó el Decreto-ley 444 de 1967, quedó claramente establecida la soberanía monetaria del Estado.
« (SOBERANIA MONETARIA)
Se ha cavilado, por el contrario, sobre si corresponde ejercerla al Congreso Nacional, con base en la cláusula general de competencia (artículo 76-1 C. N.) y en la facultad que le atribuye el ordinal 15 del mismo artículo 76 para "fijar la ley, peso, tipo y denominación de la moneda"; o si dicha atribución le compete al Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, teniendo en cuenta la facultad que le confiere el numeral 14 del artículo 120 para: "ejercer como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión y en las actividades de las personas naturales o jurídicas que tengan por objeto el manejo o aprovechamiento y la inversión de los fondos provenientes del ahorro privado".
A propósito de esta norma caben dos comentarios, que pese a no ser esenciales, pueden contribuir a evitar dudas sobre su alcance. El primero es que se entiende por "ahorro" (S), la parte del ingreso (Y) no dedicada al consumo (C) (S = Y - C), sin importar la forma en la cual los dineros respectivos sean administrados por los intermediarios financieros; así, es indiferente que se depositen en cuentas corrientes, en cuentas ordinarias de ahorro, en cuentas de ahorro en valor constante o que con ellos se adquieran activos financieros, como títulos, bonos o cédulas.
El artículo 120-14 de la Constitución Nacional autoriza la intervención del Presidente de la República en las actividades de las personas que tengan por objeto, entre otras cosas, el manejo de los fondos provenientes del ahorro privado, es decir, de los intermediarios financieros, sin distinguir entre públicos y privados.
Nada obsta, de otra parte, para ejercer tal intervención en relación con los recursos propios del Banco Ganadero, pues no es la propiedad de los recursos el criterio que determina la posibilidad de que el Presidente de la República pueda intervenir sino el carácter de intermediario financiero que tenga la entidad respecto de la cual se ejerce la intervención y ésta se deriva de su objeto. De lo contrario se llegaría al absurdo de tener que excluir de los efectos de una medida de intervención los depósitos de entidades públicas, dando a la locución "ahorro privado" un sentido restringido y limitativo. Jamás las autoridades monetarias han procedido así; por ejemplo, una medida sobre encaje se aplica tanto a las cuentas privadas como a las oficiales. Por el contrario, en ocasiones se han expedido normas más estrictas de encaje sobre las cuentas de entidades oficiales para evitar que los intermediarios financieros las obtengan a través de halagos y prebendas ilícitas en favor de los empleados públicos que manejan los fondos respectivos. Aún más clara es la posibilidad de que el Ejecutivo pueda intervenir, vía artículo 120-14 constitucional sobre el producto de los bonos de fomento ganadero que deben suscribir los contribuyentes.
En consecuencia, la decisión que adopta la Corte y los argumentos que la sustentan son igualmente aplicables a los recursos propios del Banco Ganadero y a los provenientes de los bonos de fomento agropecuario, que a los que capten del público en la modalidad de cuentas corrientes, de ahorro o cualquiera otra.
La Corte buscó en el proceso 1904 (M. P. Dr. Hernando Gómez Otálora) conciliar estos dos puntos de vista, en la siguiente forma: Una es la función reguladora, de carácter general, que se ejerce a través de las leyes conforme a la cláusula general de competencia contenida en el artículo 76 de la Constitución Nacional y mediante resoluciones de la Junta Monetaria en virtud de las disposiciones con fuerza de ley que se mencionaron; otra es la función interventora que con base en tales regulaciones generales le corresponde al Presidente de la República conforme al ordinal antes transcrito del artículo 120 de la Constitución Nacional.
En esta forma se armonizan la acción del Legislativo y la del Ejecutivo». Sobre este punto conviene recordar también la sentencia de esta Corporación de 9 de junio de 1987 (M. P. Fabio Morón Díaz).
Claro que los efectos concretos de algunas medidas reguladoras pueden interpretarse como intervención en el Banco de Emisión o en los intermediarios financieros. Ellas están encomendadas por la ley a la Junta Monetaria, entre otras las siguientes, que son relevantes en el presente caso el artículo 6º del Decreto-ley 2206 le otorga las siguientes funciones:
"a) Fijar de acuerdo con las circunstancias monetarias y crediticias, límites específicos al volumen total de los préstamos o inversiones de las instituciones de crédito o a determinadas categorías de ellos;
"b) Señalar la tasa de crecimiento del total de los activos a que se refiere el literal anterior, o de determinadas clases de ellos, durante un cierto período de tiempo, pudiendo establecer tasas diferentes por entidades, atendiendo, entre otras razones, a su contribución a la financiación de operaciones de desarrollo económico".
La Corte, mediante sentencia número 133 de 24 de septiembre de 1987 (M. P. Hernando Gómez Otálora), que se aclaró por sentencia número 133-A de 22 de octubre de 1987, en cuanto al número de la ley acusada, refiriéndose a otra de las facultades de la Junta Monetaria, la de regular los redescuentos, sostuvo la falta de competencia del Congreso para ejercerlos en los siguientes términos:
"No corresponde al Congreso Nacional adoptar esa clase de disposiciones, pues nuestra Carta Fundamental no le confiere competencia para ello. Por el contrario, leyes de la República, adoptadas conforme a la Constitución, atribuyen facultades para regular esos aspectos a la Junta Monetaria, entidad que pertenece a la Rama Ejecutiva del Poder Público".
Y afirmó la competencia de la Junta Monetaria para hacerlo así:
"Corresponde a la ley 'determinar la estructura de la administración pública', conforme al artículo 76, ordinal de la Constitución Nacional.
"Esta función fue ejercida a través de la Ley 21 de 1963 y del Decreto-ley 2206 del mismo año, que crearon y organizaron la Junta Monetaria".
"Que la Junta Monetaria sea órgano del Ejecutivo, nunca se ha puesto en duda; surge de su misma integración, pues de ella hacen parte tres ministros y el Jefe de Planeación; surge de la naturaleza de sus actos, que son reglamentarios y concuerda con lo dispuesto en el ordinal 14 del artículo 120 de la Constitución, que adscribe al Presidente de la República, cómo suprema autoridad administrativa, 'ejercer como atribución constitucional propia, la intervención necesaria en el Banco de Emisión' (subraya la Corte) - Lo cual no exige que sea el Presidente quien directamente lo haga, pues al igual que en el caso de muchas otras funciones del artículo 120 de la Carta, puede hacerlo a través de sus ministros y de otros funcionarios u organismos de la Administración, salvo en aquellos casos en los cuales las normas superiores impongan lo contrario".
3ª La norma acusada a la luz de los principios expuestos en el numeral precedente.
El artículo 44 de la Ley 5ª de 1973 ordena al Banco Ganadero que no menos del 70% de los préstamos que otorgue con sus recursos propios y con el producto de los bonos de fomento agropecuario deberán estar destinados a fondos ganaderos, actividades de cría y ceba de ganado mayor o menor, adecuación de tierras y otras complementarias de las explotaciones ganaderas, porcicultura, avicultura, apicultura, cunicultura, pesca, titulación de terrenos baldíos para ganadería, industrias de procesamiento, conservación o transformación de productos de origen animal".
"Parágrafo I...
"Parágrafo II. Los préstamos que otorgue el Banco Ganadero a los fondos ganaderos se harán sin perjuicio de los cupos de crédito que el Banco de la República conceda a dicho fondo" (sic).
El carácter individual y concreto de esta norma no puede ser más claro. Por ello, no podía ser expedida por el Congreso Nacional sino por el Ejecutivo, a través del organismo competente que es la Junta Monetaria. Al hacerlo, el Congreso violó el artículo 78, 2º de la Constitución Nacional, que le prohíbe inmiscuirse por 'medio de leyes en asuntos que son de la, privativa competencia de otros poderes, como también lo sostuvo esta Corporación en la citada sentencia número 133 (Pág. 15).
En contra de este análisis no cabría argüir que el Banco Ganadero es una entidad oficial. Se trataría de una empresa de economía mixta, pues la participación oficial es baja, máxime teniendo en cuenta los bonos convertibles en acciones, estimándose entre un 10 y un 20% de su capital pagado y reservas. Pero aún si fuere mayor, las facultades del Congreso en este campo se limitan a crear establecimientos públicos (Art. 76, 9º C. N.) y a expedir los estatutos básicos de los establecimientos públicos, las sociedades de economía mixta y de las empresas industriales y comerciales del Estado (artículo 76,10 C. N.). Una cosa son los "estatutos básicos" y otra diferente las "operaciones" que estos entes realicen, las cuales deben ser decididas por sus órganos directivos y de administración, que poseen los elementos de juicio adecuados, totales y actualizados para adoptar las determinaciones más acordes con la experiencia, situación y perspectivas de la entidad sobre las operaciones a realizar.
4ª Inaplicabilidad del artículo 32 de la Constitución Nacional.
La Corte estimó constitucional el artículo 95 de la Ley 9ª de 1989 (Reforma Urbana), en el proceso 1904 (Magistrado Ponente, doctor Hernando Gómez Otálora), exequible el artículo 95 (Reforma Urbana), conforme al cual:
"Artículo 95. En adelante, el Instituto de Crédito Territorial, deberá, financiar, con un monto no inferior al 80% de sus recursos, directa o indirectamente a través del mercado secundario de hipotecas, viviendas, cuyo precio de venta no supere el valor equivalente a ciento diez (110) salarios mínimos mensuales. También en adelante el Banco Central Hipotecario financiará con un monto no inferior al 50% de sus recursos, directa o indirectamente a través del mercado secundario de hipotecas, viviendas o lotes con servicios, cuyo precio de venta no supere un valor equivalente a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos mensuales. En la contabilización de los recursos del Banco Central Hipotecario de que trata el presente artículo no se tendrán en cuenta los fondos manejados a través del Fondo Financiero de Desarrollo Urbano para programas de financiamiento municipal.
"Parágrafo. En adelante, el Instituto de Crédito Territorial y el Banco Central Hipotecario, destinarán la totalidad de las utilidades que obtengan en el desarrollo de programas de vivienda, cuyo precio de venta sea superior a ciento treinta y cinco (135) salarios mínimos, dentro de los márgenes permitidos y límites establecidos en este artículo a programas de capitalización o de vivienda de interés social".
En el caso presente, considera la Corte que el artículo 32 de la Carta es inaplicable porque no se cumplen los fines que persigue.
En efecto, conforme al artículo constitucional el Estado intervendrá por mandato de la ley para "racionalizar" la economía. Los autores consultados están de acuerdo en lo "general" y "vago" del término "racionalizar" (Sáchica, "Constitucionalismo Colombiano", 7ª edición, Temis Bogotá, 1983, Págs. 244 y 246 -Copete Lizarralde, Alvaro, "Lecciones de Derecho Constitucional", Ed. Lerner, Bogotá, 1960, Pág. 62- Palacios Mejía, Hugo, "La Economía en el Derecho Constitucional Colombiano", ANIF, Bogotá, 1975, T. I, Pág. 182 -este último se refiere, en general, a los límites a la libertad de empresa y la iniciativa particular que garantiza el artículo en comento-). Sin embargo, el doctor Luis Carlos Sáchica, lo sintetiza así: "Obtener resultados de mayor rendimiento, más favorable en cualquiera de las etapas del proceso económico" (Op. Cit., Loe. Cit.).
Aunque podría argumentarse, con razón, que la suficiente disponibilidad de crédito para las actividades indicadas en el artículo 44 de la Ley 5ª de 1973 puede incrementarlas, algunas de ellas, como la ceba de ganado tienen amplio acceso al crédito bancario ordinario, por lo cual no es menester que se apele al crédito de instituciones de fomento como el Banco Ganadero. En efecto, tomando tan sólo los redescuentos del Fondo Financiero Agropecuario (FFAP) los préstamos otorgados para actividades pecuarias, en el último año fueron del orden de $ 26.850 millones (cálculo basado en "Revista Banco de la República" Notas Editoriales, Separata Revista Nº 737, Bogotá, marzo de 1989, Pág. V, especialmente Anexo Nº 1).
Por el contrario, son evidentes los perjuicios que traería para la economía nacional el debilitamiento financiero del Banco Ganadero. Tan sólo en el campo monetario se perfilaría la emisión consiguiente al uso de recursos de emergencia en el Banco de la República. Tal debilitamiento es de esperarse si el Banco Ganadero destinara no menos del 70% de sus disponibilidades a préstamos de fomento que tienen tasas de interés subsidiadas y que por tanto le producirían magros ingresos, en el mejor de los casos (cría de ganado) del 12% en préstamos a 12 años con 4 de gracia (Junta Monetaria, Resolución 54 de 1973, editorial Ediandinos, Bogotá, hojas móviles, Pág. 438) del orden del 12%, cuando el costo promedio de sus recursos puede calcularse en 16.2%, debido a la participación decreciente en ellos de los depósitos en cuenta corriente que, entre 1974 y 1988 bajan del 83 al 42%, en tanto que los de Certificados de Depósito a Término ascienden del 3 al 34% (Separata "Revista Banco de la República", Cit. Anexo 1, Pág. XXIX). Si a ello se agrega un margen razonable de intermediación financiera -inclusive utilidades normales del 12% sobre la inversión- del 10%, el déficit entre ingresos y egresos excedería el 14%.
Pero no solamente desde el punto de vilsta <sic> económico carece de justificación la norma sub judice. Tampoco reporta utilidad social, al contrario del artículo 95 de la Ley 9ª de 1989, pues ya se indicó concentraría más el crédito para ciertas actividades como la ceba de ganado, al paso que la norma de la ley de Reforma Urbana busca solucionar el agobiante déficit cuantitativo y cualitativo de vivienda. Esta observación de carácter social se hace pues el artículo 32 no puede interpretarse, en cuanto a sus finalidades, con abstracción de otros textos constitucionales, especialmente el artículo 30 Superior que consagra la función social de la propiedad. Bien es cierto que el texto actual del artículo 32 de la Carta proviene del Acto legislativo número 1 de 1968, pero sus orígenes se remontan al Acto legislativo número 1 de 1936, donde aparecía con el número 11.
Por las razones expuestas resulta inconstitucional el artículo 44 de la Ley 5ª de 1973 y así habrá de declararlo la Corte.
VI. DECISIÓN
Con base en las anteriores consideraciones, la Corte Suprema de Justicia -Sala Plena-, previo estudio de la Sala Constitucional, y oír el concepto del Procurador General de la Nación,
RESUELVE:
Es INEXEQUIBLE el artículo 44 de la Ley 5ª de 1973.
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
Fabio Morón Díaz, Presidente; Hernán Guillermo Aldana Duque; Rafael Baquero Herrera; José Alejandro Bonivento Fernández; Jorge Carreño Luengas; Manuel Enrique Daza Alvarez; Guillermo Duque Ruiz; Eduardo García Sarmiento; Jaime Giraldo Angel; Hernando Gómez Otálora; Gustavo Gómez Velásquez: Pedro Lafont Pianetta; Rodolfo Mantilla Jácome; Héctor Marín Naranjo; Lisandro Martínez Zúñiga; Alberto Ospina Botero; Dídimo Páez Velandia; Jorge Iván Palacio Palacio; Jacobo Pérez Escolar; Rafael Romero Sierra; Edgar Saavedra Rojas; Jaime Sanín Greiffenstein; Jorge Enrique Valencia Martínez; Ramón Zúñiga Valverde.
Luis H. Mera Benavides
Secretario General