Norma demandada: Demanda de inconstitucionalidad artículo 8º de la Ley 4ª de 1976,
CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
Función: Cuando actúa como contralor supremo de la Constitución, le corresponde confrontarla norma o normas acusadas con todas las disposiciones del Estatuto Superior, para determinar si éste ha sido quebrantado por aquélla, aunque dicho quebranto resulte para textos no invocados expresamente en la demanda, o en las objeciones, o en el proceso de revisión. Solo así se puede determinar en cada caso la constitucionalidad integral del respectivo precepto o estatuto. - Derechos adquiridos: Se entienden aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que, por lo mismo, han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las relaciones de los asociados y de éstos con el Estado, es que tales situaciones o derechos sean respetados integralmente mediante la prohibición de que leyes posteriores pretendan regularlas nuevamente. Tal afectación o desconocimiento sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deben pasar a un segundo plano. - Protección social: Mientras derechos ya cumplidos y obligaciones ya satisfechas no sean recreadas, vale decir, mientras derechos adquiridos no sean vulnerados, el Congreso goza de libertad para legislar sobre protección social.
Corte Suprema de Justicia. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., 17 de marzo de 1977.
(Magistrado ponente: doctor Guillermo González Charry).
Aprobado según Acta número 10 de 17 de marzo de 1977.
El ciudadano Pedro Manuel Charria Angulo, en ejercicio de la acción que consagra el artículo 214 de la Constitución Nacional, ha solicitado que se declare la inexequibilidad del artículo 8º de la Ley 4ª de 1976, cuyo texto es como sigue:
"A quienes tengan derecho causado o hayan disfrutado de la sustitución pensional prevista en la Ley 171 de 1961, Decreto-ley 3135 de 1968 y del Decreto-ley 434 de 1971, tendrán derecho a disfrutar de la sustitución pensional conforme a lo previsto en la Ley 33 de 1973 y a la Ley 12 de 1975".
El actor señala como infringidos el inciso 2º del artículo 26 y el inciso 1º del artículo 30, ambos de la Carta Política. Conforme al primero en materia criminal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Y de acuerdo al segundo, se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Agrega el texto que, cuando de la aplicación de una ley expedida por motivo de utilidad pública o interés social resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. La demanda agrega los restantes incisos que integran este texto.
Hace el actor una distinción entre lo que él entiende como la retroactividad de una ley por afectar derechos subjetivos ya definidos y consolidados, y la retroactividad de la misma por afectar situaciones de derecho objetivo, general o abstracto, cuando según sus propios mandatos dicha ley debe regir no solo a partir de su vigencia, sino con anterioridad a la misma. Son sus palabras:
"No es necesario, como tradicionalmente se ha entendido, para que la ley pueda ser declarada como inexequible, que ella afecte situaciones de derecho adquirido, por violación expresa del artículo treinta (30). Es suficiente para ello, que la ley, en materia diferente a la criminal, cree, modifique o suprima situaciones de derecho objetivo, general o abstracto, no sólo a partir de su vigencia, sino con anterioridad a ella, por violación expresa del segundo inciso del artículo veintiséis (26) y tácita del primer inciso del artículo treinta (30) de la Constitución Nacional.
"En el caso del artículo octavo de la Ley 4ª de 1976, acusado como violatorio de los artículos veintiséis (26) y treinta (30) de la Constitución Nacional, se presenta exactamente la última situación descrita; pretende esta norma que las leyes treinta y tres (33) de 1973 y doce (12) de 1975 produzcan efectos de derecho objetivo, general o abstracto, con anterioridad a su vigencia, al retrotraer la vigencia a situaciones objetivas, reguladas por la Ley ciento setenta y uno (171) de 1961, y los Decretos 3135 de 1968 y 434 de 1971. Es decir, las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 que debieron regir solamente para el futuro, a partir de la vigencia, rigen también, en virtud de lo dispuesto por el artículo octavo de la Ley 4® de 1976, hacia el pasado, puesto que sus normas comprenden además de las situaciones objetivas, generales o abstractas, creadas con posterioridad o en curso a la vigencia de cada una de ellas, situaciones creadas y agotadas con anterioridad, como son los amparados por la Ley 171 de 1961 y los Decretos 3135 de 1968 y 434 de 1971. En esto, hago consistir precisamente las razones por las cuales estimo violados el segundo inciso del artículo 26 y el primer inciso del artículo 30 de la Carta.
"En efecto, resulta ostensible que las relaciones legales de quienes se beneficiaron de la situación pensional conforme al régimen de las disposiciones de 1961, 1968 y 1971 y cuyo derecho quedó extinguido antes de regir las normas de 1973 y 1975, no pueden ser revividas por el artículo 8º de la Ley 4ª de 1976, pues en tal evento esta regla no solamente es retrospectiva sino claramente retroactiva y quebranta los artículos de nuestra Carta Fundamental que se han citado arriba.
"…………………………………………………………………………………………….
"Estos derechos -pensión por un plazo más amplio o inclusive en forma vitalicia para las viudas y pensión antes de cumplir la edad- son los que el artículo 8º de la Ley 4ª de 1976 hace extensivos a los familiares del pensionado fallecido, sin tener en cuenta que su relación legal hubiera quedado extinguida antes de la vigencia de las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975, pues no otra, cosa significa la expresión que contiene la norma acusada al hablar de '... Quienes tengan derecho causado o hayan disfrutado de la sustitución pensional'".
El Procurador General de la Nación, al descorrer el traslado de rigor, expresó que el precepto cuestionado es exequible salvo en la parte que se refiere a extender el derecho por él consagrado a las personas "que hayan disfrutado de la sustitución pensional", pues con tal disposición le otorga efectos retroactivos a su vigencia, con violación del segundo inciso del artículo 26 y del primero del artículo 30 de la Constitución. Agrega que esta pretendida retro- actividad vendría a generar, "además obligaciones expost facto para los patronos del sector privado y para el capital privado del sector semioficial".
Consideraciones:
1ª Cuando la Corte actúa como contralor supremo de la Constitución, le corresponde confrontar la norma o normas acusadas con todas las disposiciones del Estatuto Superior, para determinar si éste ha sido quebrantado por aquélla, aunque dicho quebranto resulte para textos no invocados expresamente en la demanda, o en las objeciones o en el proceso de revisión. Solo así se puede determinar en cada caso la constitucionalidad integral del respectivo precepto o estatuto. Así lo dispone el artículo 29 del Decreto 432 de 1969, que tiene como antecedente el artículo 3º de la Ley 96 de 1936.
En cumplimiento de este deber la Corte se referirá en primer término al aspecto formal de la Ley 4ª de 1976, a la cual pertenece el artículo objeto de controversia, por cuanto éste, al referirse expresamente a otros textos legales como son la Ley 33 de 1973 y 12 de 1975, crea o extiende una prestación social a cargo de la Nación. Y es sabido que de acuerdo con los artículos 76-9 y 74-2 de la Carta Política las leyes que establecen el régimen de prestaciones sociales del personal que integra la estructura, de la administración nacional, deben ser expedidas por el Congreso pero siempre a iniciativa del Gobierno, lo que significa que cuando estas leyes no han tenido el mencionado origen, acusan un vicio procedimental que determina su inexequibilidad. La precisión y el alcanee de los textos citados se fijó por la Corte de modo especial en el fallo de 23 de enero de 1975 en los siguientes términos:
"Se impone recordar, ante todo, que existe regla constitucional sobre presentación de proyectos de leyes, las que 'pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho'. (Art. 79, Inc. 1).
"Esa norma general sufre algunas excepciones, y entre ellas destaca la consagrada en el inciso 2º del mismo artículo 79, ya copiado, el cual reserva al Gobierno la potestad de poner a consideración del Congreso los proyectos que conciernan a lo siguiente: ...
"Estructura de la Administración Nacional (Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos) y determinación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de los empleos y el régimen de prestaciones sociales. Nótese que la fijación de escalas y reglas acerca de remuneraciones, según expresa el inciso 2º del artículo 79, sólo se relaciona con la 'Administración Nacional', es decir, con funcionarios de la Rama Ejecutiva (V. Arts. 55, 57). Dicho texto no mira a Senadores y Representantes (Arts. 56 y 113) ni a los servidores de las Cámaras (Arts. 103, 5ª, 208, parágrafo). El mandato que se glosa tampoco ataña a miembros de la Rama Jurisdiccional (Art. 58) que tiene funciones distintas y separadas (Art. 55) o a empleados de ésta, cuyos cargos, sueldos y prestaciones incumbe fijar a la ley, sin restricciones en cuanto a iniciativa, por no quedar comprendidos en la excepción que contempla específicamente el artículo 76-9 en relación con el 79-2, y estar sometidos en lo tocante a condiciones de elección de magistrados y jueces y garantías de independencia a textos especiales de la Carta (Arts. 150, 155, 156, 157, 158, 160, etc.) y en todo lo demás, a un régimen legal carente de cortapisas relativas a la autonomía del legislador, salvo en el punto que señala el artículo 153 (V. además Arts. 58, 147, 152, 154, 158, Inc. 3º, 164, 161). Como es evidente, la Administración se distingue de la legislación y de la jurisdicción, y de ahí que Constitución y leyes, por la lógica del sistema político colombiano, consideren a las autoridades que cumplen esos cometidos esenciales de modo diferente (V. por ejemplo, Ley 24 de 1974, Art. 3). Los funcionarios de la Administración, los legisladores y sus empleados, los jueces y auxiliares de la Rama Jurisdiccional obedecen a estatutos especiales, y, de modo particular, las reglas que les son aplicables en punto a remuneraciones laborales no son comunes. Lo que hace que la excepción que contempla el artículo 79-2 respecto de la 'Administración Nacional' y que, por excepcional, no puede extenderse a los encargados de legislar y juzgar, solo comprende a los miembros de la primera, únicamente a ellos en lo que toca a escalas de remuneración y régimen de prestaciones sociales (véase en el mismo sentido sentencia 13 de diciembre de 1972)...".
"Las excepciones enumeradas, como tales excepciones, reclaman entendimiento restrictivo, y por ello no es dable concluir que del inciso 2º del artículo 79 se infiere que todo gasto público, sin distinciones, tiene que ordenarse mediante leyes dictadas o reformadas por la sola iniciativa del Gobierno. Al contrario: la regla antes invocada prevé que los ordenamientos legales 'pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho', salvo disposición constitucional contraria. Y ya se vio que la lista de leyes sobre expensas oficiales consignadas en el inciso segundo del artículo 79, en ninguno de sus renglones habla de gastos públicos en términos absolutos sino de algunos de ellos, taxativamente enunciados, únicos que reclaman la iniciativa gubernamental, y que, de acuerdo con el mandato que se analiza, son:
"Erogaciones para planes y programas de desarrollo.
"Fijación de las escalas de remuneración dentro de las cuales el Gobierno determinará el emolumento correspondiente a los distintos empleos administrativos (Art. 120-21) y régimen de prestaciones de los funcionarios también pertenecientes a la Administración Nacional, sector que no comprende a los Senadores y Representantes y servidores del Congreso, ni a los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público que actúen ante ellos (Art. 142 C. N.)".
Confrontando los anteriores principios con el artículo demandado, y atendiendo al certificado señalado con el número OF-SG-399 de 16 de noviembre de 1976, expedido por el Secretario General del Senado de la República, se viene en conclusión de que, en razón de la referencia obligatoria y necesaria a las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975, que hicieron vitalicia la transmisión de pensiones de jubilación a cónyuges supérstites e hijos de trabajadores del sector público, y sin las cuales el artículo 8º de la Ley 4ª de 1976 no puede entenderse ni aplicarse, éste se encuentra viciado de inconstitucionalidad salvo en lo referente a los miembros del Congreso, a los servidores del mismo y a los funcionarios y empleados de la Rama Jurisdiccional y del Ministerio Público que actúen ante ellos.
2ª En lo que toca a la disposición del texto acusado referente al sector privado, el aspecto anotado no debe tomarse en consideración, pues se trata de una ley ordinaria respecto de la cual es aplicable la regla general del inciso 1º del artículo 79 de la Constitución, conforme a la cual "las leyes pueden tener origen en cualquiera de las dos Cámaras, a propuesta de sus respectivos miembros o de los Ministros del Despacho". Por consiguiente se examinarán los demás aspectos de la inexequibilidad planteada por la demanda.
La noción de retroactividad de la ley se halla vinculada a la de los derechos adquiridos, pues aunque se trata de conceptos diferentes, sólo mediante la operancia de la primera, se exterioriza el quebranto de los segundos, que es lo que impide el artículo 30 de la Constitución. Por derechos adquiridos -ha dicho la Corte- se tienen aquellas situaciones individuales y subjetivas que se han creado y definido bajo el imperio de una ley, y que por lo mismo han creado a favor de sus titulares un cierto derecho que debe ser respetado. Fundamento de la seguridad jurídica y del orden social en las relaciones de los asociados y de éstos con el Estado, es que tales situaciones y derechos sean respectados integralmente mediante la prohibición de que leyes posteriores pretendan regularlos nuevamente. Tal afectación o desconocimiento sólo está permitido constitucionalmente en el caso de que se presente un conflicto entre los intereses generales o sociales y los individuales, porque en este caso, para satisfacer los primeros, los segundos deban pasar a un segundo plano. Se trata de afirmar entonces el imperio del principio de que el bien común es superior al particular y de que, por lo mismo, éste debe ceder. Así lo consagra la segunda parte del primer inciso del texto 30 de la Carta Política. La cuestión básica, en cada caso, consiste en determinar cuál es el derecho que se considera adquirido y cuál el efecto de la norma posterior que se pretende violador del primero.
3ª El artículo 8º de la Ley 4ª de 1976, transcrito al principio, dispone que quienes tengan derecho causado o hayan disfrutado de la sustitución pensional prevista en la Ley 171 de 1961, el Decreto-ley 3135 de 1968 y el Decreto legislativo 434 de 1971, tendrán derecho a disfrutar de la sustitución pensional conforme a lo previsto en la Ley 33 de 1973 y a la Ley 12 de 1975.
Para los efectos restringidos de este examen se observa: que los tres estatutos citados en primer lugar dispusieron que la pensión causada o en disfrute se transmitía a los beneficiarios del trabajador en el orden y proporción allí indicados, primero durante los dos años subsiguientes a la muerte (Ley 171 de 1961) y luego por el término de cinco años (Decreto 434 de 1971). Ellos se refieren al personal del sector privado y también al público. La Ley 33 de 1973 (Art. 1º), establece el derecho de transmisión pensional en el sector privado "en forma vitalicia", y ordena prorrogar por el mismo tiempo (parágrafo 2º) tal derecho a quienes vinieran disfrutándolo por cinco años, conforme a las disposiciones anteriores, quedando así comprendidos los beneficiarios de trabajadores del mismo sector privado. Y finalmente, la Ley 12 de 1975 (Art. 1º), mantiene el derecho de transmisión indefinido, extendiéndolo a la compañera permanente y creando una nueva situación pensional para los servidores del sector privado que fallecieren "antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado por ella en la ley, o en convenciones colectivas".
La confrontación de estos textos y de las situaciones jurídicas por ellos creada, con la norma acusada, ofrece dos aspectos:
a) El que resulta de otorgar el disfrute de la sustitución pensional indefinida a quienes hubieren disfrutado de la misma en los términos de la Ley 171 de 1961, es decir, por dos años. En este punto la demanda pretende que la situación jurídica se caracterizó por un derecho de crédito a favor de los respectivos beneficiarios por un término único de dos años, después de los cuales tal situación se consolidó y los presuntos deudores, o sea los empresarios privados, adquirieron el derecho a no tener obligaciones futuras por este concepto. Se trataría de una regulación no susceptible ya de legislación posterior, pues ella tropezaría con un derecho adquirido cuya violación resulta incompatible con el ordenamiento constitucional.
El planteamiento de la demanda es equivocado porque olvida los efectos naturales de la ley en el tiempo y los fines mismos de la sustitución pensional.
En efecto, si se le hace decir a la Ley 4ª de 1976, en su artículo 8º que ella debe regir desde cuando entró en vigencia la Ley 171 de 1961 se concluye que los derechos de sustitución pensional temporal que ella creó, se revivirían por el mismo tiempo y entre las mismas personas, con lo cual se recrearía una obligación posiblemente ya cancelada, o al menos, se regularía una situación jurídica definida. Y es indudable que desde este ángulo de apreciación, se quebrantaría el derecho adquirido del deudor, patrono privado, a no satisfacer otra vez una obligación ya agotada jurídicamente, en los términos y durante el mismo plazo señalado por normas anteriores. Pero si se tiene en cuenta que la ley rige sólo para el futuro, y que sus consecuencias, salvo el caso de la retrospectividad, son también de futuro, aquellas consideraciones son erradas. Porque en realidad de verdad lo que hace el artículo 8º acusado en este punto, es establecer, crear por primera vez de modo indefinido, el derecho de sustitución pensional, a partir de la fecha de su vigencia para aquellas personas que hubieran disfrutado de la transmisión temporal en una época pasada.
Ni dentro de la técnica jurídica, ni a la luz de la obligación que tiene el Estado de proteger de modo especial el trabajo asalariado (Art. 17 C. N.), puede sostenerse que los empresarios privados hayan adquirido el derecho a no proteger a viudas y huérfanos de pensionados suyos, o a no extender sobre ellos determinada protección, sólo porque una obligación temporal que se creó y satisfizo una vez, se hubiera agotado. En efecto la ley no obliga a volver a pagar lo que ya pudo haberse pagado, esto es, no desconoce una precisa situación jurídica prevista y regulada por ley anterior, pues ese sería en este caso el derecho adquirido. En materia de protección social es aquel un criterio inaceptable porque conduciría al estancamiento de la legislación y a la parálisis gradual del Estado en una función que por su naturaleza es permanente, al menos mientras rija el texto constitucional que lo obliga a proteger de modo especial el trabajo asalariado. Mientras derechos ya cumplidos, u obligaciones ya satisfechas no sean recreadas, vale decir, mientras derechos adquiridos no sean vulnerados, el Congreso goza de libertad para legislar sobre protección social.
Hay más. Existe diferencia entre la noción de los derechos adquiridos fundados en la existencia de un contrato de trabajo, el cual supone la vida del trabajador, y la misma noción cuando tiene por eje el reconocimiento de una pensión, es decir, cuando el contrato de trabajo ha dejado de existir y el hecho generador del derecho es la muerte o el estado de viudez. En el primer caso las garantías generadas en la relación laboral, una vez reguladas e ingresadas jurídicamente al patrimonio del trabajador, no pueden ser desconocidas por leyes posteriores y en este desconocimiento se comprende tanto el derecho del propio trabajador como el del patrono correspondiente. En el segundo, el eje de la situación jurídica está constituido por un hecho distinto como el de que el pensionado o con vocación pensional fallezca teniendo a su cargo personas que vivían de su pensión, esto es, de lo que fue el fruto de su esfuerzo continuado durante largos años. Proteger estas personas a su derecho vital, es función del Estado y bien puede intentarlo, ya a través de cargas directas, ora indirectamente por el sistema oficial de la seguridad social, o mediante impuestos especiales. Y hacerlo, como lo hacen los estatutos comentados, hasta que cese la viudez o hasta que termine la dependencia económica de los hijos. No puede hablarse jurídicamente, como ya se anotó, de que el sector empresarial haya adquirido el derecho a no pagar o a no responder por esta protección sólo porque una vez ella se reconoció incompleta y recortadamente, porque ello equivaldría a sostener que el Estado perdió su atribución de proteger el trabajo humano en una de sus proyecciones fundamentales, como es el amparo de quienes vivían del pensionado y de abandonar, consecuencialmente, el deber que le impone el artículo 17 de la Constitución. Mientras subsistan las condiciones básicas para que un derecho de este tipo exista -pensión causada o disfrutada, beneficiarios-, nadie puede alegar que ha adquirido derecho a no protegerlos. El derecho adquirido no puede ni ha tenido nunca este desarrollo negativo. Y por lo mismo, el Estado puede, por medio de leyes, disponer lo que estime conveniente sobre el particular sin quebranto alguno de la Constitución.
Más aún. Para quienes estiman que en casos como el presente sí hay un derecho adquirido, habría que responder que la retroactividad que el texto demandado supondría, está autorizada por la parte final del segundo inciso del artículo 30 de la Constitución, porque en la protección que él impone se encuentra comprometido el interés de la sociedad, el bien común, y no sólo el particular y éste debe ceder ante aquél.
b) El que resulta de otorgar el disfrute de la sustitución, bien mediante prórroga del tiempo o simplemente y por primera vez de modo indefinido, a quienes venían disfrutando de ella por cinco años, o a quienes adquieran la calidad de beneficiarios, aún con la nueva situación pensional creada por el texto. Respecto del primer caso, la ley puede, sin violar el artículo 30 de la Carta, ni otro texto, prorrogar o mejorar el disfrute de una prestación social, si con ello cree asegurar mejor la protección de las clases trabajadoras; cuanto al segundo, puede igualmente hacerlo, pues es función del Congreso establecer, con arreglo a la Carta Política, el régimen de prestaciones sociales tanto del sector público como del privado, en su tarea propia de otorgar un mínimo de garantías a los trabajadores; y puede también, finalmente, señalar nuevas condiciones para la adquisición de un derecho, como ocurre ahora cuando otorga el de pensión transmisible a quienes han servido el tiempo legal o convencionalmente exigido y no tengan una edad específica. Si además de lo ya dicho, esas garantías rigen para el futuro como ocurre en el caso de autos, por mandato expreso del artículo 12 de la ley, no hay quebranto de los artículos 26 y 30 de la Constitución como lo pretende la demanda.
Se concluye que no hay violación de las normas constitucionales indicadas por la demanda, ni de otro alguno.
Por lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional y oído el concepto del señor Procurador General de la Nación
Resuelve:
1º Es exequible el artículo 8º de la Ley 4ª de 1976 en cuanto se refiere a los servidores del sector privado;
2º Es exequible la misma disposición en cuanto se refiere a los servidores oficiales de las Ramas Legislativa y Jurisdiccional así como a los Agentes del Ministerio Público;
3º Es inexequible la misma disposición en cuanto comprende a los trabajadores oficiales de la Rama Administrativa del Poder Público a que se refiere el artículo 76-9 de la Constitución.
Cópiese, publíquese, insértese en la Gaceta Judicial, comuníquese al Gobierno Nacional y archívese el expediente.
Luis Enrique Romero Soto, Jerónimo Argáes Castelo, Jesús Bernal Pinzón, Fabio Calderón Botero, Aurelio Camacho Rueda, Alejandro Córdoba Medina, José Mario, Esquerra Samper, Germán Giraldo Zuluaga, José Eduardo Gnecco C., Guillermo González Charry, Juan Manuel Gutiérrez L., Gustavo Gómez Velásquez, Abel Naranjo Villegas, Conjuez; Alvaro Luna Gómez, Humberto Murcia Ballén, Hernando Rojas Otálora, Alberto Ospina Botero, Julio Salgado Vásquez, Alfonso Suárez de Castro, Conjuez; Luis Sarmiento Buitrago, Pedro Elías Serrano Abadía, Ricardo Uribe Holguín, José María Velasco Guerrero.
Alfonso Guarín Ariza
Secretario General.
Salvamento de voto.
La norma acusada dice:
Ley 4ª de 1976. "Artículo 8º A quienes tengan derecho causado o hayan disfrutado de la sustitución pensional prevista en la Ley 171 de 1961, Decreto-ley 3135 de 1968 y del Decreto-ley 434 de 1971, tendrán derecho a disfrutar de la sustitución pensional conforme a lo previsto en la Ley 33 de 1973 y la Ley 12 de 1975".
1ª Los tres estatutos citados en primer lugar disponen que la pensión causada se transmita a determinados beneficiarios del trabajador en el orden y proporción allí indicados. La Ley 171 de 1961 comprende todos los trabajadores, tanto del sector público como del sector privado y la sustitución se hace por el término de dos años, a partir de la vigencia de la ley. El Decreto 3135 de 1968 (Art. 36) se refiere exclusivamente al sector público y dispone que la sustitución pensional también sea por el término de dos años. El Decreto 434 de 1971 (Art. 19) amplía a cinco años esta sustitución pensional "a partir del 1º de abril de 1971" (Art. 23); comprende exclusivamente el sector público de carácter nacional.
La Ley 33 de 1973 comprende el sector público y a los trabajadores particulares (oficial o semioficial) y establece la transmisión pensional en forma vitalicia. El parágrafo 2º del artículo 1º dice:
"A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta ley ".
Finalmente, la Ley 12 de 1975 mantiene el derecho a la transmisión de pensiones en forma vitalicia y lo amplía a; la compañera permanente de quien habiendo fallecido sin tener la edad de jubilación haya completado el tiempo de servicio señalado en la ley o en convenciones colectivas.
***
2ª El artículo 8º de la Ley 4ª de 1976, que comprende "los sectores público, oficial, semioficial y privado", da origen a tres situaciones diferentes:
a) La reglamentación que comprende a los trabajadores oficiales, en cualesquiera, de las modalidades;
b) La de los trabajadores particulares que se encuentren disfrutando de pensión o sus causahabientes que se benefician actualmente de la prórroga de la sustitución pensional;
c) La de los trabajadores particulares o sus causahabientes para quienes antes de entrar en vigencia la norma acusada, se había extinguido su derecho a percibir pensión jubilatoria.
Se analizará cada una de ellas.
3ª La reglamentación que el legislador hace en el artículo 8º de la Ley 4ª de 1976, respecto de trabajadores de la Administración Nacional, carece de respaldo constitucional porque esta función legislativa se debe desarrollar por iniciativa del Gobierno; al efecto el artículo 76-9 de la Carta dice que corresponde al Congreso determinar la estructura de la Administración Nacional, fijar las escalas de remuneración de las distintas categorías de empleos y "el régimen de sus prestaciones sociales", y el 79 del mismo estatuto advierte que estas normas "solo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno". Empero la Administración Nacional no comprende la Rama Jurisdiccional el Ministerio Público ni la Rama Legislativa, que tienen regulación propia y por tanto el Congreso puede legislar autónomamente sobre ellas.
No existiendo esta iniciativa gubernamental para expedir la norma acusada según lo acredita la certificación de la Secretaría General del Senado de la República, hay una infracción de la Constitución en cuanto ella establece un régimen de prestaciones sociales de trabajadores de la Administración Nacional, por simple iniciativa parlamentaria.
4ª En cambio el legislador puede señalar libremente las prestaciones sociales de los trabajadores particulares dentro de los límites del bien común, teniendo como objetivo principal la justicia social y el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad como lo establece el artículo 32 de la Constitución, en concordancia con el 17 del mismo Código.
5ª Pero esta fijación de prestaciones sociales que autónomamente puede hacer el Congreso con fundamento en los artículos indicados antes, no lo autoriza para revivir situaciones jurídicas consolidadas y extinguidas bajo el imperio de una ley anterior.
Al respecto el Procurador General dice:
"Al establecer el precepto impugnado que tendrán derecho a la sustitución pensional ya no provisional sino vitalicia las viudas o las compañeras de los trabajadores fallecidos del sector privado o semioficial que 'hayan disfrutado de la sustitución pensional', esto es, en cualquier tiempo pasado, prevista en leyes y decretos anteriores, le otorga efectos retroactivos a su vigencia en desmedro de situaciones no solo ya consolidadas sino también extinguidas, generando además obligaciones expost facto para los patronos del sector privado y para el capital privado del sector semioficial".
"Y, ciertamente, conforme lo expone el actor, aunque por razones algo diferentes a las de su pedimento, la norma acusada resulta por este aspecto inexequible por ser incompatible con lo previsto en el inciso segundo del artículo 26 y en el inciso primero del artículo 30 de la Carta.
"Y agrega:
"El amparo que otorga el artículo 30 de la Constitución a la propiedad privada, como derecho adquirido, o situación jurídica subjetiva consolidada, y que se aplica al patrimonio empresarial del patrono de conformidad con el mandato constitucional del artículo 32 del mismo estatuto según el cual se garantiza la libertad de empresa, no comporta solamente protección contra la norma jurídica retroactiva que la desconozca, vulnere o suprima, sino que, y por lógica consecuencia, también extiende sus garantías para darle seguridad a la propiedad patrimonial frente a situaciones extinguidas que no pueden válidamente revivirse por leyes nuevas".
Estas consideraciones nos llevan a concluir que la norma acusada es inexequible en la parte que dice: "o hayan disfrutado" porque vuelve a crear una prestación social válidamente liquidada y pagada en su totalidad de acuerdo con las leyes vigentes durante la existencia de la relación laboral que la originó.
Fecha ut supra.
Luis Sarmiento Buitrago, Jerónimo Argáez Castello, Humberto Murcia Ballén, Fabio Calderón Botero.
Salvamento de voto.
Me aparto de lo resuelto en la sentencia que decidió la demanda de inexequibilidad del artículo 8º de la Ley 4ª de 1976.
Discrepo del entendimiento que en dicho fallo se da al numeral 9º del artículo 76 de la Constitución Nacional, porque si bien es cierto que la primera parte de esa atribución se refiere únicamente a la. Administración Pública sin comprender la Rama Jurisdiccional ni la Legislativa, pues se habla expresamente de esa administración y se indica que se determinará su estructura mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, no es verdad que la segunda parte del citado numeral comprende únicamente tal administración, ya que se trata de una función y de una atribución distintas, pues esa parte consiste en "fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales".
Las distintas categorías de empleos no es una expresión restringida que se pueda limitar solamente a los de la Rama Ejecutiva, sino que comprende también los de las Ramas Jurisdiccional y Legislativa.
Fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, es solamente señalar para los efectos de la remuneración, los distintos grados que forman la escala y los empleos que comprende cada uno de esos grados, hecho lo cual el Congreso puede señalar por su propia iniciativa, las remuneraciones correspondientes a cada grado, siempre que no altere la escala ni discrimine entre los distintos empleos de un mismo grado.
Fijar el régimen de las prestaciones sociales de las distintas categorías de empleos, es determinar el sistema por medio del cual se va a atender a esas prestaciones, si por el sistema directo patronal o por un sistema de seguridad social o por sistemas mixtos. Pero la determinación de las condiciones para obtener cada una de las prestaciones, no emana de la facultad consagrada en el numeral noveno del artículo 76 de la Constitución.
El numeral 10 del artículo 76 de la Constitución Nacional dispone que por medio de leyes se regulen otros aspectos del servicio público, tales como los contemplados en el artículo 62, luego el ordinal 9º no comprende la materia de que trata el artículo 62, porque el mismo numeral 10 lo dice claramente. En el artículo 62 de la Constitución Nacional se habla de que la ley determinará las condiciones de ascenso y de jubilación y la serie o clase de servicios civiles y militares que dan derecho a pensión del Tesoro Público. Luego la determinación de las condiciones de jubilación no está comprendida en el numeral 9º del artículo 76 sino en el numeral 10 del mismo artículo y en el artículo 62 de la Constitución, por lo cual la ley que determina esas condiciones no requiere la iniciativa gubernamental a que se refiere el inciso segundo del artículo 79 de la Carta.
En razón de tales ordenamientos, considero que el artículo 8º de la Ley 4ª de 1976 no necesitaba iniciativa del Gobierno.
Tanto el Decreto 435 de 1971 relativo a trabajadores particulares, como el Decreto 434 del mismo año referente a los trabajadores oficiales y empleados públicos, que aumentaron de dos a cinco años el término de la sustitución pensional, dispusieron el uno en el parágrafo del artículo 15, y el otro en el artículo 21, que a las viudas que estuvieran disfrutando de las sustitución pensional por 2 años se les prorrogaría esa sustitución hasta por 5 años. Luego no se aplicaba ese aumento a las viudas que hubieran dejado de gozar de la sustitución por haber transcurrido ya el término de dos años, sino a las que en el momento de la vigencia de los decretos aún no hubieran dejado de disfrutar de la sustitución pensional.
La Ley 33 de 1973 que se refiere tanto a los trabajadores del sector privado como a los empleados públicos y trabajadores oficiales, aumentó el derecho de sustitución pensional a toda la vida de la viuda, pero en el parágrafo segundo del artículo 1º, expresó que las viudas que estuvieran disfrutando o tuvieran derecho a la sustitución por cinco años, se les prorrogaría ese derecho en los términos de la ley. Luego tampoco esa sustitución pensional vitalicia se estableció para las viudas que ya hubieran gozado del término de sustitución.
Cuando el artículo 8º de la Ley 4ª de 1975 dispone que quienes hayan disfrutando <sic> de la sustitución pensional tendrán derecho a esa sustitución en forma vitalicia, está cubriendo precisamente los casos en que no eran aplicables las normas anteriores y que se habían consumado o definido durante la vigencia de ellas, sin que por otra parte haya un hecho nuevo que con posterioridad a la Ley 4ª permita hacer nacer nuevamente el derecho extinguido.
En cuanto al artículo 8º de la Ley 4ª de 1976 hace que quienes hayan disfrutado de la sustitución pensional aunque ese derecho se haya extinguido por el vencimiento del término de dos o de cinco años, gocen nuevamente de la sustitución y en forma permanente, es retroactiva porque vuelve sobre el pasado para cambiar situaciones jurídicas concretas consumadas o definidas conforme a la ley anterior, sin que contemple un hecho posterior a la norma citada, que permita mirar hacia el pasado, por lo cual viola los artículos 26 y 30 de la Constitución Nacional y por ello es inconstitucional.
Bogotá, fecha ut supra.
Alejandro Córdoba Medina.
Salvamento de voto
Lamento, no compartir las razones expuestas en el fallo aprobado por la mayoría de la Sala Plena de la Corte, por lo que toca con la exequibilidad del texto legal acusado en cuanto se refiere a la sustitución pensional en el sector privado.
Son dos los motivos que me apartan de lo allí decidido sobre el particular:
a) El artículo acusado no crea, en mi opinión, una nueva prestación laboral, sino revive una ya extinguida. La pensión reconocida a la viuda e hijos menores del trabajador por leyes anteriores, determinada en éstas por su extensión y su cuantía, no puede ser alterada por estatuto posterior de manera de hacerla más gravosa, bien se trate de pensiones que aún se estén devengando, bien de las ya extinguidas por vencimiento de su término legal.
Así como una ley nueva no puede ordenar la reliquidación de salarios ya pagados, ni crear un nuevo auxilio de cesantía a favor de trabajadores que ya recibieron totalmente esta prestación so pretexto de que el trabajador beneficiado con ella aún se encuentra en estado cesante, así tampoco es admisible que por nueva disposición legal se ordene pagar, como vitalicia (mientras la viuda no contraiga nuevas nupcias o los hijos menores no lleguen a la mayoría de edad), una pensión cuyo monto ya estaba determinado precisamente por leyes anteriores, invocando el estado de viudez de quien era casada con el trabajador o el de incapacidad de sus hijos menores. Cualquier norma legal que disponga cosa semejante viola, en mi opinión, derechos resultantes de situaciones jurídicas ya consumadas y agotadas, generadoras de derechos adquiridos, dentro de los cuales están comprendidos los provenientes de un pago válido y eficaz.
b) Y no puede compartir el argumento de que, aún en el caso de que el texto acusado vulnera derechos adquiridos con justo título, se justificaría este sacrificio en razón de que ese texto fue expedido por motivos de "interés social", con arresto a lo previsto por la segunda parte del inciso primero del artículo 80 de la Carta.
Toda ley, por principio, mira al interés social, comoquiera que se expide para regular situaciones de naturaleza no particular o individual, sino general o social; por lo cual considero que la excepción de que trata aquella segunda parte debe ser interpretada restrictivamente, reduciendo su sentido a casos muy concretos en que esté comprometido el orden social y sea necesario hacer primar el interés público sobre el puramente privado o particular. No creo que este sea el caso de la sustitución pensional decretada para el sector privado, con desmedro más bien del interés social de la industria, el comercio y, en general, todas las fuentes del trabajo, cualquiera que sea su capacidad económica.
Bogotá, D. E., marzo de 1977.
Ricardo Uribe Holguín.
Salvamento de voto.
Pedro Manuel Charria Angulo, presentó demanda de inexequibilidad contra el artículo 8º de la Ley 4ª de 1976, que reza:
"A quienes tengan derecho causado o hayan disfrutado de la sustitución pensional prevista en la Ley 171 de 1961, Decreto-ley 3135 de 1968 y Decreto-ley 434 de 1971, tendrán derecho a disfrutar de la sustitución pensional conforme a lo previsto en la Ley 33 de 1973 y de la Ley 12 de 1975".
Las normas a que se refiere el texto transcrito son del tenor siguiente:
Ley 171 de 1961.
"Artículo 12.-1. Fallecido un empleado jubilado o con derecho a jubilación, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo, la respectiva pensión, durante los dos años subsiguientes.
"2. A falta de cónyuge e hijos," tienen derecho a esta pensión los padres o hermanos inválidos o las hermanas solteras del fallecido, siempre que no disfruten de medios suficientes para su congrua subsistencia, y hayan dependido exclusivamente, del jubilado".
Decreto número 3135 de 1968.
"Artículo 36. Al fallecimiento de un empleado público o trabajador oficial con derecho a pensión de jubilación, sus beneficiarios, en el orden y proporción señalados en el artículo 34, tienen derecho a recibir de la respectiva entidad de previsión la pensión que le hubiere correspondido durante dos (2) años, sin perjuicio de las prestaciones anteriores".
"Artículo 39. Sustitución de pensión. Fallecido un empleado público o trabajador oficial en goce de pensión de jubilación, invalidez o vejez, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a percibir la respectiva, pensión durante los dos años subsiguientes".
Decreto número 434 de 1971.
"Artículo 19. El artículo 36 del Decreto 3135 de 1968 quedará así:
"Fallecido un empleado público o trabajador oficial jubilado o con derecho a pensión de jubilación, su cónyuge y sus hijos menores de 18 años o incapacitados para trabajar por razón de estudios o invalidez y que dependieren económicamente del causante, tendrán derecho a percibir entre todos, según las reglas del artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo, la respectiva pensión durante los cinco (5) años subsiguientes".
"Cuando faltaren el cónyuge o los hijos, la sustitución pensional corresponderá a los padres o hermanos inválidos y a las hermanas solteras del empleado fallecido que dependieren económicamente del causante".
Ley 33 de 1973.
"Artículo 1º. Fallecido un trabajador particular pensionado o con derecho a pensión de jubilación, invalidez o vejez, o un empleado o trabajador del sector público, sea éste oficial o semioficial con el mismo derecho, su viuda podrá reclamar la respectiva pensión en forma vitalicia".
"Parágrafo 1º. Los hijos menores del causante incapacitados para trabajar por razón de sus estudios o por invalidez, que dependieren económicamente de él, tendrán derecho a recibir en concurrencia con la cónyuge supérstite la respectiva pensión hasta cumplir la mayoría de edad, o al terminar sus estudios, o al cesar la invalidez. En este último caso se aplicarán las reglas contempladas en el artículo 275 del Código Sustantivo del Trabajo y en las disposiciones que los modificaron y aclararon".
"Si concurrieren cónyuge e hijos la mesada pensional se pagará: el 50% al cónyuge y el resto para los hijos, por partes iguales".
"La cuota parte de la pensión que devenguen los beneficiarios acrecerá a la que perciban los demás cuando falte alguno de ellos o cuando el cónyuge contraiga nuevas nupcias o haga vida marital".
"Parágrafo 2º. A las viudas que se encuentren en la actualidad disfrutando, o tengan derecho causado a disfrutar, de los cinco (5) años de sustitución de la pensión, les queda prorrogado su derecho dentro de los términos de esta ley".
"Artículo 2º. El derecho consagrado en favor de las viudas en el artículo anterior se pierde cuando, por culpa de la viuda, los cónyuges no viven unidos en la época del fallecimiento del marido, o cuando la viuda contraiga nuevas nupcias o haga vida marital".
"Artículo 3º. Las viudas y los hijos de que trata la presente disposición, tienen derecho a los reajustes y demás beneficios y obligaciones consagrados por las leyes en favor de los pensionados ''.
Ley 12 de 1975.
"Artículo 1º. El cónyuge supérstite, o la compañera permanente, de un trabajador particular o de un empleado o trabajador del sector público, y sus hijos menores o inválidos, tendrán derecho a la pensión de jubilación del otro cónyuge sí éste falleciere antes de cumplir la edad cronológica para esta prestación, pero que hubiere completado el tiempo de servicio consagrado para ella en la ley, o en convenciones colectivas".
"Artículo 2º. Este derecho lo pierde el cónyuge sobreviviente cuando por su culpa no viviere unido al otro en el momento de su fallecimiento, o cuando contraiga nuevas nupcias o haga vida marital, y los hijos por llegar a la mayoría de edad o cesar la incapacidad".
En la actualidad solamente se encuentran vigentes las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975, por cuanto reglamentaron íntegramente la materia sobre sustitución pensional. En efecto, conforme a tales normas la sustitución pensional tiene carácter vitalicio, no solamente en favor de las pensiones de jubilación que se decreten a partir de su vigencia, sino de aquellas pensiones que estaban devengándose en el momento en que comenzaron a regir. Esto quiere decir que los textos legales que legislaron anteriormente sobre la sustitución pensional para períodos de dos o cinco años, dejaron de regir, precisamente por que las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 reglamentaron íntegramente la materia.
El artículo 3º de la Ley 153 de 1887 dispone que se estima insubsistente una disposición legal "por existir una ley nueva que regule íntegramente la materia a que la anterior disposición se refería". Y el artículo 14 de la citada ley expresa que "una ley derogada no revivirá por las solas referencias que a ella se hagan, ni por haber sido abolida la ley que la derogó", agregando que "una disposición derogada solo recobrará su fuerza en la forma en que aparezca reproducida en una ley nueva".
Las distintas normas legales que reglamentaron la sustitución pensional, a partir de la Ley 171 de 1961 hasta el Decreto 434 de 1971 dejaron de regir desde el momento en que la Ley 33 de 1973 entró en vigencia, por cuanto esta norma, junto con la Ley 12 de 1975 reglamentaron lo relacionado con la sustitución pensional, dándole carácter vitalicio, y señalando las causas de la pérdida de ese derecho.
Como el artículo 8º de la Ley 4ª de 1976, no reproduce como vigentes la Ley 171 de 1961, el Decreto-ley 3135 de 1968 y el Decreto-ley 434 de 1971, sino que se limita a hacer una simple referencia de tales normas, éstas no recobraron vigencia por virtud del citado artículo 8º, conforme lo expresa el artículo 14 de la Ley 153 de 1887.
Lo expuesto significa que por tratarse de leyes derogadas por la Ley 33 de 1973 los textos legales a que se refiere el artículo 8º de la Ley 4ª de 1976, la Corte Suprema de Justicia ha debido declararse inhibida para estudiar la exequibilidad de la norma acusada.
Tales son las razones que existen para justificar el voto negativo a la declaratoria de exequibilidad hecha por la Corte en relación con la sustitución pensional de servidores del sector privado y de servidores oficiales de las Ramas Legislativa y Jurisdiccional, lo mismo que a los Agentes del Ministerio Público. Esto es, la Corte no ha debido entrar a estudiar el fondo de la cuestión de inexequibilidad propuesta en la demanda, sino que su misión debió consistir únicamente en declarar que, por sustracción de materia debido a la derogatoria tácita hecha por la Ley 33 de 1973 de las normas que anteriormente reglamentaron la sustitución pensional para períodos de dos y cinco años, no había materia sobre la cual pronunciarse.
Julio Salgado Vásquez.
Salvamento de voto
1. Como lo ha reconocido la Corte en varias oportunidades, y es opinión general no discutida, la reforma constitucional de 1968, siguiendo la tendencia universal del derecho público moderno, estuvo orientada, esencialmente, hacia una mayor restricción de la iniciativa parlamentaria en lo relacionado con el gasto público. Y a fe que avanzó mucho en este campo, logrando aquel propósito, pues amplió las materias hasta entonces sustraídas de aquella iniciativa -que apenas eran las relativas a la ley de presupuesto, que debía ser presentada por el Gobierno, y a las leyes sobre contribuciones y orgánicas del Ministerio Público, cuyo origen estaba ubicado en la Cámara de Representantes- a las siguientes:
1. Las normas orgánicas del Presupuesto Nacional (Art. 76, Ord. 3º);
2. Las que fijen los planes y programas de desarrollo económico y social y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse (Id. Ord. 4º);
3. Las que determinen la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos (Id. Ord. 9º);
4. Las que señalen las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos (Id. Ord. 9º);
5. Las que fijen el régimen de prestaciones sociales para esas distintas categorías de empleos (Id. Ord. 9º);
6. Las que prescriban reglas generales para organizar el crédito público (Id. Num. 22);
7. Las que se expidan para reconocer la deuda nacional y arreglar el servicio público (Id. Num. 22);
8. Las que regulen el cambio internacional y el comercio exterior (Id. Num. 22);
9. Las que modifiquen los aranceles, tarifas y demás disposiciones concernientes al régimen de aduanas (Id. Num. 22);
10. Las que decreten inversiones públicas y privadas (Art. 79, Inc. 2º);
11. Las que ordenen participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas (Idem);
12. Las que creen servicios a cargo de la Nación o los traspasen a ésta (Idem);
13. Las que autoricen aportes o suscripciones del Estado a empresas industriales y comerciales (Idem), y
14. Las que decreten exenciones de impuestos, contribuciones o tasas nacionales (Idem).
Las leyes referentes a las materias enumeradas, de conformidad con el artículo 79, inciso 2º "solo podrán ser dictadas o reformadas por el Congreso a iniciativa del Gobierno" como también las que regulan los artículos 208 y 211 cuando disponen que el Gobierno "formará anualmente el presupuesto de gastos", el cual "junto con el proyecto de ley de apropiaciones, que deberá reflejar los planes y programas, lo presentará al Congreso en los diez primeros días de las sesiones ordinarias", sin que le sea permitido a éste, "aumentar ninguna de las partidas del Presupuesto de Gastos, propuestas por el Gobierno, ni incluir un nuevo gasto, sea por reducción o eliminación de partidas o por aumento en el cálculo de las rentas y otros recursos", salvo que el Ministro del ramo dé su aceptación por escrito.
Como lo expresó la Corte en sentencia de 23 de febrero de 1973, "las normas exceptivas reseñadas, entre las cuales existe estrecha e innegable vinculación, muestran un todo coherente, no sólo entre sí sino también con la restante estructura de la Constitución. En efecto: las normas de excepción aquí analizadas tienden al propósito de asegurar una finalidad institucional de superior jerarquía, a saber: que sea posible -jurídica y técnicamente- la realización de los planes y programas de desarrollo económico y social y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse. Y como el eje central de todo plan de tal naturaleza es su regulación financiera, establece la Constitución, como ya se apuntó, (Art. 208, inciso 1º) que el Presupuesto de Rentas, junto con el proyecto de ley de apropiaciones, deberá -mandato imperativo- reflejar los planes y programas.
"Esta interpretación finalista del punto que se estudia, explica por qué son tan numerosas las materias exceptuadas de la iniciativa parlamentaria, pues toda ley que versa sobre ellas incide en el gasto público y es susceptible de romper el equilibrio presupuestal, con lo cual la estructura del plan se vería vulnerada en su unidad y armonía".
2. El ordinal 9º del artículo 76 quedó expresamente exceptuado de la iniciativa parlamentaria por virtud de lo dispuesto por el inciso 2º del artículo 79. Su tenor es el siguiente:
"Determinar la estructura de la Administración Nacional mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos, y fijar las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos, así como el régimen de sus prestaciones sociales".
Comprende dicho ordinal tres materias diferentes, como son: una, la determinación de la estructura de la Administración Nacional a través de la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos; otra, la fijación de las escalas de remuneración correspondientes a las distintas categorías de empleos; y una más, atañente al señalamiento de las prestaciones sociales que correspondan a quienes desempeñen esos empleos.
Lo anterior es así, por cuanto la "estructura" de la Administración, según lo indica el significado gramatical de aquel vocablo y lo infiere él sentido natural y lógico, es cosa completamente, distinta y claramente diferenciada de lo que diga relación con las escalas de salarios y el régimen de prestaciones sociales, pues cuando se legisla sobre estos últimos aspectos no resulta afectada la "estructura de la Administración", sino que, simplemente, se fija, ejecuta o desarrolla una política en el campo social y económico, del propio modo que, cuando la ley adopta previsiones acerca de salarios y prestaciones sociales, no toca, en manera alguna, la tal estructura.
3. El comentado ordinal 9º no expresa -ni puede entenderse de ese modo- que la estructura de la Administración Nacional se determina mediante la fijación de las escalas de remuneraciones de sus empleos y el respectivo régimen de prestaciones sociales, sino que su determinación se hace mediante la creación de Ministerios, Departamentos Administrativos y Establecimientos Públicos. Lo único que ese ordenamiento predica de la Administración Nacional es la determinación de su estructura, por lo cual no cabe entender que la fijación de escalas de salarios y régimen de prestaciones se refiera también a ella y, más concretamente, a sus empleos. Esta segunda parte del cuestionado ordinal está referida a todos los cargos o empleos del sector público nacional, es decir, a la Administración en sentido lato, y no en su concepción restringida a que alude la primera parte.
Si el propósito del Constituyente y el espíritu que orientó la reforma de 1968, como se dejó apuntado fue el de poner orden en el gasto público, entre otros medios, a través de la sustracción del mayor número de materias de la iniciativa del Congreso, no se ve la razón para que sólo le hubiera quitado la aludida iniciativa en relación con las escalas de salarios y prestaciones de los empleados de la Rama Ejecutiva y les hubiese dejado absoluta libertad con respecto a las demás Ramas del Poder en dichas materias, no obstante ser igual la situación e idéntica su incidencia en el gasto público. Ni se ve cómo pudiera llegarse a encontrar una explicación a tan singular y extraña manera de proceder del Constituyente, a quien, por sobre todo, hay que suponer, si no sabio, al menos consciente y lógico.
4. Si se admitiese el criterio adoptado por la, mayoría de la corporación, según el cual todo el contenido del numeral 9' se refiere exclusivamente a la Administración Nacional en sentido restringido, habría que concluir que, aún en esta hipótesis, tampoco tiene el Congreso iniciativa en las leyes que señalen el régimen de prestaciones sociales de ese reducido sector, pues estando esas prestaciones a cargo de las Cajas de Previsión y del Instituto Colombiano de Seguros Sociales -verdaderos establecimientos públicos- la Administración resultaría directamente afectada por el gasto.
5. Lo que en verdad resalta es que el artículo 76 del Código Institucional, en sus 24 ordinales, no hace otra cosa que señalar las atribuciones del Congreso como legislador, enumerando las materias que pueden y deben ser objeto de ley. En el ordinal 9º como en varios otros, agrupó diversas materias, según se ha visto. Pero conservó como atribución propia del Congreso, la que le venía reconociendo, por lo menos, desde 1886, en punto a la creación de empleos y fijación de remuneraciones respecto de todo el sector Público Nacional. En la codificación de ese año, el artículo 76 que, como el que hoy rige, consagró la facultad del Congreso de hacer las leyes y señaló sus atribuciones en ese campo, consignó, como séptima, la de "crear todos los empleos que demande el servicio público, y fijar sus respectivas dotaciones". Esta atribución, con la correspondiente iniciativa parlamentaria para ejercerla, se mantuvo, sin variar su texto, en todas las reformas introducidas a la Carta, inclusive en la plebiscitaria de 1957. Así, en la de 1910, pasó a ser la sexta del artículo 69; en el proyecto de reforma presentado por el Gobierno en 1945, la quinta del mismo ordenamiento; en la codificación que posteriormente se hizo, volvió a formar parte del artículo 76, como novena; y en la actual, ocupa el mismo lugar, aunque involucrada con la de determinar el régimen de prestaciones sociales de todos aquellos empleos públicos nacionales.
La referida atribución era, pues, amplísima y con el mismo carácter se conservó en la codificación vigente, aunque con diferente redacción, ya que la facultad aparece concretada hoy a la fijación de escalas de remuneraciones correspondientes a las distintas categorías de empleos, esto es, a la expedición de "leyes cuadro" o normativas.' Pero no existe razón valedera que permita entenderla reducida o limitada a los empleos de la Rama Ejecutiva únicamente, con desconocimiento de la forma tradicional como venía siendo concebida, y de nuestra historia constitucional.
Pues bien: entendido el mentado ordinal 9º en la forma como se deja explicado -y no pudiendo entendérsele de manera distinta sin desbordar el terreno de la lógica y de lo razonable- sólo restaría llamar la atención sobre el hecho -arriba mencionado- de que el artículo 76 está dedicado a reconocer al Congreso la facultad de hacer las leyes y a señalar sus atribuciones en esta materia, pero que no consagra excepciones de ninguna naturaleza. Estas aparecen establecidas en el artículo 79, que forma parte del Título VII sobre "formación de las leyes", y en el cual se dispuso que aquéllas a que se refiere el ordinal 99 del artículo 76, sólo podrán ser dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno, o sea que al tiempo que sustrajo del Congreso esa iniciativa, la radicó en el Ejecutivo. No hizo este precepto discriminación alguna en relación con las materias de que trata el dicho ordinal 9º, luego es fuerza entender que todas ellas quedaron comprendidas dentro de la excepción.
6. Si el ordinal 9º del artículo 76 no se refiere a las escalas de remuneraciones y a las prestaciones sociales correspondientes a todos los empleos del sector público nacional (Ramas Ejecutiva, Legislativa y Jurisdiccional), y si los alcances de la excepción consagrada en el inciso 2º del artículo 79, con referencia a aquel ordinal, están limitados a los empleos de la Rama Ejecutiva, como lo ha estimado la sentencia de la cual nos apartamos, no se ve la razón para que la propia Constitución, en norma posterior -artículo 113, inciso 3º- hubiese otorgado -clara, expresa y terminantemente- la iniciativa a los miembros del Congreso para fijar su propio régimen de prestaciones y de seguridad social. Es ésta una excepción a la excepción general, cuya existencia sobraría -conforme a las reglas de una sana hermenéutica- si tal iniciativa no se las hubiera quitado inicialmente en el artículo 79, en concordancia con el 76; ordinal 9º. Y como es principio fundamental de interpretación que toda norma debe ser entendida en el sentido de que produzca algún efecto, surge obligada e ineludible la conclusión de que el mismo Constituyente entendió que en aquellos preceptos había adoptado una medida de carácter general y por tal motivo se vio precisado a consagrar una nueva excepción, de modo indubitable, en el artículo 113, inciso 3º.
7. Como la Ley de 1976, de la cual forma parte el artículo 8º acusado, versa sobre prestaciones sociales del sector público y no fue expedida por iniciativa del Gobierno, deviene evidente su inexequibilidad por vicio de su formación, y así debió declararlo la Corte.
8. El mencionado artículo 8º, en cuanto se refiere al sector privado, es inconstitucional, además, por tener un claro efecto retroactivo, pero únicamente en lo relativo a la frase "o hayan disfrutado". A este respecto, comparto las razones expuestas en sus salvamentos de voto por 'algunos colegas que también se separaron de la decisión mayoritaria por este motivo, y, en gracia de la brevedad, a ellas nos remitimos.
Con el debido respeto:
Juan Manuel Gutiérrez Lacouture, Jesús Bernal Pinzón.
Fecha ut supra.