Norma demandada:  CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA Normas acusadas: Inciso 1° del artículo 47 y los vocablos "e incrementar", del inciso 2º del artículo 139 del Decreto extraordinario 80 de 1980, "por el cual se organiza el sistema, de educación post-secundaria".

REQUISITOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS ESTABLECIMIENTOS DE EDUCACION POST-SECUNDARIA

LA LIBERTAD DE ENSEÑANZA Y EL DERECHO A LA EDUCACION

Exequibles por no encontrarlos contrarios a la Constitución, el inciso primero del artículo 47 y el aparte del inciso segundo del artículo 139, que dice: "…e incrementar…" ambos del Decreto 80 de 1980, "por el cual se organiza el sistema de la educación post-secundaria"

Corte Suprema de Justicia

Sala Plena

Ref.: Proceso número 981.

Normas acusadas: Inciso 1° del artículo 47 y los vocablos "e incrementar", del inciso 2º del artículo 139 del Decreto extraordi­nario 80 de 1980, "por el cual se organiza el sistema, de educación post-secundaria".

Actor: José Antonio Agudelo Romero.

Magistrado ponente: doctor Manuel Gaona Cruz.

Sentencia número 82.

Aprobada por Acta número 71.

Bogotá, D. E., 4 de noviembre de 1982.

El ciudadano José Antonio Agudelo Romero, en ejercicio de la acción consagrada en el ar­tículo 214 de la Constitución, pide a la Corte declarar inexequibles el precepto y el aparte de la referencia.

El texto de las disposiciones que acusa, es el subrayado de lo que a continuación se trans­cribe:

"DECRETO NUMERO 80 DE 1980

"(enero 22)

"por el cual se organiza el Sistema de Educación Post-Secundaria.

"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y de las que le confiere la Ley 8ª de 1979, oída la Comisión de que trata el artículo 3º de la misma Ley,

"Decreta:

"Artículo 47. Sólo puede obtener su reco­nocimiento institucional como Universidad, la entidad que tenga aprobados al menos tres programas de Formación Universitaria en di­ferentes áreas del conocimiento y acredite una significativa actividad de investigación y su­ficientes y adecuados recursos humanos y físicos. Está reservado a estas instituciones el empleo de la denominación de Universidad.

"Las denominaciones de 'Universitario' y 'Universitaria', únicamente podrán ser empleadas por las instituciones Universitarias defini­das en el artículo 46.

"Artículo 139. Las instituciones no oficiales de educación superior deben ser personas ju­rídicas de utilidad común, sin ánimo de lucro, organizadas como corporaciones o como funda­ciones.

"Lo anterior no impide que dichas institu­ciones puedan adelantar operaciones económicas destinadas a conservar e incrementar sus rentas, de conformidad con lo previsto en el ordinal 19 del artículo 120 de la Constitución Política".

I

Fundamentos de la demanda

El actor invoca como infringidos por los que acusa, los artículos 30, 41, 55, 57, 76-10 y 12 y 120-19 de la Constitución.

Las razones que aduce son, en esencia, las que siguen:

1. El artículo 47 viola el 30 de la Carta, al exigir a entidades educativas que ya habían sido reconocidas como Universidades con ante­rioridad a la vigencia del Decreto 80, que ten­gan aprobados al menos tres programas de for­mación universitaria en diferentes áreas del conocimiento y al impedirles utilizar la deno­minación de Universidad; pues se desconoce la garantía de los derechos adquiridos con justo título y con arreglo a las leyes civiles, los cuales, según la norma constitucional señalada, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.

2. No es admisible argumentar que el nuevo régimen prescrito en el artículo 47 se justifique por motivos de utilidad pública o por razones de interés social, pues la Ley de facultades extraordinarias no había definido tales motivos o razones.

3. El Presidente de la República obró como "legislador revestido" de facultades extraordi­narias por la Ley 8ª de 1979 y no como rama ejecutiva y, por ende, violó el artículo 118-8 de la Constitución.

4. El demandante transcribe algunos apartes de los fallos de la Corte proferidos el 29 de noviembre de 1969 y el 15 de diciembre de 1973, relativos a la distinción de las compe­tencias del Ejecutivo como legislador extraordinario y como reglamentador autónomo, los cuales no aportan mayor luz a la pretensión del libelista.

5. Los vocablos acusados del artículo 139, que dicen "…..e incrementar...", contradicen a su entender el artículo 120-19 de la Carta, pues lo que éste ordena es que "….sus rentas se conserven y sean debidamente aplicadas...", y no que se incrementen.

II

El Procurador

Mediante Vista Fiscal número 583 de agosto 6 de 1982, el Jefe del Ministerio Público con­cluye en la exequibilidad de lo demandado, con fundamento en estos planteamientos:

1. Según el ordinal 2º del artículo 1º de la Ley 8ª de 1979, la de facultades extraordinarias, el gobierno estaba autorizado para "fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de las instituciones públicas y privadas, pertenecientes al sistema", luego no hubo extralimitación.

2. De la disposición acusada no se deduce retroactividad, pues ella se refiere a las entida­des que no han obtenido su aprobación en el momento de expedirse el Decreto 080 de 1980, que sólo tenían una expectativa.

3. Agrega, textualmente:

"Así mismo, debe anotarse que no es el ar­tículo 47 el que exige a las entidades no oficiales que al tiempo de expedirse el Decreto 080 de 1980, estaban autorizadas para adelantar programas que de conformidad con este Decre­to eran de educación superior, y no se ajusta­ran a las disposiciones en él contenidas, debían ajustarse a ellas, sino el artículo 152 del mismo estatuto, declarado exequible, mediante sentencia de esa Corporación (junio 4 de 1981)... ".

Transcribe luego partes de la citada provi­dencia, en la que a su vez se menciona un con­cepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, conforme a la cual "el principio de la irretroactividad de la ley no es de carácter absoluto, ni tiene el mismo valor con respecto a las distintas clases de leyes, pues, por ejemplo, cuando éstas son expedidas 'por motivos de utilidad pública o interés social', o sea cuando interesan más a la sociedad que al individuo… tienen efecto general inmediato, aunque restrinjan derechos amparados por la ley anterior, porque el interés privado debe ceder al interés público o social".

4. No encuentra el Procurador tampoco viola­ción constitucional por parte de los vocablos acusados "…e incrementar... del inciso se­gundo del artículo 139 del Decreto 80, ya que "por la naturaleza y la filosofía que la inspira, precisamente tiende a garantizar el resultado lógico y necesario de las operaciones económicas destinadas a mantener y conservar las rentas de las instituciones de utilidad común. Por lo mismo, el hecho de incrementar sus rentas, no se opone al ánimo no lucrativo de ellas, ni im­plica la obligatoriedad de conservar exactamen­te las mismas... ",

III

Consideraciones de la Corte

Primera. Por la naturaleza y jerarquía de los preceptos acusados, que son parte de un Decreto extraordinario, es competente la Corte para pronunciarse sobre ellos. Como el Gobier­no los expidió dentro del término señalado en la Ley de facultades, no hay extralimitación por razón del tiempo.

Tiene ya establecido la Corte en diversas jurisprudencias recientes, todas atinentes a juz­gamiento de normas del Decreto 080 de 1980, que aunque en el encabezamiento del mentado estatuto se invoque no sólo el ejercicio de las facultades extraordinarias conferidas por la Ley de 1979, sino además las "constituciona­les" del Presidente de la República, sin em­bargo, aquél ha sido considerado como unidad normativa que tiene el carácter de Decreto extra­ordinario con fuerza de ley, sometido por lo tanto a la competencia de la Corte, según lo se­ñalado en el artículo 214 de la Carta, así con­tenga reglamentos.

Esta Corporación ya había sentado en an­teriores jurisprudencias la preeminencia del factor externo o formal de los estatutos, cuyas disposiciones se juzgan como criterio básico para determinar su competencia. En sentencia de 20 de marzo de 1948, expresó:

"La Corte es competente para conocer de las demandas de inexequibilidad de decretos expe­didos en uso de facultades extraordinarias, aun­que ellos engloben cuestiones de mero reglamen­to. Tales decretos vinculan irrevocablemente al Ejecutivo, el cual no puede modificarlos una vez vencidas las facultades extraordinarias, ni enmendarlos, ni derogarlos. Tienen los carac­teres y los efectos de una ley. Cuando el Go­bierno, en desarrollo de tales facultades, expide algún decreto extraordinario, en el fondo, al proceder por autorización expresa del Congre­so, ejerce consecuencialmente un acto político y no de mera administración" (Gaceta, T. 64, pág. 641).

En igual sentido se pronunció la Corte me­diante sentencia de 12 de junio de 1979, según la cual, se afirmó lo siguiente:

"Es obvio que en un decreto dictado con fundamento en facultades extraordinarias o es­peciales, bien puede el Gobierno incluir precep­tos que no hubieran requerido de las mismas, por ser de naturaleza reglamentaria o ejercicio de potestades que se derivan directamente de la Carta. Pero la atribución de competencias, entre la Corte y el Consejo de Estado, en lo que hace a la decisión sobre el tipo de decretos que se viene considerando, está fijada en la Carta por un elemento externo o formal, como no podría ser de otra manera, o sea la fuente inmediata de los poderes que invoque el Gobierno al ex­pedirlos, invocación que en el caso de los de­cretos dictados con base en facultades extraor­dinarias o especiales debe ser expresa, y que generalmente consta en el preámbulo. El que los preceptos de la parte dispositiva se aco­moden o no a las atribuciones que se hicieron valer, o en general, a la normación constitucio­nal, es precisamente la cuestión de fondo.

"La Constitución no distribuye la competen­cia entre la Corte y el Consejo de Estado por artículos o incisos, según unos y otros se ex­pidan con base en facultades extraordinarias o especiales, o con fundamento en otras diversas, sino que la da completa para el examen y de­cisión correspondiente respecto a los decretos, como un todo, según la naturaleza de las atribu­ciones invocadas. Puede ser un criterio mecánico, pero es el fijado en la Carta y también el único viable para alcanzar oportunas deci­siones". (G. J. T- CXXXVII, N* 2338, p. 88).

Segunda. Adviértese que la demanda apenas se contrae al inciso 1º del artículo 47 y al apar­te que dice "…e incrementar...", del inciso 2º del artículo 139, ambos del Decreto 80 de 1980, pues eso sólo fue lo que el actor transcri­bió, y él expresa que su demanda se debe aten­der "en la forma parcial o total, en que segui­damente los trascribiré (sic) literalmente...".

Tercera. Dispone el artículo 47 del Decreto 80, en lo acusado y pertinente, que "sólo puede obtener su reconocimiento institucional como universidad la entidad que tenga aprobados al menos tres programas de formación universi­taria en diferentes áreas del conocimiento, y acredite una significativa actividad de investiga­ción y suficientes y adecuados recursos huma­nos y físicos". En relación con este precepto, es indispensable atender lo que ordena el 152 del mismo estatuto, al tenor del cual "las insti­tuciones no oficiales que en la actualidad estén autorizadas para adelantar programas que de acuerdo con el presente Decreto, son de educa­ción superior y no se ajusten a las disposiciones en él contenidas, deberán ajustarse a ellas. Mientras no den cumplimiento a lo anterior no se podrá autorizar el funcionamiento de nuevos programas, ni aprobar los existentes, ni pro­rrogar las actuales autorizaciones".

1. Es inescindible en el contexto la proposi­ción jurídica contenida en el inciso primero del artículo 47 acusado, de la del artículo 152, am­bos del Decreto 80 de 1980, pues uno y otro condicionan el reconocimiento institucional uni­versitario a las entidades no oficiales que no cumplan con ineludibles requisitos. Además, de entrambos preceptos se extrae en claro que aquellas entidades que con anterioridad a la vigencia del Decreto 80 tenían la categoría de universidades, pero que ya han dejado de te­nerla frente a las nuevas exigencias, no podrán seguir siéndolo o volver a serlo, mientras no "tengan" aprobados por lo menos tres progra­mas y "acrediten" actividades investigativas y suficiencia de recursos humanos y físicos, y mientras no se "ajusten" y no "den cumplimiento" a las condiciones del nuevo Decreto.

2. No hay duda de que una y otra disposi­ción de las comentadas señalan requisitos sobrevinientes al imperio de normas anteriores, y condicionan, con efecto retrospectivo y ge­neral inmediato, el reconocimiento como uni­versidades de aquellos entes educativos no ofi­ciales de educación post-secundaria que, tanto con anterioridad como con posterioridad a la vigencia del decreto 80, persistan en proseguir funcionando como universidades.

3. Es también axioma de cosa juzgada que, mediante sentencia de junio 4 de 1981, la Corte decidió declarar exequible el artículo 152 del Decreto 80 de 1980.

Cuarta. No se infringe el artículo 30 de la Constitución, que ordena en lo correspondiente la garantía de los derechos adquiridos con jus­to título y con arreglo a las leyes civiles y su invulnerabilidad por parte de leyes posteriores, con disponer con fuerza de ley en el inciso 1º del artículo 47, que las entidades que se de­diquen a la enseñanza superior no oficial deban someterse a la obtención de la aprobación de por lo menos tres programas de formación universitaria en áreas distintas del conocimiento y a tener que acreditar actividad investigativa y suficientes y adecuados recursos físicos y hu­manos. Pues por este aspecto, simplemente, el Estado, por mandato directo o habilitado de la ley, encauza la actividad privada económica y docente hacia el bien común, la justicia so­cial, el cumplimiento de los fines sociales de la cultura, y la mejor formación intelectual, moral y física de los educandos, según lo auto­rizan en sus correspondientes órbitas de inter­vencionismo, tanto económico como educativo, los artículos 32 y 41 del Estatuto Superior.

Quinta. De otra parte, el artículo 30 supe­rior, también prevé que "cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de uti­lidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida en la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social". Ante este mandato constitucional el actor alega para el caso sub lite su inaplicabilidad, por estimar que la Ley 8ª de 1979 no otorgó en forma expresa facultades al Gobierno para ex­pedir normas de interés público o social sobre educación post-secundaria, e invoca entonces inconstitucionalidad de los que acusa por extralimitación por parte del Gobierno y violación de los artículos 44, 55 y 118-8 de la Carta.

1. Adviértese en primer término que la ins­trucción pública y la educación son actividades esenciales en la sociedad y claman por la indis­pensable intervención del Estado, en interés de todos y en servicio de la comunidad, esto es, por su institucionalización como actividad pública, cuando se halla a cargo del Estado o por su supervisión y reglamentación, cuando está en manos de los particulares, tanto en el campo de la enseñanza y de la libertad de educación (Art. 41 C. N.), como en el del ejercicio de las profe­siones y de los oficios (Arts. 39 y 40 C. N.), y corresponde al Congreso o al Ejecutivo, según su resorte (Arts. 76-10 y 120-12), proferir las normas tendientes a su regulación.

2. Destácase, en seguida, que una es la libertad de enseñanza o de educación y otro el derecho a la enseñanza. A la luz del artículo 41 de la Constitución, la libertad de enseñanza se refie­re no sólo a la facultad del gobernado de co­municar cultura sin sujeción a parámetros confesionales o doctrinarios impuestos o res­tringidos, sino a la de aprendizaje o de recibir educación en iguales circunstancias. Es un de­recho que se erige como límite a la acción proselitista o intolerante del Estado o de otros con respaldo en él. Es, por lo menos, eso. Pero no es más que un derecho individual o subjetivo.

En cambio, es diferente el derecho a la ense­ñanza, el derecho colectivo o la "garantía so­cial" y ya no meramente individual, a exigir educación, que supone precisamente la necesi­dad de que el Estado la regule, la supervise, ejerza inspección y vigilancia docente, instituya la educación como obligatoria y gratuita, inter­venga el proceso económico privado y social dentro de los límites de nuestro sistema consti­tucional para lograr sus objetivos de formación humana intelectual, moral y física, en fin, que expida normas que en aras de tan esenciales finalidades busquen adecuar o hacer ceder el interés privado o particular frente al colectivo o social.

3. El sistema de educación post-secundaria es de naturaleza esencialmente social, compren­de necesariamente derechos colectivos o sociales y no sólo derechos individuales y particulares; las normas sobre educación son de orden pú­blico, se refieren a un servicio público, bien sea porque se preste directamente por el Estado o porque éste asegure y supervise su prestación por los particulares, y pertenecen al interés so­cial que prevalece sobre el privado. Por lo tanto, disponer derroteros institucionales para educar, sin que se interfiera la libertad de recepción o de divulgación de la cultura, no es contrario a la libertad de enseñanza, ni, por eso solo, al derecho a la educación, ni implica por lo tanto transgresión del artículo 41 de la Carta, sino desarrollo de su mandato.

4. Exigir con efecto general inmediato el cumplimiento de nuevas condiciones académicas para poder seguir enseñando válidamente y pa­ra obtener el reconocimiento institucional que lo acredite, no atenta contra el derecho de pro­piedad, puesto que no se desconocen derechos particulares adquiridos con anterioridad a la vigencia del precepto cuestionado, ni se ordena confiscar, ni siquiera expropiar, y por lo tanto no implica infracción del artículo 30 de la Cons­titución. Obligar a la conversión asociativa sin ánimo de lucro para los mismos efectos, pero sin condicionarla a la pérdida de bienes y de­rechos consolidados con antelación al referido mandato legal, tampoco desconoce la libertad de asociación prevista en el artículo 44 de la Carta. Simplemente, en estos casos, el legisla­dor ha dado primacía al interés público y social sobre el privado y particular en aras de la na­turaleza de la actividad que regula, catalogada por la Corte como "servicio público por exce­lencia" (Sentencia de junio 4 de 1981).

5. De otra parte, preceptuar por medio de decreto extraordinario esto y aquello, dado el ineludible interés social y público de la educa­ción, considerada como tarea básica de la socie­dad y del Estado, no constituye extralimitación sino apenas cumplimiento de un deber en des­arrollo de un mandato expreso señalado en la Ley de facultades extraordinarias, que habili­taba al Gobierno para hacerlo.

Pues a ello apuntaba entre otros fines la fa­cultad extraordinaria del ordinal 2° del artículo 1º de la Ley, que invistió al Gobierno para:

"Fijar los requisitos y procedimientos para la creación y funcionamiento de instituciones públicas y privadas pertenecientes al sistema, en concordancia con los planes sectoriales de desarrollo, dentro de una política de democrati­zación de la enseñanza universitaria y tecnoló­gica y de mayor descentralización de la mis­ma".

Además, de manera genérica, el ordinal 1º del artículo 1º de la misma Ley, había autorizado al Presidente de la República para "definir la naturaleza del sistema de educa­ción post-secundaria tanto pública como priva­da...".

Por lo expresado, tampoco hay extralimitación en relación con lo previsto en el artículo 118-8 de la Carta.

Sexta. La pretensión del actor contra los vo­cablos "…e incrementar...", del inciso 2º del artículo 139 del Decreto 80 de 1980, consiste en que como quiera que las instituciones no ofi­ciales de educación superior deben ser personas jurídicas de utilidad común, sin ánimo de lu­cro, resulta incompatible frente al artículo 120- 19 de la Carta, que puedan adelantar operacio­nes económicas destinadas no solo a conservar sus rentas, sino también a incrementarlas.

No se puede desconocer, como no sea contra la realidad, que en una sociedad como la nuestra, asediada por el fenómeno inflacionario mundial y por la devaluación monetaria nacional, la úni­ca manera de lograr al tenor del mandato del artículo 120-19 superior, que las instituciones de utilidad común "conserven" sus rentas, para poder subsistir en su organización y seguir cum­pliendo sus cometidos, es incrementándolas, pues los índices de depreciación monetaria generan la ineludible necesidad de aumentar su valor nominal para poder conservar su valor real. La propia Constitución nos ofrece un ejemplo en relación con la consagración positiva de la de­preciación de la moneda y de la preservación de la rentabilidad, en la atribución 2ª del ar­tículo 5º, que dispone que las bases de renta para erigir departamentos se aumentarán anual­mente en un quince por ciento.

La rentabilidad y el lucro no son términos coextensivos. Este supone el incremento valorativo real en beneficio privado o individual; en tanto que aquélla no implica siempre que el incremento lo sea en dicho beneficio, sino con finalidades públicas o asociativas o de utilidad común, obviamente, sin llegar al extremo de desvirtuar la finalidad pública o social de la actividad y de las instituciones o asociaciones dedicadas a ella.

No encuentra entonces la Corte reparo alguno de inconstitucionalidad contra ninguno de los preceptos parcialmente demandados.

Decisión

Con fundamento en lo expresado, la Corte Suprema de Justicia -previo estudio de su Sala Constitucional-, oído el Procurador General de la Nación y en ejercicio de la atribución consa­grada en el artículo 214 de la Carta,

Resuelve:

Declarar exequibles, por no encontrarlos contrarios a la Constitución, el inciso primero del artículo 47 y el aparte del inciso segundo del artículo 139, que dice "...e incrementar...", ambos del Decreto 80 de 1980, "por el cual se organiza el sistema de educación post-secundaria".

Comuníquese, publíquese, infórmese al Go­bierno, insértese en la Gaceta Judicial y archí­vese el expediente.

Luis Carlos Sáchica Presidente.

Con aclaración de voto.

Mainel Gaona Cruz, César Ayerbe Chaux, en uso de permiso; Luis Enrique Aldana Rozo, Jerónimo Argáez Castello, Fabio Calderón Bo­tero, Manuel Enrique Daza A., José María Esguerra Samper, Dante L. Fiorillo Porras, José Eduardo Gnecco Correa, Gustavo Gómez Velás­quez, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Alvaro Luna Gómez, Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Ballén, Alberto Ospina Botero, Jorge Salcedo Segura, Alfonso Reyes Echandía, Oscar Salazar Chávez, Conjuez; Pedro Elías Serrano Abadía, en uso de permi­so ; Fernando Uribe Restrepo, aclaró el voto; Darío Velásquez Gaviria, Gonzalo Vargas Rubiano, Conjuez.

Rafael Reyes Negrelli

Secretario General.

Aclaración de voto de los Magistrados:

Luis Carlos Sáchica y Fernando Uribe Restrepo.

Compartimos la parte resolutiva de la provi­dencia anterior, pero discrepamos de la afirma­ción hecha en la parte motiva para atribuirle carácter de servicio público a la educación, pol­las siguientes razones:

1º. El artículo 41 de la Constitución que "garantiza la libertad de enseñanza" no da fundamento para concebir la educación como servicio público, ya que, por el contrario, admite la dualidad de sistemas educativos: el privado y el público. Porque esa libertad comprende el derecho de los particulares a enseñar en sus propios establecimientos, sin perjuicio de estar sujetos a las reglamentaciones y a la inspección y vigilancia del Estado.

2º. Por lo mismo, aunque es necesario para impartir docencia particular obtener la respec­tiva licencia, se trata del ejercicio de un dere­cho reconocido constitucionalmente y no del otorgamiento de una concesión de servicio pú­blico hecha por el Estado, como en el caso de algunos servicios públicos que pueden ser pres­tados por los particulares, mediante ese proce­dimiento.

3º. De modo que, en ningún caso, sería posible la estatización total de la instrucción, alegando un carácter de servicio público y cancelando las licencias dadas a los particulares con este objeto.

4º. A pesar de la importancia social de la edu­cación en todos sus niveles, no se pueden extre­mar las cosas hasta el punto de considerar que la enseñanza universitaria y, en general, la post- secundaria tienen tal grado de necesidad colec­tiva semejante al de los auténticos servicios pú­blicos, para que deba ser ofrecida en igualdad de condiciones a todo el mundo, carácter de pu­blicidad que, en cambio, es evidente en el caso de la enseñanza primaria.

Por lo anterior, habríamos preferido que la Corte omitiera aquella calificación o le hubiera dado a la educación una más adecuada, como la de servicio o función social, que no es con­traria a la Constitución.

Luis Carlos Sáchica, Fernando Uribe Restrepo.