Norma demandada: CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE LA Norma acusada: Inciso 1º del artículo 130 del Decreto número 80 de 1980, "por el cual se reorganiza el sistema de educación postsecundaria".
FUNCIONARIOS Y SERVIDORES ADMINISTRATIVOS
Exequible, por no ser violatorio de la Constitución, el inciso primero del artículo 130 del Decreto número 80 de 1980.
Corte Suprema de Justicia
Sala Plena
Ref.: Expediente número 897.
Norma acusada: Inciso 1º del artículo 130 del Decreto número 80 de 1980, "por el cual se reorganiza el sistema de educación postsecundaria".
Actores: Carlos Rodríguez Mejía y Rafael Colmenares Faccini.
Magistrado ponente: doctor Ricardo Medina Moyano.
Sentencia número 8.
Aprobada: Acta número 29.
Bogotá, D. E., 19 de abril de 1982.
I
La acción
Los ciudadanos y abogados Carlos Rodríguez Mejía y Rafael Colmenares Faccini, en ejercicio de la acción pública "consagrada en los artículos 214 y 215 de la Constitución Nacional", solicitan a la Corte Suprema de Justicia "que se declare inconstitucional" el inciso primero del artículo 130 del Decreto-ley número 80 de mil novecientos ochenta, mediante el cual el Gobierno Nacional, facultado por el Congreso, reorganizó el "Sistema de Educación Postsecundaria".
Admitida la demanda y dispuestos los trámites consagrados en el Decreto autónomo número 432 de 1969, la Procuraduría General de la Nación ha descorrido el traslado respectivo, solicitando de la Corte "declarar parcialmente inexequible" el texto demandado.
II
La norma demandada
La Corte transcribe a continuación el texto completo del artículo 130, subrayándose el inciso demandado, incluidos los acápites respectivos del Decreto del cual forma parte.
"Decreto número 80 de 1980
(enero 22)
"Por el cual se organiza el Sistema de Educación Postsecundaria.
"El Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y de las que le confiere la Ley 8ª de 1979, oída la Comisión de que trata el artículo 3º de la misma ley,
"Decreta:
"Artículo 130. Quienes actualmente están vinculados a las instituciones oficiales de educación superior y de acuerdo con las disposiciones del presente Decreto, adquieren el carácter de empleados públicos, no necesitarán ni nombramiento ni posesión.
"El cambio de la naturaleza jurídica de la vinculación no implicará disminución o pérdida de la remuneración o de las prestaciones sociales que hubieren alcanzado conforme a derecho con anterioridad a la expedición de este Decreto. Esta disposición es aplicable a quienes actualmente están al servicio de una institución oficial de educación superior, mientras conserven su vinculación a la misma".
III
Textos constitucionales violados
Los demandantes consideran que el inciso transcrito del artículo 130 del Decreto-ley número 80 de 1980 "infringe flagrantemente" los artículos 65 y 76-12 de la Constitución Política del Estado.
IV
Fundamentos de la violación
Los actores se refieren en el libelo de demanda, en primer término, a la violación del artículo 65 ya citado, y a fin de darle piso a la misma afirman:
" .. .el literal f) del artículo 59 del Decreto número 80, autoriza al rector de la respectiva institución para expedir la planta de personal de la misma, 'con señalamiento de los cargos que serán desempeñados por docentes y por empleados y trabajadores oficiales del orden administrativo', de tal manera que en virtud de la expedición de dicha planta algunas personas que estaban vinculadas con carácter diferente al de empleado público, es decir, como trabajadores oficiales, pasarían a ser empleados públicos.
"La norma acusada, al establecer que las personas antes mencionadas no requieren nombramiento ni posesión contraviene abiertamente el artículo 65 de la Constitución Nacional... el artículo 251 del Código de Régimen Político y Municipal desarrolla el mandato del artículo 65 de la Constitución Nacional al prescribir: 'Ningún funcionario entrará a ejercer su cargo sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución, y de cumplir con los deberes que le incumban. Esto es lo que se llama posesión del empleo, o bien, tomar posesión de 61'. El mismo artículo contiene incluso la fórmula que debe emplearse para prestar tal juramento.
"Por consiguiente, al eximir la norma acusada del requisito de la posesión a las personas que ella misma indica, las está relevando de prestar el juramento ordenado por el artículo 65 de la Constitución Nacional y, como es obvio, incurre en la violación de éste.
"La razón de ser del juramento exigido por el artículo 65 de la Constitución Nacional, es que el empleado público desempeña, ejerce y asume un conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades establecidos por la Constitución, la ley, el reglamento o asignadas por autoridad competente, para satisfacer necesidades permanentes de la Administración Pública, que exigen su fidelidad a dichas normas. Por lo tanto, mal puede una persona vinculada a una Institución Oficial de Educación Superior como trabajador oficial, pasar del cumplimiento de sus obligaciones laborales pactadas en un contrato de trabajo, al ejercicio de las funciones públicas, sin prestar el juramento exigido por la Constitución".
A fin de demostrar la violación del ordinal 12 del artículo 76 de la Constitución, los actores proceden a precisar detalladamente cuáles fueron las atribuciones trasladadas por el Congreso al Ejecutivo, mediante la Ley de facultades número 8 del veinticuatro de enero de mil novecientos setenta y nueve, para concluir a continuación que:
"De la simple lectura de las facultades otorgadas al Ejecutivo por la Ley Octava de 1979, se desprende que las mismas n ose extendieron a modificar el régimen que regula la Administración Pública, consagrada en los artículos 235 y siguientes del Código de Régimen Político y Municipal, en el cual se establece lo relativo a nombramiento, aceptación, juramento y posesión de empleados. Tampoco aparece en el texto de la Ley Octava de 1979, que las facultades por ella conferidas implicaran el cambio de las normas relativas a la administración del personal civil que presta sus servicios en los empleos de la Rama Ejecutiva del Poder Público, contenidas fundamentalmente en los Decretos números 2400 de 1968 y 1950 de 1973, según los cuales el ingreso al servicio se hace por nombramiento, el cual puede ser ordinario o en período de prueba provisional. Así los mencionados Decretos regulan la posesión de los empleados públicos, reproduciendo luego la disposición del artículo 65 de la Constitución Nacional.
"De lo anterior se desprende que la norma acusada, al eliminar el nombramiento y la posesión para aquellas personas que estando vinculadas a las Instituciones Oficiales de Educación Superior en una categoría diferente a la de empleado público, ascendieran a la misma en virtud de su incorporación a los nuevos cargos de las distintas plantas de personal, violó el artículo 76, ordinal 12 de la Constitución Nacional, pues las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República no lo autorizaban para eliminar aquellos requisitos, consagrados en los Decretos legislativos que rigen la Administración Pública y la Administración de Personal Civil que presta sus servicios a la misma". (Fl. 5).
V
Concepto de la Procuraduría General de la Nación
Importa advertir, en primer término, que la Procuraduría, frente a aspectos de orden técnico propios del juicio de constitucionalidad, glosa la demanda, en cuanto ésta considera como violado el artículo 76-12 de la Constitución Nacional, cuando ha debido citar como vulnerado el artículo 118-8, toda vez que la violación invocada se refiere al contenido de uno de los artículos del Decreto-ley dictado con base en la ley de facultades, y no a normas de ésta última.
La Procuraduría aborda el examen de la norma sometida al juicio constitucional de la Corte, analizando el Capítulo VII del Título III del Decreto-ley número 80 de 1980, en el cual se determina el régimen del personal administrativo de las instituciones oficiales de educación superior, precisando por lo demás que:
"La totalidad de las normas del capítulo en comento, fueron declaradas exequibles por la honorable Sala Constitucional de la Corte, en fallo de fecha 31 de marzo próximo pasado".
Dentro de tal análisis, la Procuraduría precisa que el artículo 122 del Decreto número 80 determina qué personal ostenta el carácter de trabajador oficial, para luego, por exclusión, estimar el resto del personal, como integrado por empleados públicos.
También hace resaltar el hecho de que el artículo 124 remite al Decreto número 2400 de 1968, respecto de las materias no reguladas en él en cuanto al personal administrativo de las Instituciones de Educación Superior.
Luego de lo anterior, la Procuraduría se ocupa en forma concreta de la norma demandada, la cual es una consecuencia de la decisión según la cual, individuos vinculados como trabajadores oficiales, pasan a ser empleados públicos, hasta el momento en que "el respectivo Consejo Superior expida la planta de personal prevista en el artículo 59, literal f) del presente Decreto", y al efecto afirma:
"Sobre el nombramiento no existe reparo alguno por cuanto la nueva condición se derivará de los estatutos previstos en el inciso segundo del artículo 122 del Decreto número 80 de 1980 y esta norma, como ya se dijo, fue hallada constitucional.
"Por lo que respecta a la posesión, el artículo 22 (sic) del Decreto a que me vengo refiriendo, dispone que ciertos servidores del sector administrativo de las entidades docentes, pasarán de la vinculación contractual y régimen de la ley sustantiva laboral a la legal y reglamentaria del servicio público. Es evidente que al ingresar los ciudadanos a éste o al adquirir por virtud de la ley esa condición, deben cumplir previamente el mandato constitucional que exige voto de lealtad al orden jurídico establecido. Y si bien el legislador o el Presidente, en uso de sus funciones legislativas trasladadas por el Congreso, pueden modificar otros aspectos de la vinculación, establecidos en leyes preexistentes, no les es posible excusar a quienes van a cumplir tareas catalogadas como públicas, del cumplimiento de ese requisito.
"Esa formalidad que el Constituyente de 1886 consideró trascendental y a la que el inciso primero del artículo 130 del Decreto número 80 de 1980 le quita toda importancia, fue analizada así por el Consejo de Estado: «El ejercicio de toda función pública requiere el requisito de la posesión. Esta ceremonia que en apariencia pudiera considerarse como el cumplimiento de una mera formalidad, tiene por el contrario una profunda significación en el Estado de Derecho y responde a la necesidad de someter el comportamiento de todo funucionario <sic> a los mandatos de la Constitución y de la Ley. Sólo así se preserva la libertad individual, cuando gobernantes y gobernados obedecen la misma norma jurídica. Nuestra Constitución enseña que en Colombia todo empleo debe tener sus funciones detalladas en ley o reglamento (Art. 63), que el funcionario público es responsable por la infracción de la Constitución y de las leyes, por extralimitación de funciones o por omisión en el ejercicio de éstas (Art. 20) y que ningún funcionario entrará a ejercer el cargo sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución y de cumplir con los deberes que le incumban (Art. 65). En esta sencilla trilogía de preceptos encuentra uno de sus más valiosos pilares el concepto democrático de gobierno. En el acto de posesión se perfecciona la investidura del ciudadano para el ejercicio de funciones públicas, pero al mismo tiempo se recoge de él el juramento de ser leal a las instituciones y de ajustar sus actos a la ley. 'Ningún funcionario entrará a ejercer su cargo, dice el Código de Régimen Político y Municipal, artículo 25, sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución y de cumplir los deberes que le incumben. Esto es lo que se llama posesión del empleo, o bien tomar posesión de él...'» (Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, agosto 27 de 1975).
"Así, pues, los trabajadores oficiales que dejaron o dejarán de serlo para pasar a la condición de empleados públicos, según lo establecido en el artículo 122 del Decreto número 80 de 1980, no se les puede colocar al margen del artículo 65 de la Constitución, porque éste no hace ni permite excepción alguna. Encuentra, por lo tanto este despacho, que el inciso primero del artículo 130 del Decreto número 80 de 1980, en parte, fue expedido con violación de los artículos 65 y 118-8 de la Carta".
Concluye su concepto la Procuraduría General de la Nación, solicitando a la Corte Suprema que se pronuncie en el sentido de declarar:
"….parcialmente inexequible el inciso primero del artículo 130 del Decreto número 80 de 22 de enero de 1980, esto es, en cuanto exime a quienes adquieren calidad de empleados públicos del requisito constitucional de la posesión y en lo demás estar a lo dispuesto en sentencia de 31 de marzo de 1981, de la misma Sala de la honorable Corte Suprema de Justicia".
VI
Consideraciones de la Corte
a) Competencia de la Sala Plena de la Corte Suprema
Conforme a lo dispuesto por el artículo 214 de la Constitución Nacional, subrogado por el artículo 71 del Acto Legislativo número 1 de 1968 y supuesta la inexequibilidad del Acto Legislativo número 1 de 1979, declarada por la Corte Suprema en sentencia del día 3 de noviembre del presente año, la competencia para conocer del presente juicio de constitucionalidad contra el artículo 130 del Decreto-ley número 80 de 1980, le corresponde a la Corte Suprema de Justicia, "en Sala Plena, previo estudio de la Sala Constitucional".
b) Temporalidad del Decreto-ley demandado
Como se precisó oportunamente en esta providencia, el Decreto ochenta de mil novecientos ochenta, del cual forma parte la norma demandada, fue expedido el día 22 de enero de tal año.
Ahora bien, como quiera que la Ley 8ª de mil novecientos setenta y nueve, fuente del Decreto mencionado, como que éste se dictó con base en las facultades legislativas trasladadas por el Congreso al Presidente de la República, fue promulgada el día 1º del mes de febrero del mismo año, mediante publicación hecha en el Diario Oficial número 35191, de la misma fecha, y que las facultades fueron otorgadas por "el término de un año", se concluye, como lo ha observado ya la Corte en otros procesos de constitucionalidad originados en demandas contra el Decreto número 80 de 1980, que éste, por lo que atañe a las condiciones de temporalidad, exigidas en tales casos por la Constitución, se ajusta a las prescripciones de la misma.
c) Constitucionalidad de la norma acusada
Se observa en primer término que la norma acusada no dispone en modo alguno que haya variación en la naturaleza del vínculo jurídico existente entre algunos servidores de institutos oficiales de educación superior y aquellos institutos. Ello lo hacen otros preceptos, como el artículo 122 del mismo Decreto-ley 80 de 1980, que por cierto ya fue declarado exequible mediante sentencia del 31 de marzo de 1981, pronunciada por la Sala Constitucional cuando tenía potestad para decidir procesos de inconstitucionalidad contra leyes o actos que tuviesen idéntica categoría.
El artículo 130, impugnado ahora, es entonces mera disposición de tránsito entre el antiguo régimen de los servidores administrativos de universidades oficiales y el nuevo régimen establecido para ellos por el Decreto-ley número 80 de 1980. Se limita a disponer que quienes venían laborando en aquellos planteles mediante nexo distinto al de los empleados públicos, no necesitan nombramiento y posesión para continuar trabajando dentro de esa nueva calidad.
Se reduce entonces el actual proceso a esclarecer si el artículo 130, materia del ataque, es o no contrario al artículo 65 de la Constitución o a cualquiera otro de sus preceptos.
Encuentra la Corte que el artículo 65 de la citada Carta Política, que los actores consideran infringido por el artículo 130 del Decreto-ley número 80, en realidad no puede tenerse como vulnerado por la norma acusada, puesto que el texto constitucional no alude al nombramiento ni a la posesión como requisitos para ejercer un cargo público sino apenas a la formalidad de un juramento.
"Ciertamente el artículo 65 en cuestión dispone que ningún funcionario entrará a ejercer su cargo 'sin prestar juramento de sostener y defender la Constitución y de cumplir con los deberes que le incumben'. Y, en efecto, no puede confundirse la prestación de dicho juramento con la posesión en el cargo y, menos aún, con el nombramiento para el mismo, instituciones éstas que dentro del ordenamiento jurídico colombiano son de creación y de carácter legal y no constitucional. El mentado juramento es efectivamente consecuencia de la posesión, pero no es la posesión misma. Y, se insiste, el artículo 65 de la Carta Política alude únicamente al juramento, sin mencionar para nada la posesión y el nombramiento, que son las diligencias dispensadas por el artículo 130, demandado, para quienes ya estuvieran en servicio al entrar en vigencia el nuevo régimen implantado en el Decreto-ley número 80 de 1980.
"No sobra advertir, finalmente, que el artículo 65 de la Carta exige el juramento para los 'funcionarios', o sea para quienes van a ejercer atribuciones privativas del Estado como la autoridad política, civil, jurisdiccional o militar y no para los simples servidores administrativos que, sin jurisdicción ni mando, colaboran con los funcionarios como meros auxiliares en la realización de los fines propios del Estado".
No vulnera pues el precepto acusado el artículo 65 de la Constitución ni ninguna otra de sus normas.
VII
"Decisión
"A mérito de lo expuesto, la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, en ejercicio de las facultades que le confiere el artículo 214 de la Constitución Nacional, previo estudio de la Sala Constitucional y escuchada la Procuraduría General de la Nación,
"Resuelve
"Declarase exequible, por no ser violatorio de la Constitución, Nacional, el inciso primero del artículo 130 del Decreto-ley número 80 de 1980, cuyo texto es el siguiente:
" 'Quienes actualmente están vinculados a las instituciones oficiales de educación superior y de acuerdo con las disposiciones del presente Decreto adquieran el carácter de empleados públicos, no necesitarán ni nombramiento ni posesión'.
"Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente".
Luis Carlos Sáchica, Presidente; Jerónimo Argáez Castello, con licencia por enfermedad; César Ayerbe Chaux, con permiso presidencial; Fabio Calderón Botero, Manuel E. Daza Alvarez, José María Esguerra Samper, Dante Luis Fiorillo Porras, Manuel Gaona Cruz, José Eduardo Gnecco Correa, Germán Giraldo Zuluaga, Héctor Gómez Uribe, Gustavo Gómez Velásquez, Juan Hernández Sáenz, Alvaro Luna Gómez, Mario Latorre Rueda, Conjuez, no asistió a la Sala con excusa; Ricardo Medina Moyano, Humberto Murcia Bailen, Alberto Ospina Botero, Alfonso Reyes Echandia, Luis E. Romero Sota, Jorge Salcedo Segura, Pedro E. Serrano Abadía, Femando Uribe Restrepo, Darío Velásquez Gaviria.
Rafael Reyes Negrelli
Secretario General.