Norma demandada: LEY 10 DE 1979.
PARTICIPACION A INTENDENCIAS, COMISARIAS Y A SUS MUNICIPIOS Y CORREGIMIENTOS DE UN BENEFICIO FISCAL (IMPUESTO A LAS VENTAS)
Inexequible en su totalidad la Ley 10 de 1979.
Corle Suprema de Justicia.
Sala Constitucional.
Bogotá, D. E., 23 de abril de 1980.
Magistrado ponente: doctor Gonzalo Vargas Rubiano.
Aprobada por Acta número 22.
REF.: Expediente número 773. Ley 10 de 1979.
Actor: Víctor Hernán Barco.
El Congreso Nacional expidió la Ley 10 de 1979, por la cual "se extiende a las intendencias y comisarías y a sus municipios y corregimientos un beneficio fiscal". Beneficio que consiste en la participación de dichas intendencias, comisarías, municipios y corregimientos en el impuesto de las ventas de que tratan las Leyes 33 de 1968, 46 de 1971, 22 de 1978 y 43 de 1975.
El ciudadano Víctor Hernán Barco, en ejercicio de la acción pública consagrada por el artículo 214 de la Carta Política, pide que la Corte Suprema de Justicia declare la inexequibilidad de dicha Ley.
Norma acusada
El texto de la Ley 10 del 24 de enero de 1979 es el siguiente:
"El Congreso de Colombia.
"'Decreta:
"Artículo 1º A partir de la vigencia fiscal do 1979, las intendencias y comisarías, sus municipios y los corregimientos intendenciales y comisariales serán beneficiarios de la participación en el impuesto a las ventas de que tratan las Leyes 33 de 1968, 46 de 1971, 22 de 1973 y 43 de 1975.
"Artículo 2º La participación ordenada se distribuirá, liquidará y pagará en las condiciones, porcentajes y términos señalados en las normas vigentes para los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, y la generalidad de los municipios colombianos.
"En consecuencia y para los efectos aquí previstos, las intendencias y comisarías se consideran como departamentos y los municipios de aquellas como cualquier otro municipio del país. A estos se asimilan igualmente los corregimientos intendenciales y comisariales que no hagan parte del territorio de ningún municipio.
"Artículo 3° De acuerdo con lo dispuesto en los artículos anteriores, la presente Ley no aumenta el porcentaje de renta cedido por la nación a las diferentes entidades territoriales ni conlleva reajuste alguno en la tarifa impositiva.
"Artículo 4º Las autoridades de los municipios y corregimientos de las intendencias y comisarías no podrán distribuir los recursos que conforme a esta Ley les correspondan, ni adquirir compromisos con cargo a ellos sin que medie concepto previo y favorable del Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías (DAINCO), entidad que para el efecto elaborará los correspondientes planes y programas de inversión. En éstos deberá darse prioridad a las obras de infraestructura que requiera la eficiente prestación de los diferentes servicios públicos y las que interesen a varios municipios o regiones.
''Artículo 5º La presente Ley rige a partir de la fecha de su publicación y deroga las disposiciones que le sean contrarias".
Fundamentos de la acusación
Son dos los cargos que el querellante formula contra el ordenamiento transcrito.
Por el í9 se considera que viola el artículo 79, relacionado con las excepciones consagradas por el artículo 76 de la Constitución Nacional porque las leyes que ordenan participaciones en las Rentas Nacionales o transferencias de las mismas solo pueden sur dictadas o reformadas a iniciativa del Gobierno. Y la Ley 10 de 1979 no tuvo su origen en iniciativa gubernamental sino en proyecto elaborado y propuesto por un Senador de la República, el Senador por la Circunscripción de Boyacá Jaime Castro. Y el 2º consiste en violación del precepto 81 de la Carta por cuanto el trámite que a dicho proyecto se le imprimió en las Comisiones Permanentes Constitucionales de cada Cámara no fue en el seno de la Comisión Tercera, que era la competente por tratarse de ordenamiento de gastos y referirse a manejo de Hacienda Público, sino en el de la Comisión Primera a quien está atribuido en general el conocimiento de asuntos referentes a las administraciones locales (departamental o municipal).
Trámite del negocio de inexequibilidad
Como la acusación versa sustancial mente por defectos de forma en la expedición de la Ley, el Magistrado Sustanciador dispuso que la Presidencia del Senado enviara copia autentica del expediente contentivo de la tramitación de la Ley, lo cual efectivamente si: hizo y dicho expediente aparece agregado a los autos,
Durante el traslado al señor Procurador General de la Nación se presentaron como parte impugnadora de la acción los ciudadanos Marco Antonio Díaz Guevara y Jaime Castro.
Rendido ya el concepto del Agente del Ministerio Público y estando el negocio para sentencia se constituyó también como parte opositora el ciudadano Gustavo Svenson Cervera
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Concepto del Procurador General de la Nación
Considera el Jefe del Ministerio Público que la ley sub juice es inconstitucional por no haberse originado en el Gobierno sino a iniciativa de un miembro del Congreso, tratándose de aquellas leyes que ordenan participaciones en las rentas nacionales o transferencias de las mismas (artículo 79 de la Carta). Y que, además, el proyecto de ley no fue aprobado en primer debate por la Comisión Tercera, que era la competente, sino por la Comisión Primera, a que no le correspondía. Termina pues el Procurador coadyuvando la solicitud de inexequibilidad no sin dolerse de que se trata de ley que tiene un hondo sentido de justicia social distributiva al incorporar en el beneficio de la participación en el impuesto nacional de ventas a los municipios más pobres y desamparados del país.
Consideraciones de la Corte
La ley impugnada, por ordenar participaciones en rentas nacionales, ha debido ser propuesta por el Gobierno o a iniciativa de éste.
Sin embargo su origen provino de iniciativa de un Senador de la República.
Más adelante en el curso de la tramitación de la Ley el señor Ministro de Gobierno dejó testimonio escrito de que tal iniciativa no sólo no contraría los anhelos del Ejecutivo sino que refleja la política del Gobierno de llegar a toda los sectores de la población colombiana y el criterio de esta administración de darle participación al territorio nacional de todos sus niveles
En concepto de la Corte, esta circunstancial manifestación del señor Ministro no purifica la irregularidad inicial de la Ley. Porque ha de entenderse que las leyes que solo pueden ser propuestas al Congreso a iniciativa del Gobierno lo deben ser desde su origen, desde la presentación misma del proyecto para que desde entonces quede abierto ampliamente el camino para su discurrir parlamentario.
Lo contrario, además de defraudación de las normas constitucionales que reservan a la iniciativa del Gobierno la presentación de determinados proyectos, sembrarían el caos y el desorden en el trámite legislativo. Porque si no se exige ab initio la expresa manifestación de la voluntad gubernativa, ésta podría hacerse en cualquier etapa de los debates reglamentarios de una y otra Cámara.
Un principio racional de interpretación exige, pues, que la iniciativa oficial se manifieste desde el primer momento y no al través de las vicisitudes de la deliberación legislativa.
Así lo tienen establecido esta misma Corle y el Consejo de Estado:
"La adhesión escrita de un Ministro de Es lado a proyectos de ley que debiendo ser presentados por el Gobierno, no lo fueron, no suple el mandato constitucional de la iniciativa, ni es suficiente para satisfacerlo".( Sentencia Sala plena, enero 20 de 1971).
"De lo que se desprende que tratándose de proyectos de ley de facultades sobre materias o reservadas a la iniciativa del Gobierno, es indiferente que tengan origen gubernamental o parlamentario; pero, al contrario, si los proyectos otorgan facultades sobre asuntos de la iniciativa del Gobierno, y han sido presentados por Congresistas, la circunstancia de que los ministros apoyan su tramitación, no sanea el vicio original de procedimiento, ya que es el ejercicio de una iniciativa no atribuida por la Constitución a los miembros de las Cámaras Legislativas". (Concepto octubre 8 de 1971 del Consejo de Estado al Ministro de Minas y Petróleos).
Finalmente por tratarse de Ley referente a impuestos nacionales su trámite ha debido surtirse ante las Comisiones Cuarta del Congreso y no ante las Comisiones Primera, como irregularmente se hizo.
Conclusión:
Por las consideraciones anteriores la Corle Suprema ele Justicia, Sala Constitucional, oído el Procurador General de la Nación, DECLARA INEXEQUIBLE en su totalidad la Ley 10 de 1979 "por la cual se extiende a las intendencias y comisarias y a sus municipios y corregimientos un beneficio fiscal.
Cópiese, publiqne.se, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial, y archívese el expediente.
Gonzalo Vargas Rubiano.
Presidente.
Carlos Medellín, Oscar Solazar Chaves, Luis Sarmiento Buitrago, Luis Carlos Sachica, Jorge Vélez García.
Luis F. Serrano A.
Secretario.