Norma demandada: Acción de inconstitucionalidad del artículo 23 de la Ley 57 de 1985.
&&CORTE SUPREMA DE JUSTICIA
SALA PLENA
SENTENCIA NÚMERO 44.
REFERENCIA : Expediente número 1393.
Acción de inconstitucionalidad del artículo 23L0057_85#23* de la
Ley 57 de 1985.
MAGISTRADO PONENTE : doctor Fabio Morón Díaz.
Aprobada por Acta número 43.
FECHA : Bogotá, D. E., junio doce (12) de mil novecientos
ochenta y seis (1986).
TEMA : COMO SE ADVIERTE POR LA LECTURA DE LA LEY 57
DE 1985, SU ARTÍCULO 23L0057_85#23* ESTA GARANTIZANDO EL
DERECHO A LA INFORMACIÓN QUE ES BÁSICO EN
LA CONCEPCIÓN DEL MODERNO ESTADO DE
DERECHO. IGUALDAD DE LAS PERSONAS FRENTE A
LA LEY. LA N ORMA ACUSADA ES DISCRIMINATORIA
DE UN GRUPO DE PERIODISTAS, LO CUAL NO ES DE
BUEN RECIBO.
Inexequible la frase del articulo23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985 que dice:
"... como representante de un medio de comunicación".
I.- ANTECEDENTES
El ciudadano Gabriel de Vega Pinzón, en su condición de ciudadano colombiano, presentó ante esta Corporación demanda de inconstitucionalidad contra el texto (parcial) del artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985, en ejercicio de la acción ciudadana que consagra el artículo 214CONS_P86#214* de la Constitución Nacional.
La demanda fue repartida y admitida por auto de fecha 10 de octubre de 1985. Se ordenó correr traslado al señor Procurador General de la Nación, quien con fecha 11 de enero de 1986 remitió a la Secretaria de la Sala Constitucional el concepto; una vez reanudados los términos judiciales que hablan sido suspendidos por los Decretos números 3271D3271_85#1* de 1985 y 48D0048_86#1* de 1986.
El proceso inicialmente había sido repartido al doctor Alfonso Patiño Rosselli, quien falleció en los trágicos acontecimientos que son de dominio público. Se sometió nuevamente a reparto, se avocó el conocimiento del mismo y se procede ahora a decidir el asunto.
II.- TEXTO DE LA NORMA ACUSADA
La norma acusada es el artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985, en forma parcial, lo cual corresponde a la parte subrayada:
"Artículo 23.L0057_85#23* Las peticiones a que se refieren los artículos anteriores podrán presentarse y tramitarse directamente por los particulares o por medio de apoderado debidamente constituido y acreditado. Si la solicitud de copia o fotocopia de documentos la hace un periodista acreditado en la fecha como representante de un medio de comunicación, se tramitará preferencialmente".
III. NORMAS CONSTITUCIONALES QUE SE CONSIDERAN VIOLADAS
Artículos 2CONS_P86#2*º, 16CONS_P86#16*, 20CONS_P86#20*, 31CONS_P86#31* inciso final y 45CONS_P86#45* de la Constitución Nacional.
IV. LA DEMANDA
Sustenta el demandante su petición de inconstitucionalidad en los siguientes aspectos:
a). Que la Ley 57L0057_85#1* de 1985 desarrolla el derecho de petición que consagra el artículo 45CONS_P86#45* de la Constitución, el cual se encuentra violado por cuanto este derecho está consagrado en favor de todas las personas, sin distinción alguna y la norma acusada establece un tratamiento preferencial en forma discriminada entre las personas;
b) Que la norma acusada vulnera el artículo 2CONS_P86#2*º de la Constitución por cuanto esta norma constituye el fundamento del Estado de Derecho, violándose el principio de igualdad de las personas ante la ley y el derecho de petición;
c) Que la norma acusada viola los artículos 16CONS_P86#16* y 20CONS_P86#20* de la Constitución, por cuanto eleva a una mejor categoría a las personas que desempeñan la profesión de periodista en un medio de comunicación, al establecerse un tratamiento preferencia) cuando ejercen el derecho de petición;
d) Que la norma acusada viola el articulo 31CONS_P86#31* en su inciso final de la Constitución, por cuanto se consagran privilegios en favor de los periodistas, en aspectos no autorizados por la norma constitucional.
V. CONCEPTO DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN
El señor Procurador General de la Nación se pronunció en los siguientes términos:
a). Que la norma es exequible y que por lo tanto pide a la Corte que así sea declarada;
b). Que la Corte es competente para el juzgamiento del artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985;
c). Que el artículo 45CONS_P86#45* de la Constitución consagra el derecho de petición en favor de toda persona;
d). Que la Ley 57L0057_85#1* de 1985 constituye el estatuto de regulación del ejercicio del derecho de petición en relación con la publicidad de los actos y documentos oficiales;
e). Que la Constitución no reglamenta el derecho de petición y por lo tanto le corresponde al Legislador trazar las formas de ejercerlo y de atenderlo las autoridades;
f). Que el artículo 25L0057_85#25* de la misma ley, establece el término de diez días hábiles para que las peticiones de los periodistas y de las demás personas sean resueltas;
g). Que la norma acusada vino a abonar una antelación en la expedición de copias y fotocopias en favor de los periodistas;
h). Que la desigualdad se predica cuando hay diferente tratamiento en igualdad de condiciones;
i). Que la norma acusada no establece igualdad de condiciones y que por ello no puede establecer una igualdad en el tratamiento, porque unos son los periodistas y otras las demás personas;
j). Que la norma no ha establecido que a las demás personas no se les resolverán sus peticiones sino que a los periodistas se les trata en forma preferencial;
k). Que por tales razones el artículo 45L0057_85#45* no se encuentra violado;
l). Que la norma acusada no está implantando ningún privilegio en la medida en que no está otorgando facultad para ejercitar o explotar lucrativamente una actividad lícita con exclusión de otras personas y que por lo tanto no encuentra violación del articulo 31CONS_P86#31*, inciso tercero, de la Constitución;
m). Que el Congreso de la República al expedir el artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985, ejerció su poder legislativo en los términos que establece la Constitución y que por ello no viola el artículo 2CONS_P86#2*º de la Carta;
n). Que no puede considerarse violado el artículo 20CONS_P86#20* de la Constitución, por cuanto la norma acusada no niega ni modifica la responsabilidad de funcionarios y particulares.
VI. CONSIDERACIONES DE LA CORTE
Es competencia de la Corte Suprema de Justicia, como guardiana de la Constitución, decidir definitivamente sobre la exequibilidad de todas las leyes, cuando fueren acusadas ante ella como inconstitucionales por cualquier ciudadano.
Por lo tanto, es competencia de la Corte decidir la demanda de inconstitucionalidad del artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985.
A. - A fin de realizar un estudio integral, y como la norma acusada hace parte del contexto de un articulado que hay que consultar para interpretarla correctamente, transcribimos los artículos pertinentes relativos al acceso ciudadano a los documentos públicos:
"LEY 57 DE 1985
(julio 5)
"Por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales.
El Congreso de Colombia,
"DECRETA:
I.- Órganos de divulgación.
Artículo 1L0057_85#1*º ...
II.- Acceso ciudadano a los documentos.
Artículo 12.L0057_85#12* Toda persona tiene derecho a consultar los documentos que reposan en oficinas públicas y a que se les expida copia de los mismos, siempre que dichos documentos no tengan carácter reservado conforme a la Constitución o a la ley, o no hagan relación a la defensa o seguridad nacional.
Artículo 13.L0057_85#13* La reserva legal sobre cualquier documento cesará a los treinta años de su expedición. Cumplidos éstos, el documento adquiere carácter histórico y podrá ser consultado por cualquier ciudadano y la autoridad que esté en su posesión adquiere la obligación de expedir a quien lo demande copias o fotocopias del mismo.
Artículo 14.L0057_85#14* ...
Artículo 15.L0057_85#15* La autorización para consultar documentos oficiales y para pedir copias o fotocopias, autenticadas si el interesado así lo desea, deberá concederla el jefe de la respectiva oficina o el funcionario en quien éste haya delegado dicha facultad.
Artículo 16.L0057_85#16* La consulta se realizará en horas de despacho al público, y, si ello fuere necesario, en presencia de un empleado de la correspondiente oficina.
Artículo 17.L0057_85#17* ...
Artículo 21.L0057_85#21* La Administración sólo podrá negar la consulta de determinados documentos o la copia o fotocopia de los mismos mediante providencia motivada que señale su carácter reservado, indicando las disposiciones legales pertinentes. Si la persona interesada insistiere en su solicitud, corresponderá al Tribunal de lo Contencioso-Administrativo que tenga jurisdicción en el lugar donde se encuentren los documentos, decidir en única instancia si se acepta o no la petición formulada o si se debe atender parcialmente.
Ante la insistencia del peticionario para que se le permita consultar o se le expida la copia requerida, el funcionario respectivo enviará la documentación correspondiente al Tribunal para que éste decida dentro de los diez días hábiles siguientes. Se interrumpirá este término en el caso de que el Tribunal solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgación deba decidir y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmente.
Artículo 22.L0057_85#22* Cuando la solicitud de consulta o de expedición de copias verse sobre documentos que oportunamente fueron publicados, así lo informará la Administración indicando el número y la fecha del diario, boletín o gaceta en que se hizo la divulgación. Si este último se encontrare agotado, se deberá atender la petición formulada como si el documento no hubiere sido publicado.
Artículo 23.L0057_85#23* Las peticiones a que se refieren los artículos anteriores podrán presentarse y tramitarse directamente por los particulares o por medio de apoderado debidamente constituido y acreditado. Si la solicitud de copia o fotocopia de documentos la hace un periodista acreditado en la fecha como representante de un medio de comunicación se tramitará preferencialmente. (Lo subrayado es la norma acusada).
Artículo 24.L0057_85#24* Las normas consignadas en los artículos anteriores serán aplicables a las solicitudes que formulen los particulares para que se les expidan certificaciones sobre documentos que reposan en las oficinas públicas o sobre hechos de que éstas mismas tengan conocimiento.
Artículo 25.L0057_85#25* Las peticiones a que se refiere el artículo 12L0057_85#12* de la presente Ley deberán resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez días. Si en este lapso no se ha dado respuesta al peticionario e entenderá para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes. El funcionario renuente será sancionado con la pérdida del empleo.
III.- ....".
B.-Es necesario tener en cuenta reiteradas jurisprudencias de la Corte Suprema de Justicia, para establecer los fundamentos del fallo; en relación con el derecho de petición, los privilegios y la igualdad de las personas frente a la ley, aspectos sobre los cuales descansan las acusaciones de la demanda:
1.- El derecho de Petición. La Corte al respecto se pronunció en sentencia de 20 de mayo de 1976, así:
"El derecho de petición consagrado en el artículo 45CONS_P86#45* del Estatuto Supremo no tiene reglamentación constitucional, por consiguiente debe deferirse a la ley en cuanto a la forma de ejercerlo. Cuando ésta señala un procedimiento con recursos pertinentes, a tal procedimiento deben ceñirse los peticionarios y una vez ejercido por los interesados y cumplido por la autoridad competente, la Constitución queda respetada".
Esta jurisprudencia fue reiterada en sentencia de 16 de febrero de 1978. G.J.T CLVII No. 2397 p. 41.
La norma acusada, desarrolla o reglamenta en la materia que le es propia, una de las manifestaciones del derecho de petición consagrado en el artículo 45CONS_P86#45* de la Constitución Nacional.
Estas reglamentaciones del ejercicio de dicho derecho corresponden al legislador, ya que como lo tiene establecido de vieja data la jurisprudencia de la Corte, la norma del artículo 45CONS_P86#45* no contiene reglamentación alguna en su texto. De ahí, que el desarrollo del mismo debe ejercerse por el encargado de hacer las leyes. En este sentido hasta mencionar que tal reglamentación se hizo primero en el Decreto número 2733D2733_59#1* de 1959 y luego en el actual Código de lo Contencioso-Administrativo (Decreto número 01C_CONADM#1* de 1984). Habiéndose cumplido este evento, la norma acusada se encuentra en armonía con el artículo 2CONS_P86#2*º de la Constitución Nacional.
Por otra parte, la Corte no encuentra que la norma acusada sea contraria al espíritu del canon 45 de la Constitución, por cuanto que no se ha restringido a ciudadano alguno el derecho de petición, es decir, que hagan no solicitudes los periodistas acreditados como representantes de un medio de comunicación sobre la expedición de copias o fotocopias de documentos oficiales, de todas maneras la Administración está en la obligación de responderles oportunamente y dentro del término que la misma ley consagra.
Además, como se advierte por la lectura de la Ley 57 de 1985, su artículo 23L0057_85#23* está garantizando el derecho a la información que es básico en la concepción del moderno Estado de Derecho, Es decir que por fuera de la reglamentación del derecho de petición contenida en el actual Código de lo Contencioso-Administrativo, el legislador consideró conveniente regularlo en forma especial para garantizar el acceso ciudadano a los documentos oficiales, en tal forma que su publicidad fuera lo más amplia posible y en este sentido consagra una preferencia para los periodistas, que por ley ejercen una profesión que realiza una eminente función social, cual es la de que la comunidad esté debidamente informada. Esta preferencia en manera alguna se opone a que las autoridades resuelvan el derecho de petición de las demás personas, derecho suficientemente tutelado, no sólo porque no desaparece la responsabilidad que les impone el artículo 20CONS_P86#20* de la Constitución, sino porque el artículo 25L0057_85#25* de la misma ley determina:
"Artículo 25.L0057_85#25* Las peticiones a que se refiere el artículo 12L0057_85#12* de la presente Ley deberán resolverse por las autoridades correspondientes en un término máximo de diez días. Si en ese lapso no se ha dado respuesta al peticionario se entenderá para todos los efectos legales, que la respectiva solicitud ha sido aceptada. En consecuencia, el correspondiente documento será entregado dentro de los tres (3) días inmediatamente siguientes. El funcionario renuente será sancionado con la pérdida del empleo".
Por las anteriores razones, la Corte considera que no observa violación de los artículos 20CONS_P86#20* y 45CONS_P86#45* de la Constitución Nacional en relación con la norma acusada.
2. El privilegio. Con relación a este tema, la Corte en sentencia de 25 de septiembre de 1975 se pronunció así:
"Ciertamente el inciso final del artículo 31CONS_P86#31* de la Constitución veda la concesión de privilegios que no se relacionan con inventos útiles o vías de comunicación. Pero la noción de privilegio a que esta norma se refiere no es la etimológica que aparece en el diccionario de la lengua española; así lo ha expresado la Corte en fallos que datan de los años 1946 y 1951, concepto que fue expresamente ratificado en sentencia de 3 de marzo de 1972.
"Por tanto, se debe precisar la noción de 'privilegio', en conexión, como es racional, con el precepto superior. Sólo este método posibilita jurídicamente la confrontación que concluya con la exequibilidad de la ley, o su negociación; en lo cual estriba el ejercicio de la jurisdicción constitucional.
"En primer término, las dos excepciones que hace el mandato, dan asidero a la presunción de que el privilegio vitando es el que produce un lucro mercantil en beneficio de un particular, dentro del campo de la libre y lícita actividad industrial, pero con menoscabo del principio de la igualdad de las personas, naturales o jurídicas, ante la ley.
"Este lucro, en el juego permitido de la competencia industrial, y la desigualdad en la concurrencia a ella, son elementos esenciales de la noción constitucional de privilegio: desigualdad que nace de la exclusión de toda otra persona de la actividad respectiva:
"La anterior teoría no significa innovación sin fortuna o distanciamiento sustancial de la que ha venido predominando. Por el contrario, es una ratificación, casi literal, y a la cual ha sido fiel la Corporación cuando quiera que le ha correspondido estudiar el problema y asumir una posición doctrinal. En efecto:
"a) El privilegio es una institución jurídico-económica que supone que dentro de un régimen de libre competencia se otorga a alguien la facultad o derecho de ejercitar o explotar lucrativamente una actividad lícita dada, con exclusión de toda otra persona (se subraya). Ese alguien debe ser un sujeto singular determinado, y no un grupo de personas naturales o jurídicas, que se hallen en iguales condiciones a las contempladas por la ley.
"b) Lo que en esencia constituye el privilegio, no es la gracia o prerrogativa que el superior concede a alguno, libertándolo de una carga o la concesión de algún derecho de que no gozan las demás personas, sino la exclusividad del derecho preferencial que se otorga a alguien para explotar una industria o empresa, descartando a los demás que quieren ocuparse en la misma especie de explotación (se subraya).
"c) La inconstitucionalidad de un privilegio resulta del hecho de que se den a una persona o entidad derechos exclusivos y facultades que la Carta consagra a favor de muchos ciudadanos. Por lo tanto se viola la Constitución si se otorga a una persona o entidad el goce exclusivo de una actividad industrial descartando a los demás del ejercicio de la misma industria (se subraya), caso en el cual se violaría el derecho de la libertad de industria, protegido por la Constitución en su Título III, que trata 'de los derechos y garantías sociales'..."
El actor impugna el artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985, por ser violatorio, en su concepto, del artículo 31CONS_P86#31* inciso tercero de la Constitución Nacional.
Es suficiente la lectura del artículo de la Constitución antes mencionado, y de la jurisprudencia de la Corte sobre el tema de los privilegios para concluir con claridad de que se trata de materias totalmente distintas en relación con la norma acusada, ya que ésta en ningún caso hace referencia al derecho de ejercer o explotar lucrativamente una actividad licita dada, con exclusión de toda otra persona.
Por ello la Corte tampoco observa violación del artículo 31CONS_P86#31*, inciso tercero, de la Constitución ni de otras normas de la Carta.
3.- Igualdad de las personas frente a la ley. La sentencia de septiembre 4 de 1970, G.J.T. CXXXVII, Bis. P. 388, sostuvo:
"El legislador no puede hacer ninguna ley que atente a la igualdad de los individuos, dice Duguit, y agrega: 'es difícil concebir la igualdad como un derecho, o a lo menos como un derecho distinto a los demás derechos individuales, cuando no es más que la consecuencia lógica del hecho de poseer los hombres derechos derivados de su cualidad de hombre, y que, por consiguiente, deben ser iguales'.
"Mas esta igualdad de los hombres no es absoluta, matemática. Debe ser entendida, concluye el citado publicista, solamente 'en el sentido de que todos los hombres deben ser igualmente protegidos por la ley; que las cargas deben ser no aritméticamente iguales, sino proporcionales. Es preciso no olvidar jamás que queriendo realizar la igualdad matemática de los hombres, se corre fuerte riesgo de crear la desigualdad'.
"Dentro de este orden de ideas, se puede afirmar que las normas de la Carta que en seguida se reseñan, entre otras, están inspiradas en este principio, y que, por ende, cuando él se desconoce, se quebrantan los artículos constitucionales respectivos...."
La sentencia hace referencia a los artículos 11CONS_P86#11*, 16CONS_P86#16*, 17CONS_P86#17*, 20CONS_P86#20*, 27CONS_P86#27*, 23CONS_P86#23*, 25CONS_P86#25*, 26CONS_P86#26*, 30CONS_P86#30*, 39CONS_P86#39*, 45CONS_P86#45* y 46CONS_P86#46* de la Constitución Nacional.
La norma acusada se refiere a una prelación en la tramitación de las solicitudes para la expedición de copias o fotocopias de documentos oficiales efectuada por un periodista acreditado en la fecha como representante de un medio de comunicación.
La anterior afirmación, , no conduce a un desequilibrio de la desigualdad de las personas frente a la ley, no se trata de una preferencia de personas con exclusión de las demás sino de permitir a ciertas personas (periodistas representantes de un medio de comunicación), obtener con mayor prontitud la información que puedan arrojar documentos públicos y que deben darse a conocimiento de los receptores del medio de comunicación.
Así mismo, ese trato preferencial dado a estas personas se deduce de su condición o carácter de periodistas, toda vez que su profesión y la eficacia de la misma imponen a éstos una actividad más ágil que la normal que puedan desarrollar cualesquiera de los ciudadanos comunes. Si se sometieran las solicitudes de los periodistas al tramite rutinario u ordinario y a un riguroso turno para la expedición de las copias o fotocopias a que hace referencia la norma acusada, se pondría en desventaja su profesión ya que esta "igualdad aritmética" conlleva a la desigualdad, violándose indefectiblemente el principio constitucional.
Si bien es cierto, que el artículo 23L0057_85#23* de la ley 57 de 1985, en su segundo aparte, no establece un rompimiento del principio de igualdad, entre los particulares y los periodistas, es necesaria sin embargo, analizar la frase que hace alusión a los periodistas acreditadas como representantes de un medio de comunicación.
Lo anterior indica que la tramitación preferencial solamente la tienen los periodistas como representantes de un medio de comunicación y no los periodistas que trabajan independientemente.
Volviendo sobre el punto de la igualdad de las personas frente a la ley, y establecido, que a igualdad de condiciones se debe dar igualdad de tratamiento, ello implicaría que la norma acusada en el aspecto analizado, es discriminatoria de un grupo de periodistas, es decir, los que trabajan por fuera de los diferentes medios de comunicación, y por tales razones no puede admitirse tal tratamiento desigual entre los periodistas.
No cabe duda que esta preferencia se le otorga a los periodistas en razón de su profesión, tan vinculada a las necesidades de información que constituyen elemento básico de la participación de la comunidad en las determinaciones y objetivas del sistema democrático. Sin información no hay participación y sin ésta tampoco se realiza el esquema del auténtico gobierno democrático, ni se consagran en la realidad garantías del Estado de Derecho que tienen un esencial sentido político. Por eso está bien que la preferencia no sea solamente para los periodistas acreditados en la fecha como representantes de un medio de comunicación sino para todos los periodistas, sin restricciones ni discriminaciones que no encajan dentro del propósito ampliamente libre y democrático que legitima el derecho a la información. Por eso se considera que la norma acusada viola en este aspecto la Constitución, en las normas pertinentes que establecen el principio de igualdad de las personas frente a la ley. Así son normas infringidas los artículos 16CONS_P86#16*, 17CONS_P86#17*, 31CONS_P86#31*, 39CONS_P86#39* y 42CONS_P86#42* de la Carta.
En conclusión, ha de declararse inconstitucional la parte correspondiente de la norma acusada que dispone. "... como representante de un medio de comunicación..."
DECISIÓN
Por lo antes expuesto, la Corte Suprema de Justicia, previo estudio de la Sala Constitucional, y oído el señor Procurador General de la Nación,
DECIDE:
Declárase INEXEQUIBLE la frase del artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 5 de julio de 1985, que dice: "... como representante de un medio de comunicación".
Cópiese, publíquese, comuníquese al Gobierno Nacional, insértese en la Gaceta Judicial y archívese el expediente.
FERNANDO URIBE RESTREPO,
Presidente;
LUIS ENRIQUE ALDANA ROZO,
HERNANDO BAQUERO BORDA,
Con salvedad de voto;
RAFAEL BAQUERO HERRERA,
JOSÉ A. BONIVENTO FERNÁNDEZ,
con salvedad de voto;
NEMESIO CAMACHO RODRÍGUEZ,
JORGE CARREÑO LUENGAS,
GUILLERMO DÁVILA MUÑOZ,
MANUEL ENRIQUE DAZA ALVAREZ,
JAIRO E. DUQUE PÉREZ,
GUILLERMO DUQUE RUIZ,
Con salvedad de voto;
HERRANDO GÓMEZ OTÁLORA,
HÉCTOR GÓMEZ URIBE,
GUSTAVO GÓMEZ VELÁSQUEZ,
JUAN HERNÁNDEZ SÁENZ,
HÉCTOR MARÍN NARANJO,
Con salvedad de voto,
LISANDRO MARTÍNEZ ZÚÑIGA,
FABIO MORÓN DÍAZ,
ALBERTO OSPINA BOTERO,
JAIME PINZÓN LÓPEZ,
EDGAR SAAVEDRA ROJAS,
GUILLERMO SALAMANCA MOLANO,
Con salvamento de voto;
HERNANDO TAPIAS ROCHA,
Con salvamento de voto;
GERMÁN VALDÉS SÁNCHEZ,
Con salvamento de voto.
INÉS GALVIS DE BENAVIDES
Secretaria
SALVAMENTO DE VOTO
Consigno a continuación las razones por las cuales respetuosamente me aparto de la decisión mayoritaria de la Sala Plena:
1.- He entendido el tratamiento preferencial que se consagra en el artículo 23L0057_85#23* de la ley 57 de 1985 como destinado a favorecer el derecho a la información y no como un beneficio para la persona misma del periodista.
2. Por ello, entiendo que la norma al establecer un régimen excepcional lo hace en favor de los medios de comunicación para que éstos puedan cumplir cabalmente su obligación de llevar al público el conocimiento o información de interés general.
3. Naturalmente ese derecho preferencial solo lo pueden ejercer los medios de comunicación por conducto o intermedio de las personas que trabajan para ellos, que los representan periodísticamente.
4. Dentro de tal concepción, entendiendo que el privilegio no se estableció para la persona del periodista, pues en tal caso tendría razón el ciudadano demandante, creo que no hay lugar a considerar inexequible la norma por establecer diferencia entre los periodistas por estar unos acreditados como representantes de los medios de comunicación y otros no.
5. Dentro del entendimiento que he tenido de la norma, estimo que la misma es exequible en su totalidad.
Fecha ut supra.
Germán Valdés Sánchez.
SALVAMENTO DE VOTO
Comedidamente me permito disentir de la decisión mayoritaria pues estimo, con el demandante, que el artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985 es contraria al artículo 45CONS_P86#45* de la Constitución Nacional en la parte subrayada en el libelo "... Si la solicitud de copia o fotocopia de documentos la hace un periodista acreditado en la fecha como representante de un medio de comunicación, se tramitará preferencialmente".
La honorable Corte Suprema de Justicia en su fallo de mayoría sólo declaró inconstitucional la expresión "... como representante de un medio de comunicación...", manteniendo desigualdad entre los ciudadanos y los profesionales del periodismo.
El artículo 45CONS_P86#45* de la Carta consigna el derecho de "toda persona" de presentar a la autoridad peticiones de interés general o particular y el de "obtener pronta resolución".
La Ley 57L0057_85#1* de 1985, por la cual se ordena la publicidad de los actos y documentos oficiales, en su Capítulo II -Acceso ciudadano a los documentos- reglamenta el derecho del ciudadano a consultar los documentos que reposan en las oficinas públicas y obtener copia de los mismos, salvo los de carácter reservado.
El artículo 23L0057_85#23* demandado, en mi opinión, consagra la desigualdad entre los ciudadanos y los periodistas, otorgando a estos últimos el privilegio de obtener respuesta de la autoridad más rápido que la contestación que se debe al ciudadano común.
El artículo 45CONS_P86#45* de la Carta invocado por el demandante, establece la igualdad de los ciudadanos en cuanto al derecho de petición -propiamente dicho-consagrado en la primera parte de la disposición y respecto de la "pronta contestación" de la autoridad, a que alude la última parte de la norma.
Es bastante significativo que la norma se inicie con la expresión "toda persona..." para afirmar el principio de igualdad al cual se ha aludido.
La disposición de la Ley 57L0057_85#1* de 1985 impugnada ante la Corte Suprema de Justicia desconoce esa igualdad y ya el fallo de mayoría lo advierte dentro del gremio de periodistas, unos representantes de los medios de comunicación y otros independientes, y en este aspecto declara inconstitucional la norma acusada. La impugnación es de mayor alcance pues se establece evidente discriminación entre los ciudadanos y los profesionales del periodismo, otorgando a estos íntimos preferencia en obtener respuesta de la Autoridad.
No convencen los argumentos de la decisión mayoritaria relativa al derecho de información rápida del periodista, pues al ciudadano también le asiste sea en "interés general" sea en "interés particular", como reza la norma constitucional. La "pronta resolución de la Autoridad" debe ser igual para todos.
Tal situación de favoritismo es contraria al artículo 45CONS_P86#45* de la Carta que consagra la igualdad de los ciudadanos frente a la Autoridad para obtener de ésta pronta respuesta a sus solicitudes.
En mi opinión ha debido declararse inexequible toda la parte del artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985 subrayada en la demanda.
Con el mayor respeto,
Hernando Raquero Borda; Magistrado; Comparto el anterior salvamento de voto; Hernando Tapias Rocha.
Fecha et supra.
SALVAMENTO DE VOTO
Estoy completamente de acuerdo con la parte motiva de la providencia, pero discrepo de su conclusión.
No me cabe la menor duda de que la norma acusada es inexequible, por cuanto establece una discriminación entre periodistas independientes y periodistas acreditados como representantes de un medio de comunicación, otorgando a estos últimos un trato preferencial no reconocido a los primeros, lo cual viola el principio de la igualdad de las personas frente a la ley. Pero, si como se afirma en la sentencia la norma demandada es inconstitucional por discriminatoria, la consecuencia lógica de esa consideración es la de declarar la inexequibilidad de toda la norma, y no tan solo de una de sus partes, ya que así se altera por completo el alcance de la ley y se convierte la Corte en Legislador.
En efecto. El legislador en la norma acusada, como se desprende claramente de su texto, guiso dar un trato preferente sólo a los periodistas acreditados como representantes de un medio de comunicación, pero no a los periodistas independientes. Si la Corte encontró que esta discriminación era contraria a la Constitución, pues ha debido declararlo así y retirar del ordenamiento jurídico toda la norma. De esta manera, en manos del Congreso quedaba, si así lo consideraba ante el fallo de la Corte, expedir una nueva ley otorgando este trato preferencial a todos los periodistas, sin discriminar entre ellos, o abstenerse de hacerlo si estimaba que esto sólo era conveniente en favor de aquellos profesionales acreditados como representantes de los predios de comunicación. Pero tal como se aprobó la parte resolutiva, quedaron gozando de trato preferencial todos los periodistas, incluidos los independientes, que al tenor de la ley no gozaban de este privilegio.
Estas son, sucintamente, las razones que me llevaron a separarme de la decisión mayoritaria, sólo en cuanto se relaciona con la parte resolutiva del fallo.
Guillermo Duque Ruiz
Magistrado
SALVEDAD DE VOTO
No obstante el respeto que me merece la decisión mayoritaria, debo apartarme de ella en vista de las siguientes razones:
Si bien es cierto que, como lo ha señalado la jurisprudencia de la Corte, la reglamentación del derecho de petición, consagrado en el artículo 45CONS_P86#45* de la C. N., le ha sido deferida al Legislador, éste, en ejercicio del respectivo poder, no puede exceder el contenido del precepto objeto del reglamento, contenido que, como al primer golpe de vista se capta, ni crea, ni le otorga a aquél la facultad de crear, algún tipo de preferencias, cualesquiera sean las justificaciones que para el efecto se aduzcan, ya que si existe alguna norma de la Constitución Nacional en la que aparezca nítidamente evidenciado el esencial postulado de la igualdad de las personas ante la ley, ese es el artículo 45.CONS_P86#45* Tanto es así que no dice, por ejemplo, "todo ciudadano tiene derecho..."; ni siquiera, "todo colombiano...". Sino que, de forma por demás elocuente, alude a "Toda persona... ", lo que significa que es a partir de esta noción, tan vasta, comprensiva y unificadora en el mundo del Derecho, que el reglamento ha de iniciar su recorrido sin introducir distingos ni cortapisas, así éstas, con más bondad que ciencia, puedan tenerse como leves.
Consiguientemente, no es atinado aseverar, según lo hace la decisión mayoritaria, que la norma acusada no es contraria "al canon 45CONS_P86#45* de la Constitución, por cuanto que no se ha restringido a ciudadano alguno el derecho de petición...". Como es palmar, en ella sí se configuró una limitación, pues al derecho de petición de las demás personas se le antepuso el de los periodistas, anteposición que, con evidencia, constituye una forma de limitación, pues si no es de este modo ¿cómo podría ser calificada El que se hubiera erigido en el artículo 25L0057_85#25* de la ley un plazo máximo de diez (10) días para la resolución de las peticiones a las que se refiere el artículo 12 no se torna en factor que, dada la brevedad del término, permita decir que no se vulnera el ejercicio del derecho de quienes no son periodistas porque, repítese, si la regla constitucional no discriminó tampoco le era permisible hacerlo al poder reglamentario aun constriñéndose a minúsculos o ínfimos lapsos.
Por otra parte, la sentencia ha pretendido justificar la anteposición del derecho de los periodistas al de las demás personas por virtud de "la actividad más ágil" que aquellos deben desplegar, y cuya profesión, se afirma más adelante, "hállase tan vinculada a las necesidades de la información que constituyen elemento básico de la participación de la comunidad en las determinaciones y objetivos del sistema democrático".
El que la actividad de los periodistas deba ser más ágil que la de otros profesionales es cuestión que, todavía aceptable en gracia de discusión, carece del vigor jurídico suficiente como para que por sí sola sirva para impartirle la absolución a la discriminación en frente de un derecho de tan honda e invaluable significación como es el de la información, siendo aquí donde reside el verdadero meollo del problema. Ciertamente, tiene el derecho de la información una manifestación bifronte pues si por un lado toca con la facultad de informar -enunciado éste, más bien, de la libertad de expresión-, por el otro lado atañe al que los miembros del conglomerado social puedan recibir la información. Y si es verdad que entre uno y otro tiene que existir una sólida armonía, no lo es menos que es por completo inadmisible que so pretexto de esa armonía, el derecho a recibir la información se haga depender del derecho a informar, así éste sea ejercitado por los profesionales del ramo, o, si se quiere, por los medios de comunicación social, habida cuenta de que por tal sendero es por donde se empiezan a perder las libertades de pensamiento y de palabra, o, por qué no decirlo, por donde comienza a ser manipulada la opinión pública.
De ahí que resulte pertinente observar que el derecho a ser informado, salva las restricciones legales, claramente comprensibles, ha de llevar consigo la posibilidad de investigar, no única, ni preferencialmente, en los medios de comunicación social, sino en todas las fuentes legalmente posibles, máxime cuando éstas son de origen público, sin que en ello sea dable tropezar con más obstáculos que los provenientes del lícito ejercicio del mismo derecho por parte de otros sujetos colocados en igualdad de condiciones. Por esta causa, cuando el referido derecho se conecta con el de petición establecido en el articulo 45CONS_P86#45* de la C.N., debe encontrar en éste uno de los campos más amplios y llanos para su ejercicio, como, por cierto, es lo que corresponde al sentido prístino del precepto constitucional, en el que, no sobra decirlo, se halla uno de los postulados esenciales de nuestra democracia en vista del diáfano sentido de igualdad que lo inspira. Por lo mismo, es incomprensible que la sentencia, no obstante haber notado el tratamiento dispar entre los propios periodistas, no lo hubiera visto, así mismo, entre éstos y las restantes personas, máxime cuando mediaban idénticos principios y razones.
Tal es la causa, pues, para que me separe del criterio de mis ilustres colegas, y para que concluya que la demanda de inexequibilidad ha debido prosperar, tal y como fue formulada.
Fecha ut supra.
Héctor Marín Naranjo.
Magistrado.
SALVAMENTO DE VOTO
Respetuosamente me permito disentir de la decisión mayoritaria, por estimar que el aparte de la norma acusada ha debido declararse inconstitucional en su totalidad con fundamento en las mismas consideraciones de la sentencia, pues aparece violatorio del artículo 45 y del inciso final del artículo 31. Crea un privilegio y establece una discriminación.
No se discute que dentro del marco institucional sea procedente la reglamentación de la voluntad del constituyente siempre que no se afecte la esencia de la norma que, en el caso presente, impide conceder privilegios o creer situaciones de desigualdad rompiendo el fundamento básico democrático de la igualdad de los ciudadanos.
Se encontraba reglamentado en disposiciones anteriores el derecho otorgado a todas las personas "de presentar peticiones respetuosas a las autoridades ya fuese por motivos de interés general o particular y obtener pronta solución", diferenciándose la facultad discrecional de la Administración con aquella encaminada a obtener el reconocimiento de un derecho que en este caso no puede considerarse como ejercicio del derecho de petición, pues satisfechas las exigencias del reglamento, devenía ser reconocido u otorgado. No así cuando la facultad no se encontraba reglada pudiendo considerarse como discrecional, siendo procedente, como lo es ahora, su ejercicio regulado hoy por el C. de lo Contencioso Administrativo en su "Título I, cuyo artículo 3C_CONADM#3*º consagra como principio rector el de la "publicidad" de los actos oficiales, y cuyo artículo 17C_CONADM#17* el del "derecho a la información", disposiciones que en buena parte reproduce la Ley 57.L0057_85#1*
Se pretendió otorgar por estas disposiciones un marco más amplio en relación con el derecho a la información, limitándose en definitiva a reglamentar "la publicidad de los actos y documentos oficiales para el ejercicio de una vida democrática sana" y a introducir el aparte del artículo demandado con el "propósito de facilitar una más rápida comunicación de la noticia a todo el país, porque una cosa son los medios de comunicación y otra los particulares".
La regla del artículo 23 es discriminatoria y crea un privilegio pues basta acreditar una calidad para obtener un trámite preferente, sin razón válida, así el documento no tenga carácter de importancia o generalidad sino conlleve un simple interés particular o privado. No se reguló el derecho a la información, reconociendo la misma sentencia la discriminación en la norma acusada, lo cual era suficiente para señalarla como inconstitucional, declaración que era la procedente en vez de ampliarla,, con invasión en la órbita legislativa.
Guillermo Salamanca Molano, Magistrado.
SALVAMENTO DE VOTO DE JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ
Expediente 1393
Con mi acostumbrado respeto me aparto de la sentencia en cuanto declara inconstitucional una frase del artículo acusado, concretamente la referida a "Como representante de un medio de comunicación", que estimo está ajustada a la Carta Fundamental.
1.- Considera la Corte que al otorgarle el artículo 23L0057_85#23* de la Ley 57 de 1985 un privilegio a las peticiones que eleven los periodistas acreditados de medios de comunicación, en lo que atañe a la tramitación preferencial para la información, es violatoria del principio de igualdad que la Carta Fundamental consagra como uno de los grandes postulados, por cuanto discrimina a otro sector del periodismo, o sea, aquel que no cumple el cometido de la información por medios de comunicación.
2.- Se afirma en la parte motiva de la sentencia que la preferencia se les otorga a los periodistas en razón a una profesión, tan vinculada a las necesidades de información; esto es que no está bien que lo sea para los vinculados a los medios de comunicación sino que debe conferirse a todos los periodistas, "sin restricciones ni discriminaciones que no encajan dentro del propósito ampliamente libre y democrática que legitima el derecho a la información".
3.- Sin embargo, parte la sentencia de un supuesto que no corresponde a la voluntad expresada por el legislador cuando plasmó, luego de interesantes debates en comisiones, de concederle la preferencia a la información para aquellos periodistas vinculados a los medios de comunicación y no a todos, puesto que el espíritu que los animó nació del interés porque la opinión pública recibiera rápida y prontamente la información, que ese medio, en verdad, permite. Entonces, la prerrogativa tenía un fundamento que no contraviene el propósito libre y democrático que legitima el derecho a la información sino que, por lo contrario, se da más fuerza y poder por los nobles fines perseguidos de que la comunicación llegue a la opinión pública que es realmente a la que va dirigida ese beneficio. De nada sirve, por tanto, que un periodista por el solo hecho de serlo goce de la preferencia si la utilización de la información oportuna no llega a la generalidad de las personas.
4.- Basta con leer los antecedentes de la ley, seguir de cerca los debates que se originaron en el seno de la Comisión Primera del Senado de la República, para comprender que la pretensión del legislador, sencilla y llanamente, era orientar la información a través de los medios que dan la noticia, de suerte que los periodistas de esos medios, lograron el beneficio de la información para su pronta divulgación. Además, si se confronta el derecho preferencial anotado con el que tiene todo ciudadano la justificación y bondad normativa se encuentra en el conocimiento que todos pueden alcanzar mediante la transmisión de la comunicación periodística.
5.- Por eso, cuidaron los legisladores de construir un precepto con criterio evidentemente preferencial pero con sentido democrático y relevante: en la medida que los medios de comunicación conocen documentos de procedencia pública pueden llegar al ciudadano general y no a determinada persona. En ese sentido la norma tiene un sentido de expresión libre. En cambio, si el solicitante es un particular, lo probable es que el conocimiento se limite a un ámbito demasiado cerrado.
La preferencia, pues, muestra su generosidad en este aspecto. Y no es que a las personas comunes, sin esa especialidad, se le arrebate o cercene el derecho a pedir información. En manera alguna. La prerrogativa tiende, como es natural, a facilitar, en el tiempo, la información para que pueda ser sabida por todos.
6.- Si el legislador pensó que la preferencia tenía un marcado fundamento agilizar la comunicación, y la Corte entendió que esa prerrogativa se le concedía a los periodistas atendida su calidad, con la declaración de inexequibilidad de la parte pretranscrita, ciertamente, no hizo nada distinto sino modificar la voluntad de la ley. Y si hecha la confrontación se hubiese pensado, tal como lo sostuvieron varios de lo magistrados disidentes, que el quebranto radica no en la falta de igualdad entre lo periodistas sino entre todas las personas, necesariamente hubiera conducido al cauce conceptual de la declaratoria de inconstitucionalidad de todo el parágrafo del artículo 23L0057_85#23*, tal como fue acusado. Sin embargo, como pienso que la concesión de la preferencia en análisis para dar información no causa agravio a norma superior puesto que la igualdad que se predica no se resiente por esa especial consideración temporal.
7. Por último, debo consignar un reparo adicional: la declaratoria de inexequibilidad en los términos impuestos por la Corte modifica el sentido del precepto, es decir, le cambia el alcance desde el momento mismo que se pretende conceder una preferencia a la información a un sector de periodismo, o sea aquél que comunica para entregárselo, extensivamente, a todos los periodistas. Entonces, se alteró la plana al legislador con un pronunciamiento de inconstitucionalidad de la frase de artículo enjuiciado.
Fecha, ut supra.
JOSÉ ALEJANDRO BONIVENTO FERNÁNDEZ.